1 As 80/2026

Plný text

1 As 80/2026 - 46
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ivo Pospíšila, soudkyně Sylvy Šiškeové a soudce Ondřeje Bartoše v právní věci navrhovatelky: Bystrc Riverside s. r. o., se sídlem [adresa] zastoupena JUDr. Michalem Mlčouchem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti odpůrci: Statutární město Brno, se sídlem [adresa] Brno, zastoupen Mgr. Pavolem Riškem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2025 – Územního plánu města Brna, schváleného Zastupitelstvem města Brna pod č. Z9/22 ze dne 10. 12. 2024, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 6. 2026, č. j. 63 A 10/2026  68,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Navrhovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud zabýval přezkumem Územního plánu města Brna, schváleného Zastupitelstvem města Brna pod č. Z9/22 dne 10. 12. 2024, konkrétně jeho části, která z důvodu protipovodňové ochrany omezuje zastavitelnost pozemků navrhovatelky.

[2] Navrhovatelka je vlastníkem pozemků parc. č. [parcela] a 1713/154, vše v k. ú. [k.ú.], na nichž zamýšlela postavit budovu pro hromadnou rekreaci a sport spolu s doprovodnými sportovními prvky pro veřejnost. Podle předchozího územního plánu byla převážná část dotčených pozemků zařazena do plochy R určené pro hromadnou rekreaci, sport, zábavu a soustředěné formy rekreačního bydlení a ubytování. Územní plán dotčené pozemky zařadil do rozvojové lokality Bc10 U hřiště, v níž jsou funkčně vymezeny jako plocha občanského vybavení – sport (OS.O1) se stavebně omezenou strukturou zástavby a výškovou hladinou 1, tj. s regulovanou výškou zástavby 3 až 7 m. Současně se dotčené pozemky nacházejí v záplavovém území, a územní plán na nich proto vymezil retenční prostor, v němž je vyloučeno umisťování nových staveb a oplocení.

[3] Navrhovatelka se proti této regulaci bránila návrhem na zrušení části územního plánu u Krajského soudu v Brně, který její návrh zamítl. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách považoval za dostatečné a přezkoumatelné. Přihlédl přitom zejména k tomu, že pozemky navrhovatelky se nacházejí v samostatné rozvojové lokalitě Bc10 U hřiště, pro niž byly stanoveny konkrétní regulativy a funkční využití. Podstatné podle něj bylo rovněž to, že dotčené pozemky leží v záplavovém území, a územní plán na nich proto vymezil retenční prostor jako jeden z prvků navrhované protipovodňové ochrany. Ta vychází z územně plánovacích podkladů, které stanovily umístění protipovodňových opatření. Jedná se o vzájemně provázaný systém, který podle krajského soudu nemůže být měněn dílčími návrhy. Současně poukázal na to, že po projednání a odsouhlasení dotčeným vodoprávním úřadem ponechal územní plán v okolí řeky zastavitelné plochy pro občanské vybavení – sport. Důvody pro vymezení retenčního prostoru a související regulace tak podle krajského soudu z územního plánu i rozhodnutí o námitkách dostatečně vyplývají (body 22 až 24 napadeného rozsudku).

[4] Krajský soud se neztotožnil ani s tvrzením navrhovatelky, že se v důsledku kombinace jednotlivých regulativů ocitla v „regulativní pasti“. Skutečnost, že se na jednom území uplatňuje více regulativů současně, podle něj sama o sobě neznamená jejich vnitřní rozpornost ani nezákonnost (bod 25 tamtéž). Za podstatné dále považoval, že záplavové území nebylo nově vymezeno napadeným územním plánem, ale představovalo již existující limit využití území, který musel být při jeho pořizování zohledněn. V celém územním plánu proto nejsou, s výjimkou plochy pro sport na pozemcích navrhovatelky, v lokalitách se středním nebo vysokým rizikem dle Plánu pro zvládání povodňových rizik, vydaného Ministerstvem životního prostředí formou opatření obecné povahy (dále jen „Plán pro zvládání povodňových rizik“), navrženy zastavitelné plochy (bod 26 tamtéž).

[5] K námitce nepřiměřenosti zásahu do vlastnického práva krajský soud provedl třístupňový test proporcionality. Shledal, že přijatá regulace sleduje legitimní cíle, které jsou v napadeném územním plánu dostatečně popsány. Splněna je podle něj rovněž podmínka potřebnosti, neboť sledovaného cíle by nebylo možné dosáhnout ponecháním původní regulace obsažené v předchozím územním plánu z roku 1994. Bylo totiž třeba zohlednit požadavky vyplývající z Plánu pro zvládání povodňových rizik a navržené koncepce protipovodňových opatření. Napadená regulace obstojí podle krajského soudu i ve třetím kroku testu, tedy v proporcionalitě v užším slova smyslu. Na jedné straně sice omezuje vlastnické právo navrhovatelky a znemožňuje realizaci jejího původního stavebního záměru, na druhé straně však sleduje významný veřejný zájem na vytvoření podmínek pro protipovodňovou ochranu lokality i celého města, zejména prostřednictvím zachování retenčního prostoru. Plochy pro občanské vybavení – sport přitom předpokládají využití zejména formou sportovišť, hřišť a dalších herních prvků; zastavění budovami v nich není pravidlem. Ačkoli omezení zastavitelnosti pozemků budovami představuje zásah do vlastnického práva navrhovatelky, krajský soud jej shledal proporcionálním, neboť regulace zachovává na dotčených pozemcích funkční využití obdobné využití vymezenému předchozím územním plánem (body 27 až 30 tamtéž).

[6] Výšková regulace dané plochy je podle krajského soudu pro navrhovatelku bezpředmětná, neboť na dotčených pozemcích nedisponuje stavbou ani vydaným správním aktem. Odpůrce jí přesto v rozhodnutí o námitce vysvětlil, jak byla výšková hladina zástavby v dané ploše stanovena (bod 31 tamtéž). Konečně připomněl, že navrhovatelce obecně nesvědčí legitimní očekávání v zachování dříve stanoveného funkčního využití (bod 32 tamtéž).

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření odpůrce

II.a Kasační stížnost

[7] Navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. V ní navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

[8] Stěžovatelka předně namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud její námitky vypořádal nedostatečně, pouze zcela obecnými frázemi. Nevypořádal námitku, že odpůrce nevysvětlil, proč je retenční prostor vymezen právě na pozemcích stěžovatelky, ani námitku, že vymezení retenčního prostoru způsobuje vnitřní rozpornost územního plánu. Dále pominul námitku týkající se vztahu retenčního prostoru a ploch pro rozliv Q100, které jsou již způsobilé ochránit odtokové poměry v území posouzením konkrétního záměru. Přezkoumatelně nevypořádal ani námitku vnitřní rozpornosti regulace spočívající v současném stanovení výškové hladiny a zastavitelnosti pozemku a vymezení plochy pro rozliv Q100. Zcela pak opomněl námitku týkající se výškové regulace plochy. Stěžovatelka namítala, že obdobné plochy se shodným funkčním využitím, které se rovněž nacházejí v retenčním prostoru, mají výškovou hladinu 2 a 3. Tuto rozdílnou regulaci jí krajský soud ani odpůrce nevysvětlili. K prokázání nedůvodnosti stanovení výškové hladiny 1 navrhovala provedení důkazu prostřednictvím 3D modelu. Z napadeného rozsudku však není zřejmé, proč tento důkaz nebyl proveden. Obdobně se krajský soud nevypořádal ani s námitkou, že odpůrce nedostatečně vysvětlil důvod pro vymezení stavebně omezené plochy OS.

[9] Stěžovatelka současně trvá na tom, že vypořádání její námitky odpůrcem je nepřezkoumatelné, neboť konkrétně nevysvětlil, proč je retenční prostor vymezen právě na jejích pozemcích. Krajský soud proto otázku přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách posoudil nesprávně.

[10] Napadený rozsudek je podle stěžovatelky rovněž vnitřně rozporný, neboť na jednom místě uvádí, že regulace nevylučuje zastavění, zatímco na jiném místě konstatuje, že retenční prostor neumožňuje umisťování nové zástavby. Krajský soud navíc převzetím argumentace odpůrce týkající se bezpředmětnosti prostorových limitů rezignoval na vlastní soudní přezkum. Dospělli k závěru, že výšková regulace se uplatní pouze u stávajících staveb, pak je územní plán v této části diskriminační. Není podle ní dán důvod, aby bylo možné měnit stávající stavby, ale nepovolit vznik nových.

[11] Nezákonnost stěžovatelka spatřuje rovněž v tom, že územní plán řadí dotčené pozemky do zastavitelné plochy, ačkoli stanoveným retenčním prostorem jejich zastavění zcela znemožňuje. Pokud by byl pozemek zařazen do nezastavitelné plochy, mohlo by stěžovatelce vzniknout právo na náhradu škody podle § 133 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon. Odpůrce se však napadenou regulací podle stěžovatelky snaží tomuto nároku vyhnout, a také proto je územní plán nezákonný.

[12] Krajský soud podle stěžovatelky nesprávně posoudil proporcionalitu přijatého řešení, neboť se při hodnocení potřebnosti nezabýval tím, zda lze sledovaného cíle dosáhnout mírnějšími prostředky. Test proporcionality ve vztahu k regulativu výškové hladiny a zastavěnosti plochy podle ní nelze provést, neboť není zřejmé, jakého cíle tyto regulativy sledují. Krajský soud navíc při hodnocení přiměřenosti vycházel z mylného předpokladu, že regulace zastavění dotčených pozemků nevylučuje. Stěžovatelka se rovněž vymezila proti závěru krajského soudu, že územní plán zachovává obdobné funkční využití jako předchozí územní plán, a z tohoto důvodu nesouhlasí ani s hodnocením zásahu jako přiměřeného.

II.b Vyjádření odpůrce

[13] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ji považuje za nedůvodnou, a navrhl její zamítnutí. Nejprve popsal přijatou regulaci, podstatu protipovodňové ochrany a její význam z hlediska veřejného zájmu. Všechny odpovědi na námitky stěžovatelky je přitom podle něj možné nalézt v samotném územním plánu či v rozhodnutí o jejích námitkách. Již předchozí územní plán počítal s tím, že se dotčené pozemky nacházejí v záplavovém území, přijatá regulace tudíž podle odpůrce nemohla být pro stěžovatelku nepředvídatelná. Dále vysvětlil vztah funkčního využití plochy a překryvných režimů, čímž reagoval na tvrzenou vnitřní rozpornost regulace.

[14] K tvrzené nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku odpůrce uvedl, že stěžovatelka zaměňuje přezkoumatelnost za nesouhlas s uvedenými důvody. Má za to, že její námitky byly vypořádány přezkoumatelně. Dále vysvětlil, proč stanovení retenčního prostoru a regulace výškovou hladinou a stavební omezeností nezpůsobují vnitřní rozpornost územního plánu. Diskriminaci nespatřuje v tom, že jiné oblasti mají stanovenou odlišnou výškovou hladinu, neboť tyto oblasti nemají shodné skutkové, resp. urbanistické podmínky. Ani odlišnou regulaci již existujících staveb nepovažuje za diskriminační, neboť je tím zohledněn stávající stav území, stejně jako navrhovaný způsob jeho využití. Omezení spočívající v zákazu umisťování nových staveb přitom platí obecně v celém retenčním prostoru. K navrhovanému důkazu 3D modelem odpůrce podotkl, že stěžovatelka neuvedla, co měl 3D model konkrétně prokázat ani jaký vliv na napadený rozsudek mělo jeho neprovedení.

[15] Pokud jde o splnění kroku potřebnosti, odpůrce upozornil, že se krajský soud zabýval i mírnějšími regulativy, neboť vysvětlil, že zastavění určitými stavbami pro sport je stále možné. Není podle něj pravdou, že dotčené pozemky byly na základě předchozího územního plánu bez omezení zastavitelné. Již za předchozí územně plánovací dokumentace se pozemky nacházely v záplavovém území, a proto by příslušný orgán pro konkrétní záměr stanovil omezující podmínky tak, aby nedošlo ke zhoršení odtokových poměrů. Konečně odpůrce shrnul význam protipovodňových opatření a další možnosti využití dotčených pozemků a uzavřel, že se o nepřiměřený zásah do práv stěžovatelky nejedná. V závěru pak odpůrce odkázal na obsah stanoviska pořizovatele, přiloženého k jeho vyjádření.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[16] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal rozsudek krajského soudu v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti, včetně důvodů, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Kasační stížnost není důvodná.

III.a Přezkoumatelnost napadeného rozsudku

[17] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku, která představuje takovou vadu, že se jí soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí (rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/200375, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/200758, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/200473, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 2 Afs 203/201651). Nepřezkoumatelnost nemůže způsobit pouhý nesouhlas stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku (srov. rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013  30, bod 9; ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010  163; či nověji ze dne 27. 3. 2024, č. j. 4 As 167/2023  41, bod 14). Nepřezkoumatelnost není ani projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale představuje objektivní překážku, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (např. rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016  24; či ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017  35, bod 18).

[18] Námitka, podle níž se krajský soud nezabýval tím, že odpůrce dostatečně nevysvětlil, z jakého důvodu se retenční prostor nachází právě na stěžovatelčiných pozemcích, není důvodná. Krajský soud se jí zabýval zejména v bodě 24 napadeného rozsudku. Uvedl, že protipovodňová opatření, mimo jiné retenční prostor, využívají retenční potenciál převážně nezastavěného území, zejména ploch zeleně a zemědělských ploch. Výjimečně je na ploše rozlivu umožněno i jiné funkční využití, a to právě využití pro občanské vybavení – sport, jako je tomu v případě stěžovatelky. Krajský soud dále odkázal na podklady, na jejichž základě byla protipovodňová opatření umístěna. Uvedené skutečnosti vyplývají mimo jiné z koncepce protipovodňové ochrany (kapitola 5.7.2 textové části územního plánu) a jejího odůvodnění (kapitoly 5. 9. 11.2 a 5. 9. 11.3 odůvodnění textové části územního plánu).

[19] Ve vztahu k přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitce stěžovatelky je dále třeba uvést, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách je nutné vnímat ve vzájemné souvislosti s odůvodněním samotného územního plánu. To mimo jiné znamená, že „odůvodnění rozhodnutí o námitce netrpí nepřezkoumatelností, jeli z odůvodnění rozhodnutí o námitce a potažmo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena“ (rozsudky NSS ze dne 9. 12. 2016, č. j. 8 As 89/2016  48, bod 30; nebo ze dne 18. 9. 2018, č. j. 6 As 211/2018  35, bod 28). Nejvyšší správní soud proto souhlasí se závěrem krajského soudu, že odpůrce rozhodnutí o námitkách stěžovatelky vypořádal dostatečně a že důvod vymezení retenčního prostoru právě na jejích pozemcích vyplývá z odůvodnění územního plánu.

[20] Krajský soud se dále vypořádal s námitkou, že vymezení retenčního prostoru a výškové hladiny způsobuje vnitřní rozpornost územního plánu. Územní plány podle něj pracují jednak se základním funkčním využitím plochy, jednak s dalšími způsoby regulace, které se se základním funkčním využitím překrývají. Jednotlivé regulativy se uplatňují současně a vytvářejí výslednou regulaci plochy, a samotná existence více regulativů (funkčního využití OS.O1, stanovení výškové hladiny a retenčního prostoru) proto nezpůsobuje vnitřní rozpornost územního plánu (bod 25 napadeného rozsudku). Krajský soud neopomenul vypořádat ani námitku týkající se vztahu ploch záplavového území (Q100) a retenčního prostoru. Vysvětlil, že záplavové území je existujícím limitem využití území, na který odpůrce reaguje přijatou koncepcí protipovodňové ochrany, a současně tím vyhovuje požadavkům Plánu pro zvládání povodňových rizik (bod 26 tamtéž).

[21] Ve vztahu ke stanovené výškové hladině krajský soud opět odkázal na vypořádání rozhodnutí o námitkách, v němž odpůrce vysvětlil, že vzhledem k nemožnosti umisťovat v retenčním prostoru nové budovy byla stanovena nejnižší možná výšková hladina. Výšková hladina byla stanovena také s ohledem na stávající areál FC Dosta Bystrc – Kníničky. Ve srovnání s ostatními lokalitami nacházejícími se v retenčním prostoru krajský soud uvedl, že v lokalitě Kn1 je výšková hladina rovněž stanovena v návaznosti na stávající sportovní areál Hroch (bod 31 napadeného rozsudku). Ačkoli se krajský soud v napadeném rozsudku nezabýval srovnáním s dalšími lokalitami, jak požadovala stěžovatelka, nemůže tato skutečnost sama o sobě způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Ve vztahu k výškové regulaci totiž krajský soud uzavřel, že výšková hladina je pro stěžovatelku bezpředmětná, neboť na dotčených pozemcích není kvůli retenčnímu prostoru možné umisťovat nové budovy. Výšková hladina se tedy uplatní pouze při změnách stávajících budov a u budov pravomocně povolených. Jelikož stěžovatelka na dotčených pozemcích nedisponuje stavbou ani jejím pravomocným povolením, regulativ výškové hladiny pro ni skutečně není relevantní.

[22] Pokud jde o neprovedení důkazu 3D modelem, Nejvyšší správní soud ověřil, že stěžovatelka tento důkazní návrh před krajským soudem vůbec neuplatnila. Tento důkazní návrh není obsažen v návrhu na zrušení opatření obecné povahy a nebyl ani vznesen při jednání před soudem. Nemůže se proto jednat o opomenutý důkaz.

[23] Nejvyšší správní soud shrnuje, že napadený rozsudek z hlediska přezkoumatelnosti splňuje kritéria vyplývající z výše citované judikatury. Jedná se o srozumitelné a řádně odůvodněné rozhodnutí. Krajský soud náležitě vypořádal jednotlivé návrhové body, a Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek považuje za přezkoumatelný.

III.b Vnitřní rozpornost územního plánu

[24] Stěžovatelka dále namítala vnitřní rozpornost územního plánu, který na straně jedné na dotčených pozemcích vymezuje lokalitu Bc10 U hřiště s funkčním využitím OS.O1 umožňujícím jejich zastavění, na straně druhé však stanovuje retenční prostor, který jejich zastavění zcela znemožňuje. Ani s touto námitkou se Nejvyšší správní soud neztotožnil.

[25] Územní plán ve své textové části (kapitola 5.7.2) vymezuje podmínky využití pozemků v retenčním prostoru následovně:

- Přípustné je takové využití, které je uvedeno v podmínkách k danému typu plochy s rozdílným způsobem využití jako hlavní, přípustné a podmíněně přípustné, avšak s vyloučením nových staveb a oplocení. Přípustné jsou komunikace, sítě technické infrastruktury a stávající objekty.
- Podmíněně přípustné je vybavení pro sportovní a volnočasové aktivity, mimo budovy, a změny stávajících staveb za podmínky, že podstatně neovlivní odtokové poměry v ploše rozlivu.

[26] Dále v kapitole 6.3.2.6 stanovuje podmínky využití ploch OS (občanské vybavení – sport), jež vymezuje následovně:

- Hlavní je využití pro sport a pohybovou rekreaci.
- Přípustné je využití související, podmiňující nebo doplňující hlavní využití a využití, které zlepšuje kvalitu hlavního využití v ploše.
- Podmíněně přípustné je: Ubytování pro sportovce nebo bydlení správce (popř. provozovatele) sportovního zařízení za podmínky integrace v záměrech hlavní funkce a jeho realizace současně se záměrem hlavního využití, popř. pokud byl záměr hlavního využití již realizován.
- Nepřípustné je využití, které nesplňuje požadavky uvedené v hlavním, přípustném a podmíněně přípustném využití.

[27] Oba tyto regulativy se uplatňují současně. Jak již vysvětlil krajský soud v napadeném rozsudku, plocha může být současně regulována funkčním využitím (OS.O1) i tzv. překryvnými režimy (retenční prostor), přičemž tento překryv regulace nezpůsobuje sám o sobě vnitřní rozpornost. V posuzovaném případě se při uplatnění obou výše citovaných regulativů sice omezí využití dotčených pozemků, jejich současné uplatnění se však vzájemně nevylučuje. V záplavové oblasti bylo záměrem odpůrce omezit umisťování nových staveb za současného umožnění využití pozemků pro sport a rekreaci, a proto zde stanovil funkční využití OS.O1. Zvolený způsob regulace představuje legitimní řešení, které omezuje zastavitelnost v záplavovém území a současně zachovává možnost využití pozemků pro sport. Vnitřní rozpornost územního plánu proto kasační soud neshledal.

[28] Námitka stěžovatelky, dle níž se odpůrce výše citovanou regulací snaží obejít vznik odpovědnosti za náhradu škody za zrušení zastavitelnosti pozemků podle stavebního zákona, což má za následek nezákonnost územního plánu, je nepřípustná. Kasační námitky lze opřít pouze o takové konkrétní právní či skutkové důvody, které byly v řízení před krajským soudem přípustně uplatněny, tedy alespoň v základních rysech formulovány ve včasném návrhovém bodu; jinak jde o důvody nepřípustné podle § 104 odst. 4 s. ř. s. (usnesení NSS ze dne 28. 7. 2005, č. j. 2 Azs 134/2005  43, č. 685/2005 Sb. NSS). Stěžovatelka uvedenou námitku v návrhu před krajským soudem neuplatnila, ačkoliv tak učinit mohla. Nejvyšší správní soud ji proto shledal nepřípustnou dle § 104 odst. 4 s. ř. s., a tudíž se jí dále věcně nezabýval.

III.c Diskriminační povaha regulace

[29] Stěžovatelka má dále za to, že výklad krajského soudu je ve vztahu k výškové regulaci diskriminační, neboť se má uplatnit pouze u stávajících staveb. Ani tuto námitku neshledal kasační soud důvodnou.

[30] Územní plán představuje závazný podklad pro budoucí rozhodování v území, zejména pro povolování záměrů dle stavebního zákona (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 12. 2010, č. j. 5 Ao 6/2010  65, č. 2353/2011 Sb. NSS). Územně plánovací dokumentace nemůže působit retroaktivně a tím zrušit či omezit účinky pravomocného a realizovatelného územního rozhodnutí, resp. povolení záměru (srov. např. rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2014, č. j. 8 Aos 4/2013  50, body 28 a 29), tím spíše nemůže nový územní plán zasáhnout do již existujícího stavu a omezit či znemožnit užívání stavby k jejímu povolenému účelu (rozsudek NSS ze dne 11. 8. 2022, č. j. 8 As 271/2020  68, bod 25).

[31] Stávající stavby a pravomocná povolení představují při pořizování územně plánovací dokumentace existující stav v území, který musí územní plán respektovat. Přijatá regulace působí výlučně do budoucna, a pokud se tedy v záplavovém území, v němž se odpůrce rozhodl vymezit retenční prostor, již nacházejí existující stavby, nelze jejich další existenci ani jejich užívání v souladu s příslušnými povoleními novou regulací zmařit. Možnost provádět změny těchto staveb v mezích stanovené regulace proto vyplývá z nutnosti respektovat jejich existující stav a sama o sobě neznamená, že by územní plán umožňoval další novou výstavbu. Rozdílné zacházení se stávajícími stavbami a novými záměry proto nelze považovat za diskriminační. Zatímco u stávajících staveb je třeba respektovat již vzniklý stav v území, u nových staveb může územní plán s ohledem na sledovaný veřejný zájem na protipovodňové ochraně stanovit přísnější podmínky, případně jejich umisťování zcela vyloučit. Regulace retenčního prostoru se přitom uplatňuje stejně na všechny nové záměry v tomto prostoru. Kasační soud proto v napadené regulaci neshledal diskriminaci.

III.d Přiměřenost napadené regulace

[32] Konečně stěžovatelka namítla nesprávné posouzení přiměřenosti zásahu do jejího vlastnického práva ze strany krajského soudu. Ten se podle ní v rámci hodnocení potřebnosti nezabýval otázkou, zda lze sledovaného cíle dosáhnout mírnějšími prostředky. Územní plán podle stěžovatelky nezachovává obdobné funkční využití jako předchozí územní plán, a také proto nemůže být zásah přijatou regulací přiměřený. Ani s těmito námitkami se Nejvyšší správní soud neztotožnil.

[33] Krajský soud v napadeném rozsudku správně konstatoval, že dojdeli k zásahu do ústavně zaručeného práva, kterým je v posuzovaném případě vlastnické právo stěžovatelky, je třeba zásah podrobit testu proporcionality dle kritérií vhodnosti, potřebnosti a porovnání kolidujícího základního práva a veřejného zájmu (např. rozsudky NSS ze dne 25. 9. 2017, č. j. 5 As 248/2015  38, bod 28; ze dne 23. 3. 2023, č. j. 6 As 319/2021  111, bod 78; či nálezy ÚS ze dne 16. 10. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 78/06, bod 23; či ze dne 15. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 1587/15, bod 27).

[34] Stěžovatelka namítla nedostatečné provedení druhého kroku, tedy testu potřebnosti přijatého řešení. V jeho rámci soudy posuzují, zda sledovaného cíle není možno ve stejné nebo podobné míře dosáhnout jinými prostředky, které by méně zasahovaly do základního práva. Krajský soud k tomu uvedl, že sledovaného cíle nebylo možné dosáhnout ponecháním volnější regulace, jako tomu bylo v předchozím územním plánu. Přijatá regulace totiž musela respektovat požadavky vyplývající z Plánu pro zvládání povodňových rizik. Ačkoli to krajský soud v rámci provedeného testu proporcionality výslovně neuvedl, z celkového odůvodnění napadeného rozsudku plyne, že cílem územního plánu bylo mimo jiné nevymezovat zastavitelné plochy v oblastech nepřijatelného rizika. Uvedený požadavek vyplynul mimo jiné ze stanoviska dotčeného orgánu, Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru životního prostředí, č. j. MMB/0266295/2020, který se vyjadřoval z hlediska zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a změně některých zákonů (vodní zákon). Dotčený orgán mimo jiné upozorňoval, že jedním z důležitých cílů Plánu pro zvládání povodňových rizik je také změna užívání území vedoucí ke snížení rozsahu ploch v nepřijatelném riziku. Zvolené řešení však nepřevedlo pozemky stěžovatelky do nezastavitelného území, naopak je ponechalo ve funkčním využití OS.O1, které stále umožňuje alespoň využití pro sport, avšak s omezenou zastavitelností budovami. Nejde tedy o úplné vyloučení zastavění pozemků, ale o omezení jejich zastavitelnosti, které odpovídá charakteru daného území a sledovanému cíli. Stanovení funkčního využití OS.O1 (včetně výškové hladiny a míry zastavění) tedy v kontextu daného území vyhovuje kritériu potřebnosti v rámci provedeného testu proporcionality.

[35] Nelze souhlasit se stěžovatelkou, pokud jde o její tvrzení, že krajský soud v napadeném rozsudku vycházel z mylného předpokladu, že regulace nevylučuje zastavění dotčených pozemků. Krajský soud konkrétně uvedl, které stavby je možné v souladu se stanovenou regulací na dotčených pozemcích umístit. Správně proto uvedl, že přijatá regulace možnost zastavění sice omezuje, ale nevylučuje ji zcela. Při hodnocení proporcionality zásahu do vlastnického práva stěžovatelky tak vycházel ze správných skutkových předpokladů.

IV. Závěr a náklady řízení

[36] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu, ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s.

[37] O náhradě nákladů řízení rozhodl kasační soud v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Při rozhodování o náhradě nákladů odpůrce vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014  47, č. 3228/2015 Sb. NSS, podle nějž mají správní orgány, vůči nimž směřuje žaloba či jiný návrh, právo pouze „na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení.“ Odpůrce však není malou obcí. Nejvyšší správní soud proto neshledal, že by náklady spojené se zastoupením advokátem představovaly náklady důvodně vynaložené, resp. takové, které by šly nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Proto odpůrci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 24. září 2026

Ivo Pospíšil
předseda senátu