1 As 89/2010

Plný text

1 As 89/2010 - 158
pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ateliér pro životní prostředí, o. s., se sídlem [adresa] Praha 4, zastoupeného Mgr. P. Č., advokátem se sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem [adresa] za účasti osoby zúčastněné na řízení: Obrana životního prostředí, se sídlem [adresa] zastoupené JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2007, č. j. MHMP326608/07/OOP/V-618/R-134/Tr, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 9. 2009, č. j. 9 Ca 417/2007 – 49,

takto:

I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 9. 2009, č. j. 9 Ca 417/2007 – 49 s e z r u š u j e .

II. Rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 9. 10. 2007, č. j. MHMP326608/07/OOP/V-618/R-134/Tr s e z r u š u j e a věc s e v r a c í žalovanému k dalšímu řízení.

III. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 9.600 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

IV. Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

V. Osoba zúčastněná na řízení n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Odbor životního prostředí Úřadu městské části Praha 7 (dále též „úřad městské části“) rozhodnutím ze dne 20. 11. 2006, povolil, podle § 8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), pokácení v rozhodnutí specifikovaných dřevin. Učinil tak na základě žádosti hlavního města Prahy, Dopravního podniku hlavního města Prahy a.s., Pražské teplárenské a.s. a Povodí Vltavy s.p. (zastoupených společností Inženýring dopravních staveb a.s.), podané dne 19. 4. 2006 a doplněné dne 18. 9. 2006, a to z důvodu výstavby „Městského okruhu Myslbekova – Pelc-Tyrolka, stavby č. 0079 Špejchar – Pelc-Tyrolka“. Uvedené rozhodnutí bylo žalovaným k odvolání žalobce zrušeno pro procesní vady a vráceno k dalšímu řízení. Novým rozhodnutím ze dne 14. 6. 2007 úřad městské části opětovně povolil kácení dřevin a keřových porostů na předmětných pozemcích. Odvolání žalobce a osoby zúčastněné na řízení proti tomuto rozhodnutí již bylo žalovaným zamítnuto, a to v záhlaví specifikovaným rozhodnutím ze dne 9. 10. 2007.

[2] Žalobu proti uvedenému rozhodnutí zamítl městský soud v záhlaví označeným rozsudkem ze dne 9. 9. 2009. V odůvodnění tohoto rozsudku se zabýval rovněž namítanou podjatostí pracovníků správních orgánů obou stupňů spočívající v tom, že hlavní město Praha bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské části, o této žádosti rozhodovali. Soud v této souvislosti mimo jiné odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu představovanou rozsudkem ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 – 67, č. 503/2005 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na stránkách www.nssoud.cz).

[3] Rozsudek městského soudu napadl kasační stížností žalobce (dále též „stěžovatel“). První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě o věci k právnímu názoru, který byl odlišný od právního názoru vysloveného ve výše zmíněném rozsudku č. j. 2 As 21/2004 – 67, respektive od právního názoru vysloveného v rozsudku zdejšího soudu ze dne 10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007 – 74, v němž NSS shledal správnou svou dosavadní judikaturu k dané právní otázce podjatosti úředních osob taktéž ve vztahu k § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád z roku 2004“), přičemž z výše uvedeného rozsudku zde vycházel a odkazoval na něj [v rozsudku č. j. 2 As 21/2004 – 67 řešil NSS otázku podjatosti úředních osob ještě za působnosti zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) (dále jen „správní řád z roku 1967)]. První senát proto usnesením ze dne 4. 5. 2011, č. j. 1 As 89/2010 – 100, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s následující otázkou:

„Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci, jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, lze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu?“

[4] Rozšířený senát zodpověděl tuto otázku a rozhodl o vrácení věci k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu usnesením ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 – 119.

[5] Nejvyšší správní soud dále podotýká, že obdobnou právní otázku za skutkově srovnatelných okolností řešil žalovaný a městský soud i ve dvou dalších věcech, o nichž jsou před Nejvyšším správním soudem vedena řízení pod sp. zn. 1 As 19/2010 a sp. zn. 1 As 68/2012. Nejvyšší správní soud nicméně nepovažoval za vhodné spojovat tyto věci ke společnému projednání, neboť ve věci sp. zn. 1 As 19/2010 vydal žalovaný napadené správní rozhodnutí v řízení vedeném ještě podle správního řádu z roku 1967 a ve věci sp. zn. 1 As 68/2012 byla žaloba městským soudem posouzena odlišně oproti nynější věci.

II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu

[6] Městský soud se předně zabýval žalobními námitkami týkajícími se podjatostí pracovníků správních orgánů obou stupňů. Ve vztahu k námitce podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně uvedl, že tato byla žalobcem poprvé vznesena až v odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části ze dne 20. 11. 2006, a tak k ní nelze přihlížet, s ohledem na ustanovení § 14 odst. 2 věty druhé správního řádu z roku 2004. Soudu se uvedená námitka jevila účelovou, ponechanou pro případ, že se řízení nevyvíjí podle jeho představ. Ve vztahu k namítané podjatosti pracovníků žalovaného městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek č. j. 2 As 21/2004 – 67) s tím, že přiléhavě dopadá na projednávanou věc. Hlavní město Praha zde sice bylo účastníkem řízení, neboť spolu s dalšími subjekty požádalo o povolení k pokácení dřevin. Zaměstnance žalovaného však vázaly povinnosti vyplývající ze zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů (povinnost jednat a rozhodovat nestranně atd.), a žalobce neuvedl v průběhu správního řízení žádné skutečnosti, jež by svědčily tomu, že pracovníci žalovaného těmto povinnostem nedostáli. K případu nuceného odchodu Ing. arch. K. soud nemohl přihlédnout, neboť se jedná o nové tvrzení, uvedené žalobcem až u ústního jednání.

[7] Důvodnou neshledal městský soud ani námitku, že před vydáním napadeného rozhodnutí o povolení kácení dřevin mělo být zpracováno S. E. [procesem podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákona o posuzování vlivů na životní prostředí“)]. Dle městského soudu nelze ze zákona o ochraně přírody a krajiny dovodit, že by podmínkou vydání rozhodnutí podle § 8 odst. 1 tohoto zákona byla existence S. E.. S. E. není zahrnuto ani v taxativním výčtu podkladů, které je podle § 8 odst. 3 vyhlášky č. 395/1992 Sb. nutno předložit k žádosti o pokácení dřevin. Navíc S. E. bude neopomenutelným podkladem v řízení o stavebním povolení městského okruhu a vykonatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně byla výrokem tohoto rozhodnutí odložena až do právní moci stavebního povolení.

III. Shrnutí argumentace obsažené v kasační stížnosti a ve vyjádření žalovaného

[8] Stěžovatel ve vztahu k otázce podjatosti u pracovníků správního orgánu prvního stupně namítl, že existují i takové případy podjatosti, kdy je podjatost natolik zjevná, že účastníci legitimně očekávají postup podle § 14 odst. 3 správního řádu i bez toho, že by sami museli podjatost namítat, a že v případě, kdy úředník sám svou podjatost neoznámí, mohou toto porušení § 14 odst. 3 správního řádu namítat v odvolání. Ve vtahu k odmítnutí podjatosti u pracovníků žalovaného stěžovatel uvedl, že městský soud pouze odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování. Stěžovatel přitom podle svého tvrzení uváděl konkrétní důvody prokazující oprávněnost jeho obavy z podjatého rozhodování, kterými se však městský soud nezabýval; jeho rozsudek je tak nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.

[9] Právní úprava dle stěžovatele vylučuje úřední osoby z rozhodování na základě pochybností o nepodjatosti, judikatura ji však dezinterpretuje a požaduje po účastnících řízení, aby namísto odůvodněných obav dokazovali ovlivňování. Dle stěžovatele tak judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž městský soud vycházel, v podstatě deroguje právní úpravu k otázkám podjatosti, čímž umožňuje prosazování stavebních záměrů měst či obcí (zde městský okruh) bez ohledu na zákonné požadavky. K tomu, že městský soud odmítl přihlédnout k případu nuceného odchodu Ing. arch. K., stěžovatel uvedl, že tajemníkovi magistrátu jsou známy skutečnosti o případech, kdy byli neposlušní úředníci donucení k odchodu z úřadu, a tak ani tento případ není skutečností, o které by rozhodující orgán nevěděl v době vydávání rozhodnutí (usnesení tajemníka). Za nereálný dále označil požadavek uvedený zástupcem žalovaného při jednání před soudem, který v reakci na tvrzení stěžovatele, že někteří úředníci v soukromých rozhovorech přiznávají, že jednají pod tlakem, navrhl, aby tito byli slyšeni jako svědci. Dle stěžovatele jsou tito úředníci „ovládnuti strachem“ a ani u soudu by nepřiznali, že jednají stranně ve prospěch svého zaměstnavatele. Krom rizika ztráty zaměstnání by tím také přiznali, že při vedení správního řízení vědomě porušili zákon.

[10] Stěžovatel dále namítl, že z napadeného rozsudku není zřejmé, proč by projednávaný záměr stavby městského okruhu nebyl záměrem, který podléhá posouzení EIA. Městský soud se dle stěžovatele dopustil nesprávného právního posouzení věci, jestliže dospěl k závěru, že povolení ke kácení dřevin není rozhodnutím nezbytným k realizaci záměru (tj. rozhodnutím majícím za podklad S. E.). Městský soud v rozsudku zdůrazňoval, že kácení dřevin nenaplňuje znaky záměru či koncepce dle § 3 písm. a) a b) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, čímž přistoupil na „salámování záměru“ provedené žalovaným. K prospěchu žalovaného zaměnil záměr (stavba městského okruhu) a jednu z činností vedoucích k jeho realizaci (která byla povolena žalobou napadeným rozhodnutím). Není zřejmé, proč by S. E. mělo být podkladem pro územní rozhodnutí, ale už ne pro rozhodnutí o povolení kácení dřevin. Městský soud tento svůj závěr řádně neodůvodnil a jeho rozhodnutí je v daném bodě nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

[11] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti postavil za závěry vyvozené městským soudem z uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Dle žalovaného si lze jen těžko představit, jaký by byl dopad do přenesené působnosti státní správy, pokud by se měl uplatnit stěžovatelův výklad podjatosti úředníků. V mnoha případech by tak muselo docházet ke změně místní příslušnosti a v řadě věcí by musel rozhodovat sousední věcně příslušný správní orgán. Není přitom jasné, proč by jiný (sousední) správní orgán neměl být opět stěžovatelem podezírán z podjatosti. I sousední obec má politické vedení, často se shodným politickým přesvědčením. Bylo by tak jednoduché poukazovat na příbuznost politických cílů, nebo i cílů koncepčních k rozvoji obcí a tedy i možnost rozhodovat v dohodnutém zájmu, či např. v zájmu vyhovět, protože příště vyhoví druhá strana. Pominout nelze ani důvodnost rozhodování podle místní příslušnosti, která mimo jiné také zajišťuje posuzování věci na základě znalosti místních podmínek a potřeb. Stěžovatelem je tak de facto napadán celý stávající systém rozhodování v přenesené působnosti státní správy.

[12] K námitkám ohledně S. E. žalovaný uvedl, že proces EIA je řízením zahajovaným na základě oznámení o záměru a nelze jej tedy vyvolat z úřední povinnosti tím, že se někomu nařídí, aby předložil svůj záměr, natož k řízení o povolení kácení podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Proces EIA je určen k posuzování naprosto jiných otázek než je povolování kácení dřevin rostoucích mimo les, a to jak svým rozsahem, tak šíří a specifičností podkladů, které nelze v řízení o povolení kácení vůbec zajistit, tím méně požadovat od žadatele o povolení kácení. Účelem řízení o povolení kácení dřevin bylo posoudit, zda dřeviny, o jejichž kácení je žádáno, jsou v kolizi s plánovanou stavbou, a pokud ano, tak zda jejich pokácením nedojde k odstranění jinak nenahraditelných dřevin, nebo v takovém rozsahu, který zásadním způsobem ovlivní poměry dané lokality, aniž by to bylo s ohledem na deklarovaný důvod žádosti přijatelné a v náhradní výsadbě přiměřeně nahraditelné. Toto řízení tak má jednoznačně vymezený předmět a nelze ho doplňovat prvky z řízení stavebního. Navíc, rozhodnutí o povolení kácení je sice samostatným rozhodnutím, jeho vykonatelnost je však obvykle vázána na vydání příslušného stavebního povolení, tak jak je tomu i v tomto případě.

IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[13] Kasační stížnosti je důvodná.

[14] Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkami týkajícími se podjatosti pracovníků správních orgánů rozhodujících ve věci. Přitom nejprve posoudil, zda napadený rozsudek není ve vztahu k žalobním námitkám týkajícím se této otázky nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů (IV.A.1). Následně shrnul závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ohledně tzv. „systémového rizika podjatosti“ úředníků územního samosprávného celku rozhodujícího ve věci, která se týká tohoto celku (IV.A.2). Tyto závěry poté aplikoval na nyní posuzovanou věc (IV.A.3). Konečně také posoudil kasační námitky, podle nichž mělo být v této věci jedním z podkladů rozhodnutí o kácení dřevin rovněž S. E. (IV.B).

IV.A.1 Posouzení, zda městský soud vypořádal přezkoumatelným způsobem žalobní námitky týkající se podjatosti úředních osob

[15] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku zejména v tom, že městský soud vypořádal tvrzenou podjatost úředních osob žalovaného „nekonkrétně“, tj. „paušálním“ odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004 – 67. Stěžovatel namítá, že uváděl konkrétní obavy ohledně jejich možného ovlivňování, jimiž se městský soud nezabýval.

[16] Jak Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu, stěžovatel vznesl námitku podjatosti úředníků správních orgánů obou stupňů ve svém odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části o povolení kácení dřevin. Odůvodnil ji odkazem na „závislost všech pracovníků úřadu městské části na politickém vedení Prahy 7, které výstavbu městského okruhu výrazně prosazuje“. K tomu dodal, že v úvahu je třeba vzít také nesamostatnost uvedené městské části vůči hlavnímu městu Praha, které je stavebníkem. Z této skutečnosti dovozoval nezákonnost odvoláním napadeného rozhodnutí „v samotném jeho základu“. Zároveň vznesl (z téhož důvodu) námitku podjatosti vůči všem úředníkům odvolacího orgánu a požadoval, aby vůči němu nadřízený orgán určil jiný správní orgán příslušný k vyřízení tohoto odvolání.

[17] Ze správního ani ze soudního spisu není patrné, že by stěžovatel tuto námitku někdy v průběhu správního řízení blíže rozvedl. Rovněž v žalobě zůstaly jeho námitky na úrovni obecných tvrzení o „výrazném prosazování“ výstavby pražského městského okruhu politickou reprezentací Městské části Prahy 7 a Hlavního města Prahy a o kariérní a finanční závislost dotčených úředníků na tomto politickém vedení. Pouze při jednání před městským soudem poukázal na to, že někteří úředníci v soukromých hovorech poukazují na tlak, kterému čelí v souvislosti s kariérní závislostí na vedení města, přičemž jako konkrétní příklad úřednice, která byla takto „odejita“ z odboru územního řízení Magistrátu hl. m. Prahy, jmenoval Ing. arch. K. Stěžovatelem uplatněná námitka podjatosti tak v zásadě vycházela z koncepce tzv. „systémové podjatosti“ úředníků samosprávných celků (zastánci této koncepce argumentují, že na úředníky územních samosprávných celků je třeba automaticky nahlížet jako na podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný celek, jehož jsou zaměstnanci).

[18] Jestliže v reakci na takto obecně formulovanou námitku městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004 – 67 a dodal, že stěžovatel neuvedl v průběhu správního řízení žádné konkrétní skutečnosti zpochybňující nestrannost jednotlivých úředních osob žalovaného, pak zcela jistě nelze hovořit o tom, že by napadený rozsudek městského soudu byl v daném bodě nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Rozsudkem č. j. 2 As 21/2004 – 67 totiž Nejvyšší správní soud odmítl koncepci „systémové“ podjatosti úředníků územních samosprávných celků a byť tak učinil ve vztahu k dané otázce za působnosti správního řádu z roku 1967, úprava podjatosti úředních osob obsažená ve správním řádu z roku 2004 se v zásadě neliší. Jinou otázkou ovšem je, zda danou námitku městský soud posoudil věcně správně (k tomu blíže viz níže).

IV.A.2 Závěry rozšířeného senátu NSS ohledně tzv. „systémového rizika podjatosti“ úředníků územních samosprávných celků

[19] Městský soud při posouzení otázky podjatosti zaměstnanců žalovaného vycházel z výše opakovaně zmiňovaného rozsudku č. j. 2 As 21/2004 – 67, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že „v projednávané věci podala žádost o pokácení stromu obec a o této žádosti rozhodoval orgán obce, městský úřad. Příslušnost tohoto orgánu vydat rozhodnutí o takové žádosti je založena ust. § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., přičemž z ust. § 75 odst. 2 téhož zákona vyplývá, že rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce, jakožto jednotky územní samosprávy, vykonává působnost v oblasti státní správy, která na něj byla v souladu s uvedeným zákonem, a tedy postupem aprobovaným čl. 105 Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé řadě dalších oblastí, např. ve věcech stavebního řízení, živnostenského podnikání, požární ochrany apod. V mnoha případech přitom i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného orgánem obce je obec sama. Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku. Pracovník takového orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako úředník územně samosprávného celku, mezi jehož základní povinnosti podle zákona č. 312/2002 Sb. patří mj. dodržovat ústavní pořádek, právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu správních činností veřejný zákon, jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování [§ 16 odst. 1 písm. a), b), c) a f) cit. zákona]. Tyto povinnosti pak má úředník i při výkonu státní správy, která byla na orgán samosprávy zákonem přenesena (§ 2 odst. 3 cit. zákona). Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti úředníků územních samosprávných celků takto explicitně vypočítává, je podle Nejvyššího správního soudu třeba vnímat právě i v souvislosti s tím, že tito úředníci jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto jejich zaměstnavatelů. Nejvyšší správní soud je tak přesvědčen, že pouze tato situace, která je zákonem výslovně připuštěna, předpokládána a vyžadována, nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného celku, a to i přes pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či z toho plynoucí jistou finanční závislost. Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech dány, musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.“

[20] Chybnost úvahy o podjatosti pracovníků orgánu obce spočívala podle citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu rovněž v tom, že „v případě jejího uznání by došlo k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy de facto vyloučení celého správního orgánu, což však správní řád ve svém ust. § 9 nepřipouští. Správní řád ani zákon č. 114/1992 Sb., který je ke správnímu řádu ve vztahu speciálního právního předpisu, nepočítají s možností přenést působnost rozhodnout v konkrétní věci na jiný správní orgán, ani s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost k rozhodnutí ve věci atrahoval. Takovou úpravu ostatně neobsahují ani zákon č. 128/2000 Sb. a zákon č. 129/2000 Sb. Uvedené předpisy naopak obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené státní správy orgány územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru nad výkonem přenesené působnosti, za jejichž použití by bylo možno eliminovat případné excesy spočívající v „nadržování“ vlastní obci či kraji (srov. § 126 zákona č. 128/2000 Sb. a § 81 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.).“

[21] Nejvyšší správní soud tedy v uvedeném rozsudku v zásadě dovodil, že vztah zaměstnance obce (kraje) k jeho zaměstnavateli nemá sám o sobě takovou povahu, že by vyvolával pochyby o jeho podjatosti při rozhodování ve správním řízení ve věcech, na nichž má daný územní samosprávný celek zájem. K tomu, aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka v takových případech byly dány, požadoval existenci dalších skutečností. Nejvyšší správní soud následně tyto závěry vztáhnul i na úpravu podjatosti obsaženou ve správním řádu z roku 2004. Ostatně jádro předmětné právní otázky je jak v případě správního řádu z roku 1967, tak správního řádu z roku 2004 totožné, jakkoli se procesní úpravy podjatosti i přesné dikce hmotněprávních ustanovení definujících podjatost v obou zákonech do jisté míry liší (viz usnesení NSS č. j. 1 As 89/2010 – 119, body [31] a [35]).

[22] Městský soud posoudil žalobu v souladu s tímto právním názorem. V nynější věci rozhodující senát Nejvyššího správního soudu ovšem s tímto právním názorem nesouhlasil, a tak inicioval řízení před rozšířeným senátem zdejšího soudu, v němž jej zpochybnil (blíže viz usnesení NSS č. j. 1 As 89/2010 – 100).

[23] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v tomto řízení rozhodl usnesením č. j. 1 As 89/2010 – 119, v němž sice na jednu stranu odmítl „přísné pojetí systémové podjatosti“ (zastávané prvním senátem), avšak zároveň poměrně významně modifikoval závěry plynoucí z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu k dané otázce.

[24] Rozšířený senát tak sice na jedné straně dospěl k závěru, že „v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji 'systémovou podjatost'“, zároveň však uvedl, že je u něho dáno „systémové riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti „posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají.“ Důvod pochyb o nepodjatosti takového úředníka je tak dán tehdy, „je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“ K pochybám o nepodjatosti přitom podle rozšířeného senátu postačí i „poměrně nízká míra podezření“, neboť „existence 'systémového rizika podjatosti' je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a 'podezřívavosti' při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení.“ Důvody k uvedenému podezření mohou představovat „takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku“ (viz body [62] až [63] cit. usnesení Nejvyššího správního soudu).

[25] Skutečnostmi zakládajícími pochybnosti o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku pak „mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod.“ Za určitých okolností však uvedenou skutečností může být už jen „samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy.“ Zjevně a bez dalšího uvedenými skutečnostmi budou „podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu“ (bod [63] uvedeného usnesení).

[26] Oproti tomu „signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“ zpravidla nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude mít dopad na tento celek. Proto např. nebude zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna (typicky tím, že stavba bude zbudována na pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím), půjdeli o běžné, obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné dotčení“ (bod [64] citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu).

[27] Jakkoliv tedy rozšířený senát Nejvyššího správního soudu odmítl pojetí, v němž by byli úředníci územního samosprávného celku automaticky vyloučeni z projednávání a rozhodování ve věcech, které mají dopady na tento celek, přesto je zřejmé, že jeho rozhodnutí představuje nemalý posun oproti pozici, kterou zdejší soud zaujal v rozsudku č. j. 2 As 21/2004 – 67. To je patrné zejména z pasáže citovaného usnesení, v níž rozšířený senát kritizuje neduhy současného českého modelu územní veřejné správy a zdůrazňuje nutnost promítnout povědomí o jejich existenci do rozhodování o podjatosti úředníků obcí a krajů. Podle rozšířeného senátu tak v „soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze „systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. (…) proto je nezbytné podezření vyplývající z existence „systémového rizika podjatosti“ brát velmi vážně a s ohledem na smysl a účel § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (resp. § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.“ (bod [67] rozhodnutí rozšířeného senátu).

IV.A.3 Posouzení otázky, zda úřední osoby byly v nynější věci podjaté

[28] Nejvyšší správní soud nejprve podotýká, že žalovaný a následně i městský soud se odmítli zabývat tvrzenou podjatostí úředních osob úřadu městské části s tím, že stěžovatel namítl jejich podjatost až v odvolání, tj. opožděně, neboť s ohledem na charakter jím namítané podjatosti mohl tuto námitku vznést již v řízení před správním orgánem prvního stupně. Podle stěžovatele však v případech „zjevné“ podjatosti úředních osob účastníci řízení legitimně očekávají postup podle § 14 odst. 3 správního řádu i bez toho, že by sami museli podjatost namítat. Pokud úředník správního orgánu prvního stupně sám svou podjatost neoznámí, mohou toto porušení správního řádu namítat v odvolání.

[29] Nejvyšší správní soud se s výkladem žalovaného a městského soudu neztotožnil. Podle § 14 odst. 2 správního řádu z roku 2004 sice účastník řízení „může namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil.“ Formulaci „k námitce se nepřihlédne“ je však dle Nejvyššího správního soudu nutno vykládat ve spojitosti s dalšími ustanoveními správního řádu, a to tak, že se v případě, kdy není námitka podána bez zbytečného odkladu, o takové námitce nerozhoduje samostatným usnesením. Účastník, který námitku podjatosti podá „opožděně“, pouze ztrácí procesní „privilegium“ kvalifikovaného rozhodnutí o takové námitce, ale to neznamená, že by se skutečnostmi, které v ní uvede, neměl příslušný správní orgán vůbec zabývat. Je tomu tak proto, že podjatost nastává přímo ze zákona při splnění podmínek stanovených v § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (rozhodnutí o podjatosti určité úřední osoby má pouze deklaratorní charakter). Dojde-li tedy správní orgán k závěru, že účastník řízení neuplatnil námitku podjatosti „bez zbytečného odkladu“, sdělí mu, že nebude o jeho námitce rozhodovat usnesením, ale bude s ní nakládat jako s neformálním podnětem, na jehož základě tvrzenou podjatost úřední osoby z moci úřední prověří. Pokud na základě takového prověřování tvrzené podjatosti dospěje správní orgán k závěru, že je skutečně dána podjatost některé z úředních osob, bude na místě postupovat podle § 14 odst. 4 uvedeného zákona (tzn. určit jinou úřední osobu). Pokud je taková „opožděná“ námitka vznesena až v odvolání a odvolací správní orgán dospěje k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno podjatou úřední osobou, pak je nutno na takové vydání rozhodnutí nahlížet jako na vadu řízení, která podle § 89 odst. 2 zpravidla bude důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí (obdobně viz také Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON, 2012, II. vydání, str. 183-184).

[30] Městský soud tedy posoudil danou právní otázku nesprávně, zabývat se měl otázkou podjatosti úředních osob správních orgánů obou stupňů. Navíc jeho závěry ohledně tvrzené podjatosti úředních osob žalovaného vycházely z judikatury zdejšího soudu, která byla usnesením rozšířeného senátu NSS č. j. 1 As 89/2010 – 119 částečně modifikována. Nejvyšší správní soud proto přistoupil ke zhodnocení otázky podjatosti dotčených úředníků z hlediska kritérií popsaných v předmětném usnesení rozšířeného senátu, tedy zda stěžovatel uváděl nějaké konkrétní skutečnosti, které by relevantním způsobem svědčily o politické „citlivosti“ věci, v níž správní orgány rozhodovaly, případně zda už jen samotná povaha a podstata této věci postačovala k závěru o podjatosti úředních osob úřadu městské části a magistrátu.

[31] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že považuje za skutečnost obecně známou, že pražský městský okruh představuje velmi významnou a silně kontroverzní stavbu, která je předmětem četných sporů (ať již ohledně toho, v jaké podobě má být uskutečněna, nebo dokonce zda je výstavba městského okruhu, či některých jeho částí, vůbec zapotřebí). Nelze přehlédnout, že se proto městský okruh stal významným politickým tématem, které již dlouhou dobu nerezonuje pouze v pražské komunální politice, ale i na celorepublikové úrovni (typicky v nedávné době v souvislosti s problémy okolo dostavby tunelového komplexu Blanka). Jedná se tak o notorietu známou celostátně, tedy i zdejšímu soudu (k otázce, co lze považovat za skutečnosti soudu či správnímu orgánu obecně známé, případně známé z úřední činnosti, a k rozlišení notoriet známých celostátně a notoriet známých místně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2011, č. j. 1 As 33/2011 – 58, č. 2312/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud má zároveň za to, že již jen z těchto důvodů je na místě v některých řízeních týkajících se pražského městského okruhu učinit závěr o tom, že je v nich překročena ona kritická míra „systémového rizika podjatosti“, jak o ní hovoří usnesení zdejšího soudu č. j. 1 As 89/2010 – 119.

[32] V nyní posuzovaném správním řízení tomu tak ale nebylo. Nutno připomenout, že předmětem tohoto řízení byla žádost o povolení kácení dřevin. O daném povolení sice bylo rozhodováno v souvislosti s realizací části městského okruhu, avšak Nejvyšší správní soud vidí kvalitativní rozdíl mezi rozhodováním o povolení kácení dřevin podle § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny a např. rozhodováním o umístění stavby. Lze předpokládat, že politický tlak na určitý výsledek řízení se v případě takové stavby soustředí spíše na prvně zmíněné řízení (případně na řízení o vydání stavebního povolení nebo na řízení, v nichž jsou vydávána některá závazná stanoviska sloužící jako podklad pro vydání územního rozhodnutí). Řízení o povolení kácení dřevin ale bylo zahájeno až po vydání rozhodnutí o umístění stavby, úřad městské části v rozhodnutí, kterým kácení povolil, zároveň stanovil, že kácení musí být provedeno po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení předmětné stavby, a otázky, které v tomto řízení správní orgány řešily, byly spíše „technického“ charakteru. Za těchto okolností nelze učinit závěr o tom, že by existovalo „systémové riziko podjatosti“ příslušných úředníků již z povahy dané věci.

[33] Stěžovatel zároveň zůstal jak ve správním, tak v soudním řízení na úrovni obecných tvrzení o „výrazném prosazování“ výstavby pražského městského okruhu ze strany politického vedení Městské části Praha 7 a Hlavního města Prahy. Neodkázal na žádné konkrétní jevy v politické či mediální sféře, které by naznačovaly zvýšený zájem o výsledek daného řízení (o povolení kácení dřevin) ze strany osob schopných ovlivnit jednání dotčených územních samosprávných celků. Také jeho tvrzení uvedené při jednání před městským soudem, podle nějž byla údajně coby „neposlušná“ úřednice „odejita“ z odboru územního řízení Magistrátu hl. m. Prahy Ing. arch. K., nemělo žádný bezprostřední vztah k nyní posuzované věci. Stěžovatel jím hodlal pouze demonstrovat platnost své obecné teze o systémové podjatosti úředníků územních samosprávných celků.

[34] Nelze tak učinit závěr, že by pracovníci úřadu městské části a magistrátu byli vyloučeni z projednávání a rozhodování této věci.

IV.B Posouzení námitek, podle nichž jedním z podkladů rozhodnutí o kácení dřevin mělo být S. E.

[35] Stěžovatel v žalobě dále namítal, že jedním z podkladů pro rozhodnutí o povolení kácení dřevin mělo být S. E.. Městský soud se dle něj dopustil nesprávného posouzení předmětné právní otázky, jeho rozsudek má být zároveň v tomto bodě nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.

[36] K tomu Nejvyšší správní soud předně uvádí, že nepovažuje vypořádání dané žalobní námitky městským soudem za nepřezkoumatelné, městský soud jasně a zřetelně uvedl, z jakých důvodů se s argumentací stěžovatele uvedenou v žalobě neztotožnil. Předmětnou právní otázku však městský soud posoudil nesprávně.

[37] Stěžovatel argumentuje, že rozhodnutí o povolení kácení dřevin přijaté v nynější věci představuje rozhodnutí nutné k provedení stavby příslušné části pražského městského okruhu, což je záměr, který je předmětem posuzování podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Odkazuje přitom na § 10 odst. 4 uvedeného zákona, podle nějž bez stanoviska (tj. S. E.) nelze vydat rozhodnutí nebo opatření nutná k provedení záměru v žádném správním ani jiném řízení nebo v jiném postupu podle zvláštních právních předpisů.

[38] Nejvyšší správní soud se s touto argumentací ztotožňuje. Vyjdeme-li z předpokladu, že stavba předmětné části pražského městského okruhu je záměrem, který podléhá posuzování podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (což žalovaný nerozporuje), pak S. E. mělo být jedním z podkladů rozhodnutí rovněž v nynějším správním řízení. Tento závěr plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 91/2009 – 83, v němž se zdejší soud zabýval právě otázkou, zda S. E. má být využito a zohledněno pouze pro rozhodování ve stavebním řízení (v rozhodnutí o umístění stavby, ve stavebním povolení), nebo zda závěry formulované v tomto stanovisku mají být podkladem v každém navazujícím správním řízení probíhajícím podle zvláštních (tzv. složkových) zákonů. Dovodil přitom, že posléze uvedená varianta je správná. V daném případě tak konstatoval, že S. E. musí být „závazným podkladem pro rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle § 12 a § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny a má být zohledněno v napadeném rozhodnutí v rozsahu, v jakém se vztahuje k posuzovanému předmětu řízení, tj. v rozsahu posouzení vlivů dálnice D8, úsek Lovosice – Řehlovice, na krajinný ráz a na zvláště chráněné území.“ V nynějším případě sice nejde o rozhodování podle § 12 a § 44, ale podle § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny, citované závěry však lze bezpochyby aplikovat také na toto řízení.

[39] Městský soud argumentoval tím, zákon o ochraně přírody a krajiny, ani vyhláška č. 395/1992 Sb. neuvádějí S. E. mezi podklady, které je nutno předložit k žádosti o pokácení dřevin. Jak však vyložil Nejvyšší správní soud již ve výše citovaném rozsudku č. j. 1 As 91/2009 – 83, ustanovení § 10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je obecným procesním ustanovením, není tak podstatné, že povinnost, kterou stanovuje, není stanovena přímo v jednotlivých tzv. složkových zákonech z oblasti správního práva. Stejně tak neobstojí argument, podle nějž poznámka pod čarou k § 10 odst. 4 uvedeného zákona neodkazuje na zákon o ochraně přírody a krajiny. Výčet složkových zákonů v této poznámce je toliko demonstrativní, navíc poznámky pod čarou uváděné v zákonech nemají normativní význam.

V. Závěr a náklady řízení

[40] S ohledem na shora uvedené rozhodl Nejvyšší správní soud o zrušení napadeného rozsudku. Stěžovatel kasační stížností požadoval zrušení rozsudku městského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení. Tento návrh odpovídal pravomoci Nejvyššího správního soudu v době podání kasační stížnosti (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Dnem 1. 1. 2012 však nabyla účinnosti novela soudního řádu správního provedená zákonem č. 303/2011 Sb. Podle § 110 odst. 1 s. ř. s. v nyní platném znění dospěje-li Nejvyšší správní soud k tomu, že kasační stížnost je důvodná, rozsudkem zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení, pokud ve věci sám nerozhodl způsobem podle odst. 2. Podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může podle povahy věci sám rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu nebo vyslovení jeho nicotnosti; ustanovení § 75, § 76, a § 78 se použijí přiměřeně.

[41] Pravomoc Nejvyššího správního soudu k současnému zrušení rozhodnutí správního orgánu není vázána na návrh stěžovatele; je to tento soud, který zváží, zda je namístě pouze zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, či zda je racionální současné zrušení rozhodnutí správního orgánu.

[42] V daném případě dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že jedním z podkladů pro rozhodnutí o povolení kácení dřevin mělo být S. E.. Rozhodnutí žalovaného by z tohoto důvodu mělo být městským soudem zrušeno, na čemž nemůže nic změnit jakékoliv doplnění řízení městským soudem. Městský soud by s odkazem na tento rozsudek pouze přenesl závazný právní názor svým novým rozsudkem správním orgánům.

[43] Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek městského soudu. Věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. a § 78 odst. 3 užitého přiměřeně na základě tohoto ustanovení současně zrušil žalobou napadené rozhodnutí žalovaného. Žalovanému podle § 78 odst. 4 s. ř. s. kasační soud věc vrací k dalšímu řízení, v němž je podle odst. 5 téhož ustanovení vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným.

[44] Nejvyšší správní soud tak je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout o náhradě nákladů celého soudního řízení.

[45] Podle § 60 odst. 1 ve spojitosti s § 120 s. ř. s. má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Tyto náklady jsou tvořeny částkou 9.600 Kč za 4 úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2012, přičemž za jeden úkon přísluší částka 2.100 Kč [§ 7, § 9 odst. 3 písm. f) advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů činí podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu 300 Kč k jednomu úkonu. Od placení soudních poplatků z žaloby a z kasační stížnosti byl stěžovatel osvobozen usneseními městského soudu ze dne 6. 8. 2008, č. j. 9 Ca 417/2007 – 28, a ze dne 5. 2. 2010, č. j. 9 Ca 417/2007 – 80.

[46] Pokud jde o úkony právní služby, vycházel soud ze skutečnosti, že stěžovatel byl v řízení zastoupen nejprve advokátem JUDr. Petrem Kužvartem, se sídlem Za Zelenou liškou 967/B, Praha 4, později Mgr. P. Č.. Advokáti náklady řízení konkrétně nevyúčtovali, soud proto vycházel ze skutečností zjevných ze soudního spisu. Zvoleným advokátům přísluší odměna za tyto úkony právní služby: převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby, účast při jednání městského soudu, sepsání kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. a), d), g) advokátního tarifu]. Odměna za zastoupení advokátem tak činí 9.600 Kč (včetně paušálu). Zástupci v řízení nedoložili potvrzení o tom, že jsou plátci daně z přidané hodnoty (Mgr. P. Č. výslovně uvedl, že není), soud tedy zvýšení odměny o tuto daň nebral v úvahu.

[47] Celkovou částku nákladů řízení ve výši 9.600 Kč je žalovaný povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho nynějšího zástupce.

[48] Žalovaný nebyl ve věci úspěšný, a tak nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 ve spojitosti s § 120 s. ř. s.). Osobě zúčastněné na řízení nevznikly žádné náklady v souvislosti s plněním povinnosti, kterou by jí uložil soud, právo na náhradu nákladů řízení proto nemá ani ona (§ 60 odst. 5 ve spojitosti s § 120 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 30. ledna 2013

JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119)

Úřad městské části Praha 7 (správní orgán I. stupně) na základě žádosti společností Dopravní podnik hlavního města Prahy, a.s., Pražská teplárenská, a.s., Povodí Vltavy, s. p., a hlavního města Prahy, zastoupených zmocněncem Inženýring dopravních staveb a.s., rozhodnutím ze dne 20. 11. 2006 povolil kácení vyjmenovaných dřevin a keřových porostů rostoucích na pozemcích ve vlastnictví shora uvedených žadatelů, a to z důvodu realizace stavby "Městský okruh Myslbekova - Pelc Tyrolka, stavba 0079 Špejchar - Pelc Tyrolka". Žalovaný však rozhodnutím ze dne 17. 4. 2007 k odvolání žalobce uvedené rozhodnutí správního orgánu I. stupně pro procesní vady zrušil a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně k dalšímu řízení.

Správní orgán I. stupně novým rozhodnutím ze dne 14. 6. 2007 opětovně povolil kácení dřevin a keřových porostů na předmětných pozemcích. Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 10. 2007 odvolání žalobce a osoby zúčastněné na řízení podle § 90 odst. 5 správního řádu z roku 2004 zamítl a nové rozhodnutí úřadu městské části potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný ve vztahu k námitce podjatosti pracovníků správního orgánu I. stupně uvedl, že ta nebyla žalobcem uplatněna v souladu s § 14 odst. 2 správního řádu z roku 2004. O námitce podjatosti pracovníků odvolacího orgánu pak bylo rozhodnuto postupem upraveným v § 14 správního řádu z roku 2004 usnesením.

Jím měl žalovaný na mysli usnesení ředitele žalovaného ze dne 29. 3. 2007, kterým byl zamítnut návrh žalobce, aby z řízení o odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části ze dne 20. 11. 2006 byl z důvodu pochybnosti o nepodjatosti vyloučen ředitel odboru ochrany prostředí Ing. arch. J. W. a ostatní úřední osoby zařazené do tohoto odboru. Ředitel žalovaného vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004-67, č. 503/2005 Sb. NSS, a dospěl k závěru, že pouze v důvodu zaměstnaneckého poměru úředních osob k účastníku řízení nelze shledat možnou podjatost pracovníků správního orgánu. S tímto právním názorem se ztotožnilo i Ministerstvo životního prostředí, které podle § 90 odst. 5 správního řádu z roku 2004 rozhodnutím ze dne 22. 6. 2007 odvolání žalobce zamítlo a uvedené rozhodnutí o námitce podjatosti potvrdilo.

Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 9. 2009, čj. 9 Ca 417/2007-49, žalobu proti uvedenému rozhodnutí o odvolání zamítl. V odůvodnění se soud mimo jiné zabýval namítanou údajnou podjatostí pracovníků správních orgánů obou stupňů, která měla spočívat v tom, že hlavní město bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské části, o této žádosti rozhodovali. Ve vztahu k námitce podjatosti pracovníků správního orgánu I. stupně městský soud uvedl, že byla žalobcem poprvé vznesena až v odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části ze dne 20. 11. 2006, a proto k ní s ohledem na § 14 odst. 2 větu druhou správního řádu z roku 2004 nelze přihlížet. Ve vztahu k namítané podjatosti pracovníků odvolacího orgánu městský soud taktéž odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu představovanou již zmíněným rozsudkem čj. 2 As 21/2004-67. Podle něho by v takových případech musela ke vzniku pochybností o podjatosti přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. V posuzované věci sice bylo hlavní město Praha účastníkem řízení, neboť spolu s dalšími subjekty požádalo o povolení k pokácení dřevin. Zaměstnance žalovaného však vázala povinnost jednat a rozhodovat nestranně, vyplývající ze zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, a žalobce neuvedl v průběhu správního řízení žádné skutečnosti, jež by svědčily o tom, že pracovníci žalovaného této povinnosti nedostáli.

Žalobce (stěžovatel) uvedený rozsudek městského soudu napadl kasační stížností. V ní ve vztahu k otázce podjatosti pracovníků správního orgánu I. stupně namítl existenci takových případů podjatosti, v nichž jsou důvody pro vyloučení úředních osob z rozhodování věci natolik zjevné, že účastníci řízení legitimně očekávají postup podle § 14 odst. 3 správního řádu z roku 2004 i bez námitky podjatosti. Proto v případě, kdy úředník sám svou podjatost neoznámil, je možné porušení § 14 odst. 3 správního řádu namítat v odvolání. Ve vztahu k neshledání podjatosti pracovníků žalovaného stěžovatel namítl, že městský soud jen odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování. Právní úprava přitom vylučuje úřední osoby z rozhodování již na základě pochybnosti o nepodjatosti, avšak judikatura ji dezinterpretuje a požaduje po účastnících řízení, aby namísto odůvodněných obav dokazovali ovlivňování. Představa, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat o žádosti svého zaměstnavatele, je nicméně naivní. V dané věci byly tedy uvedeny konkrétní důvody prokazující oprávněnost obavy z podjatého rozhodování, správní orgány ani městský soud však na ně nereflektovaly. Podle stěžovatele proto judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž městský soud vycházel, v podstatě ruší právní úpravu podjatosti ve správním řízení, čímž umožňuje prosazování stavebních záměrů měst a obcí bez ohledu na zákonné požadavky.

Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry vyvozenými v uvedeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Dle žalovaného si lze jen těžko představit, jaký by byl dopad do výkonu přenesené působnosti, pokud by se měl uplatnit stěžovatelův výklad podjatosti úředníků územních samosprávných celků. V mnoha případech by totiž docházelo ke změně místní příslušnosti a k rozhodování sousedním správním orgánem. Stěžovatelem je tak fakticky napadán celý stávající systém rozhodování v přenesené působnosti orgány obcí.

První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který má za odlišný od právního názoru vysloveného dříve ve zmiňovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 21/2004-67, na jehož odůvodnění odkazuje i městský soud v nyní posuzované věci. Tento rozsudek sice řeší otázku podjatosti úředních osob ještě za působnosti správního řádu z roku 1967, a jeho závěry již byly předloženy k posouzení rozšířenému senátu v řízení vedeném pod sp. zn. 1 As 19/2010. Z uvedeného rozsudku však vychází a odkazuje na něj i rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 7. 2008, čj. 8 As 35/2007-92, který řešil principiálně shodnou otázku podjatosti úředních osob za účinnosti správního řádu z roku 2004.

V citovaném rozsudku čj. 2 As 21/2004-67 Nejvyšší správní soud podle prvního senátu uvedl, že úředníci územních samosprávných celků jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy fakticky jejich zaměstnavatelů, avšak tato situace je zákonem výslovně připuštěna a předpokládána, a nemůže být proto bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného celku, a to přes pracovní či obdobný vztah k takovému celku jako účastníku řízení. Pochybnost o podjatosti konkrétního úředníka by byla v takových případech dána, jen kdyby přistoupila ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.

Podle prvního senátu však smyslem právního institutu vyloučení úřední osoby z rozhodování je zamezení podjatým osobám bezprostředně se podílet na výkonu státní správy. Posouzení podjatosti by mělo být nazíráno principem, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a že ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Integrální součástí práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), je garance toho, aby ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná osoba, ať již soudce či úřední osoba ve správních řízeních. Nestrannost a nezaujatost této osoby je jistě jedním z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů práva v právo a právní stát.

Dále první senát uvedl, že podle § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 každá úřední osoba, "o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit".

Podmínkou vyloučení z rozhodování je podle prvního senátu nalezení důvodného předpokladu, že tato osoba může mít pro svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na výsledku řízení. Na pojem poměr k věci v širším smyslu však nelze pohlížet jen subjektivně jako na individuální zájem na výsledku řízení například z důvodu kladných či negativních vztahů úřední osoby s účastníky řízení či z důvodu ekonomické závislosti na některém z účastníků řízení.

Kategorii nestrannosti, která neexistenci poměru k věci předpokládá, je nutno podle názoru prvního senátu vnímat také v rovině objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to, zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly vést k legitimním pochybnostem o tom, že tato osoba určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje. V tomto směru první senát poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 1996, sp. zn. I. ÚS 167/94, č. 127/1996 Sb. ÚS.

Dále první senát odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 105/01, č. 98/2001 Sb. ÚS, v němž se uvádí, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního. To znamená, že otázka podjatosti nemůže být postavena nikdy zcela najisto. Nelze ovšem vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou.

Rovněž judikatura Evropského soudu pro lidská práva vychází podle prvního senátu z dvojího testu posuzování nestrannosti soudce, přičemž závěry zde vyslovené lze vztáhnout i na posouzení nestrannosti rozhodující úřední osoby. Subjektivní test je založen na základě osobního přesvědčení soudce v dané věci, objektivní test sleduje existenci dostatečných záruk, že je možno v tomto ohledu vyloučit jakoukoliv legitimní pochybnost (srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994, Saraiva de Carvalho proti Portugalsku, stížnost č. 15651/89, Series A, č. 286-B, či rozsudek ze dne 20. 5. 1998, Gautrin a další proti Francii, stížnosti č. 21257, 21258, 21259 a 21260/93, Reports 1998-III).

První senát rovněž poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, čj. 6 As 24/2007-89. V něm byl s odkazem na dosavadní judikaturu správních soudů učiněn závěr, podle něhož pracovníci obecního úřadu jsou vyloučeni z projednávání a rozhodování věci, pokud by měla obec jako jejich zaměstnavatel bezprostřední a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydaného v přenesené působnosti daný tím, že by se od takového rozhodnutí odvíjel majetkový přínos pro obec. Rozhodnutí orgánu samosprávy však v tehdy souzené věci nebylo motivováno zjevně soukromým zájmem zaměstnavatele, takže uvedený judikát nelze bezezbytku vztáhnout na posuzovanou věc.

K podjatosti úředních osob se podle prvního senátu vyjádřil Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, čj. 2 As 29/2007-74, č. 1465/2008 Sb. NSS, v němž byl řešen vztah zastupitele územního samosprávného celku vůči jejím úředním osobám, jež rozhodují při výkonu přenesené působnosti v přestupkovém řízení. I toto rozhodnutí není zcela přiléhající na posuzovanou věc, nicméně jako podmínku pro vyloučení úředních osob z rozhodování ve správním řízení taktéž zdůrazňuje závislost mezi osobou, která rozhoduje, a osobou, o níž je rozhodováno.

Dále první senát poukázal na skutečnost, že výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 21/2004-67 se vyjádřil k otázce podjatosti úředních osob v době, kdy neexistovala dnes již konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící vyloučení soudců z rozhodování, pokud by věc měl řešit senát či soudci ve sporu, kde je žalovaným samotný soud, u něhož tito soudci působí, nebo jeho předseda. V usneseních ze dne 29. 2. 2008, čj. Nad 4/2008-47, a ze dne 20. 8. 2009, čj. Nao 42/2009-21, totiž Nejvyšší správní soud dovodil, že směřuje-li žaloba proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního orgánu I. stupně, jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni všichni soudci specializovaných správních senátů tohoto soudu. V těchto judikátech Nejvyšší správní soud zdůraznil, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt.

Podle přesvědčení prvního senátu přitom nelze nalézt rozumný důvod, proč by se případné vyloučení z rozhodování úředních osob nemělo řídit stejnými zásadami, jakými je ovládáno posuzování vyloučení soudců z rozhodování soudních věcí. Vždyť i zde je jedním z předpokladů faktického uplatnění zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí to, že rozhodující osoba by neměla být v žádné závislosti k jednomu z účastníků řízení. Ba dokonce lze argumentovat, že jestliže jsou na soudce kladena tak přísná kritéria při posuzování jejich možné podjatosti, pak tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kritéria pro exekutivní aparát. V jeho případě totiž do značné míry absentují institucionální záruky chránící nezávislost jednotlivých úředníků, jak je známe u soudců. Proto v situaci, kdy by měla úřední osoba rozhodovat věc, která se jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti k účastníku řízení, musí nastoupit obdobný mechanismus jako ve zmíněném rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.

Problematiku vyloučení úředníků obcí (a obdobně i krajů) z projednávání a rozhodování věcí, jež představují rozhodování o právech a povinnostech vlastního územního samosprávného celku, považuje první senát za zásadní i s ohledem na skutečnost, že český zákonodárce zvolil při provádění reformy veřejné správy tzv. spojený model územní veřejné správy. V rámci tohoto modelu vykonávají obce i kraje vedle vlastní působnosti (samosprávy) i působnost přenesenou (státní správu), v důsledku čehož se běžně stávají ve vlastních věcech zároveň navrhovateli (žadateli) i rozhodujícími vykonateli veřejné správy. V takových momentech pak nelze realisticky očekávat, že úředníkům dotčených územních samosprávných celků se při jejich rozhodování bude dařit důsledně odhlížet od myšlenek na skutečnost, že samosprávné orgány disponují poměrně výraznými pravomocemi, kterými mohou zasahovat do jejich profesního života.

Jednou ze zásad, na nichž je založena úprava obsažená ve správním řádu, je podle prvního senátu zajištění nestrannosti výkonu veřejné moci. Přitom právě problematika rozhodování úředníků územních samosprávných celků v záležitostech, v nichž má eminentní zájem na výsledku řízení jejich obec (či kraj), vyvolává mnohdy pochyby veřejnosti ohledně nestrannosti a objektivity činnosti orgánů veřejné moci. Pouhý odkaz na literu zákona o úřednících územních samosprávných celků, která těmto úředníkům ukládá povinnost jednat a rozhodovat nestranně, tyto pochyby nerozptýlí.

Dále první senát upozornil na to, že závěry dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu byly z obdobných důvodů podrobeny kritice také ze strany doktríny (Kadečka, S. Je rozhodování obce ve vlastní věci opravdu nepodjaté? Právní rozhledyč. 13/2005, s. 477).

První senát tedy dospěl k závěru, že městský soud v dané věci nesprávně zodpověděl právní otázku podjatosti úředních osob. Podle prvního senátu totiž závislost na osobě, v jejíž věci úřední osoby rozhodovaly, způsobila principiálně jejich vyloučení z rozhodování a nutnost postupu podle § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004. Proto první senát shledal důvod pro judikatorní odklon od rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, čj. 8 As 35/2007-92, který vychází z již citovaného rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, a odkazuje na něj, a věc postoupil rozšířenému senátu. Chtěl, aby se rozšířený senát odchýlil od dosavadní judikatury a zaujal právní názor, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci, jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, nelze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.

Plný text

č. j. 1 As 89/2010 - 105

U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ateliér pro životní prostředí, o. s., se sídlem [adresa] Praha 4, zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem [adresa] za účasti osoby zúčastněné na řízení: Obrana životního prostředí, se sídlem [adresa] zastoupené JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2007, č. j. MHMP326608/07/OOP/V-618/R-134/Tr, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 9. 2009, č. j. 9 Ca 417/2007 - 49,

t a k t o :

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

I.
Vymezení věci

[1] Odbor životního prostředí Úřadu městské části Praha 7 (dále jen „úřad městské části“) rozhodnutím ze dne 20. 11. 2006 rozhodl o žádosti o povolení kácení dřevin rostoucích mimo les tak, že podle § 8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, povolil kácení dřevin a keřových porostů rostoucích na pozemcích určených v rozhodnutí a ve vlastnictví zde uvedených subjektů, a to z důvodu realizace stavby „Městský okruh Myslbekova – Pelc - Tyrolka, stavba 0079 Špejchar - Pelc - Tyrolka“. Uvedené rozhodnutí bylo žalovaným k odvolání žalobce zrušeno pro procesní vady a vráceno k dalšímu řízení. Novým rozhodnutím ze dne 14. 6. 2007 úřad městské části opětovně povolil kácení dřevin a keřových porostů na předmětných pozemcích. Odvolání žalobce a osoby zúčastněné na řízení proti tomuto rozhodnutí již bylo žalovaným zamítnuto, a to v záhlaví specifikovaným rozhodnutím ze dne 9. 10. 2007.

[2] Žalobu proti uvedenému rozhodnutí zamítl městský soud v záhlaví označeným rozsudkem ze dne 9. 9. 2009. V odůvodnění se mimo jiné zabýval namítanou podjatostí pracovníků správních orgánů obou stupňů spočívající dle žalobce v tom, že hlavní město bylo žadatelem a jeho úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské části o této žádosti rozhodovali. Ve vztahu k námitce podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně uvedl, že tato bylo žalobcem poprvé vznesena až v odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části ze dne 20. 11. 2006, a tak k ní nelze přihlížet, s ohledem na ustanovení § 14 odst. 2 věty druhé zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“). Ve vztahu k namítané podjatosti pracovníků žalovaného městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67; všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), podle níž by v takových případech musela ke vzniku pochybností o podjatosti přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. V posuzované věci sice bylo Hlavní město Praha účastníkem řízení, neboť spolu s dalšími subjekty požádalo o povolení k pokácení dřevin. Zaměstnance žalovaného však vázaly povinnosti vyplývající ze zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů (povinnost jednat a rozhodovat nestranně atd.), a žalobce neuvedl v průběhu správního řízení žádné skutečnosti, jež by svědčily tomu, že pracovníci žalovaného těmto povinnostem nedostáli.

[3] Žalobce (dále též „stěžovatel“) uvedený rozsudek městského soudu napadl řádně podanou kasační stížností. Ve vztahu k otázce podjatosti u pracovníků správního orgánu prvního stupně namítl, že existují i takové případy podjatosti, kdy je podjatost natolik zjevná, že účastníci legitimně očekávají postup podle § 14 odst. 3 správního řádu i bez toho, že by sami museli podjatost namítat, a že v případě, kdy úředník sám svou podjatost neoznámí, mohou toto porušení § 14 odst. 3 správního řádu namítat v odvolání. Ve vtahu k odmítnutí podjatosti u pracovníků žalovaného stěžovatel uvedl, že městský soud pouze odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování. Právní úprava přitom vylučuje úřední osoby z rozhodování na základě pochybností o nepodjatosti, judikatura ji však dezinterpretuje a požaduje po účastnících řízení, aby namísto odůvodněných obav dokazovali ovlivňování. Úvaha, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat o žádosti svého zaměstnavatele, je naivní. Stěžovatel uváděl konkrétní důvody prokazující oprávněnost jeho obavy z podjatého rozhodování, správní orgány ani městský soud však na ně nereflektovaly. Dle stěžovatele tak judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž městský soud vycházel, v podstatě deroguje právní úpravu k otázkám podjatosti, čímž umožňuje prosazování stavebních záměrů měst či obcí (zde městský okruh) bez ohledu na zákonné požadavky.

[4] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti postavil za závěry vyvozené městským soudem z uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Dle žalovaného si lze jen těžko představit, jaký by byl dopad do přenesené působnosti státní správy, pokud by se měl uplatnit stěžovatelův výklad podjatosti úředníků. V mnoha případech by tak muselo docházet ke změně místní příslušnosti a v řadě věcí by musel rozhodovat sousední věcně příslušný správní orgán. Stěžovatelem je tak de facto napadán celý stávající systém rozhodování v přenesené působnosti státní správy.

II.
Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu

[5] Rozhodující první senát po předběžné poradě dospěl k závěru, že je dán důvod pro předložení věci rozšířenému senátu. Dospěl totiž k názoru, který je odlišný od právního názoru vysloveného v rozsudku 2 As 21/2004 - 67, na jehož odůvodnění odkazuje i městský soud v nyní souzené věci. Tento rozsudek sice řeší otázku podjatosti úředních osob ještě za působnosti „starého“ správního řádu, tj. zákona č. 71/1967 Sb., přičemž jeho závěry již byly prvním senátem zpochybněny a předloženy k posouzení rozšířenému senátu v řízení vedeném pod sp. zn. 1 As 19/2010. Z uvedeného rozsudku však vychází a odkazuje na něj rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 8 As 35/2007 - 92, který řešil principiálně shodnou otázku podjatosti úředních osob za účinnosti „nového“ správního řádu. První senát dále podotýká, že otázku ohledně výkladu § 14 „nového“ správního řádu již rozšířenému senátu předkládal v jiné věci, v níž však rozšířený senát usnesením ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, kasační stížnost odmítl pro nepřípustnost podle § 104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

[6] V rozsudku č. j. 2 As 21/2004  67 Nejvyšší správní soud uvedl, že úředníci územních samosprávných celků jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto jejich zaměstnavatelů, ale tato situace, která je zákonem výslovně připuštěna a předpokládána, nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného celku, a to přes pracovní či obdobný vztah k takovému celku jako účastníku řízení. Pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka by byly v takových případech dány, kdyby přistoupila ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. S tímto právním názorem však první senát nesouhlasí.

[7] První senát při formulování svého názoru vycházel z teze, že smyslem právního institutu „vyloučení úřední osoby z rozhodování“ je zamezení podjatým osobám bezprostředně se podílet na výkonu státní správy. Posouzení podjatosti by mělo být nazíráno principem, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci, a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Integrální součástí práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“) je garance toho, aby ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná osoba (ať již soudce, či úřední osoba ve správních řízeních). Nestrannost a nezaujatost této osoby je jistě jedním z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů práva v právo a právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky).

[8] Podle § 14 odst. 1 správního řádu „každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen "úřední osoba"), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.“

[9] S možnou podjatostí zde počítá správní řád v podstatě u jakékoliv úřední osoby, tedy takové, která se aktivně a bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správního orgánu; výkonem pravomoci je z tohoto pohledu nutno rozumět nejen její podíl na formálním správním řízení, ale i na jednotlivých úkonech, v rámci nichž činí tyto osoby jistá správní uvážení, která se pak promítají v materiální podobě v právní sféře účastníků řízení.

[10] Podmínkou vyloučení z rozhodování je nalezení důvodného předpokladu, že tato osoba může mít pro svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na výsledku řízení. Na pojem „poměr k věci v širším smyslu“ však nelze pohlížet ryze subjektivně jako na individuální zájem na výsledku řízení například z důvodu kladných či negativních vztahů úřední osoby s účastníky řízení či z důvodu ekonomické závislosti na některém z účastníků řízení.

[11] Kategorii nestrannosti, která neexistenci poměru k věci předpokládá, je nutno vnímat také v rovině objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to, zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly objektivně vést k legitimním pochybnostem o tom, že tato osoba určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje (srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 1996, sp. zn. I. ÚS 167/94, N 127/6 SbNU 429; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).

[12] Ústavní soud též vyslovil, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního. To znamená, že otázka podjatosti nemůže být postavena nikdy zcela najisto. Nelze ovšem vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 105/01, N 98/23 SbNU 11).

[13] Rovněž judikatura Evropského soudu pro lidská práva vychází z dvojího testu posuzování nestrannosti (ač) soudce, avšak závěry zde vyslovené lze vztáhnout i na posouzení nestrannosti rozhodující úřední osoby. Subjektivní test je založen na základě osobního přesvědčení soudce v dané věci, objektivní test sleduje existenci dostatečných záruk, že je možno v tomto ohledu vyloučit jakoukoliv legitimní pochybnost (srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994 ve věci Saraiva de Carvalho vs. Portugalsko, stížnost č. 15651/89, či rozsudek ze dne 20. 5. 1998 ve věci Gautrin a další vs. Francie, stížnosti č. 21257-21260/93).

[14] Judikatura Nejvyššího správního soudu se vyjádřila k otázce podjatosti osob ve zmíněném rozsudku sp. zn. 2 As 21/2004 v době, kdy neexistovala (dnes již existující) konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící otázku podjatosti či vyloučení soudců z rozhodování, pokud by věc měl řešit senát či soudci ve sporu, kde jsou žalovanými jak samotný soud, u něhož soudci působí, popřípadě tak i jeho předseda.

[15] Otázkou vyloučení úředních osob z rozhodování správního orgánu se zabýval i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, č. j. 6 As 24/2007 - 89. Zde soud vyslovil: „Ve správním soudnictví bylo již v minulosti prejudikováno, že pracovníci obecního (městského) úřadu jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni, pokud by měl jejich zaměstnavatel (obec či město) bezprostřední a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydávaného v přenesené působnosti, daný tím, že by se dotýkalo jeho majetku a byl od něho odvislý majetkový přínos pro obec nebo město. Jinak řečeno, pokud by měl Nejvyšší správní soud stěžovatelově námitce přisvědčit, muselo by být podle jeho přesvědčení rozhodnutí orgánu samosprávy motivováno zjevně soukromým zájmem zaměstnavatele. Tak tomu ovšem v posuzovaném případě není.“ Uvedl dále, že „…pokud jde o tvrzený osobní vztah pracovníka orgánu územního plánování Krajského úřadu Jihočeského kraje a pracovníka orgánu územního plánování Městského úřadu v Písku, lze předně souhlasit se závěrem krajského soudu, že o stěžovatelově návrhu věcně nerozhodoval. Stěžovatel dále dovozuje, že nepodjatost pracovníka krajského úřadu by mohla být dotčena skutečností, že v minulosti pracoval jako podřízený pracovníka Městského úřadu v Písku. V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že sám tento fakt nemůže být oním poměrem k účastníkům řízení, který by zavdával podnět k pochybám o nepodjatosti. Nelze předpokládat, že by pouze na základě skutečnosti, že před určitou dobou byl v současnosti instančně nadřízený funkčně podřízeným v současnosti instančně podřízeného, první druhému nějak stranil. Nenamítá-li stěžovatel jiných vazeb, nelze se domnívat, že by stranil bývalému nadřízenému, u kterého již dlouhou dobu nepracuje, nepodléhá mu organizačně a není na něm finančně či jinak závislý.“ Tento judikát však není bezezbytku vztažitelný na souzenou věc.

[16] K podjatosti úředních osob se vyjadřoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007  74; v něm uvedl, že „stěžovatel - jako zastupitel - není vůči úředním osobám v poměru nadřízenosti ani podřízenosti, neboť zastupitelstvo, tím méně jeho jednotliví členové, nemohou zasahovat do výkonu přenesené působnosti vykonávané v rámci rozhodování o přestupcích. Pokud jde o účast stěžovatele jako jednoho ze členů zastupitelstva (v případě zastupitelstva města jako jednoho z 29 členů a v případě zastupitelstva kraje jako jednoho z 55 členů) na schvalování rozpočtu města, potažmo kraje, tak ani tato skutečnost nemůže být důvodem pro vyslovení podjatosti úředních osob. Předně jsou platy úředních osob určeny zvláštním zákonem (zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech) a lze tak hovořit pouze o tzv. pohyblivé složce platu, jako je osobní příplatek či odměna, které mohou být závislé na rozpočtu územního samosprávného celku. Dále se stěžovatel neúčastní přímo na určování výše pohyblivé složky platu pro úřední osoby, nýbrž schválením rozpočtu pouze nepřímo stanovuje možný rámec pro to, aby příslušná osoba [v případě města tajemník, podle § 110 odst. 4 písm. c) a d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a v případě kraje ředitel krajského úřadu, podle § 69 odst. 2 písm. c) a d) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích] o výši těchto složek mohla rozhodnout. Je třeba také poukázat na to, že i kdyby byl schválen rozpočet v částce vysoké, neznamená to automaticky, že by úřední osoby obdržely vyšší pohyblivou složku platu. Navíc samotná účast stěžovatele na tomto schvalovacím procesu je poměrně malá (1/29 a 1/55) a nelze tak předpokládat, že by sám o sobě mohl výši rozpočtu výrazněji ovlivnit. Tím méně si lze představit, že by tak činil pouze ve snaze ovlivnit výši platu úředních osob.“ Ani tento rozsudek není zcela přiléhající na nyní souzenou věc, byť rovněž jako podmínku pro vyloučení úředních osob z rozhodování ve správním řízení zdůrazňuje závislost mezi osobami která rozhoduje a o níž je rozhodováno.

[17] Jak bylo zmíněno shora, judikatura Nejvyššího správního soudu však dovodila jednoznačné závěry při posouzení nestrannosti soudců, kteří jsou přiděleni k určitému soudu a v rámci správy tohoto soudu jsou ve vztahu rovněž k jeho předsedovi (usnesení ze dne 29. 2. 2008, č. j. Nad 4/2008  47, a nebo v usnesení ze dne 20. 8. 2009, č. j. Nao 42/2009  21). V těchto případech zdejší soud zdůraznil, že směřuje-li žaloba proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního orgánu prvního stupně, jsou z projednávání a rozhodování takové věci vyloučeni všichni soudci specializovaných správních senátů tohoto soudu (nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci, a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt). Soud zde zdůraznil, co je třeba vnímat pod pojmem „poměr k věci“ ve vztahu k posouzení nestrannosti rozhodující osoby.

[18] V posledně zmiňovaném případě Nejvyšší správní soud ve zmíněných souvislostech dovodil, že „v případech, kdy žalovaným je Městský soud v Praze, což je subjekt totožný se správním soudem, který by měl ve věci rozhodnout, jsou všichni soudci specializovaných senátů správního soudnictví vyloučeni pro možnou podjatost. V tomto ohledu je vhodné poukázat i na obecnou právní zásadu ‚nemo iudex in causa sua‘, dle které nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci, a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Tato obecná pravidla jsou obecně uznávána jako zásady spravedlnosti a to i tehdy, jestliže nejsou normativně vyjádřena v pozitivním právu (srov. Knapp, V. Teorie práva, C. H. Beck, Praha 1995, str. 83). Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci, kdy soudci postupovali podle ustanovení § 8 odst. 3 s. ř. s., byť se subjektivně necítí být podjatí ve vztahu k věci, k účastníkům nebo jejich zástupcům, lze mít pochybnost o jejich nepodjatosti, neboť by rozhodovali o věci, v níž jsou žalovanými jak samotný soud, u něhož soudci působí, tak i jeho předseda. K námitce žalobkyně, že soudce by měl být natolik nepředpojatý, aby byl schopen rozhodnout objektivně a nezávisle spor, jehož účastníkem je jiná část téhož soudu, Nejvyšší správní soud upozorňuje, že soudci jsou profesionálové a subjektivně se v dané věci necítí být podjatí. Nicméně je třeba mít na paměti i objektivní kategorii nestrannosti, tedy vnímat, zda neexistují objektivní okolnosti, které by mohly vést k reálným pochybnostem o tom, že soudce určitý vztah k věci má. Jelikož na straně žalované vystupuje mj. předseda městského soudu, mohla by v daném případě vyvstat objektivní pochybnost, zda jsou soudci téhož soudu skutečně nestranní. Aby byly jakékoli pochybnosti účastníků o nepodjatosti soudců Městského soudu v Praze vyloučeny, Nejvyšší správní soud věc přikázal jinému než místně příslušnému soudu.“

[19] Dle přesvědčení předkládajícího senátu přitom nelze nalézt rozumný důvod, proč by se případné vyloučení z rozhodování úředních osob, jež se účastní rozhodování věcí ve správním řízení, nemělo řídit stejnými zásadami, jakými je ovládáno posuzování vyloučení soudců z rozhodování soudních věcí. Vždyť i zde je jedním z předpokladů faktického uplatnění zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí to, že rozhodující osoba by neměla být v žádné závislosti k jednomu z účastníků řízení. Ba dokonce lze argumentovat, že jestliže jsou na soudce kladena tak přísná kriteria při posuzování jejich možné podjatosti, pak tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kriteria pro exekutivní aparát. V jeho případě totiž do značné míry absentují institucionální záruky chránící nezávislost jednotlivých úředníků, jak je známe u soudců (platové záruky atd.). Dle prvního senátu tak v situaci, kdy by měla úřední osoba rozhodovat věc, která se jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti k účastníku řízení, musí nastoupit obdobný mechanizmus jako ve zmíněném rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.

[20] Problematiku vyloučení úředníků obcí (a obdobně i krajů) z projednávání a rozhodování věcí, jež představují rozhodování o právech a povinnostech vlastního územního samosprávného celku, považuje první senát za zásadní i s ohledem na skutečnost, že český zákonodárce zvolil při provádění reformy veřejné správy tzv. spojený model územní veřejné správy. V rámci tohoto modelu vykonávají obce i kraje vedle vlastní působnosti (samosprávy) i působnost přenesenou (státní správu), v důsledku čehož se běžně stávají ve vlastních věcech zároveň navrhovateli (žadateli) i rozhodujícími vykonateli veřejné správy. V takových momentech pak nelze realisticky očekávat, že úředníkům dotčených územních samosprávných celků se při jejich rozhodování bude dařit důsledně odhlížet od myšlenek na skutečnost, že samosprávné orgány disponují poměrně výraznými pravomocemi, kterými mohou zasahovat do jejich profesního života.

[21] Jednou ze zásad, na nichž je založena úprava obsažená ve správním řádu, je zajištění nestrannosti výkonu veřejné moci. Přitom právě problematika rozhodování úředníků územních samosprávných celků v záležitostech, v nichž má eminentní zájem na výsledku řízení jejich obec (či kraj), vyvolává mnohdy pochyby veřejnosti ohledně nestrannosti a objektivity činnosti orgánů veřejné moci. Pouhý odkaz na literu zákona o úřednících územních samosprávných celků, která těmto úředníkům ukládá povinnost jednat a rozhodovat nestranně, dle názoru prvního senátu tyto pochyby nerozptýlí.

[22] Ostatně závěry dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu byly z obdobných důvodů podrobeny kritice také ze strany doktríny. Odkázat lze například na článek S. Kadečky („Je rozhodování obce ve vlastní věci opravdu nepodjaté?“ In: Právní rozhledy, č. 13/2005, str. 477-484), podrobně a přesvědčivě vyvracející argumentaci obsaženou v odůvodnění rozsudku č. j. 2 As 21/2004  67.

III.
Otázka předložená rozšířenému senátu

[23] První senát dospěl k závěru, že v přezkoumávané věci městský soud nesprávně zodpověděl právní otázku posouzení podjatosti úředních osob; podle názoru prvního senátu závislost na osobě, v jejíž věci úřední osoby rozhodovaly, způsobuje principiálně jejich vyloučení z rozhodování a nutnost postupu dle § 131 odst. 4 správního řádu.

[24] Ze všech shora uvedených důvodů shledává tedy předkládající senát důvod pro judikatorní odklon od rozsudku zdejšího soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 8 As 35/2007 - 92, (který vychází a odkazuje na v textu uvedený rozsudek č. j. 2 As 21/2004  67) a po poradě předkládá rozšířenému senátu k zodpovězení následující otázku:

Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci, jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, lze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu?

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. J. C., JUDr. M. D., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. J. V. a JUDr. M. T.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců v propadné lhůtě jednoho týdne ode dne kdy zjistí důvod podjatosti (§ 8 odst. 1 s. ř. s.). Účastníci se dále mohou ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto usnesení vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu.

V Brně dne 4. května 2011

JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu