Rozsudek ze dne 8. 11. 2011
Plný text
k § 15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2011, čj. 1 Afs 81/2010-268)
Věc: Akciová společnost Czech Coal proti Ministerstvu financí o uložení pokuty, o kasační stížnosti akciové společnosti Energotrans.Finanční ředitelství v Ústí nad Labem uložilo žalobkyni podle § 15 odst. 3 zákona o cenách pokutu ve výši 33 158 773 Kč za porušení cenových předpisů. Žalovaný odvolání žalobkyně rozhodnutím ze dne 30. 10. 2009 zamítl.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze. Společnost Energotrans, a.s., podáním ze dne 18. 3. 2010 oznámila, že uplatňuje práva osoby zúčastněné na řízení, neboť z jejího podnětu bylo zahájeno správní řízení, v němž byla žalobkyni uložena pokuta. Společnost Energotrans tvrdila, že dané správní rozhodnutí jí zakládá právo na vrácení nepřiměřeného majetkového prospěchu, a proto může být zrušením tohoto rozhodnutí na svých právech dotčena. Dalším podáním pak poukázala na § 135 o. s. ř. a judikaturu Nejvyššího soudu, z níž vyplývá, že pokud je v projednávaném případě konstatováno spáchání správního deliktu, je část ujednání o ceně ve smlouvě o dodávkách hnědého uhlí absolutně neplatná. Z toho společnost Energotrans dovozovala, že má vůči žalobkyni právo na vydání bez- důvodného obohacení.
Městský soud usnesením ze dne 21. 5. 2010, čj. 7 Ca 320/2009-167, rozhodl, že společnost Energotrans není osobou zúčastněnou na řízení o žalobě podané žalobkyní, neboť dospěl k závěru, že společnost Energotrans nesplňuje materiální podmínky pro uznání za osobu zúčastněnou na řízení. Tato společnost totiž nemůže být výsledkem řízení přímo dotčena na žádném svém veřejném subjektivním právu, koneckonců takovéto dotčení ani netvrdila. V projednávaném případě se jednalo o řízení o správním deliktu, kdy správní orgán vrchnostensky stanovuje povinnost (zaplatit pokutu) žalobkyni. Jedná se tedy ryze o vztah mezi správním orgánem a žalobkyní. Předmětem správního řízení bylo deliktní jednání žalobkyně, přitom pouze jí náleží právo tvrdit skutečnosti na svou obranu a ve svůj prospěch podávat opravné prostředky. Proti žalobkyni stojí správní orgán s pravomocí o správním deliktu rozhodnout a ve správním soudnictví své rozhodnutí obhajovat, a to i podáním kasační stížnosti. Intervenci třetích osob v neprospěch žalobkyně (což je nepochybně nyní posuzovaný případ) zákon nepřipouští.
Společnost Energotrans může být rozhodnutím o správním deliktu dotčena jen nepřímo a navíc jen na právu soukromém. Tuto skutečnost reflektuje i § 18 věta první zákona o cenách, který uvádí, že uložením pokuty není dotčeno právo na vydání majetkového prospěchu tomu, na jehož úkor byl získán, čímž rozlišuje mezi veřejnoprávním řízením o uložení sankce a soukromoprávním řízením o vydání neoprávněného majetkového prospěchu. Uložením pokuty tedy není závazně rozhodnuto o povinnosti žalobkyně plnit osobě, na jejíž úkor se bezdůvodně obohatila. Eventuální zamítnutí žaloby ve správním soudnictví by zajisté zjednodušilo procesní postavení společnosti Energotrans v civilním řízení (zejména z pozice dokazování), avšak, ať už správní soud rozhodne o žalobě jakkoliv, nedotkne se jeho rozhodnutí samotného práva této společnosti domáhat se vydání bezdůvodného obohacení v jí požadované výši.
Společnosti Energotrans (stěžovatelka) podala proti tomuto usnesení kasační stížnost. Poukázala přitom na skutečnost, že i podle názoru městského soudu bude v řízení o vydání neoprávněného majetkového prospěchu soud vázán výrokem správního rozhodnutí o tom, že byl spáchán správní delikt a kdo jej spáchal, ale zároveň i výší nepřiměřeného majetkového prospěchu v tomto rozhodnutí deklarovanou. Je tedy zřejmé, že rozhodnutí o spáchání správního deliktu žalobkyní má zásadní dopad do právní sféry stěžovatelky, vůči níž byla nepřiměřená cena uplatňována, a že další nároky stěžovatelky se odvíjejí právě od konstatování porušení § 2 odst. 3 zákona o cenách žalobkyní. Správní orgán tedy v rámci svého rozhodování závazně určuje postavení stěžovatelky jako osoby, která je či není oprávněna domáhat se nároků na vrácení neoprávněného majetkového prospěchu. Jeho rozhodnutí vrchnostenským způsobem stanoví její práva a povinnosti, dotčeno je zde veřejné subjektivní právo stěžovatelky na kontrolu souladnosti ceny požadované žalobkyní se zákonem o cenách a na případné vyčíslení nepřiměřeného majetkového prospěchu.
Stěžovatelka byla dále toho názoru, že v důsledku neuznání jejího postavení osoby zúčastněné na řízení hrozí, že o jejích veřejných subjektivních právech bude rozhodováno bez její účasti. V takovémto případě se ani nemusí dozvědět o tom, že již soud vydal konečné rozhodnutí, ani jeho obsah. Tento stav je vzhledem k závažnosti dopadu výsledku řízení před soudem do právní sféry stěžovatelky zcela nepřípustný. Stěžovatelka při této příležitosti poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2005, čj. 1 As 26/2004-71, podle něhož „institut osob zúčastněných na řízení umožňuje uplatnění procesních práv v soudním řízení správním i osobám s právním zájmem na výsledku tohoto řízení“.
Při posouzení věci rozhodující senát zjistil, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu byly ohledně otázky možného účastenství dalších osob na řízení o přezkoumání rozhodnutí o správním deliktu vysloveny rozdílné právní názory. Zatímco v rozsudcích ze dne 29. 5. 2008, čj. 1 Afs 76/2008-246, ze dne 14. 7. 2009, čj. 2 As 44/2009-44, a ze dne 31. 7. 2009, čj. 5 As 4/2009-86, č. 1929/2009 Sb. NSS, vycházel soud doktrinálně z názoru, že v řízeních o správních deliktech správní orgán rozhoduje vrchnostensky pouze o veřejných subjektivních právech a povinnostech delikventa a žádná veřejná subjektivní práva jiných osob přitom nemohou být dotčena, v rozsudku ze dne 18. 12. 2007, čj. 8 Aps 8/2007-90, v němž byly posuzovány úkony ve správním řízení týkajícím se přímo správního deliktu porušení cenových předpisů, bylo poškozené společnosti postavení osoby zúčastněné na řízení přiznáno.
První senát proto usnesením ze dne 11. 11. 2010, čj. 1 Afs 81/2010-218, předložil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu s tím, že se ztotožňuje s právním názorem vysloveným v dosud převažující části judikatury. Ve vztahu k projednávané věci pak uvedl, že rozhodování o pokutě podle zákona o cenách lze obecně podřadit pod rozhodování o jiných správních deliktech. Adresáty rozhodnutí jsou zásadně jen osoby, jimž je správní delikt přičítán a jimž je rozhodnutím ukládána sankce; na jiné osoby takové rozhodnutí nemá přímý vliv. O nepřímém vlivu na osobu poškozenou protiprávním jednáním, za jakou se zjevně považuje i stěžovatelka, je možné uvažovat například v případě uložení povinnosti zdržet se dalšího protiprávního jednání. Takovouto osobu je však třeba považovat za zájemníka, nikoliv za osobu dotčenou v právech vydáním, resp. nevydáním rozhodnutí. Právní normy upravující jiné správní delikty obecně nepracují s kategorií poškozených, právní úprava jim zhusta nepřiznává ani právo na to, aby správní orgán projednávající správní delikt rozhodl o náhradě škody. Tak je tomu i v řízení podle zákona o cenách, z něhož vzešlo žalobou napadené rozhodnutí.
Nepřiznává-li tedy zákonná úprava osobám poškozeným práva, která by mohly uplatňovat v řízení před správním orgánem rozhodujícím o jiných správních deliktech, nemohou být tyto osoby přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech rozhodnutím o správním deliktu. Osoby poškozené protiprávním jednáním pachatele se tak mohou domáhat náhrady škody pouze cestou práva soukromého.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
(...) [17] Při posouzení přednesené právní otázky pak rozšířený senát vycházel z následujících úvah: institut osoby zúčastněné na řízení byl zaveden do procesních předpisů ve správním soudnictví § 34 s. ř. s. s účinností od 1. 1. 2003. Základní materiální podmínkou pro tento typ účastenství na řízení je přímé dotčení osoby na jejích veřejných subjektivních právech či povinnostech vydaným rozhodnutím, případně tím, že by takové rozhodnutí bylo zrušeno, formální podmínkou pak její výslovné prohlášení, že takovéto právo bude v řízení uplatňovat. Uvedené ustanovení řeší určité nedostatky předchozí právní úpravy, kdy v řízení o žalobě podle části páté hlavy druhé občanského soudního řádu ve znění platném do 31. 12. 2002 mohli být účastníky jen žalobce a žalovaný, i když ve správním řízení vystupovalo více účastníků a výsledkem soudního řízení mohla být dotčena i jejich práva, naopak v řízení o opravném prostředku podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu byli účastníky nejen žalobce a žalovaný, ale i všichni ti, kdo jimi byli v řízení před správním orgánem, bez ohledu na skutečnost, zda měli zájem svá práva v soudním řízení uplatňovat.
[18] Z kontextu navazujících právních úprav je však zřejmé, že institut osoby zúčastněné na řízení slouží především k ochraně práv ostatních účastníků předchozího správního řízení, z požadavku přímého dotčení na veřejných subjektivních právech, jakožto materiální podmínky účastenství na řízení, pak plyne, že toto právo může v přezkumném řízení soudním úspěšně uplatnit v zásadě jen takovýto účastník.
[19] V daném případě byl předmětem správního řízení správní delikt žalobkyně na úseku cenových předpisů, konkrétně porušení § 15 odst. 3 zákona o cenách ve znění účinném do 17. 11. 2009. Na řízení podle tohoto zákona se vztahuje správní řád s výjimkou odchylné úpravy přímo v zákoně o cenách. Jediným účastníkem takového řízení je tedy vzhledem k § 17 zákona o cenách ve znění platném do 17. 11. 2009 (nyní § 16 citovaného zákona) v návaznosti na § 27 odst. 1 písm. b) správního řádu žalobkyně. Stěžovatelka pak není v řízení o správním deliktu účastníkem řízení nejen podle § 27 odst. 1, ale ani podle § 27 odst. 2 správního řádu, neboť § 18 zákona o cenách toliko deklaruje, že rozhodnutí o pokutě za správní delikt není překážkou pro uplatnění nároku na vydání neoprávněného majetkového prospěchu, aniž by však uvedený zákon tyto nároky v kterékoliv své části dále jakkoliv upravoval. Stěžovatelka tak nemá ve správním řízení ani postavení obdobné postavení poškozeného podle § 72 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
[20] Tomuto závěru ostatně odpovídá i průběh správního řízení a postup správních orgánů v projednávané věci. Stěžovatelka, jak sama uvádí, dala k zahájení řízení pouze podnět, správní orgány s ní jako s účastníkem řízení nejednaly, rozhodnutí ve věci jí nedoručovaly a o výsledku cenové kontroly, kterou správní orgán zahájil na základě jejího podnětu, ji informovaly jen přípisem Finančního ředitelství v Ústí nad Labem ze dne 12. 11. 2009. O výsledku řízení o správním deliktu a rovněž o podané žalobě se pak stěžovatelka dozvěděla na základě žádosti podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, z přípisu téhož orgánu ze dne 15. 2. 2010.
[21] Rozhodnutím o správním deliktu žalobkyně tedy nedošlo k zásahu do jakéhokoliv veřejného subjektivního práva či povinnosti stěžovatelky, koneckonců takovéto zkrácení ona sama původně ani netvrdila a dovozuje je až v kasační stížnosti poté, co nedostatek dotčení na jejích veřejných subjektivních právech učinil hlavním důvodem svého rozhodnutí městský soud. Tvrdí-li nyní, že případným zrušením napadeného správního rozhodnutí může být dotčeno její „veřejné subjektivní právo na kontrolu souladnosti ceny požadované žalobkyní se zákonem o cenách a na případné vyčíslení nepřiměřeného majetkového prospěchu“, pak je možno jen ve stručnosti podotknout, že žádné takové veřejné subjektivní právo stěžovatelka nemá. Kontrolu cen svěřuje § 14 zákona o cenách výhradně příslušným cenovým orgánům, účast jiných subjektů v tomto procesu se v době vydání napadeného rozhodnutí omezovala jen na možnost oznámení porušení cenových předpisů podle § 16 odst. 1 zákona o cenách bez nároku na zahájení správního řízení či jakoukoliv účast v něm. Zákon o cenách v současném znění pak výslovně neupravuje ani to.
[22] Rozšířený senát nikterak nepopírá, že stěžovatelka má právní zájem na výsledku řízení o uložení pokuty za porušení cenových předpisů, který vyplývá z jejích vzájemných soukromoprávních vztahů se žalobkyní, z hlediska charakteru zásahu do práv se však jedná nanejvýš o dotčení nepřímé, navíc o dotčení na právech soukromých, nikoliv veřejných. Stěžovatelka tudíž pro uznání za osobu zúčastněnou na řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 9. 2009 nesplňuje materiální podmínky uvedené v § 34 s. ř. s.
[23] Rozšířený senát se tedy v plném rozsahu ztotožnil jak s právním názorem vyjádřeným městským soudem v napadeném usnesení, tak především s právním názorem prvního senátu obsaženým v jeho usnesení o předložení věci, na jehož výstižné odůvodnění v dalším pro stručnost odkazuje. Za nesprávný naopak považuje názor osmého senátu prezentovaný v jeho rozsudku ze dne 18. 12. 2008, čj. 8 Aps 8/2007-90, který byl navíc vysloven mimo rámec rozhodovacích důvodů této věci a k otázce přímého dotčení veřejných subjektivních práv neobsahoval podrobnější argumentaci.
Právní věta
Osoba poškozená jednáním pachatele správního deliktu podle § 15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009 není přímo dotčena na svých veřejných subjektivních právech nebo povinnostech vydáním rozhodnutí o tomto správním deliktu ani jeho případným zrušením, a nesplňuje tak podle § 34 odst. 1 s. ř. s. materiální podmínku pro uznání za osobu zúčastněnou na řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí.
Usnesení ze dne 11. 11. 2010
Plný text
1 Afs 81/2010 - 218
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Czech Coal a. s., se sídlem [adresa] proti žalovanému Ministerstvu financí, se sídlem [adresa] zastoupenému JUDr. Alanem Korbelem, advokátem se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10. 2009, č. j. 16/72773/2009/1644, v řízení o kasační stížnosti stěžovatele: Energotrans, a. s., se sídlem [adresa] Praha 7, zastoupeného JUDr. Pavlem Dejlem, LL.M. Ph.D., advokátem se sídlem [adresa] proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2010, č. j. 7 Ca 320/2009 - 167,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
[1] Výše uvedeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí ze dne 17. 7. 2009, č. j. 8454/09-2700-500325, kterým Finanční ředitelství v Ústí nad Labem uložilo žalobci za porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, pokutu ve výši 33 158 773 Kč, a dále povinnost k zaplacení paušální částky náhrady nákladů řízení ve výši 1000 Kč.
[2] V řízení o žalobě, jíž žalobce brojí proti rozhodnutí žalovaného, uplatnila podáním ze dne 18. 3. 2010 práva osoby zúčastněné na řízení obchodní společnost Energotrans, a. s. Uvedla, že z jejího podnětu bylo zahájeno předmětné správní řízení. Uplatněním cen v rozporu se zákonem byla poškozena a žalobce na její úkor získal nepřiměřený majetkový prospěch. Správní rozhodnutí jí zakládá právo na vrácení tohoto nepřiměřeného majetkového prospěchu, pročež může být zrušením tohoto rozhodnutí dotčena na svých právech. V rámci správního řízení byla současně závazně určena výše újmy. V podání ze dne 30. 3. 2010 dále poukázala na § 135 o. s. ř. a na související judikaturu Nejvyššího soudu a tvrdila, že vzhledem ke konstataci spáchání správního deliktu je část ujednání o ceně ve smlouvě o dodávkách hnědého uhlí absolutně neplatná a společnost tak má vůči žalobci právo na vydání bezdůvodného obohacení.
[3] Městský soud v záhlaví označeným usnesením rozhodl tak, že společnost Energotrans, a. s., není osobou zúčastněnou na řízení. V odůvodnění zdůraznil, že podle § 34 a § 2 s. ř. s. musí osoba zúčastněná na řízení materiálně splňovat podmínku přímého dotčení na veřejných subjektivních právech vydáním, nevydáním či zrušením napadeného rozhodnutí. Společnost Energotrans, a. s., však v daném případě přímé dotčení žádného veřejného subjektivního práva netvrdila. Pokud jde o její právo na vrácení majetkového prospěchu získaného na její úkor, jde o dotčení nepřímé s dopadem do soukromého subjektivního práva. Ve správním řízení bylo vrchnostensky rozhodováno o povinnosti (zaplatit pokutu) žalobce, tedy osoby odlišné, o žádných veřejných subjektivních právech společnosti Energotrans, a. s., rozhodováno nebylo. Z § 18 zákona o cenách vyplývá rozlišení mezi řízením o uložení sankce a řízením o vydání neoprávněného majetkového prospěchu. Uložením pokuty tak není závazně rozhodnuto o povinnosti žalobce vydat bezdůvodné obohacení osobě, na jejíž úkor se obohatil. V řízení o žalobě na vydání majetkového prospěchu bude civilní soud vázán nejen výrokem správního rozhodnutí o tom, že byl spáchán správní delikt a kdo jej spáchal, ale též deklarovanou výší nepřiměřeného majetkového prospěchu. Předmětem správního řízení bylo žalobcovo deliktní jednání, resp. jeho odpovědnost za ně. Ať už správní soud o žalobě rozhodne jakkoliv, jeho rozhodnutí se nedotkne samotného práva společnosti Energotrans, a. s., domáhat se vydání bezdůvodného obohacení v požadované výši.
[4] Proti tomuto usnesení podala společnost Energotrans, a. s. (dále též stěžovatel), včasnou kasační stížnost. Uvedla, že rozhodnutí správních orgánů má v intencích § 135 o. s. ř. zásadní dopad do její právní sféry, neboť vůči ní byla nepřiměřená cena uplatňována. Další její nároky se odvíjejí právě od konstatování porušení § 2 odst. 3 zákona o cenách žalobcem. Správní orgán tedy v rámci svého rozhodování dle zákona o cenách závazně určil právní postavení stěžovatele, jako osoby, která je či není oprávněna domáhat se případných nároků na vrácení neoprávněného majetkového prospěchu na jeho úkor, jakož i výši takových potenciálních nároků, když správní orgán je povinen vyčíslit výši získaného nepřiměřeného majetkového prospěchu dle § 14 odst. 3 zákona o cenách.
[5] Výkonem pravomoci přitom správní orgány zasáhly i do veřejných subjektivních práv (kterým je např. i právo na určitou činnost veřejné správy ve prospěch určitých osob) stěžovatele, zde do jeho práva na kontrolu souladnosti ceny požadované žalobcem se zákonem o cenách a v případě zjištění rozporu do práva na vyčíslení nepřiměřeného prospěchu získaného žalobcem na úkor stěžovatele.
[6] Stěžovatel má tedy právo účastnit se řízení vedeného před městským soudem, neboť jinak bude o jeho právech rozhodováno bez jeho účasti. Byl to právě stěžovatel, kdo dal podnět k zahájení předmětného správního řízení. Výsledky správního a potažmo i soudního řízení jsou důležité pro uplatnění jeho dalších nároků.
[7] Navíc podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2005, sp. zn. 1 As 26/2004, umožňuje institut osob zúčastněných na řízení uplatnění procesních práv v soudním řízení správním i osobám s právním zájmem na výsledku tohoto řízení. Stěžovatel má nepochybný zájem na výsledku řízení vedeného před městským soudem.
[8] Stěžovatel dále namítl, že napadené usnesení je nepřezkoumatelné, neboť městský soud se v něm nevypořádal s jeho tvrzením ohledně dopadu rozhodnutí správních orgánů do právní sféry stěžovatele z důvodu vlivu uvedených rozhodnutí na platnost ujednání o ceně obsaženého ve smlouvě o dodávkách hnědého uhlí uzavřené mezi stěžovatelem a žalobcem. Stěžovatel citoval judikaturu Nejvyššího soudu, podle níž je ujednání o ceně neplatné v rozsahu, v němž odporuje zákonu o cenách. Rozhodnutí správních orgánů tedy ve smyslu této judikatury závazně deklarují, že ujednání o ceně ve smlouvě o dodávkách hnědého uhlí je v části odpovídající částce 33 158 773 Kč absolutně neplatné, a současně že stěžovatel má nárok na vrácení bezdůvodného obohacení ve stejné výši.
[9] Stěžovatel byl napadeným usnesením zasažen též do svého práva na rovné zacházení, když ve srovnatelných případech soudy jiným subjektům postavení osob zúčastněných na řízení přiznávají. Zde poukázal na řízení vedená před krajským soudem v Brně ve věcech porušení zákona o veřejných zakázkách, v nichž se jednalo také o neplatnost smluv uzavřených se zadavatelem. Obdobná je i praxe (a to i Nejvyššího správního soudu, např. 7 Afs 122/2009) ve věcech kartelových dohod. I v těchto případech šlo o posouzení jednání žalobce s potenciálním dopadem na platnost jeho smluvních ujednání.
[10] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[11] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nesouhlasí se závěrem městského soudu o vázanosti civilních soudů správním rozhodnutím v rozsahu výše nepřiměřeného majetkového prospěchu a odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2009, č. j. 2 As 44/2009 - 44. Dále konstatoval, že institut osoby zúčastněné na řízení je vymezen poměrně úzce a nelze ho srovnávat s institutem vedlejšího účastenství. Rozhodnutí správních orgánů nijak neovlivnilo veřejná subjektivní práva stěžovatele. Účinků na veřejná subjektivní práva stěžovatele se pak nedotýkají ani citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu. S postavením stěžovatele pak nelze srovnávat ani postavení osob ve věcech veřejných zakázek či kartelových dohod. Jedná se o zcela odlišné typy správních řízení s odlišnými okruhy účastníků. Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[12] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu a navrhl její zamítnutí.
[13] V replice na vyjádření žalobce a žalovaného stěžovatel nad rámec svých stížních tvrzení poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2007, č. j. 8 Aps 8/2007 - 90, z něhož lze na základě plně srovnatelného skutkového stavu dovodit, že v případě stěžovatele byla naplněna materiální podmínka jeho účasti na řízení, neboť řízení se týkají porušení cenových předpisů žalobcem ve vztahu ke stěžovateli a zneužití jeho existenční závislosti na dodávkách od žalobce.
[14] První senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci shledal, že v daném případě jde mimo jiné o posouzení otázky, zda může být materiální podmínka účasti osoby zúčastněné na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.) splněna tím, že se příslušné správní řízení týká porušení právních norem vůči osobě, která se domáhá postavení osoby zúčastněné na řízení (tj. že taková osoba byla jednáním účastníka řízení poškozena).
[15] Nejvyšší správní soud se podobnou problematikou jako v nyní posuzované věci již dříve zabýval. V rozsudku ze dne 18. 12. 2007, č. j. 8 Aps 8/2007 - 90 (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), přitom konstatoval, že „společnost [...] měla právo přihlásit se do řízení, byť i ve fázi kasačního řízení, neboť zákon nestanoví lhůtu či část řízení, do nichž lze tohoto institutu využít (srov. § 34 za použití § 120 s. ř. s.). Formální podmínku účasti splnila tím, že se do řízení přihlásila a tvrdí dotčení na svých právech. Nejvyšší správní soud pak dospěl k závěru, že je splněna i materiální podmínka její účasti, neboť předmětem soudního řízení je posouzení stěžovatelem namítaného nezákonného zásahu spočívajícího ve vedení nezákonných správních řízení a ve všech úkonech učiněných v těchto řízeních, které se týkají porušení cenových předpisů stěžovatelem, resp. jeho právním předchůdcem, ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení a zneužití její existenční závislosti na předmětných dodávkách.“
[16] S tímto právním názorem se však první senát Nejvyššího správního soudu neztotožnil.
[17] Podle § 34 odst. 1 s. ř. s. jsou osobami zúčastněnými na řízení ty osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu.
[18] Jak plyne z uvedené citace, institut osoby zúčastněné na řízení byl zákonodárcem pojat na principu alespoň možného přímého dotčení na právech a povinnostech. Osoba zúčastněná na řízení přitom hájí svá vlastní práva, která mohou být správním orgánem dotčena. Z hlediska charakteru práv a povinností, které mohou být dotčeny, je pak třeba uzavřít, že se musí jednat o subjektivní veřejná práva a povinnosti, nikoliv práva a povinnosti svou povahou soukromoprávní existující ve vztazích mezi soukromými subjekty.
[19] Závěr o veřejnoprávní povaze dotčených subjektivních práv a povinností se přitom opírá nejen o § 2 s. ř. s., z něhož plyne, že hovoří-li nějaké ustanovení soudního řádu správního o právu (ve smyslu oprávnění), míní tím veřejné subjektivní právo. Tomuto výkladu svědčí i důvodová zpráva k návrhu soudního řádu správního (viz tisk č. 1080/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 3. volební období 1998 - 2002, www.psp.cz), v níž je uvedeno: „Zavádí se institut osob zúčastněných na řízení. Tím osnova reaguje na citelný nedostatek dosavadní právní úpravy, kdy osoba, které vzniklo subjektivní veřejnoprávní oprávnění nebo povinnost na základě rozhodnutí, které je žalobou napadeno, se nestávala ze zákona účastníkem soudního řízení a nebyla tu ani povinnost soudu či nikoho jiného ji o probíhajícím řízení informovat.“ A stejný je i náhled doktríny {„Ve vymezení osoby zúčastněné se spojují prvky objektivní i subjektivní. Kritérium 'přímého dotčení' práv (subjektivních veřejných práv – srov. § 2) značí, že okruh těchto osob může být širší, než byl okruh účastníků předcházejícího správního řízení. Může být ale také užší.“ [viz Vopálka,V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 57]}.
[20] Ve vztahu k nyní souzené věci nutno uvést, že rozhodování o pokutě dle zákona o cenách lze obecně podřadit pod rozhodování o jiných správních deliktech. Adresáty rozhodnutí jsou zásadně osoby, jimž je správní delikt přičítán, a jimž je rozhodnutím ukládána sankce. Výkon takového rozhodnutí se typicky dotýká výhradně adresáta rozhodnutí a nemá přímý vliv na jiné osoby. O nepřímém vlivu na osoby poškozené protiprávním jednáním, za jakou se zjevně považuje i stěžovatel, je možné uvažovat např. v případě povinnosti zdržet se dalšího protiprávního jednání. Tyto osoby je však třeba považovat za zájemníky, nikoliv za osoby dotčené v právech vydáním, resp. nevydáním rozhodnutí. Právní normy upravující jiné správní delikty obecně nepracují s kategorií poškozených, kterým právní úprava zhusta nepřiznává ani právo na to, aby správní orgán projednávající jiný správní delikt rozhodl o náhradě škody. Tak je tomu i v žalobou napadeném rozhodnutí vydaném podle zákona o cenách.
[21] Lze tedy uzavřít, že nepřiznává-li zákonná úprava osobám poškozeným práva, kterých by se mohly domáhat vůči správním orgánům rozhodujícím o jiných správních deliktech, nemohou být tyto osoby přímo dotčeny na svých právech či povinnostech vydáním nebo nevydáním rozhodnutí o jiném správním deliktu. Osoby poškozené protiprávním jednáním pachatele se tak mohou domáhat náhrady škody pouze cestou soukromého práva.
[22] Podle názoru prvního senátu zákon o cenách nepřiznává poškozeným osobám žádná veřejná subjektivní práva, která by mohla být rozhodnutím o tomto správním deliktu přímo dotčena.
[23] Při formulaci uvedeného právního názoru přitom první senát vycházel z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu, byť ve vztahu k jiným předmětům správního řízení, a to např. z rozsudku ze dne 29. 5. 2008, č. j. 1 Afs 76/2008 - 246 (v němž soud ve vztahu k materiální podmínce účasti na řízení dospěl k názoru, že „[r]ovněž v případě druhého materiálního kritéria se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s argumentací krajského soudu k této otázce: výsledek soudního řízení o přezkumu rozhodnutí o zneužití dominantního postavení může přímo zasáhnout pouze práva a povinnosti toho, vůči němuž bylo zneužití dominantního postavení deklarováno a komu byla uložena pokuta, tj. práva a povinnosti žalobce.“), z rozsudku ze dne 14. 7. 2009, č. j. 2 As 44/2009 - 44 [v němž soud konstatoval, že „stěžovatel neuvedl žádné veřejné subjektivní právo, na němž by mohl být přímo dotčen. Stěžovatel pouze uvádí, že výsledek řízení před městským soudem může mít dopad na stanovení náhrady škody. Z toho vyplývá, že jde za prvé o dotčení nepřímé, za druhé s dopadem do soukromého subjektivního práva (resp. povinnosti). Žalobou napadené rozhodnutí pouze zamítlo odvolání proti rozhodnutí orgánu prvního stupně, jímž byla uložena pokuta žalobci, tedy osobě odlišné od stěžovatele. Jde tedy o situaci, kdy orgán veřejné správy vrchnostensky stanovuje povinnost (zaplatit pokutu) žalobci. Jedná se tak ryze o vztah mezi orgánem příslušným projednat správní delikt a žalobcem, o žádných veřejných subjektivních právech stěžovatele rozhodováno nebylo a nemohla ani být dotčena.“], či z rozsudku ze dne 31. 7. 2009, č. j. 5 As 4/2009 - 86, publ. pod č. 1929/2009 Sb. NSS.
[24] Právní názor, z nějž první senát hodlal ve svém rozhodnutí o kasační stížnosti vycházet, je v rozporu s právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2007, č. j. 8 Aps 8/2007 - 90. Protože se však od něho nemůže bez dalšího odchýlit, rozhodl podle § 17 odst. 1 s. ř. s. o postoupení věci rozšířenému senátu, a to s následující otázkou:
Je materiální podmínka účasti osoby zúčastněné na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.) splněna tím, že se příslušné správní řízení týká porušení právních norem vůči osobě (tj. že taková osoba byla jednáním účastníka řízení poškozena), která se domáhá postavení osoby zúčastněné na řízení?
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. J. C., JUDr. M. D., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. J. V. a JUDr. M. T.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců v propadné lhůtě jednoho týdne ode dne kdy zjistí důvod podjatosti (§ 8 odst. 1 s. ř. s.). Účastníci se dále mohou ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto usnesení vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu.
V Brně dne 11. listopadu 2010
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu