Rozsudek NSS sp. zn. 1 As 87/2009

Právní věta

I. Hlavním cílem „dotačního“ programu [dle nařízení Rady (ES) č. 1257/1999] je podpora zemědělců v podmínkách společného evropského trhu, a to cestou vytváření společných skupin, a tím zvýšení konkurenceschopnosti. Záměrem je rovněž poskytnout podporu pouze u vymezených komodit. Garantem tohoto programu je Státní zemědělský intervenční fond.

II. Žadatel o zařazení do programu zakládání skupin výrobců je povinen splňovat podmínky „společného odbytu“ příslušné zemědělské komodity již v době, kdy byl rozhodnutím příslušného správního orgánu ke své žádosti do programu zařazen. Není dostačující, že podmínku „společného odbytu“ splňoval až v době, kdy žádal o vlastní poskytnutí dotace

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010, čj. 1 As 87/2009-72)

Zemědělství: zařazení do programu zakládání skupin výrobců Věc: Společnost s ručením omezeným Drůbež HK odbyt proti Ministerstvu zemědělství o zařazení do programu zakládání skupin výrobců, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný dne 29. 5. 2007 ve zkráceném přezkumném řízení změnil rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu (dále též „Fond“) ze dne 2. 8. 2006 tak, že žádost žalobce o zařazení do programu Zakládání skupin výrobců podle nařízení vlády č. 655/2004 Sb. se zamítá, neboť žalobce byl do programu zařazen jako skupina výrobců zajišťujících společný odbyt zemědělské komodity přesto, že se jednalo o obchodní společnost s jedním společníkem. Ministr zemědělství dne 27. 9. 2007 zamítl rozklad, který žalobce proti shora uvedenému rozhodnutí žalovaného podal. Toto rozhodnutí ministra zemědělství napadl žalobce žalobou, kterou Městský soud v Praze dne 3. 9. 2009 zamítl. V odůvodnění tohoto rozsudku soud zdůraznil, že pro účely aplikovaného nařízení vlády se rozumí skupinou výrobců obchodní společnost nebo družstvo, jejichž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity. Smyslem je poskytnout paušální podporu na usnadnění zřizování a správního provozu seskupení producentů, kteří mají za cíl a) přizpůsobit produkci a výstup producentů, kteří jsou členy těchto seskupení požadavkům trhu, b) společně uvádět zboží na trh, c) stanovit společná pravidla pro informace o produkci se zvláštním ohledem na sklizeň a dostupnost (čl. 33 odst. 1 a 2 nařízení Rady ES č. 1257/1999). Podstatou sporu v dané věci označil soud otázku, zdali jednočlenná obchodní společnost smí a nebo nesmí být zařazena do programu. Dospěl k závěru, že má-li být podporována činnost společností, jež mají za cíl společný odbyt zemědělské komodity, tedy činnost seskupení producentů, jež společně uvádí zboží na trh, pak jednočlenná společnost tento požadavek nesplňuje. Zařadil-li Fond žalobce do programu s tím, že splnil podmínky dle nařízení vlády č. 655/2004 Sb., pak porušil zákon; zařadil do programu jednočlennou společnost, která nemůže naplnit podmínku skupiny výrobců, jejímž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu zemědělské komodity. K námitce žalobce, že ještě v říjnu roku 2006 se stal vícečlennou společností, soud uvedl, že námitka je ve vztahu k projednávané věci irelevantní, neboť soud posuzuje vždy stav ke dni vydání napadeného rozhodnutí. Žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 5. 2007 přezkoumával rozhodnutí Fondu ze dne 2. 8. 2006. Stal-li se žalobce v říjnu 2006 skutečně vícečlennou společností, měl v zápětí podat Fondu novou žádost jako nový subjekt o zařazení do příslušného programu. Žalobce (stěžovatel) napadl uvedený rozsudek městského soudu kasační stížností, Zdůraznil, že soud nesprávně vyložil příslušná ustanovení nařízení vlády č. 655/2004 Sb. Předně nevzal v úvahu odlišnost právní povahy dvou fází řízení; první fází je řízení o žádosti o zařazení do programu dotací, další fází je řízení o žádosti o poskytnutí dotace. Samotné zařazení jednočlenné společnosti do programu není v rozporu s právem, neboť se nejedná dosud o poskytování podpory vyhrazené vícečlenným seskupením. Soud dostatečně nerozlišil mezi účelem právní úpravy a jeho opatřeními k jejímu naplnění. Účelem nařízení vlády je poskytování podpory seskupením producentů pro jejich společný odbyt. Tento účel však musí být šetřen až při vlastním poskytování dotace. Skutečnost, kolik členů měla společnost při podání žádosti do přípravného programu je z tohoto pohledu irelevantní. Vždyť měla-li by společnost při podání žádosti o zařazení do programu více členů, avšak při podání žádosti o poskytnutí dotace by již byla jednočlennou společností, musel by poskytovatel dotace tuto skutečnost zohlednit; dotaci by pro nesplnění podmínek nemohl poskytnout přes to, že v době žádosti žadatel veškeré podmínky splňoval. Právo na poskytnutí podpory jednočlenné společnosti žalobce nikdy neuplatňoval; naopak, požádal sice o zařazení do programu jako společnost jednočlenná, avšak vědom si další podmínky pro poskytnutí dotace, již v říjnu 2006 se stal vícečlennou společností a podmínky pro poskytnutí dotace tak již splnil. Soud dále přičlenil žádosti podle § 4 nařízení vlády č. 655/2004 Sb. větší význam, než ve skutečnosti má. Nezákonnost rozhodnutí správního orgánu prvého stupně měla spočívat v tom, že listina přiložená k žádosti trpěla vadou. Vládní nařízení však upravuje zvláště podmínky pro zařazení do programu (§ 3) a zvláště pak formální náležitosti žádosti (§ 4). O nezákonnosti rozhodnutí však nelze rozhodnout pouze na základě zjištění formální vady přílohy žádosti. Pokud tak soud činí a nehodnotí, zdali materiální podmínky pro zařazení do programu stanovené v § 3 vládního nařízení byly splněny, pak je jeho rozhodnutí projevem pouhého formalismu. Rovněž závěr, že společenská smlouva je jednou z náležitostí, jež musí být součástí žádosti, je nesprávný. Postačuje zcela jistě i předložení zakladatelské listiny. Vždyť výraz „společenská smlouva“ je legislativní zkratkou i pro zakladatelskou listinu. Kdyby zákonodárce nehodlal vpustit jednočlennou společnost do programu, pak by to jistě uměl vyjádřit výslovně v rámci vymezení podmínek zařazení do programu. Jestliže to neučinil, nemůže to učinit soud. Doslovný výklad citované normy je vyloučen již jen proto, že do programu by nemohla být zařazena nejen jednočlenná obchodní společnost, ale ani žádná akciová společnost, neboť její zakladatelský dokument se nazývá zakladatelská smlouva, což by rovněž odporovalo § 4 odst. 2 písm. c) nařízení vlády č. 655/2004 Sb. Žalobce trvá na tom, že soud posoudil nesprávně i postup správního orgánu, který ve zkráceném přezkumném řízení změnil rozhodnutí, kterým byl žalobce zařazen do programu. Žalobce se již tímto rozhodnutím ocitl v dobré víře (§ 94 odst. 4 správního řádu), že splňuje podmínky zařazení do programu. Domníval se tedy, že ještě v době této „přípravné“ fáze může být společnost jednočlenná. Vícečlennou společností se stal v době, kdy již o dotaci žádal; byl si totiž vědom, že dotace může být poskytnuta pouze takové společnosti. Žalobce trvá na názoru, že postupu podle § 98 (zkrácené řízení) bránila zejména žalobcova dobrá víra. Nesprávný je rovněž závěr soudu, že pokud se žalobce skutečně stal v říjnu roku 2006 vícečlennou společností, měl podat novou žádost jako nový právní subjekt o zařazení do příslušného programu. Vždyť změna počtu společníků se vůbec nedotýká právní subjektivity obchodní společnosti. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z odůvodnění:

Podstatnou pro řešení sporu je odpověď na nastolenou právní otázku, zdali byl žalobce povinen splňovat podmínky „společného odbytu“ příslušné zemědělské komodity již v době, kdy byl rozhodnutím příslušného správního orgánu ke své žádosti zařazen do programu zakládání skupin výrobců a nebo je postačující, že podmínku „společného odbytu“ splňoval až v době, kdy žádal o vlastní poskytnutí dotace.

Nejvyšší správní soud při zodpovězení této právní otázky vycházel předně z tezí, jež vedly k přijetí nařízení vlády č. 655/2004 Sb., a dále pak z textu samotného vládního nařízení.

Podkladem pro vydání aplikovaného nařízení vlády je předně nařízení Rady (ES) č. 1257/1999. Jeho kapitola IXa (Zvláštní opatření pro nové členské státy) a podkapitola I (Dodatečná podpora pro všechny nové členské státy) v článku 33d, nazvaném „Seskupení producentů“ výslovně uvádí, že „1. Je poskytována paušální podpora na usnadnění zřizování a správního provozu seskupení producentů, která mají za cíl: a) přizpůsobit produkci a výstup producentů, kteří jsou členy těchto seskupení, požadavkům trhu; b) společně uvádět zboží na trh, včetně přípravy k prodeji, centralizaci prodeje a dodávky velkoodběratelům a c) stanovit společná pravidla pro informace o produkci se zvláštním ohledem na sklizeň a dostupnost. 2. Podpora je poskytována pouze seskupením producentů, která jsou úředně uznána příslušnými orgány nových členských států mezi dnem přistoupení a koncem programového období na základě vnitrostátního práva nebo práva Společenství.“

Součástí nařízení Rady jsou pak i podrobné podmínky pro poskytování podpory, délky jejího poskytování, jakož i procentuální vyjádření poměru poskytované podpory v jednotlivých letech. Tato část však již není pro souzenou věc podstatná. Podstatný pro věc je právě její (shora citovaný) čl. 33d, který určuje cíl této právní úpravy a též z něho vychází a na něho odkazuje vládní nařízení č. 655/2004 Sb.

Předně je nutno tedy zdůraznit, že hlavním cílem tohoto „dotačního“ programu (jehož konkrétní náplň i postupy jak správních orgánů, tak i žadatelů jsou vyjádřeny právě v nařízení vlády č. 655/2004 Sb.) je podpora zemědělců v podmínkách společného evropského trhu, a to cestou vytváření společných skupin, a tím zvýšení konkurenceschopnosti. Záměrem je rovněž poskytnout podporu pouze u vymezených komodit. Garantem tohoto programu je Státní zemědělský intervenční fond.

Ustanovení § 1 vládního nařízení, vyjadřující předmět úpravy, normuje, že toto nařízení upravuje v návaznosti na přímo použitelné předpisy Evropských společenství podmínky pro zařazení skupiny výrobců, zajišťujících společný odbyt zemědělské komodity (dále jen „skupina výrobců“), do programu pro zakládání skupin výrobců (dále jen „program“) a podmínky pro poskytnutí dotace skupině výrobců k podpoře jejich činnosti (dále jen „dotace“).

Již v tomto úvodním ustanovení užitá právní norma mimo jiné vymezuje v podstatě dvě fáze, jimiž je vlastní poskytnutí dotace ovládáno. Prvou fází je zařazení žadatele do programu pro zakládání skupin výrobců (dále jen „program“) k jeho žádosti (po splnění požadovaných podmínek); druhou fází, navazující na předchozí, je pak vlastní poskytnutí dotace, rovněž k žádosti žadatele.

Jaké osoby lze podřadit pod pojem „skupina výrobců“, uvádí § 2 písm. c) vládního nařízení; jsou jimi obchodní společnost nebo družstvo, jejichž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity. Podstatné pro věc v tomto ohledu tedy je, že se musí jednat o skupinu výrobců, jimiž jsou obchodní společnost a nebo družstvo, a současně musí být splněna podmínka, že jejich předmětem činnosti je zajištění společného odbytu určité zemědělské komodity. Má-li být předmětem činnosti takové právnické osoby zajištění společného odbytu, pak její obsah musí tvořit více prvků. Bylo by zřejmým protimluvem, aby předmětem činnosti jednočlenné společnosti byl společný odbyt zemědělské komodity. Již z pouhého významu slova „společný“ (kolektivní, hromadný) lze logickou úvahou vyložit, že se musí jednat o činnost či postup ve shodě více elementů.

Ustanovení § 3 pak stanoví podmínky zařazení skupiny výrobců do programu. Podle něho Fond zařadí skupinu výrobců do programu na základě její žádosti doručené Fondu (dále jen „žádost o zařazení“), jestliže tato skupina výrobců splňuje podmínku roční obchodované produkce v hodnotě nejméně 3 000 000 Kč anebo podmínku nejméně 5 společníků nebo členů skupiny výrobců (dále jen „člen“) a vznikla v období od 1. května 2004 do 31. října 2006.

Již z prostého jazykového výkladu těchto ustanovení není pochybnosti o tom, že každá skupina výrobců, zajišťujících společný odbyt určitých (stanovených) zemědělských komodit může požádat Fond o zařazení do programu a má též právo být do něho zařazena. Jak uvedeno výše, do programu může být zařazena toliko taková skupina výrobců, jež splňuje současně několik podmínek. Tato skupina, jež zajišťuje společný odbyt, pak musí splnit ještě další podmínky, vyjádřené v uvedeném § 3.

V praxi to znamená, že Fond, jež o zařazení takové skupiny do předmětného programu rozhoduje, nejprve zkoumá, zda žádost je podána právě takovou, v nařízení předpokládanou skupinou výrobců, jejíž předmětem činnosti je právě zajišťování společného odbytu, zda-li jsou naplněny legální požadavky na žadatele a až poté pak zkoumá, zdali žádost řádného žadatele obsahuje veškeré náležitosti, které § 4 vládního nařízení předpokládá. Již v tomto okamžiku má tedy Fond zkoumat, zda-li žádost o zařazení do programu podal žadatel, jež splňuje shora uvedené předpoklady a pakliže ano, počne zkoumat, zdali jeho žádost vyhovuje dalším stanoveným náležitostem, vesměs již formálního charakteru.

Podle uvedeného § 4 se žádost o zařazení podá Fondu na jím vydaném formuláři nejpozději do 31. října 2006. Žádost o zařazení obsahuje údaje podle § 3 odst. 2 zákona, datum zápisu skupiny výrobců do obchodního rejstříku, jméno a bydliště nebo firmu a sídlo osoby nebo osob, které jsou statutárním orgánem nebo jeho členy, s uvedením způsobu, jakým jednají jménem právnické osoby; jestliže je statutárním orgánem nebo jeho členem právnická osoba, též jméno a bydliště osob, které jsou statutárním orgánem této právnické osoby nebo členem jejího statutárního orgánu, dále pak určení zemědělské komodity, popřípadě určení zemědělských komodit, pro které skupina výrobců žádá o zařazení a konečně i vyjádření výše finanční hodnoty obchodované produkce za kalendářní rok předcházející kalendářnímu roku, ve kterém je podána žádost o zařazení. Nedílnou součástí žádosti o zařazení je výpis z obchodního rejstříku, ne starší 3 měsíců, seznam členů skupiny výrobců, včetně uvedení adresy místa jejich podnikání, popřípadě adresy jejich sídel, s uvedením zemědělské komodity, kterou produkují a jejíž odbyt zajišťují prostřednictvím skupiny výrobců, společenská smlouva nebo stanovy skupiny výrobců a podnikatelský záměr skupiny výrobců, obsahující vymezení předmětu a cílů podnikání a finanční plán podnikání.

Další fází zde uvedeného procesu je vlastní poskytnutí dotace k žádosti žadatele řádně zařazeného do programu. Podmínky poskytnutí dotace jsou normovány v § 5 vládního nařízení; tato fáze řízení však není již předmětem nyní projednávané věci.

V důsledku shora uvedeného lze učinit dílčí závěr, že již v okamžiku, kdy Fond rozhoduje o žádosti žadatele o zařazení do programu, musí být splněna mimo jiné i podmínka společného postupu více subjektů zajišťujících společný odbyt určené zemědělské komodity.

Ze správního spisu je zjevné, že žadatel požádal o zařazení do programu Zakládání skupin výrobců žádostí ze dne 11. 7. 2006; o žádosti Fond rozhodl kladně dne 2. 8. 2006. Žalobce sám uvádí, že až v říjnu roku 2006 se stal vícečlenným subjektem; není tedy sporu o tom, že v době, kdy Fond o žádosti rozhodoval, nevzal v úvahu absenci jednoho, pro věc právě rozhodného znaku, jímž je mnohost členů žadatele, jež měli v předmětu činnosti zajišťovat společný odbyt konkretizované komodity. Tato podmínka totiž nebyla v době rozhodování Fondu o žádosti žadatele splněna. Právě pro tuto absenci přikročil žalovaný k přezkoumání rozhodnutí o zařazení žalobce do programu. V tomto ohledu se tedy Nejvyšší správní soud ztotožnil s odůvodněním i právními závěry městského soudu, jež jsou vyjádřeny na str. 3 až 5 napadeného rozsudku. Žalovaný tedy zcela v souladu se smyslem a právní úpravou shora uvedenou žádost žalobce o zařazení do programu zamítl. Důvodnost této kasační námitky proto Nejvyšší správní soud neshledal.

Žalobce v dalších kasačních bodech tvrdí, že postup správních orgánů byl nezákonný, jestliže jeho žádost o zařazení do programu zamítly ve zkráceném řízení (dle § 98 správního řádu) a navíc účinky svého rozhodnutí určily zpětně ke dni vydání přezkoumávaného rozhodnutí (dle § 99 odst. 3 správního řádu).

(...) Jak je podrobně uvedeno již shora, ze správního spisu je zcela zřejmé, že Fond zařadil do programu subjekt, který nesplňoval předpoklady (podmínku společného postupu více subjektů zajišťujících společný odbyt určené zemědělské komodity) založené nařízením vlády; zjistil-li toto pochybení žalovaný, bylo na něm, aby takovou vadu napravil. V úvahu přicházelo již jen užití mimořádného opravného prostředku, který lze vyvolat i ex officio; využil-li příslušný správní orgán k užití nápravy (zjevně porušeného) právního stavu tohoto mimořádného prostředku, postupoval v intencích pravidel stanovených správním řádem.

Rovněž tak stanovení účinnosti rozhodnutí vydaného ve zkráceném přezkumném řízení postupem dle § 99 odst. 3 správního řádu neshledává soud nesprávným. Podle tohoto ustanovení, „pokud se ruší nebo mění rozhodnutí, jímž bylo přiznáno právo, a neodůvodňují- li okolnosti případu jiné řešení, určí správní orgán, že účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci nebo předběžné vykonatelnosti; bylo-li však přezkoumávané rozhodnutí vydáno na základě nesprávných či neúplných údajů uvedených žadatelem, určí správní orgán, že účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí“.

Ministr zemědělství, jakož i správní orgán rozhodující věc v první instanci (zde žalovaný), v odůvodnění napadených rozhodnutí k tomuto postupu uvedli, že volí tento způsob stanovení účinků svého rozhodnutí právě pro vhodnost řešení v dané věci. Využili tedy věty první zmíněného ustanovení, podle níž odůvodňují-li okolnosti případu takové řešení, pak k němu rozhodující správní orgán přistoupí. I zdejšímu soudu se jeví toto řešení rozumné. Jestliže totiž již od samého počátku nebyly splněny podmínky pro to, aby Fond zařadil žádající subjekt do programu, neboť subjekt sám nebyl v době podání žádosti o zařazení do programu, ani v době rozhodování Fondu o ní způsobilým k zařazení do tohoto programu pro absenci legálního znaku „předmětu činnosti zajištění společného odbytu“, pak bylo jen rozumné, vztáhl-li rozhodující orgán v přezkumném řízení účinky svého rozhodnutí ke dni právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. V takovém případě toto řešení vskutku odůvodňují okolnosti případu. Soudu uniká rozumný argument, pro který by bylo správné či jakkoliv racionální (jak se domnívá žalobce) vztáhnout účinky rozhodnutí vydaného ve zkráceném přezkumném řízení až k datu jeho vydání. Ve skutečnosti by to znamenalo, že žadatel by byl bez zjevné legální oprávněnosti ponechán zařazen do programu až do okamžiku rozhodnutí v přezkumném řízení, ačkoliv by podmínky pro zařazení již od samého počátku nesplňoval. I v tomto ohledu se Nejvyšší správní soud se zvoleným řešením i procedurou užitou správními orgány, jakož i s jejím hodnocením provedeným městským soudem, ztotožnil.