Rozsudek ze dne 29. 2. 2012
Plný text
1 As 106/2010 - 99
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Z. H., zastoupený Mgr. P. V., advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 6. 2009, č. j. OAM-154-7/SŘ-2009, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 5. 2010, č. j. 11 Ca 219/2009 - 41,
t a k t o :
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 5. 2010, č. j. 11 Ca 219/2009 - 41, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
O d ů v o d n ě n í :
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha ze dne 12. 3. 2007 bylo žalobci podle § 119 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) uloženo správní vyhoštění, neboť na území ČR pobýval podle správního orgánu neoprávněně. Dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území (§ 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), správní orgán stanovil na 3 roky. Žalobce byl povinen z území ČR odcestovat do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které bylo rozhodnutím Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie ze dne 11. 7. 2007 zamítnuto. Právní moc rozhodnutí nastala dne 17. 7. 2007.
[2] Dne 26. 7. 2007, tj. během 30 denní lhůty k vycestování z území ČR, byla Městskému soudu v Praze doručena žaloba proti uvedenému rozhodnutí odvolacího orgánu ze dne 11. 7. 2007, jež má podle § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí, pokud cizinec nebyl vyhoštěn z důvodu ohrožení bezpečnosti státu. Z úřední činnosti je Nejvyššímu správnímu soud známo, že tuto žalobu zamítl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 Ca 221/2007 - 45, a že kasační stížnost proti tomuto rozsudku zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. 1. 2011, č. j. 1 As 109/2010 - 76.
[3] Dne 19. 1. 2009, tedy ještě před skončením řízení o žalobě proti rozhodnutí o správním vyhoštění, podal žalobce žádost podle § 122 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců, v tehdejším znění, o vydání nového rozhodnutí, jímž by byla zrušena platnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Usnesením Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 19. 3. 2009 bylo řízení o této žádosti podle § 102 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) zastaveno, neboť podle názoru správního orgánu nebyla splněna jedna ze zákonných podmínek pro vyhovění žádosti, tedy neuplynula polovina z doby 3 let, po kterou žalobci nelze umožnit vstup na území ČR. Tato doba podle správního orgánu vzhledem k odkladnému účinku žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění ještě vůbec nepočala plynout. Vzhledem k tomuto závěru se již správní orgán nezabýval druhou nezbytnou podmínkou stanovenou v § 122 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců, v tehdejším znění, pro zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, kterou je pominutí důvodů pro jeho vydání.
[4] Proti tomuto usnesení podal žalobce odvolání, které Ministerstvo vnitra (žalovaný) v záhlaví vymezeným rozhodnutím zamítlo. Žalovaný se ztotožnil se závěrem, podle něhož žalobci vzhledem k odkladnému účinku žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění prozatím neuplynula polovina doby, po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k městskému soudu, který ji v záhlaví specifikovaným rozsudkem zamítl. Uvedený rozsudek žalobce (dále též „stěžovatel“) nyní napadá řádně podanou kasační stížností.
II. Shrnutí argumentace obsažené v rozsudku městského soudu a v kasační stížnosti
[5] Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že v případě žalobce byl běh doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, přerušen zahájením řízení ve věci přezkumu rozhodnutí o jeho správním vyhoštění soudem. Protože od právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění do okamžiku přerušení běhu předmětné doby podáním žaloby uplynulo pouze devět dní (ze stanovené tříleté doby), jedna ze zákonných podmínek stanovených k tomu, aby mohla být zrušena platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, nebyla naplněna. Závěr, podle nějž podání žaloby proti rozhodnutí o vyhoštění způsobuje přerušení běhu lhůty správního vyhoštění, městský soud vyslovil s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, č. j. 1 As 38/2007 - 80 (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti předně namítl, že zákon o pobytu cizinců neupravuje přerušení běhu lhůty správního vyhoštění, respektive s podáním žaloby takovéto přerušení nespojuje, pouze odkládá vykonatelnost samotného rozhodnutí, tedy dobu, kdy má cizinec opustit Českou republiku. Pokud je v rozhodnutí o správním vyhoštění uvedeno, že bylo vydáno na 3 roky, pak správní vyhoštění skončí po 3 letech bez ohledu na podanou žalobu. Stěžovatel zároveň upozornil na rozhodnutí městského soudu ze dne 30. 7. 2010, č. j. 11 Ca 156/2008, kdy ve skutkově naprosto identickém případě bylo rozhodnuto o zrušení rozhodnutí a vrácení věci správnímu orgánu k novému projednání. Sám městský soud ve světle nové judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 25. 4. 2008, č. j. 4 As 24/2008-77) nyní zaujímá právní názor, že pro přerušení běhu správního vyhoštění podáním žaloby s odkladným účinkem není v zákoně dán podklad. V ostatní argumentaci stěžovatel odkázal na podanou žalobu s tím, že městský soud se s ní nevypořádal - zejména s námitkou, že dochází k umělému prodlužování doby správního vyhoštění současnou nesprávnou aplikační praxí ze strany správních orgánů, ani s námitkou, že správní orgány neumožňují po podání žaloby pobyt na základě výjezdních příkazů.
[7] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud se dříve, než přistoupil k vypořádání v kasační stížnosti uvedených námitek, zabýval otázkou, zda městský soud nezasáhl do stěžovatelových práv tím, že ve věci rozhodl bez nařízení jednání.
[10] Jak Nejvyšší správní soud zjistil ze soudního spisu, městský soud rozhodl o zamítnutí žaloby v této věci bez jednání, ačkoli podle vyjádření založeného na č. l. 35 soudního spisu „právní zástupce žalobce“ trval na nařízení jednání. Je pravdou, že toto podání učinil za stěžovatele advokát Mgr. Marek Čechovský, podepsaný „i.s.“ za advokáta Mgr. P. V., tedy měl jednat na základě substituční plné moci, kterou ovšem stěžovatel nedoložil a v řízení o žalobě nedoložil ani přímou plnou moc pro Mgr. P. V.. Stěžovatel byl v řízení o žalobě zastupován advokátem Mgr. M. S., ovšem s tím, že žalobu i následné úkony v řízení podepisoval v substituci advokát Mgr. Petr Václavek. K výzvě soudu předložil stěžovatel pouze plnou moc udělenou Mgr. M. S., s čímž se ovšem městský soud spokojil a substituční plnou moc pro Mgr. P. V. a následně přímou plnou moc pro Mgr. P. V. a substituční plnou moc pro Mgr. M. Č. již nepožadoval. Až pro řízení o kasační stížnosti stěžovatel doložil plnou moc udělenou přímo Mgr. P. V.. Městský soud tedy nezjišťoval, zda podání, jímž byl ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. vyjádřen nesouhlas s projednáním a rozhodnutím věci bez jednání, učinila osoba oprávněná jednat za stěžovatele. Namísto toho městský soud žalobu zamítl bez jednání a v odůvodnění svého rozhodnutí zcela v rozporu se skutečností uvedl, že žádný z účastníků nepožádal výslovně o nařízení ústního jednání, čímž byl vyjádřen souhlas s rozhodnutím soudu bez jednání.
[11] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 11. 11. 2004, č. j. 6 Azs 28/2003 - 59, publikovaný pod č. 482/2005 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 21. 12. 2005, č. j. 1 Azs 76/2005 - 77, publikovaný pod č. 859/2006 Sb. NSS) rozhodne-li krajský soud o žalobě ve správním soudnictví bez nařízení jednání, ač k tomu nebyly dány zákonné podmínky podle § 51 odst. 1 a 2 s. ř. s., jedná se o vadu řízení před soudem, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Zároveň jde o vadu, k níž je Nejvyšší správní soud povinen podle § 109 odst. 4 (dříve odst. 3) s. ř. s. přihlížet z úřední povinnosti.
[12] Uvedená vada řízení představuje samostatný důvod pro zrušení kasační stížností napadeného rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud nicméně považoval za vhodné se vyjádřit rovněž k ve věci sporné právní otázce, zda se do doby zákazu vstupu vyhoštěného cizince na území ČR podle § 118 zákona o pobytu cizinců, v relevantním znění, započítávalo i období, kdy byla odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Rozhodující první senát přitom po předběžné poradě dospěl k závěru, že je dán důvod pro předložení věci rozšířenému senátu, neboť nesouhlasil s názorem na řešení dané otázky vysloveným osmým senátem v rozsudku ze dne 3. 1. 2011, č. j. 8 As 69/2010 - 163. Usnesením ze dne 2. 2. 2011, č. j. 1 As 106/2010 - 74, proto první senát rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu, kterému položil následující dotaz: „Staví se běh doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, po dobu, kdy je rozhodnutí o správním vyhoštění nevykonatelné, jestliže bylo dané rozhodnutí vydáno podle zákona o pobytu cizinců ve znění po novelizaci provedené zákonem č. 428/2005 Sb.?“
[13] Rozšířený senát NSS zodpověděl položený dotaz usnesením ze dne 24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 - 83. Dospěl přitom k následujícím závěrům:
„Ustanovení § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 24. 11. 2005, svěřuje správnímu orgánu pravomoc stanovit v rozhodnutí o správním vyhoštění nejen délku, ale i počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, a to například tak, že se tato doba počítá ode dne uplynutí lhůty pro vycestování z území.
Nevyužil-li správní orgán této své pravomoci a v rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil pouze celkovou dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž by jakkoli vymezil její počátek, počítá se tato doba ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění. V takovém případě neměla podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání této doby žádný vliv ani skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
Doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, se do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává až podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 1. 1. 2012.“
[14] Z uvedeného je patrné, že neobstojí závěr městského soudu, podle nějž se ve stěžovatelově případě do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie, nezapočítává doba, po kterou nebylo rozhodnutí o jeho správním vyhoštění vykonatelné.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[15] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
[16] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. února 2012
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 24. 1. 2012
Plný text
k § 118 odst. 1 a 4 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 428/2005 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2012, čj. 1 As 106/2010-83)
Věc: Zhao H. proti Ministerstvu vnitra o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce.Rozhodnutím Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha, ze dne 12. 3. 2007 bylo žalobci podle § 119 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců uloženo správní vyhoštění, neboť na území ČR pobýval neoprávněně. Dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území (§ 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), správní orgán stanovil na 3 roky. Žalobce byl povinen z území ČR odcestovat do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které bylo rozhodnutím Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, dne 11. 7. 2007 zamítnuto. Právní moc nastala dne 17. 7. 2007.
Dne 26. 7. 2007, tj. během 30denní lhůty k vycestování z území ČR, byla Městskému soudu v Praze doručena žaloba proti uvedenému rozhodnutí odvolacího orgánu, jež má podle § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí, pokud cizinec nebyl vyhoštěn z důvodu ohrožení bezpečnosti státu. Tuto žalobu městský soud zamítl rozsudkem ze dne 23. 4. 2010, čj. 5 Ca 221/2007-45, a kasační stížnost proti tomuto rozsudku zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. 1. 2011, čj. 1 As 109/2010-76.
Dne 19. 1. 2009, tedy ještě před skončením řízení o žalobě proti rozhodnutí o správním vyhoštění, podal žalobce žádost podle § 122 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců v tehdejším znění o vydání nového rozhodnutí, jímž by byla zrušena platnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Usnesením Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, ze dne 19. 3. 2009 bylo řízení o této žádosti podle § 102 odst. 4 správního řádu zastaveno, neboť podle názoru správního orgánu nebyla splněna jedna ze zákonných podmínek pro vyhovění žádosti, tedy neuplynula polovina z doby 3 let, po kterou žalobci nelze umožnit vstup na území ČR. Tato doba podle správního orgánu vzhledem k odkladnému účinku žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění ještě vůbec nepočala plynout. Vzhledem k tomuto závěru se již správní orgán nezabýval druhou nezbytnou podmínkou stanovenou v § 122 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců v tehdejším znění pro zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, kterou je pominutí důvodů pro jeho vydání.
Proti tomuto usnesení podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 7. 2009 zamítl. Žalovaný se ztotožnil se závěrem, podle něhož žalobci vzhledem k odkladnému účinku žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění prozatím neuplynula poloviny doby, po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce novou žalobu u městského soudu, který ji rozsudkem ze dne 6. 5. 2010, čj. 11 Ca 219/2009- 41, zamítl. Městský soud dospěl k závěru, že pokud je rozhodnutí o správním vyhoštění nevykonatelné pro právní překážku, ať již jde o odkladný účinek žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění nebo o probíhající řízení o udělení mezinárodní ochrany, případně následné řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ve věci mezinárodní ochrany (§ 119 odst. 5, resp. 6 zákona o pobytu cizinců), nemůže plynout ani doba, po níž nelze vyhoštěnému cizinci umožnit vstup na území ČR.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že zákon o pobytu cizinců neupravuje „přerušení běhu lhůty správního vyhoštění“ ani s podáním žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění takový účinek nespojuje. Stěžovatel přitom odkázal na prejudikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 25. 4. 2008, čj. 4 As 24/2008-77) i Nejvyššího soudu (usnesení ze dne 4. 6. 2008, sp. zn. 8 Tdo 643/2008, č. 27/2009 Sb. NS, a ze dne 27. 11. 2008, sp. zn. 6 Tdo 1443/2008), která vychází z toho, že odklad vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění nemá vliv na počítání doby, po niž nelze cizinci umožnit vstup na území.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s již uvedenou argumentací městského soudu.
První senát Nejvyššího správního soudu při rozhodování o podané kasační stížnosti zaujal odlišný právní názor, než k jakému dospěl osmý senát v rozsudku ze dne 3. 1. 2011, čj. 8 As 69/2010-163. Ve věci osmého senátu sice rozhodnutí o správním vyhoštění nebylo možné po určitou dobu vykonat z důvodu probíhajícího řízení o udělení mezinárodní ochrany, podle názoru prvního senátu jde však o shodnou otázku, tedy o to, zda po dobu, kdy je odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění, ať již z jakéhokoli důvodu, plyne či neplyne doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území. Osmý senát dospěl ve zmiňovaném rozsudku k závěru, že tato doba plyne i přesto, že rozhodnutí o správním vyhoštění prozatím nelze vykonat. Opačný výklad jde k tíži cizince a přitom nemá podle názoru osmého senátu oporu v zákoně. Navíc by takový výklad diskriminoval cizince, kteří požádali po udělení správního vyhoštění o mezinárodní ochranu a mají tak důvod k legálnímu pobytu na území ČR. Na tomto závěru nic nezměnila ani novela zákona o pobytu cizinců provedená zákonem č. 428/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, která výslovnou změnu dané úpravy nepřinesla.
Naopak první senát považuje význam novely č. 428/2005 Sb., jež nabyla účinnosti dne 24. 11. 2005, za zásadní. Ustanovení § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění před touto novelou, uvádělo, že „[d]oba, po kterou nelze umožnit vstup na území, je stanovena dobou platnosti rozhodnutí“. Z toho vycházela i zmiňovaná judikatura Nejvyššího správního soudu a Nejvyššího soudu, neboť počátek doby zákazu vstupu na území byl vázán na platnost, nikoliv účinnost, rozhodnutí o správním vyhoštění. Zákonem č. 428/2005 Sb. byla tato definice změněna tak, že „[d]obu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, stanoví policie v rozhodnutí o správním vyhoštění cizince“. První senát upozornil rovněž na důvodovou zprávu k této novele a neviděl žádný důvod, proč by měl být i za nové právní úpravy zastáván dosavadní výklad, podle něhož doba zákazu vstupu na území může uplynout i dříve, než je možné rozhodnutí o správním vyhoštění vykonat. První senát byl naopak přesvědčen o tom, že tato doba neplyne v období, kdy rozhodnutí o správním vyhoštění není vykonatelné. Odložením vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění dochází k zastavení běhu této „vyhošťovací“ doby.
První senát tedy usnesením ze dne 2. 2. 2011, čj. 1 As 106/2010-74, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl dle výše uvedené právní věty a věc vrátil prvnímu senátu k projednání a rozhodnutí.
Z odůvodnění:
(...)
IV. Posouzení věci rozšířeným senátem
[19] Pro posouzení samotné sporné právní otázky, zda se do doby zákazu vstupu vyhoštěného cizince na území ČR podle § 118 zákona o pobytu cizinců, v relevantním znění, započítávalo i období, kdy byla odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění, je nutné zároveň vyjasnit, který okamžik, resp. právní skutečnost, jsou vůbec pro počátek této doby rozhodné.
[20] V této souvislosti je vhodné zdůraznit, že ani předkládající senát nezpochybňuje závěry, k nimž dospěla stěžovatelem zmiňovaná judikatura Nejvyššího správního soudu a Nejvyššího soudu při výkladu § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, v jeho znění do 23. 11. 2005. V rozsudku ze dne 25. 4. 2008, čj. 4 As 24/2008-77, Nejvyšší správní soud k této právní úpravě uvedl následující: „Správní vyhoštění ve smyslu § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je definováno jako ,ukončení pobytu cizince na území, které je spojeno se stanovením doby na vycestování z území a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území‘. Správní vyhoštění je svým obsahem rozhodnutím nikoli sankční povahy, ale správním rozhodnutím, které obsahově vyjadřuje zájem státu na tom, aby se jím dotčený cizinec na území státu nezdržoval. Uvedený zákaz pobytu není sankcí, resp. trestem uloženým v trestním řízení, ale správním opatřením omezujícím cizince ve svobodě jeho volného pohybu. [...] Z dikce § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců: ,Správním vyhoštěním se rozumí ukončení pobytu cizince na území‘, aniž by bylo blíže specifikováno, na jakou faktickou či právní skutečnost má být čas, resp. termín, ukončení pobytu cizince na území vázán, je třeba dovodit, že tímto časem, resp. termínem, je s ohledem na další souvislosti textu zákona den rozhodnutí o předmětném vyhoštění, i když jeho účinky nastávají až právní mocí rozhodnutí. [...] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s námitkou stěžovatele, že počátek doby vyhoštění by měl být vázán na právní moc rozhodnutí [...]. Dikce citovaného zákonného ustanovení mj. dále stanoví, že ,[d]oba, po kterou nelze umožnit vstup na území, je stanovena dobou platnosti rozhodnutí.‘ U rozhodnutí o správním vyhoštění tak zřetelně nabývá na významu rozlišování platnosti doby, po kterou bylo omezení stanoveno, a účinnosti rozhodnutí.“ Na citovaný judikát Nejvyššího správního soudu pak navazovala rovněž rozhodovací praxe Nejvyššího soudu (zmiňovaná usnesení ze dne 4. 6. 2008, sp. zn. 8 Tdo 643/2008, č. 27/2009 Sb. NS, a ze dne 27. 11. 2008, sp. zn. 6 Tdo 1443/2008).
[21] Tato judikatura tedy vycházela z dikce § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 23. 11. 2005, který definoval dobu zákazu vstupu na území v praxi jinak jen zřídka užívaným pojmem „platnosti rozhodnutí“. Podle doktríny (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6 vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, 218 s.) „[s]právní akt je platný, jakmile správní orgán učiní projev vůle, který je jeho obsahem, navenek vůči adresátům“. Platnost správního rozhodnutí je tedy nezbytnou podmínkou pro to, aby toto rozhodnutí nabylo právní moci a aby se stalo účinným a vykonatelným. Ve většině případů tak okamžik nabytí platnosti rozhodnutí předchází nabytí právní moci, účinnosti (ve smyslu právních účinků rozhodnutí) a vykonatelnosti (v užším smyslu vynutitelnosti) rozhodnutí. Ačkoliv se autoři zmiňované publikace přiklánějí k tomu, že platnost správního rozhodnutí, které není vyhlašováno ústně, nastává až od okamžiku doručení rozhodnutí jeho adresátovi, resp. prvnímu z adresátů, a nikoliv již od okamžiku vypravení tohoto rozhodnutí k doručení (jeho vydání), vázala citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu a Nejvyššího soudu počátek doby zákazu vstupu vyhoštěného cizince na území k ještě dřívějšímu okamžiku, a to k samotnému „dni rozhodnutí“, tedy k datu, které je uvedeno na písemném vyhotovení rozhodnutí o vyhoštění.
[22] V každém případě zákonodárce pojem „platnosti rozhodnutí“ z § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců uvedenou novelou odstranil a ponechal ho pouze v § 122 odst. 5 a 6 zákona o pobytu cizinců, podle nichž policie může vydat za stanovených podmínek na žádost cizince (resp. občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka) nové rozhodnutí ve smyslu § 101 správního řádu, jímž „zruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění“. V samotném § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců byla citovaná definice doby zákazu vstupu na území nahrazena formulací, podle níž dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území (dříve ČR, nyní členských států Evropské unie), stanoví policie v rozhodnutí o správním vyhoštění cizince. Mezi prvním a osmým senátem je sporné, jaký význam má tato legislativní změna pro počátek a způsob počítání doby zákazu vstupu vyhoštěného cizince na území.
[23] V době přijímání novely č. 428/2005 Sb. nebyla otázka počítání doby zákazu vstupu cizince na území přímo upravena právem Evropské unie a rovněž v současné době se sice čl. 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“) týká doby zákazu vstupu cizince na území členských států Evropské unie, ovšem samotnou otázku počátku této doby, případně způsobu jejího počítání neupravuje. Obdobně čl. 7 návratové směrnice stanoví minimální a maximální délku lhůty k dobrovolnému opuštění území, která má být určena v tzv. rozhodnutí o navrácení cizince, jakož i případy, kdy je možné tuto lhůtu prodloužit nebo naopak zkrátit i mimo rámec stanoveného rozmezí; ovšem počátek běhu této lhůty toto ustanovení také přímo nevymezuje.
[24] Je tedy zřejmé, že jestliže zákonodárce zamýšlel zmiňovanou novelou č. 428/2005 Sb. změnit počátek a způsob počítání doby zákazu vstupu na území, nabízela se mu řada možností. Bylo možné tento počátek vázat na právní moc, účinnost, vykonatelnost (ve smyslu vynutitelnosti) rozhodnutí o správním vyhoštění, která většinou nastává právě uplynutím lhůty pro vycestování cizince z území, nebo dokonce, co by se z hlediska účelu institutu správního vyhoštění jevilo jako nejracionálnější, odvozovat počátek této doby až od okamžiku, kdy cizinec skutečně opustí území ČR (nyní území členských států EU), byť by se při volbě poslední ze zmiňovaných možností zákonodárce musel v případech dobrovolného splnění této povinnosti cizince vyrovnat s možnými praktickými obtížemi s přesným určováním data, kdy cizinec území skutečně opustil. Zároveň zákonodárce jistě mohl stanovit, že období, kdy je odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění, se do uvedené doby nezapočítává.
[25] Nic z toho ovšem zákonodárce neučinil, respektive učinil tak, pokud jde o období, kdy je odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění, až zákonem č. 303/2011 Sb., jímž do § 118 zákona o pobytu cizinců vložil s účinností od 1. 1. 2012 nové znění odst. 4, které zní: „Do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území, se nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné.“ Při posuzování znění zákona účinného před 1. 1. 2012 se tedy Nejvyšší správní soud ztotožňuje s osmým senátem potud, že bez výslovné právní úpravy nebylo možné k tíži vyhošťovaného cizince dovozovat, že by počátek doby zákazu vstupu vyhošťovaného cizince na území měl být ve všech případech odvozován až od okamžiku, kdy se rozhodnutí o vyhoštění cizince stalo vykonatelným, a že by se do této doby nezapočítávalo období, kdy byla odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění.
[26] Takový závěr totiž neměl oporu v zákoně. Naopak § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců stanoví, že žaloba proti rozhodnutí o vyhoštění cizince má odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí. Podáním této žaloby se tedy neodkládají veškeré právní účinky rozhodnutí, jak je tomu v případě přiznání odkladného účinku žalobě soudem podle § 73 s. ř. s., ale pouze vykonatelnost, tedy vynutitelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Právní účinek v podobě počátku doby zákazu vstupu na území tak nastával, nebylo-li v samotném rozhodnutí o správním vyhoštění stanoveno jinak, již s právní mocí rozhodnutí o správním vyhoštění, a případné podání žaloby proti tomuto rozhodnutí nemělo na počítání této doby žádný vliv. Jinak tomu je, jak již bylo uvedeno, podle právní úpravy účinné od 1. 1. 2012 a rovněž jinak tomu bylo podle právní úpravy účinné naopak do 23. 11. 2005, kdy § 172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců stanovil, že doba řízení o žalobě se do doby platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění nezapočítává. Toto ustanovení ovšem bylo zrušeno právě novelou č. 428/2005 Sb. Obdobně § 119 odst. 5 (resp. 6) zákona o pobytu cizinců odkládá po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany a případně řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany pouze vykonatelnost, nikoliv veškeré právní účinky rozhodnutí o správním vyhoštění.
[27] Tyto závěry podporuje rovněž argumentace stěžovatele uvedená v žalobě, podle níž stěžovatel musel i po dobu odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění snášet některé negativní důsledky s tímto rozhodnutím spojené, zejména skutečnost, že byl na základě pravomocného rozhodnutí o správním vyhoštění ve smyslu § 154 odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců zařazen do evidence nežádoucích osob. Opět tedy nelze říci, že by rozhodnutí o správním vyhoštění nemělo pro stěžovatele po dobu odkladu jeho vykonatelnosti žádné právní účinky.
[28] První senát argumentoval ve prospěch svých závěrů důvodovou zprávou k zákonu č. 428/2005 Sb. Ke změně § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců důvodová zpráva uvádí: „Nově se stanoví doba, od které počíná běžet lhůta pro omezení vstupu na území v souvislosti se správním vyhoštěním cizince. Podle dosavadní právní úpravy doba, po kterou byl cizinci omezen vstup na území, počíná běžet okamžikem vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, tj. ještě za jeho pobytu na území. Tímto způsobem fakticky dochází k neodůvodněnému zkracování doby takového omezení ještě před jeho realizací.“ K vypuštění § 172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců pak důvodová zpráva konstatuje: „Důsledek změny § 118 odst. 1. Stávající úprava se stane bezpředmětnou, neboť Policie České republiky v rozhodnutí o správním vyhoštění stanoví dobu, po kterou bude cizinci omezen vstup na území.“ Tato vyjádření v důvodové zprávě však nasvědčují spíše tomu, že zákonodárce zamýšlel předmětnou novelou umožnit správnímu orgánu, tedy policii, aby nejen celkovou délku doby zákazu pobytu na území, ale i počátek této doby stanovila vždy individuálně s ohledem na okolnosti dané věci v každém rozhodnutí o správním vyhoštění.
[29] Je tedy na správním orgánu, aby ve výrokové části rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil v prvé řadě počátek doby (materiální lhůty), v níž je cizinec povinen vycestovat z území (§ 118 odst. 1 věta první zákona o pobytu cizinců), a dále počátek doby zákazu vstupu na území (§ 118 odst. 1 věta první a druhá zákona o pobytu cizinců). Přitom je zřejmé, že správní orgán není oprávněn za situace, kdy zároveň nevyloučil odkladný účinek odvolání (§ 85 odst. 2 správního řádu), resp. kdy odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění vyloučit ze zákona nelze (§ 169 odst. 5 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2011), určit počátek běhu lhůty pro vycestování z území dřívějším okamžikem, než je právní moc rozhodnutí o správním vyhoštění. Pozdější počátek běhu této lhůty, resp. její přerušení stanoví § 118 odst. 3 věta třetí a čtvrtá zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 1. 1. 2011, v souvislosti se zajištěním vyhošťovaného cizince. Počátek doby, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území, je pak správní orgán jistě oprávněn navázat právě na uplynutí lhůty pro vycestování z území.
[30] Nevyužil-li však správní orgán této své pravomoci a stanovil, tak jako v nyní posuzované věci, pouze celkovou dobu zákazu vstupu na území, aniž by jakkoli určil počátek této doby, nelze než vycházet z toho, že tato doba se počítá, tak jako nastávají i ostatní právní účinky rozhodnutí o správním vyhoštění, u nichž zákon nebo rozhodnutí samotné nestanoví jinak, již od dne právní moci tohoto rozhodnutí. V takovém případě, jak již bylo konstatováno, neměla podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání doby zákazu vstupu na území žádný vliv ani případná skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Naopak, podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2012, se do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné.
Právní věta
I. Ustanovení § 118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném od 24. 11. 2005 svěřuje správnímu orgánu pravomoc stanovit v rozhodnutí o správním vyhoštění nejen délku, ale i počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, a to například tak, že se tato doba počítá ode dne uplynutí lhůty pro vycestování z území.
II. Nevyužil-li správní orgán této své pravomoci a v rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil pouze celkovou dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž by jakkoli vymezil její počátek, počítá se tato doba ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění. V takovém případě neměla podle právní úpravy (§ 118 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání této doby žádný vliv ani skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
III. Doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, se do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává až podle § 118 odst. 4 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném od 1. 1. 2012.
Usnesení ze dne 2. 2. 2011
Plný text
1 As 106/2010 - 74
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. J. B. a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Z. H., zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 6. 2009, č. j. OAM-154-7/SŘ-2009, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 5. 2010, č. j. 11 Ca 219/2009 - 41,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
I.
Vymezení věci
[1] Policie České republiky, oblastní ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha (dále jen „cizinecká policie“) rozhodnutím ze dne 12. 3. 2007 uložila žalobci správní vyhoštění podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Dobu, po kterou žalobci nelze umožnit vstup na území, stanovila cizinecká policie na 3 roky. Odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítla Policie České republiky, ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie (dále jen „ředitelství služby cizinecké policie“) rozhodnutím ze dne 11. 7. 2007. Rozhodnutí ředitelství služby cizinecké policie nabylo právní moci dne 17. 7. 2007, žalobce jej napadl žalobou dne 26. 7. 2007. Dne 19. 1. 2009 žalobce podal žádost o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Řízení ve věci této žádosti zastavilo ředitelství služby cizinecké policie usnesením ze dne 19. 3. 2009, č. j. CPR-1142-1/ČJ-2009-9CPR-V214, s tím, že ke dni rozhodnutí o žádosti žalobce neuplynula polovina doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, a tím není splněna jedna z podmínek stanovených pro postup podle § 122 odst. 6 písm. a) cit. zákona. Odvolání proti uvedenému usnesení zamítl žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím ze dne 9. 6. 2009. Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl městský soud shora označeným rozsudkem ze dne 6. 5. 2010, který žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl řádně podanou kasační stížností.
[2] Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že v případě žalobce byl běh doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, přerušen zahájením řízení ve věci přezkumu rozhodnutí o jeho správním vyhoštění soudem. Protože od právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění do okamžiku přerušení běhu předmětné doby podáním žaloby uplynulo pouze devět dní (ze stanovené tříleté doby), jedna ze zákonných podmínek stanovených k tomu, aby mohla být zrušena platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, nebyla naplněna. Závěr, podle nějž podání žaloby proti rozhodnutí o vyhoštění způsobuje přerušení běhu lhůty správního vyhoštění, městský soud vyslovil s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, č. j. 1 As 38/2007 - 80 (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[3] Stěžovatel v kasační stížnosti předně namítl, že zákon o pobytu cizinců neupravuje přerušení běhu lhůty správního vyhoštění, respektive s podáním žaloby takovéto přerušení nespojuje, pouze odkládá vykonatelnost samotného rozhodnutí, tedy dobu, kdy má cizinec opustit Českou republiku. Pokud je v rozhodnutí o správním vyhoštění uvedeno, že bylo vydáno na 3 roky, pak správní vyhoštění skončí po 3 letech bez ohledu na podanou žalobu. Stěžovatel zároveň upozornil na rozhodnutí městského soudu ze dne 30. 7. 2010, sp. zn. 11 Ca 156/2008, kdy ve skutkově naprosto identickém případě bylo rozhodnuto o zrušení rozhodnutí a vrácení věci správnímu orgánu k novému projednání. Sám městský soud ve světle nové judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 25. 4. 2008, č. j. 4 As 24/2008 - 77) nyní zaujímá právní názor, že pro přerušení běhu správního vyhoštění podáním žaloby s odkladným účinkem není v zákoně dán podklad. V ostatní argumentaci stěžovatel odkázal na podanou žalobu s tím, že městský soud se s ní nevypořádal - zejména s námitkou, že dochází k umělému prodlužování doby správního vyhoštění současnou nesprávnou aplikační praxí ze strany správních orgánů, ani s námitkou, že správní orgány neumožňují po podání žaloby pobyt na základě výjezdních příkazů.
[4] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu.
II.
Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[5] Rozhodující první senát po předběžné poradě dospěl k závěru, že je dán důvod pro předložení věci rozšířenému senátu. Tím je nesouhlas prvního senátu s názorem vysloveným osmým senátem v rozsudku ze dne 3. 1. 2011, č. j. 8 As 69/2010 - 163.
[6] Osmý senát v uvedeném rozsudku „nepřisvědčil stěžovateli, že by naplnění podmínky uplynutí poloviny nebo alespoň tří let z doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, bylo zákonem o pobytu cizinců jednoznačně vázáno na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění, resp. že by doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, stanovená v rozhodnutí o správním vyhoštění, byla přerušena po dobu, po kterou nelze rozhodnutí o správním vyhoštění vykonat.“ První senát je naproti tomu přesvědčen, že běh lhůty, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, se na dobu, po kterou nelze rozhodnutí o správním vyhoštění vykonat, staví [terminologická poznámka - městský soud, žalobce i osmý senát sice hovoří o přerušení běhu lhůty, první senát však má za to, že v daném kontextu je na místě uvažovat spíše o stavění lhůty].
[7] První senát zároveň podotýká, že si je vědom určité odlišnosti mezi věcí, na jejímž podkladě se táže rozšířeného senátu, a věcí, v níž rozhodoval osmý senát. Osmý senát posuzoval otázku, zda zákon o pobytu cizinců umožňuje zastavit běh „vyhošťovací“ lhůty na dobu, kdy probíhá řízení o udělení mezinárodní ochrany cizinci. V nyní rozhodované věci se jedná o posouzení toho, zda se staví běh uvedené lhůty v případě podání žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění. Obě situace jsou však shodné v tom, že rozhodnutí o správním vyhoštění zpravidla není vykonatelné, dokud nejsou uvedená řízení ukončená (viz § 119 odst. 6 cit. zákona k řízení o udělení mezinárodní ochrany a § 172 odst. 3 téhož zákona k řízení o žalobě proti rozhodnutí o správním vyhoštění). Závěry osmého senátu jsou nadto formulovány natolik obecně, že první senát neshledal prostor pro takové odlišení se ve své věci, které by mu umožnilo vyslovit jím zastávaný názor bez předchozího postoupení věci rozšířenému senátu.
[8] Hlavním bodem, v němž se hodnocení nastíněné otázky mezi prvním a osmým senátem rozchází, je posouzení dopadů změny v definici správního vyhoštění, ke které došlo zákonem č. 428/2005 Sb. Zákon o pobytu cizinců totiž ve znění účinném do 23. 11. 2005 v ustanovení § 118 odst. 1 definoval správní vyhoštění tak, že „doba, po kterou nelze umožnit vstup na území, je stanovena dobou platnosti rozhodnutí.“ Judikatura Nejvyššího správního soudu na podkladě této právní úpravy dovodila, že počátek běhu „vyhošťovací“ lhůty je vázán na nabytí platnosti, nikoli na nabytí účinnosti rozhodnutí o správním vyhoštění (viz např. rozsudek ze dne 25. 4. 2008, č. j. 4 As 24/2008 - 77). Novelizací provedenou zákonem č. 428/2005 Sb. však byla tato definice změněna tak, že nyní „dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, stanoví policie v rozhodnutí o správním vyhoštění cizince.“ První senát se domnívá, že za stávající právní úpravy není důvod k tomu, aby tato lhůta běžela (a mohla třeba i zcela uběhnout) v době, kdy rozhodnutí o správním vyhoštění ještě není vykonatelné.
[9] Doktrína obvykle rozlišuje u správních aktů jejich platnost, právní moc, účinnost a vykonatelnost (srov. např. Hendrych, D. a kol. 2006. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, str. 218-228). Teprve účinný správní akt způsobuje zamýšlené právní důsledky. U konstitutivních správních aktů to znamená, že oprávnění přiznaná správním aktem je možné po právu vykonat a uložené povinnosti je nutno plnit. Správní akt, jehož vykonatelnost je odložena, tyto důsledky dosud nezpůsobuje. V případě, že je odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění (např. z důvodu podání žaloby proti tomuto rozhodnutí), není nutno plnit uloženou povinnost opustit území České republiky. Stejně tak však, podle názoru prvního senátu, nemůže nastat ani právní následek další části výroku rozhodnutí správního orgánu, v němž je určena doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území. Jinými slovy řečeno, odložením vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění dochází k zastavení běhu této „vyhošťovací“ doby.
[10] Tak je tomu z povahy věci a není proto nutné vyžadovat po zákonodárci, jak se domnívá osmý senát, aby v zákoně výslovně uvedl, že k zastavení běhu doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, v daném případě dochází. Dřívější výklad dospěl k závěru, že k takovému stavění běhu uvedené lhůty nedocházelo, na podkladě výše citované dikce § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Novelizací uvedeného ustanovení však zákonodárce zjevně zamýšlel tento stav změnit (viz důvodovou zprávu k zákonu č. 428/2005 Sb.: „Podle dosavadní právní úpravy doba, po kterou byl cizinci omezen vstup na území, počíná běžet okamžikem vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, tj. ještě za jeho pobytu na území. Tímto způsobem fakticky dochází k neodůvodněnému zkracování doby takového omezení ještě před jeho realizací.“).
[11] Dřívější právní úprava, respektive výklad, ke kterému vedla, byl totiž z hlediska svých praktických důsledků nelogický. Umožňoval cizinci, jemuž bylo správní vyhoštění uloženo, aby si „vyhošťovací“ dobu přinejmenším zkrátil tím, že činil úkony mající za následek odklad vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Použijeme-li argument reductione ad absurdum, pak lze tvrdit, že za tohoto výkladu nemělo ani smysl ukládat vyhoštění na kratší doby (na rok, možná ani na dva), neboť takto postižený cizinec se vyhoštění mohl jednoduše vyhnout již jen tím, že podal správní žalobu a počkal, až mu uběhla „vyhošťovací“ lhůta. Takový stav byl jistě nežádoucí a zřejmě představoval jeden z motivů výše uvedené novelizace zákona o pobytu cizinců.
[12] K dalším důvodům zmíněným osmým senátem v odůvodnění jeho rozhodnutí lze uvést následující. Osmý senát konstatoval, že opačný výklad než ten, ke kterému dospěl, by „bez dalšího neodůvodněně postihl cizince, kteří využijí svého práva požádat na území České republiky o udělení mezinárodní ochrany a se zřetelem k platné právní úpravě tak disponují právním titulem opravňujícím je k legálnímu pobytu na území České republiky. Znevýhodnění cizinců (ve vztahu k naplnění dané podmínky), kteří po rozhodnutí o správním vyhoštění, v němž jim byla stanovena doba, po kterou jim nelze umožnit vstup na území, území České republiky s ohledem na podání žádosti o mezinárodní ochrany a další průběh tohoto řízení neopustí, oproti cizincům, kteří z České republiky vycestují, není opodstatněné. Tento výklad totiž vede k faktické diskriminaci osob, které určitou část doby (příp. celou dobu), po kterou jim není dle rozhodnutí o správním vyhoštění umožněn vstup na území, stráví z titulu žadatele o azyl legálně na území České republiky, nikoliv v zahraničí. Takový výklad přitom již Nejvyšší správní soud (byť na jiném skutkovém půdorysu) odmítl v rozsudku ze dne 22. 11. 2007, čj. 1 As 39/2007 - 72.“ K tomu první senát podotýká, že v rozsudku, na který osmý senát odkázal, posuzoval otázku, zda o odstranění tvrdosti podle § 122 zákona o pobytu cizinců může žádat cizinec, který vůbec území České republiky neopustil. Činil tak ve věci, v níž bylo o správním vyhoštění rozhodnuto ještě podle „staré“ právní úpravy, u níž považoval za dané, že „vyhošťovací“ lhůta začne plynout nabytím platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Pak jistě nebylo důvodu klást žadatelům o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění další překážky v podobě požadavku, že musí nejprve opustit území České republiky. Za stávající právní úpravy však lze tento závěr považovat za překonaný.
[13] V zásadě totéž lze uvést ve vztahu k odkazům osmého senátu „na ustálenou praxi Nejvyššího soudu, dle níž je pro stanovení doby počátku správního vyhoštění a návaznosti na to určení jeho konce, třeba (…) dovodit, že tímto časem, resp. termínem, je s ohledem na další souvislosti textu zákona den rozhodnutí o předmětném vyhoštění, i když jeho účinky nastávají až právní mocí rozhodnutí.“ Osmým senátem citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu se totiž také týkají správních vyhoštění, o nichž bylo rozhodnuto před novelizací zákona o pobytu cizinců zákonem č. 428/2005 Sb. Nejvyšší soud pak v odůvodněních těchto rozhodnutí vycházel z judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména z rozsudku č. j. 4 As 24/2008 - 77. Jestliže však rozšířený senát dospěje k závěru, že je tato judikatura již neaktuální, pak nelze hovořit ani o možném rozporu názoru zastávaného prvním senátem s judikaturou Nejvyššího soudu.
[14] Lze tedy shrnout, že první senát je přesvědčen o tom, že běh doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, se staví po dobu, kdy je rozhodnutí o správním vyhoštění nevykonatelné. Svůj názor zbudoval na následující úvaze. Jestliže je výkon takového rozhodnutí z určitého důvodu odložen, cizinec nemusí opouštět území České republiky. „Trest“ vyhoštění tak prozatím nepůsobí, a proto by neměla běžet ani doba tohoto „trestu“. Pokud by tomu bylo opačně, míjel by se „trest“ účinkem. Odlišný výklad zaujala starší judikatura zejména s ohledem na původní definici správního vyhoštění, obsaženou v zákoně o pobytu cizinců až do jeho novelizace provedené zákonem č. 428/2005 Sb. Poté, co zákonodárce tuto definici (záměrně) opustil, není důvodu k dalšímu zachovávání výkladu, jehož praktickým důsledkem může být až popření účelu správního vyhoštění.
III.
Otázka předložená rozšířenému senátu
[15] Ze shora uvedených důvodů je věc v souladu s § 17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“), předkládána rozšířenému senátu k zodpovězení této otázky:
Staví se běh doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, po dobu, kdy je rozhodnutí o správním vyhoštění nevykonatelné, jestliže bylo dané rozhodnutí vydáno podle zákona o pobytu cizinců ve znění po novelizaci provedené zákonem č. 428/2005 Sb.?
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné. Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. J. V., JUDr. M. T., JUDr. M. D. a JUDr. J. C.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. Účastníci se dále mohou ve lhůtě jednoho týdne od doručení tohoto usnesení vyjádřit k otázkám předloženým rozšířenému senátu.
V Brně dne 2. února 2011
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu