7 As 80/2010

Plný text

7 As 80/2010 - 120
[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Dyje, s. r. o. se sídlem [adresa] zastoupený JUDr. Zdeňkem Hrabou, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem [adresa] proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010, č. j. 6 Ca 344/2007 - 47,

t a k t o :

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

O d ů v o d n ě n í :

Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010, č. j. 6 Ca 344/2007 - 47, byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí ministra zemědělství (dále jen „ministerstvo“) ze dne 8. 10. 2007, č. j. 30571/2007-10000, kterým byl zamítnut jeho rozklad a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 24. 5. 2007, č. j. 19436/200714130, jímž bylo ve zkráceném přezkumném řízení změněno rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „Fond“) ze dne 25. 4. 2006. č. j. SZIF/2006/0093944 tak, že žádost stěžovatele o zařazení do programu Zakládaní skupin výrobců (dále jen „program ZSV“) se zamítá. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl že neshledal opodstatněné stěžovatelovy námitky o neexistenci důvodu pro vedení zkráceného přezkumného řízení, o vydání rozhodnutí po zákonem stanovené lhůtě a o nevypořádání se s námitkou podjatosti. Správní rozhodnutí byla vydána ve zkráceném přezkumném řízení podle ust. § 98 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“). V daném případě je zcela zřejmé, že správní orgány shledaly porušení předpisů v nesprávné aplikaci komunitární i vnitrostátní úpravy stanovující podmínky pro zařazování seskupení provozovatelů (skupin výrobců) na daný skutkový stav, který spočívá v tom, že zařazení do programu ZSV se domáhal stěžovatel jako producent, jenž je společnost s jedním společníkem. To vyvolalo změnu náhledu na právní stav založený rozhodnutím Státního Fondu. Správnost postupu správního orgánu podle ust. § 98 správního řádu potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 87/2009 - 72, v němž uvedl, že pokud ministerstvo zjistilo, že Fond zařadil do programu ZSV subjekt, který nesplňoval předpoklady založené nařízením vlády č. 655/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „nařízení vlády“), bylo na něm, aby takovou vadu napravil, přičemž v úvahu přicházelo již jen užití mimořádného opravného prostředku. Ve zkráceném řízení je vyloučeno použití procesních ustanovení o zahájení řízení, o procesních právech účastníků řízení včetně ust. § 36 odst. 3 správního řádu a o dokazování. Proto není relevantní žalobní námitka o uplynutí lhůty 2 měsíců k zahájení řízení podle ust. § 96 odst. 1 správního řádu. Pokud jde o žalobní námitku týkající se námitky podjatosti, městský soudu uvedl, že podaný rozklad a správní spis nedávají podklad k tomu, že taková námitka byla vznesena. Městský soud neshledal oprávněnými ani věcné žalobní námitky. Předmětem sporu bylo posouzení právní otázky, jaký subjekt může být skupinou výrobců podle čl. 33d nařízení Rady Evropy č.1257/1999 ze dne 17. 5. 1999 (dále jen „nařízení Rady“) a podle ust. § 2 písm. c) a d) nařízení vlády. Nařízení Rady je právním aktem sekundárního práva s přímým účinkem, podle kterého byla následně přijata i vnitrostátní úprava v nařízení vlády. Příjemcem dotace, o jehož zapsání do programu ZSV má být podle nařízení vlády rozhodováno, bude vždy subjekt, který vykazuje znaky seskupení producentů podle přímo aplikovatelného nařízení Rady. Relevantním pro posouzení struktury skupiny výrobců, která má být zapsána do programu ZSV, je jak gramatický výklad, tak s rovnocenným užitím i výklad teleologický a systematický. Z gramatického výkladu čl. 33d nařízení Rady nepochybně vyplývá, že seskupení producentů se skládá z producentů (užité množné číslo), kteří jsou jeho členy, kteří mají společně uvádět zboží na trh a činit přípravy k prodeji, centralizovat prodej a dodávat velkoodběratelům a kteří si stanoví společná pravidla pro informace o produkci. Tomu odpovídá i znění ust. § 2 písm. c) a § 4 odst. 2 písm. c) nařízení vlády. Gramatický výklad skupiny výrobců tak nemůže být jiný než, že není vymezena jen formou svého založení (obchodní společnost nebo družstvo), nýbrž i tím, že jejich předmětem činnosti musí být zajištění společného odbytu příslušné komodity. Stěžovatel zužuje vymezení seskupení producentů podle čl. 33d nařízení Rady, když z něj zdůrazňuje pouze jeden z definičních znaků, a to úřední uznání seskupení producentů (skupiny výrobců) podle vnitrostátního práva. Redukuje pojmové vymezení skupiny výrobců obsažené v ust. § 2 písm. c) nařízení vlády na právní formu producenta podle kritérií obchodního zákoníku, a tím posouvá i vlastní význam ust. § 3 nařízení vlády‚ které stanoví podmínky pro zařazení skupin výrobců do programu ZSV, a to ze dvou hledisek - hodnoty obchodované produkce anebo počtu společníků, členů skupiny výrobců. Toto ustanovení tak již pro účely zařazení do programu ZSV pracuje s pojmem „skupina výrobců“ vymezeným v ust. § 2 písm. c) nařízení vlády a upravuje, jaké skupiny výrobců lze zařadit do programu ZSV. Dále ust. § 3 citovaného nařízení stanoví, jakou skupinu výrobců lze do programu ZSV zařadit. Podle městského soudu proto správní orgány nepochybily v právním posouzení pojmu skupina výrobců, které neučinily jen na základě teleologického a systematického výkladu čl. 33d nařízení Rady a nařízení vlády, ale i na základě výkladu gramatického, přičemž tyto výklady jsou spolu v souladu. Znaky a podmínky fungování skupiny a požadavky obou nařízení nemůže splňovat skupina výrobců, která by byla tvořena pouze jedním členem. Napadené rozhodnutí se dostatečně vypořádalo s veškerou argumentací stěžovatele. Městský soud nepřisvědčil stěžovateli v tom, že by úřední uznání skupiny výrobců ve formě obchodní společnosti nebo družstva podle norem soukromého (obchodního práva) mělo vliv na vymezení „skupiny výrobců“ pro účely veřejnoprávního vztahu. Seskupení producentů (skupina výrobců) je pojmově založeno pro účely nařízení Rady a nařízení vlády a znamená vymezení nového právního subjektu‚ který bude provozovat a deklarovat svou činnost v právní formě obchodní společnosti nebo družstva, ovšem vždy za situace, kdy tyto budou schopné fungovat jako seskupení producentů zajišťujících společně předmět své činnosti. Budou tedy vícečlenným subjektem, neboť jedině tak lze naplnit smysl společného úsilí k odbytu příslušné zemědělské komodity podle nařízení Rady a nařízení vlády. V této souvislosti městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 87/2009  72, ve kterém tento soud zdůraznil, že hlavním cílem „dotačního“ programu ZSV je podpora zemědělců v podmínkách společného evropského trhu, a to cestou vytváření společných skupin, a tím zvýšení konkurenceschopnosti.

Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž v úvodu zdůraznil, že v žalobě poukázal jak na preambuli nařízení Rady, tak na nařízení vlády. Nepochybně lze souhlasit s názorem ministerstva, že nařízení vlády je nutné interpretovat z hlediska práva Evropského společenství. Řídíme-li se obecnými principy právními a vycházímeli z preambule nařízení Rady, dospějeme nezbytně k tomu, že cílem podpory je podpořit adaptaci výroby a produkty členů skupiny na požadavky trhu, přičemž „skupinu“ definuje vnitrostátní právo podle potřeb národního trhu. V případě, že vnitrostátní právo konkrétní definici nestanoví, aplikuje se právo Evropského společenství. Vzhledem k respektování zásady subsidiarity je tudíž zřejmé, že pokud právo Evropského společenství ve svém nařízení stanoví základní zásady a principy, kterými se má řídit národní zákonodárce, je právě na něm, jaká kritéria stanoví. S odkazem na citaci čl. 33d nařízení Rady a ust. § 2 písm. c) nařízení vlády stěžovatel uvedl, že se městský soud řádně nevypořádal ani s jeho poukazem na Horizontální plán rozvoje venkova pro období 2004 až 2006, neboť v odůvodnění rozsudku uvedl, že uvedeným plánem se ministerstvo zabývalo v řízení, které bylo ukončeno rozhodnutím ministra zemědělství ze dne 27. 9. 2007 č. j. 30579/2007-10000, na které ministerstvo v odůvodnění napadeného rozhodnutí výslovně odkazuje. Stěžovatel proto znovu poukázal na to, že podle ministerstva jsou v tomto plánu definovány podmínky pro uznání skupiny výrobců a jednou z nich je, že musí splňovat podmínku minimálního ročního obratu 100.000 EUR nebo 5 členů. Stále se však jedná o skupinu výrobců, kdy buď dosahuje minimálního ročního obratu, zde postačí dvoučlenná skupina, nebo tu, která takového obratu nedosahuje, nikoliv o výrobce jednoho. Stěžovatel však pro názor o minimálně dvoučlenné skupině výrobců nenalezl oporu ani v Horizontálním plánu rozvoje venkova ani v žádném z platných právních předpisů. Z těchto důvodů nelze toto uzavřít odkazem na rozhodnutí ministerstva. Pokud městský soud vychází z gramatického výkladu a poukazuje na použití množného čísla, pak stěžovatel odkázal na ust. § 461 odst. 2 o. z. podle kterého nenabude-li dědictví dědic ze závěti, nastupují místo něho dědici ze zákona. Důsledný jazykový výklad tohoto ustanovení by znamenal, že dědicem za závěti může být vždy jen jedna osoba, neboť ve stejném ustanovení se v zákoně užívá jak jednotné, tak i množné číslo a v souvislosti s dědicem ze závěti se hovoří pouze o jednom dědici v jednotném čísle. Striktní použití gramatického výkladu slov společný a skupina při interpretaci pojmových výrazů jako skupina výrobců, společný odbyt apod., tak není objektivní, neboť striktní gramatický výklad by tak bylo nutno použít i při aplikaci citovaného ustanovení o. z., což je přirozeně ve svých důsledcích naprosto absurdní. Evropská komise odsouhlasila Horizontální plán rozvoje venkova, v němž je definováno, že skupina výrobců je obchodní společnost založená za účelem zajištění společného odbytu zemědělských komodit, které jsou zapsány do obchodního rejstříku mezi datem přistoupení a koncem programového období, má minimální roční obrat 100.000 EUR anebo pět členů. Žádná podmínka ohledně minimálně dvoučlenné skupiny výrobců zde uvedena není. Z výše uvedeného je tak patrné, že přímo aplikovatelný předpis umožňuje, aby vznikaly skupiny producentů, které jsou založené podle národního práva. Počet členů skupiny producentů však Evropská komise nestanoví. Akceptovatelný je tedy jakýkoli zákonem umožněný počet členů skupiny počínaje jedním členem. Členství ve skupině vznikne bezpochyby tím, že obchodní společnost založená podle platných právních předpisů, tedy jedním až čtyřmi členy, která splní předpoklady minimálního ročního obratu, musí být akceptována a dále alternativně musí být akceptována též společnost, která má 5 členů bez ohledu na roční obrat. Stejně tak je také stanovena podmínka nejméně pěti členů jako alternativní, nikoliv kumulativní. Ust. § 2 písm. c) nařízení vlády definuje, co se rozumí skupinou výrobců. Tímto nesporně definuje obchodní společnost bez jakéhokoliv omezení počtu společníků. I obchodní zákoník předpokládá a umožňuje založení obchodní společnosti s jedním společníkem, aniž by řešil, že slovo společník je odvozené od slova „společně“ a neznamená to, že by kterýkoli orgán aplikující právo toto vykládal jako důvod pro nedovolenou existenci společnosti o jednom společníkovi. Z těchto důvodů nelze souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku citovaném městským soudem, že z pouhého významu slova „společný“ lze logickou úvahou vyložit, že se musí jednat o činnost či postup ve shodě více elementů. Stěžovatel znovu odkázal na alternativní podmínku pro zařazení skupiny výrobců do programu ZSV, se kterou se městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku řádně nevypořádal s tím, že z ust. § 2 písm. c) nařízení vlády vyplývá, že pro účely tohoto nařízení se skupinou výrobců rozumí obchodní společnost nebo družstvo, jejichž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity. Stěžovatel poukázal na argumentaci, kterou uvedl v doplnění žaloby, se kterou se městský soud rovněž vůbec nevypořádal. Pokud by totiž závěr, že se musí jednat minimálně o dvoučlennou společnost měl oporu v zákoně, potom by žádné odbytové organizaci nemohly být dotace podle nařízení vlády přiznány, protože se stále jedná o jeden subjekt a nikoliv o více subjektů, neboť dotace se poskytuje společnosti jako takové a nikoliv jejím společníkům. Ze shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby napadený rozsudek městského soudu byl zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.

Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázalo na své vyjádření ze dne 15. 4. 2008 a jeho doplnění ze dne 15. 1. 2009 k žalobě, kde jsou uvedeny podrobně důvody, pro které na svém rozhodnutí trvá. Zároveň odkázalo na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2010, sp. zn. 11 Ca 112/2009, kterým byla žaloba stěžovatel o zamítnutí žádosti o poskytnutí dotace v rámci programu ZSV na rok 2007. Kasační stížnost neobsahuje žádné nové skutečnosti, které by nebyly vzneseny v odvolání a nebyly řádně odvolacím orgánem nebo městským soudem vyvráceny. K meritu věci uvedlo, že v souladu s nařízením Rady nelze akceptovat společnost, která ze samotné její povahy nemůže splnit účel podle tohoto nařízení, a tedy ani účel podle nařízení vlády, které v ust. § 1 skupinu výrobců výslovně definuje jako skupinu zajišťující společný odbyt zemědělské komodity. Rozhodující je, že jeden producent skupinu producentů tvořit nemůže. Pojmově je také vyloučeno společné uvádění zboží na trh pouze jedním producentem. Nelze rovněž odvozovat právo na poskytnutí podpory pouze z definice obchodní společnosti, tedy z právní formy skupiny producentů, aniž by skutečně tato obchodní společnost byla více producenty založena. Ke stejnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudcích sp. zn.. 1 As 87/2009, 9 As 67/2009 a 2 As 47/2010, kde řešil obdobné případy tzv. jednočlenných společností. Lze tedy shrnout, že společný odbyt zemědělské komodity, který je základním znakem činnosti skupiny výrobců, nemůže zajišťovat obchodní společnost s jedním společníkem. Na základě uvedených skutečností ministerstvo navrhlo kasační stížnost zamítnout.

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu s ust. § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel, přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 4 citovaného ustanovení, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

Otázkou, zda je možné zařadit do programu ZSV i jednočlennou obchodní společnost, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu a v usnesení ze dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 80/2010 – 100, vyslovil následující závěry:

„[32] Nařízení vlády vydané podle § 2c odst. 5 zákona o zemědělství je předpisem navazujícím na nařízení Rady a upravuje otázky jak hmotněprávní tak i procesní. Okruh subjektů, na něž se vztahuje, je součástí podmínek hmotných. Otázkou pak je, zda pojem „skupina výrobců“ užitý v nařízení vlády odpovídá pojmu „seskupení výrobců“, či zda se vnitrostátní předpis od nařízení Rady přípustně odchýlil. Nařízení Rady totiž v čl. 33d odst. 2 stanovilo, že podpora je poskytována pouze seskupením producentů, která jsou uznána orgány nových členských států (…) na základě vnitrostátního práva nebo práva Společenství. Členský stát tak byl oprávněn samostatně vymezit okruh subjektů hodných poskytnutí podpory; byl však nepochybně vázán obecnými zásadami plynoucími z čl. 37 nařízení Rady zavazujícími k dodržení souladu s právem společenství (odst. 1) a umožňujícími stanovení přísnějších podmínek pro poskytování podpory, ovšem jen za předpokladu respektování cílů nařízení (odst. 4).

[33] Nařízení vlády jak v názvu, tak v konkrétních ustanoveních používá pojmu „skupina výrobců“, přičemž rovněž předpokládá, že tento subjekt bude zajišťovat společný odbyt vybraných zemědělských výrobků. Pojem je pak přímo vymezen v § 2 písm. c) tohoto nařízení. Rozumí se jím „obchodní společnost nebo družstvo, jejichž předmětem je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity“. Jazykový výklad vede k jedinému závěru, a to, že se jedná o subjekt vícečlenný, složený z jednotlivých výrobců. Tomu systematicky nasvědčují i náležitosti žádosti o zařazení skupiny do programu stanovené v § 4 odst. 2 nařízení vlády, mezi nimiž je i společenská smlouva nebo stanovy skupiny výrobců. Ostatně i ustanovení § 2 písm. e) předpokládá přijetí společných pravidel skupinou výrobců. Stejně tak ostatní ustanovení nařízení vlády tomuto názoru nasvědčují. V podmínkách pro poskytnutí dotace je uvedeno, že všichni členové skupiny výrobců jsou podnikajícími fyzickými nebo právnickými osobami, produkujícími alespoň jednu zemědělskou komoditu, uvedenou v příloze, jejíž odbyt zajišťují prostřednictvím skupiny výrobců [§ 5 odst. 1 písm. e)] nebo, že všichni členové prodávají na trh celou svou tržní obchodovanou produkci prostřednictvím skupiny výrobců; [§ 5 odst. 1 písm. f)]. Nařízení vlády řeší i případy splnění dodavatelských závazků seskupením za některého z členů [§ 5 odst. 1 písm. d) bod 2.], či odpočtu dotace při zpětném prodeji produkce seskupením některému z jeho členů (§ 5 odst. 4).

[34] Jednočlenné právnické osoby tyto podmínky nemohou naplnit, a to ani jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejíž případ řešil první senát, ani jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejímž jediným členem je zemědělské družstvo, jako v případě předloženém sedmým senátem. Neobstojí argument, že družstvo je samo o sobě vícečlenným subjektem; vícečlennost totiž musí spočívat ve spojení jednotlivých výrobců, a v daném případě je družstvo jako celek jedním výrobcem; ostatně pokud by tomu bylo jinak, nezakládalo by subjekt jiný (s. r. o.). I vnitrostátní předpis tedy zjevně předpokládá společný postup, společnou činnost několika přímých výrobců; jen takový společný postup je podporován.

[35] Předkládající senát zdůrazňuje, že nařízení vlády při vymezení pojmu „skupina výrobců“ odkazuje na § 56 a § 221 obchodního zákoníku, tedy na ustanovení upravující obchodní společnosti a družstva. Tato ustanovení nevylučují vznik a existenci jednočlenných právnických osob. Poznámka pod čarou však je pouze nezávazným vodítkem užívaným při výkladu příslušného ustanovení, a pokud není dán soulad mezi vlastním pravidlem (ustanovením zákona) a odkazující poznámkou, je rozhodující toto pravidlo (k tomu srovnej nález Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98). Výklad za použití poznámky pod čarou proto nikdy nemůže narušit vzájemnou souladnost a propojenost celého nařízení vlády, zrovna tak jako nemůže pominout jeho smysl a účel. Pokud tedy nařízení vlády při definici „skupiny výrobců“ jí rozumí obchodní společnost nebo družstvo ve smyslu obchodního zákoníku, nelze to vyložit jinak, než že takový subjekt musí být založen právě skupinou výrobců, tedy více subjekty (výrobci), neboť jen tak lze naplnit další část definice, a to že předmětem činnosti tohoto nově založeného subjektu je zajištění jejich společného odbytu. Předkládajícímu senátu lze přisvědčit v názoru, že povznesení obchodu se zemědělskými komoditami lze dosáhnout i jinými způsoby, normotvůrce však v daném případě určil subjekty, jimž dotaci poskytne a stanovil k tomu podmínky. Jeho záměr není nelogický ani diskriminační, neboť podmínky pro zařazení do programu byly splnitelné kýmkoliv. Z možnosti založení skupiny výrobců formou obchodní společnosti či družstva nebyl žádný subjekt vyloučen a četnost skupiny závisela pouze na tom, jaké roční obchodovatelné produkce byli schopni společně dosáhnout. Skutečnost, že rozvoje obchodu může být dosaženo i jinými cestami, případně, že podmínky stanovené nařízením vlády mohou být určitým způsobem obcházeny, nemůže vést k natolik rozšiřujícímu výkladu, že je tím popřen smysl nařízení.“

Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že skupinou výrobců podle ust. § 2 písm. c) nařízení vlády se rozumí v souladu s čl. 33d nařízení Rady více subjektů sdružených ke společnému odbytu. V dané věci se nelze od právního názoru vysloveného rozšířeným senátem odchýlit, a proto stížní námitka nesprávného posouzení této otázky nebyla shledána důvodnou.

S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu s ust. § 109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.

Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 věta první ve spojení s § 20 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a ministerstvu žádné náklady s tímto řízením nevznikly.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 27. září 2012

JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012, čj. 7 As 80/2010-100)

Státní zemědělský intervenční fond (dále jen „Fond“) rozhodnutím ze dne 25. 4. 2006 zařadil žalobce do programu „Zakládání skupin výrobců“ (dále jen „program“) podle nařízení vlády. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 24. 5. 2007 bylo ve zkráceném přezkumném řízení toto rozhodnutí změněno tak, že se žádost žalobce o zařazení do programu zamítá. Ministr zemědělství (žalovaný) pak rozhodnutím ze dne 8. 10. 2007 zamítl podaný rozklad a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Žalobu podanou proti rozhodnutí žalovaného zamítl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 4. 2010, čj. 6 Ca 344/2007-47. V odůvodnění uvedl, že gramatickým, teleologickým a systematickým výkladem čl. 33d nařízení Rady dospěl k závěru, že pod pojem „seskupení producentů“ podle tohoto nařízení a pod pojem „skupina výrobců“ dle § 2 písm. c) nařízení vlády nelze podřadit společnost s ručením omezeným, která má jediného společníka. V této souvislosti odkázal na právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010, čj. 1 As 87/2009-72, č. 2047/2010 Sb. NSS.

V kasační stížnosti žalobce (stěžovatel) především namítal, že nařízení vlády je nutno interpretovat z hlediska práva Evropského společenství, tj. nařízení Rady. V případě, že vnitrostátní právo konkrétní definici nestanoví, aplikuje se právo Evropského společenství. Nařízení vlády v § 2 písm. c) vymezuje „seskupení producentů“ pojmově jako „skupinu výrobců“. Jednou z podmínek pro uznání skupin výrobců je, že tato musí mít minimální roční obrat 100 000 eur anebo mít alespoň 5 členů. Názor žalovaného o minimálně dvoučlenné skupině výrobců nemá oporu v žádném z platných předpisů. Striktní použití gramatického výkladu slov „společný“ a „skupina“ při interpretaci pojmových výrazů jako „skupina výrobců“, „společný odbyt“ apod. není objektivní. Evropská komise odsouhlasila Horizontální plán rozvoje venkova pro období 2004–2006, v němž je definováno, že skupina výrobců je obchodní společnost založená za účelem zajištění společného odbytu zemědělských komodit, zapsaná do obchodního rejstříku mezi datem přistoupení a koncem programového období (tj. od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2006), která má minimální roční obrat 100 000 eur anebo nejméně pět členů. Přímo aplikovatelný předpis tedy umožňuje, aby vznikaly skupiny producentů, které jsou založeny podle vnitrostátního práva, přičemž akceptovatelný je jakýkoli zákonem připuštěný počet členů skupiny, tj. i jeden. Nařízení vlády v § 2 písm. c) definuje, co se rozumí skupinou výrobců a odkazuje na § 56 a § 221 obchodního zákoníku, který předpokládá a umožňuje založení obchodní společnosti s jedním společníkem.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel není způsobilý k zařazení do programu, neboť by to bylo v rozporu s nařízením Rady. Rozhodující je, že jeden producent skupinu producentů tvořit nemůže. Pojmově je také vyloučeno společné uvádění zboží na trh pouze jedním producentem. Nelze rovněž odvozovat právo na poskytnutí podpory pouze z definice obchodní společnosti, tedy z právní formy skupiny producentů, aniž by skutečně tato obchodní společnost byla více producenty založena.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že skupinou výrobců dle § 2 písm. c) nařízení vlády se rozumí v souladu s čl. 33d odst. 1 a 2 nařízení Rady více subjektů sdružených ke společnému odbytu.

Plný text

č. j. 7 As 80/2010 - 82
U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. K. Š. v právní věci žalobce: Dyje, s. r. o., se sídlem [adresa] zastoupen JUDr. Zdeňkem Hrabou, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem [adresa] proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010, č. j. 6 Ca 344/2007 – 47,

t a k t o :

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 29. 4. 2010, č. j. 6 Ca 344/2007 – 47, žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení rozhodnutí ministra zemědělství (dále jen ministerstvo“) ze dne 8. 10. 2007, č. j. 30571/2007-10000, jímž byl zamítnut rozklad stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 24. 5. 2007, č. j. 19436/2007-14130, kterým bylo ve zkráceném přezkumném řízení změněno rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 25. 4. 2006, č. j. SZIF/2006/0093944, tak, že žádost stěžovatele o zařazení do programu Zakládání skupin výrobců podle nařízení vlády č. 655/2004 Sb. (dále jen „nařízení vlády“) o stanovení podmínek pro zařazení skupin výrobců, zajišťujících společný odbyt vybraných zemědělských komodit, do programu zakládání skupin výrobců a o stanovení podmínek pro poskytnutí dotace k podpoře jejich činnosti, se zamítá. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že předmětem sporu bylo posouzení právní otázky, zda lze stěžovatele jako společnost s ručením omezeným, která má jediného společníka, podřadit pod pojem „seskupení producentů“ podle čl. 33d nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ve znění jeho novelizace (dále jen „nařízení Rady“) o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení, ve znění pozdějších změn a doplňků a pod pojem „skupina výrobců“ podle ust. § 2 písm. c) nařízení vlády. Pomocí gramatického, teleologického a systematického výkladu citovaných předpisů dospěl městský soud k negativnímu závěru a odkázal v této souvislosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 87/2009 - 72.

Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, v níž namítal, že nařízení vlády je nutno interpretovat z hlediska práva Evropského společenství, tj. nařízení Rady. V případě, že vnitrostátní právo konkrétní definici nestanoví, aplikuje se právo Evropského společenství. Nařízení vlády v ust. § 2 písm. c) vymezuje „seskupení producentů“ pojmově jako „skupinu výrobců.“ Jednou z podmínek pro uznání skupin výrobců je, že tato musí mít minimální roční obrat 100 000 EUR anebo mít alespoň 5 členů. Názor ministerstva o minimálně dvoučlenné skupině výrobců nemá oporu v žádném z platných předpisů. Striktní použití gramatického výkladu slov „společný“ a „skupina“ při interpretaci pojmových výrazů jako skupina výrobců, společný odbyt apod. není objektivní. Evropská komise odsouhlasila Horizontální plán rozvoje venkova pro období 2004 – 2006 v němž je definováno, že skupina výrobců je obchodní společnost založená za účelem zajištění společného odbytu zemědělských komodit, zapsaná do obchodního rejstříku mezi datem přistoupení a koncem programového období (tj. od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2006), která má minimální roční obrat 100 000 EUR anebo nejméně pět členů. Přímo aplikovatelný předpis tedy umožňuje, aby vznikaly skupiny producentů, které jsou založeny podle národního práva, přičemž akceptovatelný je jakýkoli zákonem připuštěný počet členů skupiny, tj. i jeden. Nařízení vlády v ust. § 2 písm. c) definuje, co se rozumí skupinou výrobců a odkazuje na ust. § 56 a § 221 obch. zák., který předpokládá a umožňuje založení obchodní společnosti s jedním společníkem. Z těchto důvodů nelze souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu, že z pouhého významu slova „společný“ lze logickou úvahou vyložit, že se musí jednat o činnost či postup ve shodě více elementů. Proto stěžovatel opakovaně označuje za nepravdivé tvrzení ministerstva, že legislativní zkratka „skupina výrobců“ není zavedena v § 2 písm. c) nařízení vlády, ale v § 1 tohoto nařízení s tím, že v rámci § 2 písm. c) nařízení vlády je pak určena pouze právní forma, kterou může skupina výrobců mít, z čehož ministerstvo dovozuje, že skupinou výrobců nemůže být obchodní společnost založená jediným společníkem. Proto stěžovatel navrhl, aby byl rozsudek městského soudu zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.

Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti označilo za podstatu problému posouzení, zda je stěžovatel způsobilý k zařazení do programu Zakládání skupiny výrobců. V souladu s nařízením Rady nelze akceptovat společnost, která ze samotné povahy nemůže splnit účel podle tohoto nařízení, a tedy ani účel podle nařízení vlády, které v § 1 výslovně definuje skupinu výrobců jako skupinu zajišťující společný odbyt zemědělské komodity. Rozhodující je, že jeden producent skupinu producentů tvořit nemůže. Pojmově je také vyloučeno společné uvádění zboží na trh pouze jedním producentem. Nelze rovněž odvozovat právo na poskytnutí podpory pouze z definice obchodní společnosti, tedy z právní formy skupiny producentů, aniž by skutečně tato obchodní společnost byla více producenty založena. Lze tedy shrnout, že společný odbyt zemědělské komodity, který je základním znakem činnosti skupiny výrobců, nemůže zajišťovat obchodní společnost s jedním společníkem.

V projednávané věci je tedy spornou právní otázkou, zda obchodní společnost s jediným společníkem lze podřadit pod pojem „seskupení producentů“ podle čl. 33d nařízení Rady a pod pojem „skupina výrobců“ podle § 2 písm. c) nařízení vlády.

Při předběžném posouzení věci sedmý senát Nejvyššího správního soudu zjistil, že tuto právní otázku na shodném skutkovém podkladu řešil první senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 87/2009 – 72.

Právní názor vyslovený v odůvodnění tohoto rozsudku vychází z toho, že do dotačního programu podle čl. 33d nařízení Rady a nařízení vlády lze zařadit pouze takovou právnickou osobu, která má alespoň dva společníky (členy, akcionáře). Uvedený právní názor lze vyvodit z následující pasáže odůvodnění rozsudku prvního senátu: „Jaké osoby lze podřadit pod pojem „skupina výrobců“, uvádí § 2 písm. c) vládního nařízení; jsou jimi obchodní společnost nebo družstvo, jejichž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity. Podstatné pro věc v tomto ohledu tedy je, že se musí jednat o skupinu výrobců, jimiž jsou obchodní společnost a nebo družstvo a současně musí být splněna podmínka, že jejich předmětem činnosti je zajištění společného odbytu určité zemědělské komodity. Máli být předmětem činnosti takové právnické osoby zajištění společného odbytu, pak její obsah musí tvořit více prvků. Bylo by zřejmým protimluvem, aby předmětem činnosti jednočlenné společnosti byl společný odbyt zemědělské komodity. Již z pouhého významu slova „společný“ (kolektivní, hromadný) lze logickou úvahou vyložit, že se musí jednat o činnost či postup ve shodě více elementů.“

Sedmý senát, jakkoli v obecné rovině zcela souhlasí se závěrem prvního senátu, že v případě dotačního programu „se musí jednat o činnost či postup ve shodě více elementů“, má za to, že z uvedeného obecného pravidla nevyplývá povinnost, aby právnická osoba, která má splňovat podmínky pro zařazení do dotačního programu jako „skupina výrobců“, musí nezbytně vykazovat vlastnost spočívající v určité „minimální pestrosti“ své vlastnické struktury. Podle názoru sedmého senátu požadavek této „minimální pestrosti“ nevyplývá ani z dikce či systematiky příslušných ustanovení nařízení Rady a nařízení vlády, ani z jejich smyslu a účelu.

Novelizací nařízení Rady byl mezi jinými „doplňkovými dočasnými dodatečnými podporami“ určenými vedle obecných podpor v sektoru zemědělství a rybolovu pro nové členské státy (mezi nimi i Českou republiku, viz k tomu čl. 33a citovaného nařízení Rady), zřízen také program podpor „Seskupení producentů“. Tento program upravil čl. 33d odst. 1. a 2. nařízení Rady, jenž stanoví: „1. Je poskytována paušální podpora na usnadnění zřizování a správního provozu seskupení producentů, která mají za cíl:
a) přizpůsobit produkci a výstup producentů, kteří jsou členy těchto seskupení, požadavkům trhu;
b) společně uvádět zboží na trh, včetně přípravy k prodeji, centralizaci prodeje a dodávky velkoodběratelům a
c) stanovit společná pravidla pro informace o produkci se zvláštním ohledem na sklizeň a dostupnost.
2. Podpora je poskytována pouze seskupením producentů, která jsou úředně uznána příslušnými orgány nových členských států mezi dnem přistoupení a koncem programového období na základě vnitrostátního práva nebo práva Společenství.“

Z citovaného článku nařízení Rady vyplývá jednak stanovení účelu podpory seskupením producentů. Ve své podstatě jde o podporu společného postupu producentů při přizpůsobování produkce a výstupů producentů požadavkům trhu při uvádění zboží na trh (včetně interakce s velkoodběrateli) a při informování o jejich produkci. Nařízení Rady žádným způsobem nestanovuje předepsané (dovolené, resp. naopak zakázané) formy takového společného postupu, a tím méně jaké vlastnosti mají mít subjekty, kterým má být podpora poskytována, z hlediska jejich vlastnické struktury apod. Naopak, v odst. 2 citovaného článku se výslovně deklaruje, že okruh entit, kterým jedině náleží podpora jakožto seskupením producentů, určuje členský stát tím, že je úředně uzná, a tedy vnitrostátním právem, jež přirozeně musí být v souladu s unijním právem, stanoví podmínky, za nichž se určitá entita stane „seskupením producentů“. Z pohledu práva Evropské unie tedy není otázkou výkladu tohoto práva, kdo je či může být seskupením producentů ve smyslu uvedeného nařízení Rady, neboť to je otázkou výkladu vnitrostátního práva členského státu.

Definici skupiny výrobců obsahuje nařízení vlády. Ustanovení § 2 písm. c) nařízení vlády obsahuje legální definici „skupiny výrobců“. Je jí obchodní společnost nebo družstvo (poznámka pod čarou v této souvislosti odkazuje na příslušná ustanovení obchodního zákoníku, konkrétně § 56 a § 221), jejichž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity (definici „zemědělské komodity“ pro účely nařízení vlády podává § 2 písm. a) tohoto nařízení ve spojení s přílohou k tomuto nařízení). Dále pak ustanovení § 3 nařízení vlády stanoví, že Státní zemědělský intervenční fond „zařadí“, tj. je povinen zařadit, splní-li daná entita předepsané podmínky, skupinu výrobců do programu Zakládání skupin výrobců na základě její žádosti, jestliže „a) splňuje podmínku roční obchodované produkce v hodnotě nejméně 3 000 000 Kč anebo podmínku nejméně 5 společníků3) nebo členů4) skupiny výrobců (dále jen "člen"), b) vznikla v období od 1. května 2004 do 31. října 2006“ (poznámky pod čarou odkazují na ustanovení obchodního zákoníku o společnících některých obchodních společností a o členech družstev).

Z výše uvedených ustanovení je zřejmé, že zákonodárce stanovil, že skupinou výrobců, kterou lze zařadit do programu Zakládání skupin výrobců, může být pouze takový subjekt, který splňuje určitou kombinaci kumulativně nebo alternativně formulovaných podmínek.

V první řadě, jakkoli to zdánlivě s ohledem na zákonodárcem použité výrazy vypadá protismyslně, „skupinou výrobců“ může být pouze taková entita, která je sama o sobě subjektem práva, navíc pouze subjektem práva určitého typu. Takovým subjektem může být pouze obchodní společnost nebo družstvo. Nikoli náhodou v této souvislosti nařízení vlády v poznámce pod čarou odkazuje na ustanovení § 56 a § 221 obch. zák. Podle § 56 odst. 1 obch. zák. „[o]bchodní společnost (dále jen "společnost") je právnickou osobou založenou za účelem podnikání, nestanoví-li právo Evropských společenství či zákon jinak. Společnostmi jsou veřejná obchodní společnost, komanditní společnost, společnost s ručením omezeným, akciová společnost, evropská společnost a evropské hospodářské zájmové sdružení. Evropské hospodářské zájmové sdružení a evropská společnost jsou upraveny též právem Evropských společenství a zvláštními právními předpisy. Společnost s ručením omezeným a akciová společnost mohou být založeny i za jiným účelem, pokud to zvláštní právní předpis nezakazuje.“ Podle odst. 2 pak, „[n]estanoví-li zákon jinak, mohou být zakladateli společnosti a účastnit se na jejím podnikání osoby fyzické i právnické.“ Nutnou podmínkou pro to, aby se určitá osoba mohla stát „skupinou výrobců“, tedy je, aby se jednalo o některou z obchodních společností, jejichž typy jsou taxativně vymezeny v § 56 odst. 1 větě druhé obch. zák. anebo o družstvo (§ 221 a násl. obch. zák.).

Další nutnou podmínkou je, aby předmětem činnosti obchodní společnosti nebo družstva bylo „zajištění činnosti společného odbytu příslušné zemědělské komodity“. Předmětem činnosti je zjevně míněn „předmět podnikání (činnosti)“, jak jej upravují zejména § 35 písm. b), § 37 odst. 1 a § 68a odst. 2 písm. b) obch. zák., jakož i další ustanovení týkající se jednotlivých obchodních společností, resp. družstva. Zajištění činnosti společného odbytu může, avšak nemusí, být jediným předmětem podnikání (činnosti) právnické osoby. Z ustanovení § 2 písm. c) nařízení vlády totiž nevyplývá, že podmínkou toho, aby určitá obchodní společnost či družstvo mohla být skupinou výrobců, je, aby zajištění společného odbytu bylo jedinou, výlučnou činností takové obchodní společnosti, resp. družstva. Pokud by tomu tak mělo být, bylo by třeba, aby zákonodárce tuto výlučnost nějak legislativně v příslušném právním předpisu vyjádřil, např. výrazy jako „jen“, „výlučně“, „pouze“, „toliko“ apod. To však neučinil, a proto nutno mít a contrario za to, že výlučnost předmětu podnikání (činnosti) není vyžadována.

Podmínky pro zařazení „skupiny výrobců“ do programu zakládání skupin výrobců, jež vyplývají z § 3 nařízení vlády, jsou již formulovány alternativně. Entita splňující „vstupní“ podmínky pro to, aby mohla být vůbec nahlížena jako „skupina výrobců“ , tj. mající předepsanou právní formu a předepsaný předmět činnosti, musí dále splňovat alespoň jednou z následujících podmínek: - roční obchodované produkce [tento pojem je definován § 2 písm. b) nařízení vlády] v hodnotě nejméně 3 000 000 Kč,
- má nejméně 5 společníků nebo členů (společníkem se zde vzhledem k tomu, že odkaz v poznámce pod čarou č. 3 zmiňuje i § 154 obch. zák., zjevně míní i akcionář akciové společnosti a obdobně i akcionář evropské společnosti),
- vznikla v období od 1. května 2004 do 31. října 2006.
Uvedené podmínky mají své věcné opodstatnění. Podmínka (minimální) roční obchodovatelné produkce může pomoci zajistit, že konkrétní skupina výrobců podporuje činnost výrobců zemědělských komodit v „nadkriticky“ významné míře, tj. že její činnost zasahuje dostatečně veliký segment výroby zemědělských komodit, aby bylo z hlediska zákonodárce žádoucí je podporovat. Podmínka minimálního počtu společníků nebo členů skupiny výrobců může napomoci zajistit „rozprostření“ podpory mezi dostatečně široký okruh výrobců, aniž by se nezbytně muselo jednat o výrobce, kteří ve svém souhrnu prodávají „nadkritické“, tj. přesahující částku 3 000 000 Kč ročně, množství obchodované produkce. Podmínka vzniku příslušné obchodní společnosti či družstva ve vymezeném časovém období pak reflektuje dočasnou povahu programu podpory podle čl. 33d nařízení Rady (to však pro danou věc není rozhodné).

Souhrn podmínek vyplývajících z § 2 a § 3 nařízení vlády nutno považovat ve své podstatě za uzavřený, neboť jím zákonodárce vyjádřil všechny vlastnosti, které u subjektů, jež mají mít právo na poskytnutí dotace v programu podle čl. 33d nařízení Rady, považoval za relevantní. Další podmínky by k tomu, aby mohly představovat omezení přístupu k dotaci, musely vyplývat z textu nařízení vlády nebo by musely být zřejmé ze smyslu a účelu dotace s přihlédnutím k dalším podmínkám, za nichž je přístup k ní právem upraven. Jak již bylo shora uvedeno, správní orgán nemá při rozhodování o zařazení do dotačního programu žádný prostor pro uvážení, neboť z nepodmíněné dikce § 3 nařízení vlády [„Státní zemědělský intervenční fond (dále jen "Fond") zařadí skupinu výrobců do programu (…)“] vyplývá, že je povinen takový subjekt do programu zařadit, jsou-li splněny právem jednoznačně stanovené podmínky.

Z textu nařízení vlády ani jiného právního předpisu nelze dovodit, že „skupina výrobců“ musí být v každém případě právnickou osobou s více než jedním společníkem (členem). Naopak, z ustanovení § 3 písm. a) nařízení vlády přímo vyplývá, že podmínka minimálního počtu společníků (členů) je formulována jako jedna z možných alternativ a že dalšími alternativami je minimální hodnota roční obchodované produkce. Zbývá tedy smysl a účel úpravy a z něho vyplývající implicitní dodatečná podmínka. Právě na argumentaci povahou příslušné dotace postavil svůj právní názor první senát. Svoji teleologickou úvahu zahajuje tím, že máli být předmětem činnosti takové právnické osoby zajištění společného odbytu, pak její obsah musí tvořit více prvků. S touto úvahou se sedmý senát nemůže ztotožnit, neboť jde o úvahu zkratkovitě spojující účel dotace s formálním (institucionálním) mechanismem distribuce dotace jejím ekonomickým příjemcům. Sedmý senát má za to, že předmět činnosti, který je u skupiny výrobců předepsán v ustanovení § 2 písm. c) nařízení vlády, může být naplňován a smyslu a účelu dotace může být velmi dobře dosaženo zcela nezávisle na tom, jakou vlastnickou strukturu má právnická osoba, jež má být skupinou výrobců. Podle názoru sedmého senátu může velmi dobře být předmětem činnosti jednočlenné společnosti efektivně a v souladu se smyslem a účelem dotačního programu podle čl. 33d nařízení Rady společný odbyt zemědělské komodity.

S prvním senátem lze souhlasit v tom, že smyslem a účelem zajištění společného odbytu je společný, tj. mezi více ekonomickými subjekty (fyzickými či právnickými osobami) koordinovaný, postup směřující k tomu, že tyto subjekty budou ve vzájemné shodě, tj. zpravidla podle společně sjednaných pravidel, činit kroky k tomu, aby jimi produkované zemědělské komodity byly obchodovány na trhu. Tohoto cíle však zainteresované ekonomické subjekty mohou docílit, za splnění podmínek § 2 a § 3 nařízení Rady, i jiným způsobem než tím, že jimi založená skupina výrobců bude obchodní společností nebo družstvem s alespoň dvěma společníky nebo členy. Samotná vlastnická struktura skupiny výrobců není jediným mechanismem, pomocí něhož může více ekonomických subjektů právně a ekonomicky řídit a kontrolovat tuto entitu. V úvahu připadají zejména tyto alternativní mechanismy.

Za prvé vytvoření smluvního aparátu mezi ekonomickými subjekty profitujícími z dotačního programu a umisťujícími své zemědělské komodity prostřednictvím skupiny výrobců na trhu. Tento mechanismus může fungovat zcela jednoduše tak, že každý ekonomický subjekt uzavře se skupinou výrobců smlouvu o zajištění distribuce, propagace a další podpoře umisťování svých zemědělských komodit na trhu, a to za určitých standardizovaných věcných (marketingových, cenových aj.) podmínek a za určitou úplatu. V takovém případě není vlastnická struktura skupiny výrobců pro dosažení cíle sledovaného dotačním programem žádným způsobem relevantní, neboť jeho dosažení zajišťuje jednak to, že skupina výrobců má patřičný předmět podnikání (činnosti) a splňuje i další nařízením vlády stanovené podmínky, a jednak to, že činnost naplňující cíle dotačního programu zajišťuje skupina výrobců proto, že je k tomu smluvně zavázána ve vztahu k jednotlivým výrobcům zemědělské komodity. Skupina výrobců tak dokonce vůbec nemusí být vlastnicky spojena s výrobci, pro něž na základě systému smluv zajišťuje umisťování jejich zemědělských komodit na trh, a přesto bezezbytku naplňuje účel dotačního programu. Klíčem k tomu, že i v takovém případě skupina výrobců naplní podmínky stanovené nařízením vlády, je první z alternativních podmínek podle § 3 písm. a) tohoto nařízení, a sice podmínka minimální roční obchodovatelné produkce. Splňuje-li skupina výrobců tuto podmínku na základě toho, že pomocí systému smluv s jednotlivými výrobci zemědělských komodit dosáhne minimální hodnoty roční obchodované produkce, jak ji stanoví § 3 písm. a) nařízení vlády, má se za to, že zajišťuje prodej „nadkritického“ množství těchto komodit, a proto je důvod poskytnout jim dotaci. Otázka, kým je skupina výrobců vlastněna a kolik má společníků nebo členů, je pak irelevantní.

Dalším možným mechanismem je skupina výrobců jako jeden z dceřiných subjektů holdingové společnosti nebo družstva společně vlastněných více jednotlivými výrobci zemědělských komodit. Bude se jednat o jakýsi řetěz vlastnického angažmá. Jednotliví výrobci vlastní holdingovou obchodní společnost, či jsou členy holdingového družstva, a tento holdingový subjekt je výlučným vlastníkem skupiny výrobců. Skupina výrobců pak poskytuje vlastníkům svého vlastníka servis předvídaný dotačním programem, zpravidla také na základě určitého smluvního vztahu. I zde je podstatné, že splní-li skupina výrobců podmínku minimální roční obchodovatelné produkce a její vlastnická struktura je irelevantní.

Výše uvedené modelové příklady ukazují, že smyslu a účelu dotačního programu lze dosáhnout i tehdy, je-li skupina výrobců vlastněna jednou jedinou osobou. Naopak pak lze ukázat modelové příklady, kdy formální splnění podmínky mnohosti vlastníků skupiny výrobců znamená faktickou kontrolu tohoto subjektu jednou osobou. Příkladem může být situace, kdy „mateřská“ osoba vlastní např. sedm dalších právnických osob, z nichž každá je společníkem (členem) skupiny výrobců. Skupina výrobců tak vykazuje formálně pluralitu svých vlastníků, avšak ve skutečnosti je ovládána jedinou osobou. Sama tato skutečnost však nevylučuje, že může zcela naplňovat smysl a účel dotačního programu podle čl. 33d nařízení Rady. To, zda tomu tak je, totiž závisí na dalších rozhodných okolnostech.

Z výše uvedeného je patrné, že první senát nedůvodně restriktivním výkladem nařízení vlády chybně identifikujícím vztah mezi smyslem a účelem dotačního programu podle čl. 33d nařízení Rady a institucionálními formami, jimiž jej lze naplňovat, oproti dikci i smyslu a účelu příslušných právních předpisů zúžil okruh subjektů, které mají přístup k tomuto dotačnímu programu.

Sedmý senát má za to, že uvedený právní názor je nesprávný, a chce se od něj odchýlit. Podle sedmého senátu může být skupinou výrobců ve smyslu nařízení vlády i taková obchodní společnost, která má jediného společníka, splní-li vedle podmínek stanovených v § 2 tohoto nařízení další alternativně formulovanou podmínku podle § 3 nařízení vlády, tj. podmínku minimální roční obchodovatelné produkce. Vzhledem k tomu, že sedmý senát uvedený právní názor nemůže zaujmout sám, předložil věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. J. V., JUDr. M. T., JUDr. M. D. a JUDr. J. C.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.

Nejvyšší správní soud sděluje účastníkům řízení, že mají možnost vyjádřit se ve lhůtě deseti dní od doručení tohoto usnesení k otázce předložené rozšířenému senátu.

V Brně dne 23. února 2011

JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu