Rozsudek ze dne 22. 12. 2009
Plný text
1 As 89/2008 - 101
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Český rybářský svaz, místní organizace Nýrsko, se sídlem [adresa] zastoupen JUDr. Tomášem Slavíkem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2007, čj. ŽP/13655/07, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 7. 2008, čj. 30 Ca 5/2008 36,
t a k t o :
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 7. 2008, čj. 30 Ca 5/2008 36, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
O d ů v o d n ě n í :
[1] Městský úřad Klatovy zahájil dne 9. 8. 2007 z moci úřední řízení dle § 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, jehož předmětem bylo rozhodnout, zda jsou pozemky p. č. 238/3, 238/4, 239/2 až 239/9, 243/1, 243/2, 243/3, 243/7 a 245/1 v katastrálním území [k.ú.] součástí zemědělského půdního fondu. Podnět k zahájení řízení dalo Ministerstvo zemědělství, které o těchto pozemcích vedlo řízení dle § 17 odst. 6 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“). Řízení, jehož účastníkem byl vlastník pozemků Česká republika, Pozemkový fond ČR, a žalobce jakožto držitel rybářského revíru, bylo ukončeno rozhodnutím Městského úřadu Klatovy ze dne 3. 9. 2007, čj. ŽP/8319/07/Rt, dle něhož jsou výše uvedené pozemky součástí zemědělského půdního fondu. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 11. 2007, čj. ŽP/13655/07, změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že z jeho odůvodnění na straně druhé vypustil slova „místního šetření“. Ke změně výroku však nedošlo.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u krajského soudu, který ji usnesením ze dne 16. 7. 2008, čj. 30 Ca 5/2008 36, odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. b) s. ř. s. Krajský soud shledal, že rozhodnutí žalovaného má předběžnou povahu, neboť splňuje jak materiální, tak formální znak ve smyslu rozsudku NSS ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005 64. Jedná se o rozhodnutí ve věci veřejnoprávní, upravující předběžně poměry osob, resp. zatímně fixující určitý stav, a současně proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům má každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, v němž musí být pokračováno, před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností. Ve fázi vydání rozhodnutí v pochybnostech se ještě nezasahuje do práv a povinností žalobce, ty mohou být dotčeny až finálním rozhodnutím.
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž uvádí, že rozhodnutí žalovaného nelze považovat za rozhodnutí předběžné povahy, nýbrž se jedná o rozhodnutí meritorní a konečné. Domnívá se, že judikaturu citovanou krajským soudem na straně 3 a 4 napadeného usnesení nelze v tomto případě aplikovat. Předmětem řízení dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu není rozhodnutí o vydání nemovitosti na základě zákona o půdě. Stěžovatel upozorňuje na odlišnost v předmětu řízení vedeného žalovaným a řízení vedeného Ministerstvem zemědělství dle § 17 odst. 6 zákona o půdě. Stěžovatel nemá možnost v řízení dle zákona o půdě zvrátit závěry řízení dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. V této souvislosti poukazuje na znění § 53 odst. 3 správního řádu. Rozhodnutí zasahuje zásadním způsobem do práv stěžovatele, neboť posouzení, zda předmětné pozemky tvoří součást zemědělského půdního fondu, je rozhodné pro aplikaci § 14 zákona č. 290/2002 Sb., který představuje případný titul nabytí vlastnického práva k pozemkům žalobcem. Na závěr stěžovatel navrhuje, aby NSS zrušil usnesení krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 2. 9. 2008 uvádí, že se neztotožňuje s názorem stěžovatele na nemožnost aplikace judikatury citované v napadeném usnesení na danou věc. Jedná se přesně o případ, kdy rozhodnutí orgánu ochrany zemědělského půdního fondu je vydáváno pro potřeby jiného správního řízení, a tedy je rozhodnutím předběžné povahy dle § 70 písm. b) s. ř. s. Sám stěžovatel operuje s tím, že je pro něj stěžejní rozhodnutí Ministerstva zemědělství dle zákona o půdě. Žalovaný navrhuje, aby NSS kasační stížnost zamítl.
[5] Kasační stížnost je důvodná.
[6] Z ustálené judikatury NSS plyne, že usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby lze napadnout jen z důvodu nezákonnosti tohoto rozhodnutí [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., viz např. rozsudek ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004 - 98, všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz]. Nezákonnost rozhodnutí může spočívat též v chybném posouzení právní otázky, zda je důvod pro odmítnutí žaloby dán (viz rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004 53).
[7] Stěžovatelem uplatněnou námitku lze podřadit pod důvod kasační stížnosti dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Její podstatou je posouzení, zda rozhodnutí v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu podléhá soudnímu přezkumu. Jiné námitky stěžovatel v kasační stížnosti neuplatnil.
[8] První senát, jemuž byla věc přidělena dle rozvrhu práce k projednání, dospěl při předběžné poradě k odchylnému názoru, než který zastávala dosavadní, navíc rozporná judikatura NSS. Věc proto postoupil usnesením ze dne 4. 3. 2009, čj. 1 As 89/2008 65, v souladu s § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu.
[9] Rozšířený senát rozhodl o předložené právní otázce usnesením ze dne 24. 11. 2009, čj. 1 As 89/2008 80, a věc vrátil prvnímu senátu. Usnesení rozšířeného senátu bylo doručeno stěžovateli i žalovanému, a proto plně postačí zopakovat pouze jeho stěžejní závěry. Rozšířený senát dovodil, že rozhodnutím v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu se zasahuje do právní sféry jedince. Toto rozhodnutí splňuje veškeré materiální znaky rozhodnutí podléhajícího soudnímu přezkumu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a není z něj vyloučeno dle § 70 písm. a) s. ř. s. (viz bod 25 usnesení rozšířeného senátu). Dále rozšířený senát dospěl k závěru, že rozhodnutí v pochybnostech nesplňuje formální ani materiální znaky rozhodnutí předběžné povahy, a nesplňuje tedy ani podmínku časové a věcné souvislosti mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným. Na rozhodnutí v pochybnostech se tak nevztahuje ani výluka dle § 70 písm. b) s. ř. s., a proto podléhá přezkumu ve správním soudnictví (viz body 50 a 52 tamtéž). Stěžovateli lze tedy přisvědčit v tom, že nemůže žádným jiným postupem, s výjimkou řádných a mimořádných opravných prostředků podle správního řádu a žaloby ve správním soudnictví, zvrátit účinky rozhodnutí v pochybnostech. Nebyl-li by připuštěn soudní přezkum rozhodnutí v pochybnostech, byla by tím zkrácena základní práva stěžovatele na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (bod 49 tamtéž). Detailní odůvodnění těchto závazných právních názorů je obsaženo v usnesení rozšířeného senátu, na nějž soud v podrobnostech odkazuje.
[10] Krajský soud tedy pochybil, pokud žalobu odmítl. Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrací k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Krajský soud je zde vyjádřeným právním názorem vázán (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). V dalším řízení proto meritorně posoudí důvodnost žaloby. O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v dalším řízení (§ 110 odst. 2 věta první s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. prosince 2009
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu
Usnesení ze dne 24. 11. 2009
Plný text
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
14. Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat, a dospěl ke kladnému závěru, neboť předkládající senát vyslovil právní názor, který je odlišný od právního názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne 30. 4. 2008, čj. 6 As 7/2007-63.
15. Pokud jde o rozsudek ze dne 27. 8. 2008, čj. 1 As 62/2008-75, bylo v tomto řízení předmětem přezkumu soudu rozhodnutí Krajského úřadu v Plzni, jímž bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Plzně, který rozhodl o tom, že určité pozemky jsou ve smyslu § 3 odst. 3 lesního zákona pozemky určenými k plnění funkce lesa. Rozšířený senát konstatoval, že byť se citovaná rozhodnutí v pochybnostech vztahují k jiným ustanovením (zákona o ochraně zemědělského půdního fondu v případě prvním a zákona o lesích v případě druhém), princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu a jeho výkladu vyžaduje, aby tato rozhodnutí byla posuzována shodně. Předmětem těchto rozhodnutí je totožná otázka, a to posouzení, zda pozemek náleží do zemědělského půdního fondu, případně zda je určen k plnění funkcí lesa, či nikoliv. Obě řízení mají shodný procesní režim, neboť se v nich postupuje podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (§ 21 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a contrario, § 58 odst. 2 lesního zákona). Ostatně obdobným způsobem rozšířený senát postupoval v usnesení ze dne 16. 10. 2008, čj. 9 Afs 58/2007-96, č. 1754/2009 Sb. NSS, v němž se zabýval posouzením otázky, zda má být vůči celnímu ručiteli vedeno samostatné řízení, přičemž rozpor v judikatuře byl spatřován v posouzení této otázky v řízení podle zákona č. 13/1993 Sb., celního zákona, na straně jedné a v řízení vedeném podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, na straně druhé. Je-li tedy nezbytné, aby se rozhodnutí v pochybnostech podle obou zákonů posuzovala shodně, pak právní názor, k němuž se hodlá první senát v posuzované věci přiklonit, je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v jeho předchozím rozsudku.
IV.
Rozhodnutí v pochybnostech jako rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.
16. První senát postoupil věc rozšířenému senátu k posouzení dvou právních otázek, z nichž první je otázka, zda je rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. K položení této otázky vedl předkládající senát právní závěr vyslovený v rozsudku ve věci sp. zn. 1 As 62/2008, v němž se tento senát ztotožnil se závěrem vysloveným Krajským soudem v Plzni, že rozhodnutí o tom, že konkrétní pozemky jsou pozemky určenými k plnění funkce lesa, není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., jímž by se zakládala, měnila, rušila nebo závazně určovala subjektivní práva či povinnosti žalobkyně, a takové rozhodnutí je proto vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) s. ř. s. Nicméně i v nyní posuzované věci je tato otázka namístě, neboť krajský soud v napadeném usnesení vyslovil, že rozhodnutí orgánu ochrany zemědělského půdního fondu podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je úkonem správního orgánu předběžné povahy podle § 70 písm. b) s. ř. s., avšak současně uvedl, že v této fázi se ještě nezasahuje do práv a povinností stěžovatele s tím, že jeho práva mohou být dotčena až finálním rozhodnutím, které teprve založí jeho případná práva a povinnosti.
17. Rozšířený senát se vztahem kompetenčních výluk podle § 70 písm. a) a písm. b) s. ř. s. zabýval v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, v němž vyslovil, že závazné stanovisko, jako kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy podle § 70 písm. b) s. ř. s. Rovněž v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, v němž byla posuzována povaha rozhodnutí o zřízení zástavního práva k nemovitostem podle § 72 zákona č. 337/1992 Sb., vycházel rozšířený senát z předpokladu, že rozhodnutí správce daně o zřízení zástavního práva má po formální a obsahové stránce podobu rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
18. Lze tedy shrnout, že shledal-li by rozšířený senát, že rozhodnutí v pochybnostech není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., bylo by takové rozhodnutí vyloučeno z přezkumu již podle § 70 písm. a) s. ř. s., a posuzování povahy rozhodnutí jako rozhodnutí předběžné povahy by bylo nadbytečné.
19. Soudní řád správní definuje v § 65 odst. 1 rozhodnutí jako úkon, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti jednotlivců. Rozsudek prvního senátu ve věci vedené pod sp. zn. 1 As 62/2008 podpořil závěr Krajského soudu v Plzni o tom, že rozhodnutí v pochybnostech podle § 3 odst. 3 lesního zákona není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., názorem, že: „U pozemků, o něž ve věci jde, je jako druh pozemků v katastru nemovitostí vyznačen „lesní pozemek“. Tento údaj se ale v katastru nemovitostí neocitl až v návaznosti na rozhodnutí žalovaného podle § 3 odst. 3 zákona o lesích, nýbrž zde byl již dříve. Již před vydáním tohoto rozhodnutí byla tedy žalobkyně omezena v nakládání s pozemkem způsobem, který pramení z lesního charakteru pozemků, a deklaratorní rozhodnutí žalovaného na tom nic nezměnilo.“ Tento závěr se opírá o názor, podle něhož nelze za rozhodnutí považovat akt, který sám o sobě neukládá žádná nová omezení vlastnického práva. V nyní napadeném usnesení krajského soudu se uvádí, že rozhodnutí v pochybnostech podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu v této fázi ještě nezasahuje do práv a povinností stěžovatele, bez bližšího odůvodnění tohoto závěru.
20. V reakci na výše uvedené a v souvislosti s tím je nezbytné zdůraznit, že definice rozhodnutí obsažená v § 65 s. ř. s. zahrnuje jednak konstitutivní rozhodnutí, jednak rozhodnutí deklaratorní („závazně určují jeho práva nebo povinnosti“). Rozhodnutí v pochybnostech slouží k určení věcné působnosti zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, která je vymezena v § 1 odst. 2 a odst. 3 tohoto zákona (věcná působnost lesního zákona je vymezena v jeho § 3 odst. 1 a odst. 2). Subsumpce konkrétního případu pod ustanovení o věcné působnosti těchto dvou zákonů je spojena s nezbytností vyšetřit faktický stav na místě, posoudit otázky technického rázu atd.
21. Lze souhlasit s názorem, že se výrokem rozhodnutí v pochybnostech přímo neukládají vlastníku pozemků žádná práva ani povinnosti. Avšak určením, zda je pozemek součástí zemědělského půdního fondu, se zároveň rozhodne o aplikaci celé řady právních norem sloužících k ochraně zemědělského půdního fondu, a to ať již přímou realizací těchto právních norem, či jejich autoritativní aplikací ve formě individuálních správních aktů. Rozhodnutí v pochybnostech má deklaratorní povahu, závazně určuje práva a povinnosti vlastníka pozemků.
22. Z konkrétních povinností, plynoucích vlastníku pozemku přímo ze zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, lze citovat § 4 (omezení užití půdy k nezemědělským účelům), § 3 odst. 2 (povinnost strpět vstup pracovníků orgánu ochrany zemědělského půdního fondu na pozemek). Z lesního zákona je možno uvést § 11 odst. 4 a § 13 odst. 1 (zákaz užití pozemků k jiným účelům), § 20 odst. 1 písm. n) ve spojení s odst. 3 (zákaz pastvy dobytka, výběhu a průhonu dobytka lesními porosty), § 32 odst. 7 (zákaz oplocení lesa z důvodů vlastnických či za účelem omezení obecného užívání lesa). Další zásahy do majetkové sféry jedinců představují i související právní předpisy restituční (transformační) povahy, jejichž aplikace závisí na posouzení, zda pozemek je součástí zemědělského půdního fondu či je určen k plnění funkcí lesa (transformace užívacích právních vztahů podle zákona o půdě a zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, přechod vlastnického práva na oprávněné osoby atd.).
23. V nyní posuzované věci postoupené rozšířenému senátu lze jednoznačně prokázat, jak může rozhodnutí v pochybnostech zasáhnout do právního postavení stěžovatele. Podle § 1 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu jsou součástí zemědělského půdního fondu též rybníky s chovem ryb nebo vodní drůbeže. Stěžovatel v podání ze dne 28. 8. 2007 tvrdil, že smlouvou o převodu správy národního majetku ze dne 22. 5. 1961 a hospodářskou smlouvou ze dne 8. 5. 1981 mu byly předmětné pozemky předány do trvalého užívání. Na základě jeho žádosti byly rozhodnutím ONV v Klatovech ze dne 13. 10. 1964 vodní nádrže v k. ú. [k.ú.] na těchto pozemcích podle § 6 odst. 2 zákona č. 102/1963 Sb., o rybářství, prohlášeny za trvale nezpůsobilé k řádnému rybníkářskému hospodaření a byl vydán souhlas s využitím těchto nádrží ke sportovnímu chytání. Tvrdil dále, že jako organizační jednotka Českého rybářského svazu, který je členem ČSTV, je sdružením působícím v oblasti tělovýchovy a sportu. Domníval se, že splnil podmínky přechodu vlastnictví k těmto pozemkům podle zákona č. 290/1992 Sb. Požádal proto o vyvolání jednání, které by vyústilo v právní akt, jenž by byl podkladem pro zápis jeho vlastnického práva k předmětným pozemkům do katastru nemovitostí. Rozhodnutí v pochybnostech, které je předmětem tohoto řízení o kasační stížnosti, bezesporu významně zasahuje do právního postavení stěžovatele. V situaci, kdy bylo definitivně rozhodnuto o tom, že označené pozemky jsou součástí zemědělského půdního fondu, nemohly by být splněny podmínky pro postup podle § 14 zákona č. 290/1992 Sb., tedy pro přechod předmětných pozemků do vlastnictví stěžovatele.
24. Z § 65 odst. 1 s. ř. s. lze dovodit dvě základní podmínky, za nichž soud správní akt přezkoumá: jednak žalobce musí tvrdit, že byl zkrácen na svých právech úkonem správního orgánu, jednak tento úkon musí být rozhodnutím, tzn. musí se jím zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat žalobcova práva a povinnosti. Stěžovatel zkrácení na svých právech v žalobě tvrdil, první podmínka byla tudíž splněna.
25. Při určování, zda posuzovaný akt správního orgánu je či není rozhodnutím, je podstatná způsobilost aktu zasáhnout právní sféru adresáta. Rozlišování správních aktů na konstitutivní (jimiž se zakládají, mění či ruší určitá práva nebo povinnosti) a na deklaratorní (které autoritativně potvrzují, resp. prohlašují existenci či neexistenci určitého práva nebo povinnosti) není z hlediska posuzování žalobní legitimace podstatné. Ze soudního přezkumu není a priori žádný z nich vyloučen a pro posouzení pravomoci správního soudu je lhostejné, zda jde o akt deklaratorní či konstitutivní. Stabilně shodně ostatně judikoval i bývalý Nejvyšší správní soud, např. v nálezu ze dne 3. 3. 1920, č. 1478, Boh. A č. 347/1920: „... Možno pod pojmem ,opatření' nebo ,rozhodnutí' subsummovati jen ony výroky úřadů správních, jimiž s konečnou platností a s účinkem právní moci buď obsah a objem sporných práv se deklarují nebo právní sféra stran se určuje“. (Blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2007, čj. 8 As 29/2005-71.) Rozhodnutí v pochybnostech podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve svém výroku obsahuje vymezení pozemků, které jsou součástí zemědělského půdního fondu. Rozhoduje se jím s konečnou platností o právním režimu pozemků a závazně se jím určují práva a povinnosti vlastníků pozemků nebo jejich uživatelů. Je jednoznačné, že se jimi zasahuje do právní sféry jedince. Rozšířený senát uzavřel, že napadené rozhodnutí - bez ohledu na to, že jde o rozhodnutí deklaratorní - splňuje veškeré materiální znaky rozhodnutí podléhajícího soudnímu přezkumu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a není z něj vyloučeno podle § 70 písm. a) s. ř. s.
V.
Judikatura správních soudů k rozhodnutí předběžné povahy
26. K otázce výluky soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se již vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86. Rozšířený senát dospěl k závěru, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy podle § 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního přezkumu:
a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydáním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků,
b) konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného,
c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „subjektivní vymezení předmětů řízení je určeno hospodářským či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vymezení nalézá svůj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů“.
27. Obecně charakterizoval Nejvyšší správní soud kritéria rozhodnutí předběžné povahy také v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS, takto: „Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžné či dočasné poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno, anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“
28. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-62, v němž byla posuzována povaha rozhodnutí podle § 72 zákona č. 337/1992 Sb., o zřízení zástavního práva k nemovitostem, přistoupil k určení obecného testu, pomocí něhož by bylo možné u libovolného správního rozhodnutí předvídatelným způsobem určit, zda je rozhodnutím předběžné povahy, jehož soudní přezkum je podle § 70 písm. b) s. ř. s. vyloučen, či nikoliv. Rozšířený senát vzal v úvahu ty požadavky na aplikaci výluky, které vyplývají zejména z judikatury Ústavního soudu. Těmi jsou nutnost následného „konečného“ rozhodnutí, soudně přezkoumatelného, které v sobě věcně zahrnuje i rozhodnutí předběžné, a dále zajištění včasnosti a účinnosti soudní ochrany.
29. V posledně citovaném rozsudku rozšířený senát uvedl, že se již znovu nemusí zabývat povahou těch rozhodnutí správního orgánu, která podmiňují rozhodnutí o právech účastníka řízení, o jejichž povaze se již vyjádřil v usnesení čj. 8 As 47/2005-86. Dále odkázal na judikaturu Ústavního soudu, která jednoznačně určila, že soudní přezkum rozhodnutí procesní povahy [pokud je nelze zahrnout pod úžeji formulovanou výluku rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, nyní § 70 písm. c) s. ř. s.] nelze odpírat aplikací některé jiné kompetenční výluky obsažené v procesním předpisu (viz nález ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01, č. 77/2003 Sb. ÚS). Přezkoumání takových procesních rozhodnutí tedy není možno odpírat ani poukazem na kompetenční výluku přezkumu rozhodnutí předběžné povahy.
30. K posouzení rozhodnutí, jejichž účelem je zajištění výkonu budoucího konečného rozhodnutí ve věci samé nebo mezitímní úprava poměrů účastníků, vyslovil názor, že aby taková rozhodnutí mohla být rozhodnutími předběžné povahy, na něž dopadá výluka uvedená v § 70 písm. b) s. ř. s., musí kumulativně splňovat tři podmínky: časovou, věcnou a osobní (viz blíže body 30.-33. citovaného rozsudku čj. 2 Afs 186/2006-62).
VI.
Rozhodnutí o předběžných otázkách, aplikace uvedených principů na posuzovaný případ
31. Rozhodnutí v pochybnostech podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu se v kontextu posuzované věci blíží rozhodnutí typově odpovídajícímu rozhodnutí o předběžné otázce - typicky o otázce, jejíž řešení (spolu)určuje rozhodnutí v jiném řízení. Z podnětu Ústředního pozemkového úřadu plyne, že tento orgán zahájil ve věci dotčených pozemků správní řízení podle § 17 odst. 6 zákona o půdě a v tomto řízení vedeném pro účely správy majetku ve vlastnictví státu musí posoudit, zda se na předmětné nemovitosti vztahuje zákon o půdě. Předpokladem tohoto posouzení je určení, zda pozemky jsou součástí zemědělského půdního fondu. Podal proto podnět k vydání rozhodnutí v pochybnostech, tedy podnět k řízení o předběžné otázce podle § 57 odst. 1 písm. a) správního řádu, pro řízení vedené podle § 17 odst. 6 zákona o půdě.
32. V napadeném usnesení o odmítnutí žaloby rovněž krajský soud mimo jiné poukazoval na to, že rozhodnutím orgánu ochrany zemědělského půdního fondu podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu se řeší předběžná otázka ve vztahu k rozhodování podle zákona o půdě.
33. Předběžná otázka je ve správním řádu upravena v § 57, podle něhož je předběžnou otázkou taková otázka, kterou nepřísluší rozhodovat správnímu orgánu, který vede správní řízení, současně však na rozhodnutí této otázky závisí rozhodnutí ve věci. Nebylo-li o předběžné otázce, na jejímž vyřešení závisí vydání správního rozhodnutí, dosud pravomocně rozhodnuto, musí být nejprve vydáno rozhodnutí o této předběžné otázce, a teprve poté může být na základě toho vydáno rozhodnutí ve věci. Správní řád připouští, aby si správní orgán u předmětu řízení a řešení předběžné otázky sám učinil úsudek a na základě toho vydal rozhodnutí. To znamená, že v takovém případě správní orgán nevychází z rozhodnutí příslušného orgánu o předběžné otázce, neboť takové rozhodnutí není, ale ze své vlastní úvahy. Správní orgán si ovšem nemůže v rámci vlastního posuzování předběžné otázky učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, a kdo za něj odpovídá, ani v otázkách osobního stavu (např. otázka, zda určitá osoba je či není státním občanem, nebo otázka zbavení či omezení způsobilosti k právním úkonům).
34. Rozhodnutím, které příslušný orgán o předběžné otázce vydal, a které je pravomocné, popřípadě předběžně vykonatelné, je správní orgán vázán. Závaznost rozhodnutí o předběžné otázce pro správní orgán vyplývá dále z § 73 odst. 2 správního řádu, podle kterého jsou pravomocná správní rozhodnutí závazná pro všechny správní orgány, a také, je-li orgánem příslušným o předběžné otázce rozhodnout soud, z § 159 odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), podle něhož je výrok pravomocného rozsudku v tom rozsahu, v jakém je závazný pro účastníky řízení a případně jiné osoby, závazný též pro všechny orgány, tedy i orgány správní.
35. V civilním procesu je prejudiciální (předběžná nebo též předurčující) otázka vnímána jako taková právní otázka, která sama není předmětem řízení, avšak na jejím vyřešení je závislé rozhodnutí, které má soud učinit. Tak např. v řízení o rozvod manželství je prejudiciální otázkou vznik a existence platného manželství, ve sporu o neplatnost závěti může být prejudiciální otázkou, zda se závětní dědic dopustil či nikoliv trestného činu vůči zůstaviteli atd.
36. V těchto případech potřebuje mít soud předběžnou otázku vyřešenu, vznikne-li o ní jakákoliv pochybnost, protože na jejím vyřešení závisí jeho vlastní rozhodnutí. Předběžná otázka nikdy není sama předmětem řízení (to by nebyla prejudiciální), je však způsobilá být samostatným předmětem řízení a pro jiné řízení má zásadní význam (proto též název předurčující otázka).
37. Postup při řešení předběžných otázek v občanském soudním řízení upravuje § 135 o. s. ř. Ten především stanoví, že prejudiciální otázku si soud v civilním řízení zásadně může sám posoudit, bez ohledu na to, zda věc patří či nikoliv do civilní soudní pravomoci, a bez ohledu na otázky příslušnosti. Posoudit věc totiž není totéž co rozhodnout s účinky právní moci: znamená to pouze oprávnění posoudit předběžnou otázku pro účely svého vlastního rozhodnutí.
38. Oprávnění soudu posoudit jakoukoliv právní otázku jako otázku předběžnou je motivováno úvahou, že opačný přístup by někdy mohl zabránit soudu v rozhodnutí, což nelze připustit. Tato úvaha platí ovšem jen za předpokladu, že rozhodnutí o prejudiciální otázce nebylo příslušným orgánem v příslušném samostatném řízení již vydáno. Bylo-li však již rozhodnutí vydáno, soud z takového rozhodnutí vychází (§ 135 odst. 2 o. s. ř.).
39. Některé otázky si však jako prejudiciální nikdy posuzovat nesmí, protože mu to zákon výslovně zakazuje. Tento zákaz prejudiciálního posouzení se týká dvou oblastí: zaprvé věcí osobního stavu, a zadruhé otázek zda a kým byl spáchán trestný čin, přestupek a správní delikt. Soud však není vázán rozhodnutím v blokovém řízení.
40. Předběžnou otázkou je podle § 9 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, otázka, která není předmětem řízení, ale jejíž vyřešení je nutným předpokladem rozhodnutí o trestní věci. Předběžnými otázkami mohou být otázky z trestního práva procesního, z trestního práva hmotného nebo z jiných právních odvětví. Orgány činné v trestním řízení předběžné otázky posuzují zpravidla samostatně. Účinky řešení předběžné otázky se ovšem vztahují vždy jen na konkrétní trestní věc a řešení předběžné otázky nemá podobu pravomocného výroku o vině nebo trestu. Orgány činné v trestním řízení řeší bez jakýchkoliv výjimek samostatně všechny otázky, jde-li o posouzení viny obviněného, tj. zda obviněný spáchal trestný čin a zda je za něj trestně odpovědný. Jedná-li se o jiné otázky než o otázky viny, orgány činné v trestním řízení je posuzují samostatně, není-li o otázce vydáno pravomocné rozhodnutí soudu nebo jiného státního orgánu. Je-li tu takové rozhodnutí, jsou jím vázány. Orgány činné v trestním řízení jsou podle § 9 odst. 2 trestního řádu vázány pravomocným rozhodnutím soudu o otázkách týkajících se osobního stavu, jestliže bylo vydáno v řízení ve věcech občanskoprávních (nikoliv ve správním řízení). Pokud takové rozhodnutí nebylo dosud vydáno, vyčkají orgány činné v trestním řízení jeho vydání. Jestliže příslušný orgán ještě ani nezahájil o dané věci příslušné řízení, orgány činné v trestním řízení dají podnět k jeho zahájení, pokud to podle povahy věci přichází v úvahu.
41. V soudním řádu správním je institut předběžných otázek upraven v § 52 odst. 2, podle něhož je soud vázán rozhodnutím soudu o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu. O jiných otázkách si soud učiní úsudek sám; je-li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází, popřípadě tam, kde o nich náleží rozhodovat soudu, může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí vlastním návrhem vyvolal.
42. Z výše uvedeného plyne, že předběžné otázky jsou významným právním institutem všech soudních řádů i správního řádu, přičemž vykazují některé společné znaky, např. vázanost soudů a správních orgánů rozhodnutími jiných soudů či orgánů, o nichž to stanoví zákon (§ 52 odst. 2 věta první s. ř. s., § 9 odst. 2 trestního řádu, § 135 odst. 1 o. s. ř., § 57 odst. 1 věta první za středníkem správního řádu), vázanost soudů a správních orgánů rozhodnutími o předběžných otázkách, byla-li učiněna, případně povinnost z takových rozhodnutí vycházet (§ 52 odst. 2 věta druhá za středníkem s. ř. s., § 9 odst. 1 věta první za středníkem trestního řádu, § 135 odst. 2 věta druhá o. s. ř., § 57 odst. 3 správního řádu), a povinnost soudů či správních orgánů si učinit samostatný úsudek o takové otázce [§ 52 odst. 2 věta druhá před středníkem s. ř. s., § 135 odst. 2 věta první o. s. ř., § 9 odst. 1 trestního řádu a § 57 odst. 1 písm. c) věta před středníkem správního řádu].
43. Citovaná právní úprava nenasvědčuje tomu, že by rozhodnutí o předběžné otázce vždy vykazovalo znaky dočasnosti či předběžnosti. Naopak, některá rozhodnutí o předběžných otázkách lze považovat spíše za relativně trvalá, dlouhodobá a definitivní (např. rozhodnutí o tom, zda určitá osoba je či není státním občanem, nebo otázka, pod jaké ustanovení lze subsumovat skutek obviněného, pokud se rozhoduje o tom, zda je účasten amnestie, otázka způsobilosti či rozsahu způsobilosti k právním úkonům, atd.). Rozšířený senát tedy shledal, že rozhodnutí o předběžné otázce nelze ztotožnit s rozhodnutím předběžné povahy.
44. Rozhodnutí v pochybnostech podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a rozhodnutí podle § 3 odst. 3 lesního zákona neupravují poměry osob pouze předběžně či dočasně, ani nezajišťují věci nebo osoby a ani zatímně nefixují určitý stav. Objektivním předmětem tohoto typu řízení v pochybnostech je konečné vyřešení otázky, zda je předmětný pozemek součástí zemědělského půdního fondu, případně zda je určen k plnění funkce lesa, a zda se na něj aplikují právní normy sloužící k jeho ochraně, či nikoliv. Rozhodnutí nemá dočasný (provizorní) charakter, ale je definitivní.
45. Se závěrem, že rozhodnutí nemá dočasný charakter, souvisí i absence procesního znaku definice rozhodnutí předběžné povahy. V rozsudku čj. 2 Afs 183/2005-64 bylo vysloveno, že o otázce, která je předmětem rozhodnutí předběžné povahy, je definitivně rozhodnuto v řízení před správním orgánem, jež musí nutně proběhnout, tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno nebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním (viz též tzv. časová podmínka rozhodnutí předběžné povahy). V případě rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a lesního zákona však nemusí být vedeno žádné jiné řízení. Úkolem rozhodnutí v pochybnostech je definitivní určení právního režimu pozemků rozhodného pro následný ochranný a majetkový režim.
46. Rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu může být využito, případně jeho vydání může být iniciováno v řízení s odlišným předmětem řízení pro posouzení předběžné otázky. Tak je tomu i v posuzované věci, kdy rozhodnutí v pochybnostech je rozhodnutím o předběžné otázce pro řízení podle § 17 odst. 6 zákona o půdě, nicméně toto rozhodnutí má právní význam i pro případná další řízení týkající se předmětných pozemků.
47. Rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a lesního zákona mohou sloužit jako podklad pro jiná řízení (např. pro řízení o uložení pokuty, v řízení o uložení opatření souvisejících s ochranou zemědělského půdního fondu či pozemků určených k plnění funkcí lesa - např. rozhodnutí o zařazení lesa mezi lesy ochranné či zvláštního určení). Na podkladě rozhodnutí v pochybnostech může dojít k záznamu údaje o způsobu ochrany pozemku do katastru nemovitostí. Tato eventuální či souběžně vedená řízení a v nich vydaná rozhodnutí ovšem plně nekonzumují účinky rozhodnutí v pochybnostech (viz též tzv. věcná podmínka). To je způsobeno především tím, že rozhodnutí v pochybnostech má široké spektrum právních následků (ochrana pozemku, hospodaření na pozemku, vlastnické a užívací vztahy). Druhým důvodem nemožnosti konzumace účinku rozhodnutí v pochybnostech je, že vydáním navazujícího rozhodnutí nedochází k nahrazení rozhodnutí v pochybnostech. Například v řízení o uložení pokuty podle § 20 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je posouzení otázky, zda je předmětný pozemek součástí zemědělského půdního fondu, otázkou předběžnou. Pokud existuje rozhodnutí v pochybnostech, je jím orgán ochrany zemědělského půdního fondu, který vede řízení o pokutě, vázán. Vydáním rozhodnutí o pokutě však nepřestanou působit účinky rozhodnutí v pochybnostech. Osoba, které byla uložena pokuta, může napadnout rozhodnutí o uložení pokuty ve správním soudnictví. Soud je oprávněn zrušit rozhodnutí o pokutě, nikoliv však současně rozhodnutí v pochybnostech (§ 75 odst. 2 s. ř. s. a contrario). Rozhodnutí v pochybnostech bude proto působit i nadále.
48. Rozhodnutím v pochybnostech, pokud řeší předběžnou otázku, jsou správní orgány v jiných řízeních a postupech vázány (§ 57 odst. 3 a § 73 odst. 2 správního řádu), soudy z něho vychází (§ 52 odst. 2 s. ř. s. a § 135 odst. 2 o. s. ř.), případně jsou jím vázány (§ 9 odst. 2 trestního řádu). To se týká nejen správních soudů, ale i soudů rozhodujících v občanskoprávním a trestním řízení. Soudy nejsou nadány pravomocí rušit správní rozhodnutí, kterými byla vyřešena předběžná otázka. I kdyby teoreticky dospěly k opačnému závěru než orgán ochrany zemědělského půdního fondu, nebude to mít žádný vliv na existenci ani právní moc rozhodnutí v pochybnostech, které bude i nadále vázat ostatní správní orgány.
49. V posuzované věci bylo rozhodnutí v pochybnostech podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu vydáno jako rozhodnutí o předběžné otázce pro účely řízení podle § 17 odst. 6 zákona o půdě. Rozhodnutí podle § 17 odst. 6 zákona o půdě bude rozhodnutím o předběžné otázce pro účely správy majetku ve vlastnictví státu. Stěžovatel se jak v žalobě, tak i v kasační stížnosti dovolává toho, že v případě kladného rozhodnutí Ústředního pozemkového úřadu o otázce, zda se na nemovitosti vztahuje zákon o půdě, nebude moci být uplatněn v jeho prospěch režim podle § 14 zákona č. 290/1992 Sb. Jde tedy o situaci, kdy k realizaci určitého záměru jsou vydávány postupně správní akty, avšak v řízeních se zcela odlišnými předměty řízení, přičemž správní orgány, které rozhodují následně, jsou rozhodnutími o předběžné otázce vázány. Stěžovateli lze tedy přisvědčit v tom, že nemůže žádným jiným postupem, s výjimkou řádných a mimořádných opravných prostředků podle správního řádu a žaloby ve správním soudnictví, zvrátit účinky rozhodnutí v pochybnostech. Z toho je nutno učinit závěr, že nebude-li připuštěn soudní přezkum rozhodnutí v pochybnostech, budou tím zkrácena základní práva stěžovatele na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
50. Lze tedy shrnout, že rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a podle lesního zákona nesplňuje formální ani materiální znaky rozhodnutí předběžné povahy, a nesplňuje tedy ani podmínku časové a věcné souvislosti mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným, a to ani v případě, že se jedná o rozhodnutí o předběžné otázce ve vztahu k jinému řízení. (-)
52. Rozšířený senát proto uzavřel, že rozhodnutí v pochybnostech podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a není rozhodnutím předběžné povahy podle § 70 písm. b) s. ř. s., a proto podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
Právní věta
Rozhodnutí v pochybnostech podle § 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a není rozhodnutím předběžné povahy podle § 70 písm. b) s. ř. s., a proto podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
Usnesení ze dne 4. 3. 2009
Plný text
1 As 89/2008 - 65
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. J. B. a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Český rybářský svaz Nýrsko, se sídlem [adresa] zastoupen JUDr. Tomášem Slavíkem, advokátem, se sídlem [adresa] proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2007, čj. ŽP/13655/07, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 7. 2008, čj. 30 Ca 5/2008 - 36,
takto:
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Městský úřad Klatovy zahájil dne 9. 8. 2007 z moci úřední řízení dle § 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, jehož předmětem bylo rozhodnout, zda jsou pozemky p. č. 238/3, 238/4, 239/2 až 239/9, 243/1, 243/2, 243/3, 243/7 a 245/1 v katastrálním území [k.ú.] součástí zemědělského půdního fondu. Podnět k zahájení řízení dalo Ministerstvo zemědělství, které o těchto pozemcích vedlo řízení dle § 17 odst. 6 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“). Řízení, jehož účastníkem byl vlastník pozemků Česká republika, Pozemkový fond ČR, a držitel rybářského revíru Český rybářský svaz, místní organizace Nýrsko, bylo ukončeno rozhodnutím Městského úřadu Klatovy ze dne 3. 9. 2007, čj. ŽP/8319/07/Rt, dle něhož jsou výše uvedené pozemky součástí zemědělského půdního fondu. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal odvolání Český rybářský svaz, místní organizace Nýrsko (dále jen „stěžovatel“). Krajský úřad Plzeňského kraje (dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne 16. 11. 2007, čj. ŽP/13655/07, změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že z jeho odůvodnění na straně druhé vypustil slova „místního šetření“. Ke změně výroku však nedošlo.
[2] Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Plzni, který ji usnesením ze dne 16. 7. 2008, čj. 30 Ca 5/2008 36, odmítl, a to s poukazem na prejudikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 30. 4. 2008, čj. 6 As 7/2007 63). Krajský soud dospěl k závěru, že podstata sporu tkví v tom, zda lze na předmětné pozemky aplikovat § 14 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. S tímto souvisí i skutečnost, že Ministerstvo zemědělství zahájilo řízení dle § 17 odst. 6 zákona o půdě, v němž je potřeba jako předběžnou otázku posoudit, zda pozemky náleží do zemědělského půdního fondu. Krajský soud shledal, že rozhodnutí žalovaného má předběžnou povahu, neboť splňuje jak materiální, tak formální znak ve smyslu rozsudku NSS ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005 64. Jedná se o rozhodnutí ve věci veřejnoprávní, upravující předběžně poměry osob, resp. zatímně fixující určitý stav, a současně proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům má každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, v němž musí být pokračováno, před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností.
II.
Argumenty stěžovatele
[3] Stěžovatel napadl usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž uvádí, že rozhodnutí žalovaného nelze považovat za rozhodnutí předběžné povahy, nýbrž se jedná o rozhodnutí meritorní a konečné. Domnívá se, že judikaturu citovanou krajským soudem na straně 3 a 4 napadeného usnesení nelze v tomto případě aplikovat. Předmětem řízení dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu není rozhodnutí o vydání nemovitosti na základě zákona o půdě. Stěžovatel upozorňuje na odlišnost v předmětu řízení vedeném žalovaným a řízení vedeném Ministerstvem zemědělství – Ústředním pozemkovým úřadem, dle § 17 odst. 6 zákona o půdě. V prvém případě se posuzuje, zda tvoří nemovitosti součást zemědělského půdního fondu, v druhém případě, zda se na nemovitosti vztahuje zákon o půdě, tedy mohou-li být vydány oprávněným osobám na základě tohoto zákona. Stěžovatel nemá možnost v řízení dle zákona o půdě zvrátit závěry řízení dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. V této souvislosti poukazuje na znění § 53 odst. 3 správního řádu, dle něhož listiny vydané orgány územních samosprávných celků potvrzují pravdivost toho, co je v nich osvědčeno či potvrzeno, není-li prokázán opak. Rozhodnutí zasahuje zásadním způsobem do práv stěžovatele, neboť posouzení, zda předmětné pozemky tvoří součást zemědělského půdního fondu, je rozhodné pro aplikaci § 14 zákona č. 290/2002 Sb., který představuje případný titul nabytí vlastnického práva k pozemkům žalobcem.
III.
Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[4] První senát při předběžné poradě dospěl k závěru, že existuje konflikt ve stávající judikatuře NSS. Šestý senát uvedl v rozsudku ze dne 30. 4. 2008, čj. 6 As 7/2007 63 (všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz), že rozhodnutí v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je rozhodnutím předběžné povahy, které je ze soudního přezkumu vyloučeno na základě § 70 písm. b) s. ř. s. Následně se však první senát vyjádřil v rozsudku ze dne 27. 8. 2008, čj. 1 As 62/2008 75 (věc Lesní společnost Stříbro, a. s.), k povaze rozhodnutí v pochybnostech dle § 3 odst. 3 zákona č. 289/1995, o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon). Posléze uvedený rozsudek obsahuje závěr, že rozhodnutí v pochybnostech vůbec není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a je proto vyloučeno ze soudního přezkumu dle § 70 písm. a) s. ř. s.
[5] V judikatuře Nejvyššího správního soudu tedy existuje rozpor v právním názoru na povahu rozhodnutí v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a dle § 3 odst. 3 lesního zákona. Princip jednotnosti a nerozpornosti právního řádu a jeho výkladu vyžaduje, aby rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a lesního zákona byla posuzována shodně (srov. bod 10 usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2008, čj. 9 Afs 58/2007 96). Předmětem těchto rozhodnutí je totožná otázka – posouzení, zda pozemek náleží do zemědělského půdního fondu, resp. zda je určen k plnění funkcí lesa. Navíc mají obě řízení i shodný procesní režim, neboť se na ně aplikuje správní řád (§ 21 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a contrario, § 58 odst. 2 lesního zákona).
[6] První senát postupuje věc rozšířenému senátu nejen z důvodu sjednocení judikatury, ale také za účelem odklonu od obou názorů reprodukovaných výše v bodě [4]. První senát se totiž domnívá, že rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, a tedy i dle lesního zákona, je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a není předběžné povahy. Proto podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
IV.
Rozhodnutí v pochybnostech jako rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.
[7] Soudní řád správní definuje v § 65 odst. 1 rozhodnutí jako úkon, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti jednotlivců. Podle rozsudku ve věci Lesní společnost Stříbro, a. s. (cit. v bodě [4] shora) rozhodnutí v pochybnostech dle § 3 odst. 3 lesního zákona nestanoví účastníku řízení žádné nové omezení vlastnického práva k pozemku, neboť tato omezení existovala již před vydáním rozhodnutí v pochybnostech. Tento závěr se opírá o názor, dle něhož nelze považovat za rozhodnutí akt, který sám o sobě neukládá žádná nová omezení vlastnického práva. V reakci na toto stanovisko je nezbytné zdůraznit, že definice rozhodnutí obsažená v § 65 s. ř. s. zahrnuje jednak konstitutivní rozhodnutí, jednak rozhodnutí deklaratorní („závazně určují jeho práva nebo povinnosti“). Nelze opomenout ani poslední judikaturu rozšířeného senátu NSS zabývající se povahou rozhodnutí. V usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005 87, rozšířený senát vyslovil, že „nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře“ (bod 41).
[8] Smyslem rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu (resp. lesního zákona) není dosažení změny statu quo. Tomuto účelu slouží jiné instituty – odnětí pozemků ze zemědělského půdního fondu (resp. odnětí pozemků plnění funkcí lesa), stejně jako na druhé straně územní rozhodnutí o změně využití území nebo prohlášení pozemků za pozemky určené k plnění funkcí lesa.
[9] Rozhodnutí v pochybnostech slouží k rozhodnutí o věcné působnosti zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, která je vymezena v § 1 odst. 2 a 3 tohoto zákona (věcná působnost lesního zákona je vymezena v § 3 odst. 1 a 2). Subsumpce konkrétního případu pod ustanovení o věcné působnosti těchto dvou zákonů činí mnohdy velké potíže, je spojena s nezbytností vyšetřit faktický stav na místě, posoudit otázky technického rázu. Obecně řečeno existují tři rozsáhlé skupiny pozemků, přičemž na každou z nich se aplikuje jiný právní režim z hlediska ochrany jejich ekologických funkcí i z hlediska hospodaření. První skupinu představuje zemědělský půdní fond, druhou skupinu pozemky určené k plnění funkcí lesa (dle terminologie předchozího lesního zákona lesní půdní fond) a třetí skupinu ostatní pozemky (např. pozemky související s pozemními komunikacemi, drahami, zastavěné pozemky, vodní plochy, které neslouží k chovu ryb či vodní drůbeže). Právě řízení o pochybnostech má jednoznačně určit, zda se na pozemek aplikuje zákon o ochraně zemědělského půdního fondu (resp. lesní zákon).
[10] Je nepochybně pravda, že se výrokem rozhodnutí v pochybnostech přímo neukládají vlastníku pozemku žádná práva ani povinnosti. Avšak určením, zda je pozemek součástí zemědělského půdního fondu, se zároveň rozhodne o aplikaci celé masy právních norem sloužících k ochraně zemědělského půdního fondu, a to ať již přímou realizací těchto právních norem, či jejich autoritativní aplikací ve formě individuálních správních aktů. Rozhodnutí v pochybnostech má deklaratorní povahu, závazně určuje práva a povinnosti vlastníka pozemku. Je jednoznačné, že se jím zasahuje do právní sféry jedince.
[11] Z konkrétních povinností, plynoucích vlastníku pozemku přímo ze zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, lze citovat § 4 (zákaz užití půdy k nezemědělským účelům), § 3 odst. 2 (povinnost strpět vstup pracovníků orgánu ochrany zemědělského půdního fondu na pozemek). Z lesního zákona je možno uvést § 11 odst. 4 a § 13 odst. 1 (zákaz užití pozemků k jiným účelům), § 20 odst. 1 písm. n) ve spojení s odst. 3 (zákaz pastvy dobytka, výběhu a průhonu dobytka lesními porosty), § 32 odst. 7 (zákaz oplocení lesa z důvodů vlastnických či za účelem omezení obecného užívání lesa). Další zásahy do majetkové sféry jedinců představují i související právní předpisy restituční (transformační) povahy, jejichž aplikace závisí na posouzení, zda pozemek je součástí zemědělského půdního fondu či určen k plnění funkcí lesa (transformace užívacích právních vztahů dle zákona o půdě a zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, přechod vlastnického práva na oprávněné osoby atd.).
[12] Na této věci postoupené rozšířenému senátu lze velmi dobře demonstrovat, jak může být rozhodnutí v pochybnostech „překvapivé“ a zasáhnout do složky ius utendi vlastnického práva. Součástí zemědělského půdního fondu jsou dle § 1 odst. 3 zákona o zemědělském půdním fondu též rybníky s chovem ryb nebo vodní drůbeže. Stěžovatel, který je držitelem rybářského revíru a dříve též oprávněným z práva trvalého užívání pozemků ve vlastnictví státu, provozuje na rybnících (tedy předmětných pozemcích) sportovní rybaření. Ze správního spisu vyplývá, že stěžovateli bylo doručeno rozhodnutí Okresního národního výboru v Klatovech ze dne 13. 10. 1964, kterým byly prohlášeny rybníky za trvale nezpůsobilé k řádnému rybníkářskému hospodaření a vydán souhlas s jejich využitím k sportovnímu chytání ryb. Z tohoto důvodu se domníval, že předmětné pozemky nejsou součástí zemědělského půdního fondu, neboť neslouží k chovu ryb. Rozhodnutí v pochybnostech, které je předmětem tohoto řízení o kasační stížnosti, bezesporu významně zasahuje do právní sféry stěžovatele. Sportovní rybolov, který není zemědělskou činností, totiž nelze pro jeho nezemědělskou povahu provozovat na pozemcích, které jsou součástí zemědělského půdního fondu (§ 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu). To by bylo možné teprve poté, co by orgán ochrany zemědělského půdního fondu souhlasil se žádostí vlastníka pozemků o jejich vynětí ze zemědělského půdního fondu (s tím souvisí uložení povinnosti uhradit poplatek za odnětí pozemku ze zemědělského půdního fondu).
V.
Rozhodnutí v pochybnostech není předběžné povahy
[13] Krajský soud v Plzni převzal ve svém usnesení, které je předmětem tohoto řízení o kasační stížnosti, závěry Nejvyššího správního soudu učiněné v rozsudku ze dne 30. 4. 2008, čj. 6 As 7/2007 63, a uzavřel, že rozhodnutí v pochybnostech je předběžné povahy. Výše uvedený rozsudek šestého senátu NSS je postaven na paralele mezi rozhodnutím v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a rozhodnutím v pochybnostech dle § 17 odst. 6 zákona o půdě. Nejvyšší správní soud v něm plně potvrdil závěry vyslovené Městským soudem v Praze v usnesení ze dne 31. 5. 2006, čj. 10 Ca 41/2006 18, proti němuž směřovala kasační stížnost projednávaná šestým senátem, a v podrobnostech na ně odkázal. Městský soud v usnesení čj. 10 Ca 41/2006 18 provedl analýzu judikatury Vrchního soudu v Praze k rozhodnutí v pochybnostech dle § 17 odst. 6 zákona o půdě, na jejímž podkladě dospěl k závěru, že tato rozhodnutí byla vyloučena ze soudního přezkumu dle § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. , ve znění účinném do 31. 12. 2002. Dobová judikatura vskutku na rozhodnutí v pochybnostech nahlížela jako na rozhodnutí předběžné povahy. Na rozhodnutí v pochybnostech o tom, zda se na pozemek vztahuje zákon o půdě, navazuje rozhodnutí ve věci samé (o uplatněném restitučním nároku). Městský soud byl toho názoru, že rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu taktéž posuzuje toliko předběžnou otázku, kterou je třeba vyřešit v řízení o restitučním nároku. Nic na tom nemění skutečnost, že bylo vydáno až následně po ukončení řízení dle zákona o půdě (pozemkový úřad si v tomto řízení učinil úsudek o předběžné otázce sám).
V/1
Rozhodnutí v pochybnostech dle § 17 odst. 6 zákona o půdě
[14] Z judikatury Vrchního soudu v Praze k soudnímu přezkumu rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o půdě, o níž se opírá rozhodnutí Městského soudu v Praze čj. 10 Ca 41/2006 18, a tedy i rozhodnutí NSS čj. 6 As 7/2007 63 (to plně závěry Městského soudu převzalo - viz bod [13] shora), lze citovat např. rozhodnutí ze dne 30. 10. 2005, čj. 7 A 41/95 13 (Soudní judikatura ve věcech správních, 1/1999, č. 379, s. 31, zvýraznění doplněno): „Takovým rozhodnutím je tedy řešena pouze otázka, zda předmětné nemovitosti jsou nebo nejsou zemědělským majetkem ve smyslu ustanovení § 1 zákona o půdě, a zda tedy uplatněný nárok na jejich vydání má být právně řešen za podmínek vymezených zákonem o půdě nebo na základě jiného restitučního předpisu. Tato otázka je otázkou předběžnou; od jejího posouzení odvisí rozhodnutí ve věci samé. Rozhodnutí, řešící nikoli věc samu (v posuzovaném případě restituční nárok), ale pouze předběžnou otázku, je rozhodnutím předběžné povahy.“ Důležitou premisu, z níž rozhodnutí vrchního soudu vycházejí, vyjevuje rozhodnutí ze dne 21. 5. 1997, čj. 7 A 220/95 17 (Soudní judikatura ve věcech správních, 3/1998, č. 201, s. 89, zvýraznění doplněno): „Zákon o půdě, který v ustanovení § 9 svěřil pozemkovým úřadům rozhodování o nároku uplatněném podle § 9 odst. 1 zákona o půdě, je tím současně implicitně nadal kompetencí posoudit jako předběžnou otázku, a to v prvé řadě, zda uplatněný nárok pod režim zákona o půdě spadá. Tuto otázku musí řešit před posuzováním dalších podmínek, jimiž je při rozhodování vázán (zda jde o osobu oprávněnou, zda jde o nárok uplatněný včas, zda je dán restituční titul podle § 6, zda lze pozemky vydat a pod.). Zákon o půdě současně stanovil v § 17 odst. 6, že je ve sporných případech oprávněn o této otázce rozhodnout ústřední orgán státní správy republiky, tedy žalovaný. Tím, že rozhodnutí o prejudicielní otázce (tj. o otázce, od níž odvisí rozhodnutí ve věci samé, která je předmětem řízení) bylo svěřeno v pochybnostech jinému orgánu a umožněno o ní rozhodnout v samostatném řízení, nečiní z rozhodnutí o ní ještě rozhodnutí jiné (než předběžné) povahy, byť rozhodnutí o věci samé - totiž o uplatněném nároku - od ní přímo odvisí.“
[15] Výše citovaná rozhodnutí vrchního soudu vychází z předpokladu, že je vedeno řízení o restitučním nároku, v jehož průběhu dospěje pozemkový úřad k závěru, že existují pochybnosti, zda nemovitosti, jichž se uplatněný nárok týká, náležejí do zemědělského majetku (tuto otázku ostatně posuzují pozemkové úřady v nesporných případech samy jako předběžnou otázku, o níž nebylo rozhodnuto jiným orgánem). V případě pochybností dá pozemkový úřad podnět Ministerstvu zemědělství k vydání rozhodnutí v pochybnostech dle § 17 odst. 6 zákona o půdě. Poté, co ministerstvo vydá rozhodnutí, pokračuje pozemkový úřad v řízení o restitučním nároku, které je ukončeno finálním rozhodnutím. Tímto okamžikem zanikají účinky rozhodnutí v pochybnostech, neboť o restitučním nároku bylo rozhodnuto s konečnou platností.
[16] Z tohoto pohledu se rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o půdě opravdu může jevit jako rozhodnutí předběžné povahy. S vrchním soudem by však nebylo lze souhlasit, pokud by jeho poměrně kategorické závěry byly interpretovány tak, že jakékoliv rozhodnutí o předběžné otázce je předběžné povahy. Každé řízení má svůj vlastní předmět a rozhodnutí, které je v něm vydáno, může být v dané věci finální a ve věci jiné může představovat toliko rozhodnutí o předběžné otázce, kterým je správní orgán vázán. Nelze však z tohoto důvodu dospět k závěru, že rozhodnutí, které je mimo jiné rozhodnutím o předběžné otázce, je předběžné povahy, a proto vyloučeno ze soudního přezkumu. Citované judikatuře vrchního soudu je dále třeba vytknout, že se nezabývá otázkou, zda nemá rozhodnutí v pochybnostech i jiné dopady v rovině zákona o půdě, o nichž již není dále rozhodováno, resp. zda dokonce rozhodnutí v pochybnostech vyvolá tyto následky s definitivní platností. Zákon o půdě se totiž týká restitucí pouze z jedné části, vedle toho však obsahuje i další právní normy aplikující se obecně na zemědělskou půdu (např. § 22 – transformace některých užívacích vztahů, dispozitivní stanovení výše nájemného). Vrchní soud posuzuje předmět řízení o pochybnostech ze subjektivního hlediska. Pro vymezení předmětu správního řízení je však nezbytné použít přístup objektivní (viz body 24 a 27 usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 6 As 7/2005 97, cit. v bodě [7] shora).
[17] O subjektivním přístupu vrchního soudu svědčí i rozhodnutí ze dne 25. 9. 1998, čj. 6 A 85/96 24 (Soudní judikatura ve věcech správních, 3/2002, č. 972, s. 210, zvýraznění doplněno), v němž uvedl: „Je zřejmé, že rozhodnutí, přestože vydaná podle stejného ustanovení zákona, mohou mít povahu rozhodnutí jednou předběžného a podruhé konečného. V rozsuzované věci právě o takový případ konečného rozhodnutí jde, jak na to správně zástupce žalobce poukázal. Rozhodnutí ve věci vydané není předběžné (např. ve vztahu k nějakému řízení restitučnímu), protože jeho účelem bylo toliko vyřešit otázku majetkové dispozice s nemovitostmi (§ 17 odst. 1 zákona o půdě). Vyřešit tuto otázku konečným způsobem bylo smyslem celého řízení, protože od jejího zodpovězení se bezprostředně odvíjí přesun majetkové dispozice se spornými nemovitostmi na Pozemkový fond České republiky (§ 17 odst. 1 zákona o půdě, zákon ČNR č. 569/1991 Sb.), a právě o tento přesun také ve věci šlo; to je ostatně zřejmé z podnětů k rozhodnutím, zaslaným územním pracovištěm pozemkového fondu.“ Vrchní soud tak dospěl k závěru, že není-li rozhodnutí v pochybnostech vydáno za účelem posouzení předběžné otázky, nemá předběžnou povahu, a není tak vyloučeno ze soudního přezkumu.
[18] Nabízí se otázka, zda by neměla být v důsledku současné judikatury NSS k definici rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. (viz usnesení rozšířeného senátu NSS cit. v bodě [7] shora) a k vymezení rozhodnutí předběžné povahy dle § 70 písm. b) (viz bod [19] níže) opuštěna judikatura vrchního soudu citovaná v bodě [14] shora. Nelze ani přehlédnout úmysl zákonodárce, dle něhož mělo mít rozhodování v pochybnostech význam pouze pro určení, zda předmětný majetek spravuje Pozemkový fond. Vládní návrh zákona o půdě v § 11 odst. 4 obsahoval tuto formulaci (Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna, Federální shromáždění 1990-1992, tisk č. 393, www.psp.cz): „V pochybnostech o tom, které nemovitosti spravuje pozemkový fond, rozhoduje ministerstvo zemědělství České republiky a ministerstvo zemědělství a výživy Slovenské republiky.“ Po projednání ve výborech obou sněmoven bylo navrženo odlišné znění (tisk č. 547): „V pochybnostech o tom, zda se jedná o nemovitosti, na které se vztahuje tento zákon, rozhodují příslušné ústřední orgány státní správy republiky.“ Úmysl zákonodárce byl takový, že rozhodování v pochybnostech mělo určit pouze subjekt oprávněný spravovat půdu ve vlastnictví státu. Vrchní soud pro tento případ vyslovil názor, že rozhodnutí v pochybnostech je přezkoumatelné soudem (viz bod [17] shora). Teprve aplikační praxí došlo k extenzi rozhodování v pochybnostech i na projednání restitučních nároků, tedy mimo záměr historického zákonodárce.
V/2
Rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu
[19] Nejvyšší správní soud definoval znaky rozhodnutí předběžné povahy v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005 64: „Vzhledem k výše uvedenému právnímu názoru Ústavního soudu musí proto rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení před správním orgánem, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) a jež v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“ Rozšířený senát v bodě 46 usnesení čj. 6 As 7/2005 97 (cit. v bodě [7] shora) shrnul, že rozhodnutí je předběžné povahy, je-li samotné věcné posouzení věci vyhrazeno konečnému rozhodnutí a pokud dočasné rozhodnutí pozbývá svých účinků s nabytím právní moci konečného rozhodnutí. Je třeba zdůraznit, že aby bylo rozhodnutí předběžné povahy, je třeba, aby pozbylo s právní mocí finálního rozhodnutí všech svých účinků.
[20] Rozhodnutí v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu (resp. § 3 odst. 3 lesního zákona) neupravuje poměry osob pouze předběžně či dočasně, ani nezajišťuje věci nebo osoby a ani zatímně nefixuje určitý stav. Objektivním předmětem tohoto typu řízení v pochybnostech je konečné vyřešení otázky, zda je předmětný pozemek součástí zemědělského půdního fondu a zda se na něj aplikují právní normy sloužící jeho ochraně. Rozhodnutí nemá dočasný (provizorní) charakter, nýbrž definitivní. Rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu může být využito (či dokonce jeho vydání iniciováno) v řízení s odlišným předmětem řízení pro posouzení předběžné otázky. Ostatně to je tento konkrétní případ. Obě řízení jsou však řízeními samostatnými s vlastním (odlišným) předmětem řízení a odlišnými účinky (viz níže bod [22]).
[21] S tím, že rozhodnutí v pochybnostech nemá dočasný charakter, souvisí i otázka naplnění (resp. absence) procesního znaku definice rozhodnutí předběžné povahy. V rozsudku čj. 2 Afs 183/2005 64 (cit. v bodě [19] shora, zvýraznění doplněno) bylo zcela explicitně vyřčeno, že o otázce, která je předmětem rozhodnutí předběžné povahy, je definitivně rozhodnuto „v řízení před správním orgánem, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním)“. V případě rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a lesního zákona však nemusí být vedeno žádné jiné řízení. Účelem rozhodnutí v pochybnostech je definitivní určení právního režimu pozemků, jejichž vlastník se zpravidla podřídí vydanému rozhodnutí v pochybnostech a bude se chovat v souladu s právními normami příslušného ochranného a majetkového režimu.
[22] Samozřejmě nastanou i situace, kdy s ohledem na subjektivní předmět řízení o rozhodnutí v pochybnostech bude toto rozhodnutí využito jako podklad pro jiná řízení [zde pro řízení dle § 17 odst. 6 zákona o půdě, nebo pro přestupkové řízení, řízení o uložení pokuty, řízení o uložení opatření souvisejících s ochranou zemědělského půdního fondu (např. uložení změny kultury) či pozemků určených k plnění funkcí lesa (rozhodnutí o zařazení lesa mezi lesy ochranné či zvláštního určení) atd.]. V neposlední řadě může dojít na podkladě rozhodnutí v pochybnostech k záznamu údaje o způsobu ochrany pozemku do katastru nemovitostí. Tato eventuální následně (či souběžně) vedená řízení a v nich vydaná rozhodnutí ovšem plně nekonzumují účinky rozhodnutí v pochybnostech. To je způsobeno především tím, že rozhodnutí v pochybnostech má široké spektrum právních následků (ochrana pozemku, hospodaření na pozemku, vlastnické a užívací vztahy). Neexistuje pochopitelně žádné jiné řízení, jehož předmět by se vyznačoval stejným rozsahem. Druhým důvodem nemožnosti konzumace účinků rozhodnutí v pochybnostech je, že vydáním navazujícího rozhodnutí nedochází k nahrazení rozhodnutí v pochybnostech ani v této části. Tak např. v řízení o uložení pokuty dle § 20 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je posouzení otázky, zda je vůbec předmětný pozemek součástí zemědělského půdního fondu, předběžnou otázkou. Pokud existuje rozhodnutí v pochybnostech, je jím orgán ochrany zemědělského půdního fondu, který vede řízení o pokutě, vázán. Vydáním rozhodnutí o uložení pokuty však nepřestanou působit účinky rozhodnutí v pochybnostech. Osoba, které byla udělena pokuta, může napadnout rozhodnutí o udělení pokuty ve správním soudnictví. Soud je oprávněn zrušit rozhodnutí o pokutě, nikoliv však současně rozhodnutí v pochybnostech (§ 75 odst. 2 s. ř. s. a contrario). Rozhodnutí v pochybnostech bude proto působit i nadále.
[23] Stěžovateli je proto třeba dát za pravdu, že nemůže žádným jiným postupem (s výjimkou řádných a mimořádných opravných prostředků dle správního řádu a žaloby ve správním soudnictví) zvrátit účinky rozhodnutí v pochybnostech. Rozhodnutím v pochybnostech, pokud řeší předběžnou otázku, jsou správní orgány v jiných řízeních a postupech vázány (§ 57 odst. 3 a § 73 odst. 2 správního řádu), soudy z něho vychází (§ 135 odst. 2 o. s. ř. a § 52 odst. 2 s. ř. s.). To se týká nejen správních soudů, ale též soudů v občanském soudním řízení. Civilní soudy nejsou nadány pravomocí rušit správní rozhodnutí, kterými byla vyřešena předběžná otázka. V tomto případě přichází právě takováto kumulace správního řízení a soudního řízení dle části třetí občanského soudního řádu v úvahu. Orgán ochrany zemědělského půdního fondu vydal rozhodnutí v pochybnostech, avšak stěžovatel může za účelem vyřešení sporu ohledně vlastnického práva k předmětným pozemkům podat žalobu na určení dle § 80 písm. c) o. s. ř. V něm bude soud vycházet z rozhodnutí v pochybnostech, avšak i kdyby dospěl k opačnému závěru než orgán ochrany zemědělského půdního fondu, nebude to mít žádný vliv na existenci ani právní moc rozhodnutí v pochybnostech, které bude i nadále vázat ostatní správní orgány. Nebude-li připuštěn soudní přezkum rozhodnutí v pochybnostech, budou tím zkrácena základní práva stěžovatele na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Zkrácení takovéhoto práva by přitom bylo založeno nikoliv zákonem, ale judikaturou Nejvyššího správního soudu.
[24] Protiústavnost dosavadní judikatury nepřipouštějící soudní přezkum rozhodnutí v pochybnostech ve správním soudnictví lze ilustrovat následujícím příkladem. Tělovýchovná jednota užívá rybník, který neslouží k chovu ryb, a přilehlou louku. Má za to, že její pozemky nejsou součástí zemědělského půdního fondu. V souvislosti s probíhající majetkovou transformací dojde k vydání rozhodnutí dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, které určí, že pozemky jsou součástí zemědělského půdního fondu. Z toho se vyvodí příslušný majetkoprávní závěr (nabytí vlastnického práva ex lege, vydání pozemku, transformace užívacích vztahů atd.). Tělovýchovná jednota bude i nadále oprávněna rybník užívat, a to výlučně ke sportu, rekreaci, organizování sportovních a společenských událostí v obci. Zemědělskou půdu však nelze dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu využívat k nezemědělským účelům. Pokud by byl soudní přezkum rozhodnutí v pochybnostech, s nímž jednota nesouhlasí, vyloučen, naskýtala by se jí pouze dvojí možnost. Buď požádá o vynětí pozemků ze zemědělského půdního fondu, za což ovšem bude muset zaplatit poplatek, nebo bude rozhodnutí v pochybnostech ignorovat a dále pokračovat v nezemědělském užívání půdy. Tím se vystavuje nebezpečí udělení pokuty dle § 20 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. V řízení se bude jednota hájit tím, že pozemky nejsou součástí zemědělského půdního fondu. Správní orgán však bude rozhodnutím v pochybnostech v řízení o uložení pokuty vázán (§ 57 odst. 3 správního řádu). Správní soud z rozhodnutí v pochybnostech bude při přezkumu rozhodnutí o uložení pokuty vycházet (§ 52 odst. 2 s. ř. s.), avšak nebude jej moci zrušit (nejedná se o jiný úkon ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s.). Vydáním rozhodnutí o uložení pokuty nedochází k vyhasnutí účinků rozhodnutí v pochybnostech, které působí i nadále, a to jednak proto, že nemůže být formálně zrušeno, jednak proto, že má mnohem širší záběr působnosti. Třetí možností je, že jednota ukončí v důsledku rozhodnutí v pochybnostech svoji činnost na předmětných pozemcích, aby se podrobila požadavkům zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Ani tady ale nedojde k vydání žádného následného rozhodnutí, rozhodnutí v pochybnostech bude tím spíše rozhodnutím konečným (nemá předběžnou povahu).
[25] K závěru, že rozhodnutí v pochybnostech není rozhodnutím předběžné povahy ve vztahu k rozhodnutím dle restitučních předpisů (zde zákona o půdě), lze jednoznačně dospět i historickým argumentem. Již zákon č. 48/1959 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, stanovil v § 3 orgánu okresního národního výboru pravomoc rozhodovat v pochybnostech, zda je pozemek součástí zemědělského půdního fondu. Obdobné ustanovení bylo též v § 1 odst. 4 zákona č. 53/1966 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, následně bylo přejato i do zákona č. 334/1992 Sb. Taktéž zákon č. 166/1960 Sb., o lesích a lesním hospodářství (lesní zákon), upravoval v § 3 rozhodování v pochybnostech, zda je pozemek součástí lesního půdního fondu. Rovněž následující zákon o lesích (č. 61/1977 Sb.) obsahoval v § 2 odst. 3 rozhodování v pochybnostech, následně převzaté zákonem č. 289/1995. Zákon o půdě je však účinný teprve od 24. 6. 1991, je tedy vyloučeno, aby rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu či lesního zákona bylo rozhodnutím předběžné povahy ve vztahu k rozhodnutím dle zákona o půdě. Tento institut existoval již dávno před účinností zákona o půdě a měl (resp. dosud má) svůj vlastní obsah a význam nezávislý na existenci zákona o půdě.
VI.
[26] První senát proto shrnuje, že rozhodnutí v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a není předběžné povahy, a proto podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
[27] První senát postupuje věc rozšířenému senátu k posouzení dvou právních otázek: 1) zda je rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., 2) zda je rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s.
[28] Posouzení právních otázek uvedených v bodě [27] shora je podstatou všech přípustných kasačních námitek žalobce a zároveň výlučně na jejich právním zhodnocení spočívá kasační stížností napadené usnesení krajského soudu. První senát tedy závěrem navrhuje, aby rozšířený senát rozhodl přímo o celé kasační stížnosti.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. M. S., JUDr. M. T., JUDr. M. D. a JUDr. J. C.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců v propadné lhůtě jednoho týdne ode dne, kdy zjistí důvody podjatosti (§ 8 odst. 5 s. ř. s.).
Účastníci se mohou vyjádřit k otázkám předloženým rozšířenému senátu ve lhůtě 2 týdnů od doručení tohoto usnesení.
V Brně dne 4. března 2009
JUDr. J. B.
předseda senátu