1 Azs 16/2021

Plný text

1 Azs 16/2021 - 63
pokračování

[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: V. S., zastoupena Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2017, č. j. OAM11/LE18K01R22010, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 11. 2020, č. j. 2 Az 40/2017  51,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovaný je povinen uhradit žalobkyni k rukám jejího zástupce Mgr. et Mgr. Marka Čechovského, advokáta se sídlem [adresa] Praha 1, na náhradě nákladů řízení částku ve výši 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Žalobkyně (státní příslušnice Ukrajiny, pocházející z města Čerkasy) podala dne 15. 1. 2010 žádost o udělení mezinárodní ochrany, v níž uvedla, že má strach o svůj a manželův život. Její manžel byl na Ukrajině neprávem uvězněn, mučen a přinucen k doznání ke spáchání trestného činu, kterého se nedopustil. Žalobkyně se domáhala spravedlnosti pro svého manžela. V této souvislosti se setkala s vyhrožováním ze strany policistů, kteří se ji dokonce dvakrát pokusili unést.

[2] Rozhodnutím ze dne 12. 9. 2011, č. j. OAM11/LE18PA032010, žalovaný neudělil žalobkyni mezinárodní ochranu podle § 12 až § 14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila správní žalobou.

[3] Městský soud v Praze (dále je „městský soud“) citované rozhodnutí rozsudkem ze dne 18. 12. 2013, č. j. 2 Az 15/2011  76, zrušil.

[4] Na základě kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek městského soudu rozsudkem ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Azs 16/2014  27, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městskému soudu mimo jiné vytkl, že napadené rozhodnutí zrušil v celém rozsahu, ačkoliv se v odůvodnění ztotožnil se závěry žalovaného ohledně nenaplnění podmínek pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu. Za vadné naopak považoval toliko posouzení ohledně naplnění podmínek pro udělení doplňkové ochrany (§ 14a a § 14b zákona o azylu). Nejvyšší správní soud označil rozsudek městského soudu za vnitřně rozporný, neboť jeho výrok neodpovídal odůvodnění. Vzhledem k tomu, že výroky o neudělení azylu a doplňkové ochrany jsou vzájemně oddělitelné, bylo na místě, aby soud žalobu v části zamítl a zrušil pouze ten výrok (jeho část), který neshledal souladným se zákonem.

[5] Při opětovném posouzení věci městský soud rozsudkem ze dne 17. 12. 2014, č. j. 2 Az 15/2011  118, žalobu zamítl.

[6] Proti zde uvedenému rozsudku brojila žalobkyně kasační stížností, na jejímž základě Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 15. 1. 2016, č. j. 5 Azs 20/2015  35, zrušil jak rozsudek městského soudu, tak jemu předcházející rozhodnutí žalovaného (v celém rozsahu). Vytkl soudu, že zpochybnil (s ohledem na dílčí rozpory ve výpovědích) věrohodnost azylového příběhu žalobkyně, ačkoliv žalovaný tak ve správním řízení neučinil. Uzavřel přitom, že na základě dosavadních zjištění shledal v případě žalobkyně existenci důvodných obav z hrozby skutečného nebezpečí vážné újmy (pro účely posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany).

[7] Po zrušení prvotního rozhodnutí Nejvyšším správním soudem žalovaný podruhé posoudil žádost žalobkyně o udělení mezinárodní ochrany. Rozhodnutím ze dne 3. 4. 2017, č. j. OAM11/LE18K01R22010 (dále jen „napadené rozhodnutí“), žalobkyni mezinárodní ochranu podle § 12 až 14b zákona o azylu opětovně neudělil.

II. Rozsudek městského soudu

[8] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu k městskému soudu, který jej v záhlaví specifikovaným rozsudkem zrušil v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a a 14b zákona o azylu; ve zbytku žalobu zamítl.

[9] Soud žalovanému vytkl, že dovodil nevěrohodnost azylového příběhu žalobkyně pouze na základě dílčích rozporů v jejích výpovědích, a to aniž by se je pokusil vysvětlit či odstranit. Nepřisvědčil ani tvrzení ohledně změny poměrů v zemi původu, neboť žalovaný shromáždil pouze obecné informace, které nemají žádnou relevanci ve vztahu k situaci žalobkyně. Žalovaný nadto záměrně bagatelizoval problémy žalobkyně a pominul okolnosti svědčící v její prospěch.

[10] Jelikož žalovaný tvrzení žalobkyně nevyvrátil, platí, že jsou splněny podmínky pro udělení doplňkové ochrany spočívající v existenci důvodných obav z hrozby vážné újmy. Městský soud se neztotožnil se závěry žalovaného, že v případě žalobkyně představuje vhodnou alternativu vnitřní přesídlení. Zdůraznil, že žalovaný pominul „policejní povahu“ azylového příběhu žalobkyně. V případě přesídlení do jiné oblasti by se žalobkyně musela dříve či později obrátit na státní orgány, které by se tak o místě jejího pobytu dozvěděly a mohly by pokračovat v útocích vůči její osobě.

[11] Městský soud tedy dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí ve vztahu k posuzování podmínek pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a a § 14b zákona o azylu neobstojí. Naopak ve vztahu k posouzení podmínek pro udělení azylu podle § 12, § 13 a § 14 shledal napadené rozhodnutí zákonným.

[12] Vzhledem k tomu, že se žalobkyně domáhala přiznání mezinárodní ochrany přímo v řízení před soudem, zabýval se městský soud otázkou, zda jsou pro takový postup splněny podmínky. Vycházel přitom z čl. 46 odst. 3 a čl. 52 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013, o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (procedurální směrnice), a související judikatury Nejvyššího správního soudu a Soudního dvora EU. Jelikož žalobkyně podala žádost o udělení mezinárodní ochrany před rozhodným datem 20. 7. 2015, neshledal soud, že by mu příslušelo mezinárodní ochranu přiznat.

III. Obsah kasační stížnosti

[13] Proti výroku I rozsudku městského soudu, jímž uvedený soud zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a a 14b zákona o azylu, podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).

[14] Uvedl, že postupoval v intencích závěrů vyslovených ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2016, č. j. 5 Azs 20/2015  35. Rozsudek městského soudu, považuje za nezákonný a nepřezkoumatelný. Soud překročil dispoziční zásadu a bez opory v žalobě přezkoumával úvahy stěžovatele ohledně vnitřní rozpornosti azylového příběhu žalobkyně. S jeho závěry se nadto stěžovatel neztotožňuje a domnívá se, že v napadeném rozhodnutí dostatečně osvětlil, proč považuje výpovědi žalobkyně za nevěrohodné. Pochybení soudu spatřuje stěžovatel také ve skutečnosti, že z odůvodnění rozsudku není zřejmé, jakým způsobem soud hodnotil listiny předložené žalobkyní až v průběhu soudního řízení a zda je přijal jako důkazní prostředek, či nikoliv.

[15] Stěžovatel se rovněž ohradil vůči skutečnosti, že soud zrušil napadené rozhodnutí i v rozsahu posouzení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny podle § 14b zákona o azylu. Učinil tak, přestože žalobkyně ve vztahu k tomuto ustanovení nepředestřela žádnou argumentaci. Městskému soudu muselo být známo, že manželu žalobkyně doplňkovou ochranu udělil tentýž soud až rozsudkem ze dne 16. 9. 2020, č. j. 4 Az 8/2019  79, tj. až po vydání napadeného rozhodnutí, pročež stěžovatel nemohl danou skutečnost zohlednit. U Nejvyššího správního soudu probíhá řízení o kasační stížnosti proti dotčenému rozsudku (věc je vedena pod sp. zn. 3 Azs 335/2020), přičemž předmětem tohoto řízení je posouzení množství nejasných otázek. To tím spíše, že udělení mezinárodní ochrany nenachází oporu ve vnitrostátním právu.

[16] Ačkoliv městský soud v bodě 21 deklaroval, že provedl přezkum podle skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného rozhodnutí, ve skutečnosti provedl přezkum ex nunc. Pro postup spočívající v přihlédnutí k novým skutečnostem však nebyly splněny podmínky a soud se touto otázkou ani nezabýval (tj. kupříkladu nezkoumal, zda existují záruky zohlednění nových skutečností ve správním řízení).

[17] Přijatelnost kasační stížnosti stěžovatel spatřuje v tom, že se dotýká otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně, popřípadě dosud nebyly zcela vyřešeny. Odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2012, č. j. 4 Azs 17/2012  29, a ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Azs 16/2014  27, týkající se oddělitelnosti výroku o neudělení doplňkové ochrany. Tuto argumentaci pak posunul dál městský soud ve shora citovaném rozsudku č. j. 4 Az 8/2019  79 vztahujícímu se k případu manžela žalobkyně. Naopak v nyní napadeném rozsudku soud zrušil správní rozhodnutí i ve vztahu k ustanovením, vůči nimž žalobkyně nebrojila konkrétní argumentací – tj. v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. c) a d) a § 14b zákona o azylu. Nejednotný přístup soudů k nastíněné právní otázce je nežádoucí a rozporný s principem právní jistoty. Kasační stížnost je pak přijatelná rovněž s ohledem na další pochybení popsaná v kasační stížnosti. Městský soud hrubě pochybil při výkladu hmotného a procesního práva a nerespektoval ustálenou soudní judikaturu.

IV. Vyjádření žalobkyně

[18] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítla, že by soud porušil dispoziční zásadu a přezkoumával napadené rozhodnutí nad rámec žalobních námitek. Právní názor vyjádřený v odůvodnění rozsudku považuje za věcně správný a souladný se zákonem.

[19] Důvodná není ani námitka ohledně nejasnosti přístupu městského soudu k listinám předloženým v průběhu ústního jednání. Závěry soudu o nedostatečnosti skutkových zjištění nachází oporu již v samotném správním spise. Listiny předložené v soudním řízení tedy měly pouze doplňkový charakter. Správní soudnictví je nadto ovládáno zásadou plné jurisdikce, proto soudu nic nebránilo v tom, aby k předloženým listinám přihlédl.

[20] Pokud se jedná o namítané vady výroku, žalobkyně uvedla, že s ohledem na provázanost s azylovým příběhem jejího manžela se jeví jako logické, aby soud zrušil napadené rozhodnutí i v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14b zákona o azylu. V této souvislosti se ohradila vůči tvrzení stěžovatele, že udělení doplňkové ochrany soudem postrádá oporu ve vnitrostátním právu a je provázeno řadou nejasných otázek. Poukázala přitom na unijní právo, judikaturu Soudního dvora EU a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2020, č. j. 5 Azs 105/2018  46, č. 4029/2020 Sb. NSS.

[21] Závěrem se žalobkyně vyjádřila k tvrzení stěžovatele, že městský soud provedl ex nunc přezkum. Odkázala na čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a související judikaturu Evropského soudu pro lidská práva s tím, že v daném případě bylo povinností soudu vzít v úvahu jí dokládané informace. Současně doplnila, že se nejednalo o okolnosti, které by vyšly najevo až po vydání napadeného rozhodnutí. Obsah listin byl stěžovateli znám z úřední činnosti – z řízení o udělení mezinárodní ochrany týkajícího se jejího manžela.

V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[22] Kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a jedná se o kasační stížnost, která je ve smyslu § 102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), přípustná. Dále se soud zabýval otázkou přijatelnosti kasační stížnosti, vycházel přitom z úpravy účinné do 31. 3. 2021, neboť napadený rozsudek městský soud vydal před tímto datem (18. 11. 2020). Podle § 104a s. ř. s. v rozhodném znění platí, že kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany je přijatelná tehdy, pokud svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Podrobněji se podstatou institutu přijatelnosti a jeho dopady do soudního řízení správního Nejvyšší správní soud zabýval v usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006  39, publ. pod č. 933/2006 Sb. NSS. V něm interpretoval neurčitý právní pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“. O přijatelnou kasační stížnost se dle zde citovaného rozhodnutí může jednat v následujících typových případech: (1) kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu; (2) kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně; (3) kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikaturní odklon; (4) pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele.

[23] V nyní posuzované věci spatřuje stěžovatel přijatelnost kasační stížnosti krom jiného v tom, že její posouzení spočívá na zodpovězení otázky, která není v dosavadní soudní praxi řešena jednotně. Nejvyšší správní soud této otázce přisvědčil (v podrobnostech viz níže), a kasační stížnost proto shledal přijatelnou.

[24] Kasační stížnost není důvodná.

[25] Z povahy věci je Nejvyšší správní soud povinen vypořádat nejprve tvrzení stěžovatele stran nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu. Již v rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005  44, č. 689/2005 Sb. NSS, tento soud akcentoval, že „[n]eníli z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jdeli o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá.“ V obdobném duchu se nese i navazující judikatura, která zásadně pohlíží na nevypořádání žalobních námitek jako na důvod pro zrušení rozhodnutí krajského soudu (srov. kupříkladu rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2009, č. j. 8 Afs 73/2007  78, či ze dne 24. 3. 2010, č. j. 1 Afs 113/2009  69, č. 2065/2010 Sb. NSS). Bohatá rozhodovací praxe se váže též k otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí z důvodu jeho nesrozumitelnosti (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008, č. j. 4 Azs 94/2007  107, ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 75, či ze dne 22. 9. 2010, č. j. 3 Ads 80/2009  132).

[26] V nyní posuzované věci nicméně kasační soud žádnou takovou vadu napadeného rozsudku neshledal. Z jeho odůvodnění je seznatelné, jakými úvahami byl městský soud při rozhodování věci veden a v čem spatřoval vady postupu stěžovatele (jakožto správního orgánu) při posouzení žádosti žalobkyně o mezinárodní ochranu. Odůvodnění rozsudku je vnitřně konzistentní a netrpí ani žádnými zásadními nedostatky, pro něž by bylo nesrozumitelné. Spatřujeli stěžovatel nepřezkoumatelnost rozsudku v tom, že z něj není patrné, z jakého skutkového stavu soud vycházel (tj. zda provedl přezkum ex tunc či ex nunc), pak ani tomuto tvrzení nelze přisvědčit. Z obsahu rozsudku je naopak patrné, že soud vycházel ze skutkového stavu v době vydání napadeného rozhodnutí. Na tom nic nemění ani skutečnost, že v průběhu soudního řízení (při ústním jednání) doplnil dokazování (v podobnostech viz body [32][36]). Námitku nepřezkoumatelnosti proto Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodnou.

[27] Stěžovatel dále namítá, že městský soud při posouzení věci překročil dispoziční zásadu. Poukazuje na skutečnost, že žalobkyně nezpochybnila úvahy o vnitřní rozpornosti jejího azylového příběhu obsažené v napadeném rozhodnutí. Z tohoto důvodu soudu nepříslušelo, aby se uvedenou otázkou zabýval.

[28] Se stěžovatelem souhlasí kasační soud do té míry, že přezkum rozhodnutí správních orgánů ve správním soudnictví je vystavěn na dispoziční zásadě vyjádřené v § 75 odst. 2 s. ř. s., podle něhož soud přezkoumává výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Uvedená zásada se promítá i do § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., který ukládá žalobci povinnost označit rozsah napadení správního rozhodnutí žalobními body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Výkladem citovaných ustanovení se Nejvyšší správní soud zabýval již v mnoha svých rozhodnutích (zmínit lze např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005  58, č. 835/2006 Sb. NSS), přičemž dovodil, že aby bylo možné hovořit o řádně uplatněném žalobním bodu, musí se jednat o takové tvrzení, které je dostatečně individualizované ve vztahu k žalobci a je doprovázeno konkrétní argumentací. V rozsudku ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008  78, č. 2162/2011 Sb. NSS, pak rozšířený senát upřesnil, že za žalobní bod je nutno považovat každé vyjádření žalobce, z něhož lze byť i jen v nejhrubších obrysech dovodit, že napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu považuje za nezákonné. Právní důvody nezákonnosti musí být formulovány alespoň tak, aby soud mohl dostatečně vymezit, kterým směrem, tj. ve vztahu k jakým právním předpisům bude směřovat jeho přezkum.

[29] Z ustálené judikatury se rovněž podává, že soud není oprávněn (a tím méně povinen) za žalobce domýšlet či dotvářet žalobní námitky z vlastní iniciativy. Takový postup soudu by popíral uplatnění dispoziční zásady a zasahoval by do principu rovnosti účastníků řízení (čl. 96 odst. 1 Ústavy, čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, § 36 odst. 1 s. ř. s.). Odepřel by totiž žalovanému právo vyjádřit se ke skutkovým a právním otázkám, které vzal soud za určující pro své zrušující rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 Afs 216/2006  65). Rozhodnutí krajského soudu založené na odlišné právní argumentaci, než jaká byla obsažena ve správním rozhodnutí nebo v podané žalobě, k níž se strany řízení nemohly dosud vyjádřit a zejména tomu uzpůsobit provedené dokazování, by tak porušovalo právo na spravedlivý proces a bylo by pro účastníky řízení překvapivé (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 4. 8. 1999, sp. zn. IV. ÚS 544/98, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2011, č. j. 2 Afs 16/2011  78, č. 2510/2012 Sb. NSS). Výjimku z dispoziční zásady stanoví § 76 odst. 2 s. ř. s., podle něhož soud vysloví i bez návrhu nicotnost rozhodnutí. Judikatura (srov. mnohé nálezy Ústavního soudu, např. ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. II. ÚS 1464/07, či ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 1138/08) dále dovodila, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je povinností soudu přihlížet z úřední povinnosti též k takovým skutečnostem významným z hlediska hmotného práva, jakými jsou absolutní neplatnost smlouvy, prekluze práva, porušení čl. 40 odst. 5 a 6 Listiny základních práv a svobod, aplikace nevyhlášeného právního předpisu, či porušení principu nonrefoulement.

[30] V nyní posuzované věci žalobkyně ve vztahu k neudělení doplňkové ochrany namítala, že stěžovatel nerespektoval závazný právní názor vyjádřený v předchozím zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Azs 20/2015  35. Zdůraznila, že stěžovateli se nepodařilo zpochybnit její věrohodnost, a proto měl mít za prokázané, že jí hrozí skutečné nebezpečí vážné újmy. Z takto formulovaného žalobního bodu jednoznačně vyplývá, že se žalobkyně vymezila vůči tvrzení stěžovatele o nevěrohodnosti jejího azylového příběhu, a to navzdory tomu, že se nepokusila vyvrátit každé jeho jednotlivé tvrzení ohledně údajných zjištěných nesrovnalostí. Uvedený žalobní bod, byť poněkud strohý, dostojí požadavkům vyplývajícím z ustálené soudní judikatury a městský soud nepřekročil dispoziční zásadu, pokud se do hloubky věnoval právě problematice věrohodnosti azylového příběhu žalobkyně. To tím spíše, že Nejvyšší správní soud již v předchozím zrušujícím rozsudku v téže věci vyslovil domněnku, že žalobkyni skutečné nebezpečí vážné újmy hrozí. To by neplatilo pouze tehdy, pokud by v průběhu správního řízení vyšly najevo tak zásadní rozpory ve výpovědích žalobkyně, které by činily její azylový příběh jako celek nevěrohodným. Za daných okolností je zcela logické, že se městský soud v podrobnostech zaměřil právě na otázku údajných (stěžovatelem označených) nesrovnalostí ve výpovědích. Ani námitku překročení dispoziční zásady proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.

[31] Trváli pak stěžovatel na tom, že zjištěné rozpory ve výpovědích žalobkyně jsou takové povahy, že činí celý její azylový příběh nevěrohodným, kasační soud k tomu uvádí, že se jedná o poněkud povšechné tvrzení. Stěžovatel nikterak nepolemizuje s jednotlivými závěry městského soudu a pouze odkazuje na obsah napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se přitom s úvahami městského soudu ztotožňuje a s ohledem na obecnost uplatněné námitky nepovažuje za potřebné znovu opakovat již jednou vyřčené. Pouze ve stručnosti uvádí, že žalobkyně i její manžel (jejichž azylové příběhy jsou významně provázané a nelze je hodnotit zcela izolovaně) předestřeli správnímu orgánu ucelenou verzi událostí, kterou podepřeli i množstvím písemných podkladů. K hodnocení věrohodnosti jejich výpovědi je nezbytné přistupovat nestranně, nikoliv účelově vybírat dílčí nesrovnalosti (např. otázka služebního zařazení dotčených policistů), které však nikterak nezpochybňují samotné jádro azylového příběhu. Takto si přitom počínal stěžovatel, neboť přisuzoval přehnanou důležitost rozporům, které v kontextu výpovědi žalobkyně sehrávaly spíše okrajovou roli. Současně bagatelizoval její obavy z návratu do vlasti, a to navzdory skutečnosti, že nachází oporu již v dřívějších negativních zkušenostech jejího manžela i jí samotné. V podrobnostech odkazuje Nejvyšší správní soud především na bod 42 odůvodnění přezkoumávaného rozsudku a dodává, že s úvahami městského soudu se ztotožňuje.

[32] Stěžovatel dále namítá, že městský soud postupoval v rozporu s § 75 odst. 1 s. ř. s., neboť nevycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání napadeného usnesení. Ani tomuto tvrzení však Nejvyšší správní soud nepřisvědčil.

[33] Správní soudnictví je vystavěno na principu tzv. plné jurisdikce. Ačkoliv je tedy při posouzení věci správním soudem stěžejní skutkový stav, který tu byl v době rozhodnutí správního orgánu, soudu nic nebrání v tom, aby v souladu s § 77 odst. 2 s. ř. s. doplnil dokazování (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2012, č. j. 2 Azs 20/2012  11). Již v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 32/2006  99, publikovaném pod č. 1275/2007 Sb. NSS, tento soud vyložil, že „soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hodností správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a zjistíli přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění, nebo tak učiní sám. Tato činnost soudu je nezbytným předpokladem pro bezvadný právní přezkum napadeného rozhodnutí, neboť jen správně a úplně zjištěný skutkový stav v řízení bez procesních vad může být podkladem pro právní posouzení věci. Není však cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správního orgánu. Východiskem přístupu soudu pro rozhodnutí, zda a do jaké míry případně dokazování provádět, bude posouzení důvodnosti podané žaloby z hlediska uplatněných žalobních námitek. Soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vnímat jako ‚odvolací řízení‘ v plné apelaci, proto také důkazní aktivita soudu bude vždy činností doplňkovou, nikoliv dominantní.“

[34] Soudům ve správním soudnictví tedy nic nebrání v tom, aby doplnily dokazování o důkazy, které vypovídají o skutkovém stavu panujícím v době vydání napadeného správního rozhodnutí. A to ani za situace, pokud se jedná o důkazy, které vznikly později (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 As 141/2013  28). Podstatné je, že předložené dokumenty (či jiné důkazy) popisují stav, který již ke dni rozhodování správního orgánu objektivně existoval. Z judikatury rovněž vyplývá, že aplikace pravidla obsaženého v § 75 odst. 1 s. ř. s. není bezvýjimečná a ojediněle může docházet k jeho prolomení (např. s ohledem na možný rozpor se zásadou nonrefoulement, či kolizi s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod – právo na respektování soukromého a rodinného života, k tomu viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2011, č. j. 5 Azs 3/2011  11, či ze dne 4. 2. 2013, č. j. 8 Azs 27/2012  65). Povinnost úplného a ex nunc posouzení skutkové i právní stránky v řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany vyplývá i z čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice, který se však v nynější věci s ohledem na datum podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany (před uplynutím lhůty pro transpozici citovaného ustanovení) neuplatní (v podrobnostech viz předchozí zrušující rozsudek v této věci č. j. 5 Azs 20/2015  35).

[35] V nyní projednávané věci stěžovatel namítá, že soud doplnil dokazování o dokumenty týkající se služebního zařazení (povýšení) policistů – původců vážné újmy či pronásledování v azylovém příběhu žalobkyně. Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvádí, že uvedené dokumenty nejsou zcela jednoznačně ukotveny v čase. Jakkoliv se v nich objevuje datum pořízení v březnu roku 2020, není zřejmé, zda nevypovídají rovněž o stavu dřívějším. Tomu nasvědčuje i tvrzení žalobkyně, že stěžovatel byl s jejich obsahem seznámen již v minulosti, a to v rámci řízení o udělení mezinárodní ochrany vedeného s jejím manželem. Vzhledem k tomu, že žalovaný se k tomuto tvrzení nevyjádřil, kasační soud není bez dalšího schopen (aniž by provedl další dokazování) jeho pravdivost ověřit a zodpovědět tak otázku, zda uvedené důkazy vypovídají o skutkovém stavu panujícím již v době vydání napadeného rozhodnutí či nikoliv. Pro účely posouzení důvodnosti námitky stěžovatele je však uvedená otázka poněkud podružná. Z obsahu přezkoumávaného rozsudku totiž vyplývá, že městský soud shledal odůvodněnost obav žalobkyně z návratu do vlasti, neboť stěžovateli se nepodařilo zpochybnit věrohodnost jejích výpovědí a podklady ohledně situace v zemi původu shromážděné stěžovatelem jsou jen zcela obecné a nikterak nereflektují konkrétní azylový příběh žalobkyně. Pokud se jedná o druhý uvedený důvod, městský soud spíše pro dokreslení situace poukázal na obsah žalobkyní předložených důkazů. V kontextu skutečností plynoucích ze správního spisu se však nejednalo o stěžejní důkazy (nosný důvod rozhodnutí) a závěry městského soudu obstojí i bez nově učiněných zjištění. Případné překročení zásady vyplývající z § 75 s. ř. s. proto nemohlo mít v souzené věci vliv na zákonnost rozsudku městského soudu, a proto je tato námitka stěžovatele nedůvodná.

[36] Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval i poslední kasační námitkou, která se týkala problematiky štěpení výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany. V této souvislosti stěžovatel poukázal na roztříštěnost rozhodovací praxe a současně vyjádřil přesvědčení, že městský soud mohl napadené rozhodnutí zrušit pouze co do výroku o neudělení doplňkové ochrany podle § 14a zákona o azylu (či dokonce pouze její části), nikoliv však ve vztahu k výroku o neudělení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny.

[37] První senát při předběžném posouzení věci shledal, že soudní judikatura se k problematice dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany skutečně staví nejednotně, což lze ilustrovat i na právě souzené věci. Při prvotním posouzení totiž sedmý senát nejprve v rozsudku č. j. 7 Azs 16/2014  27 městskému soudu vytkl, že napadené rozhodnutí zrušil jako celek, ačkoliv za vadné považoval právní posouzení stěžovatele toliko ve vztahu k neudělení doplňkové ochrany (nikoliv však jiných forem mezinárodní ochrany). Navzdory této skutečnosti pak pátý senát při druhém posouzení věci (rozsudek č. j. 5 Azs 20/2015  35) zrušil napadené rozhodnutí jako celek. První senát přitom zjistil, že podobně si Nejvyšší správní soud počíná i v jiných věcech, neboť přistupuje k rušení celého rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany i tehdy, pokud se žalobní a kasační argumentace vztahuje toliko k problematice doplňkové ochrany (nikoliv však k žádné z forem azylu). Přesto v jiných rozhodnutích představoval totožný postup krajského soudu důvod pro zrušení napadeného rozsudku ze strany Nejvyššího správního soudu (v podrobnostech viz judikatura citovaná v bodech 38–48 předkládacího usnesení). Z uvedených důvodů předložil první senát usnesením ze dne 15. 4. 2021, č. j. 1 Azs 16/2021  32, věc k rozhodnutí rozšířenému senátu a položil mu následující právní otázku: „Lze v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s., jehož předmětem je přezkum správního rozhodnutí o (ne)udělení mezinárodní ochrany, zrušit toto rozhodnutí pouze v jeho dílčí části, a pokud ano, v jakém rozsahu?“

[38] Usnesením ze dne 23. 2. 2022 rozšířený senát věc vrátil k posouzení prvnímu senátu. Nastíněnou spornou právní otázkou se podrobněji nezabýval, neboť shledal, že se k ní Nejvyšší správní soud v podstatné míře vyjádřil již v prvním zrušujícím rozsudku v nyní projednávané věci (rozsudek č. j. 7 Azs 16/2014  27). Jeho závěry jsou přitom pro první senát kasačně závazné, neboť „[p]rávním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím rozsudku podle § 110 odst. 4 nebo § 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. je krajský soud i Nejvyšší správní soud vázán i při přezkumu nového rozhodnutí správního orgánu.“ Pokud se jedná o druhý rozsudek Nejvyššího správního soudu v téže věci (č. j. 5 Azs 20/2015  35), první senát je podle rozšířeného senátu povinen vykládat jej tak, aby jeho závěry byly s předchozím (prvním rozhodnutím tohoto soudu) slučitelné.

[39] S ohledem na citovaný názor rozšířeného senátu je Nejvyšší správní soud v právě souzené věci povinen vycházet z rozsudku č. j. 7 Azs 16/2014  27, z něhož vyplývá, že „výroky o doplňkové ochraně je možné zrušit, aniž by byl rušen výrok o neudělení azylu, jeli žaloba důvodná pouze ve vztahu k doplňkové ochraně, a že výrok o doplňkové ochraně za účelem sloučení rodiny dle § 14b zákona o azylu je jednostranně závislý na výroku o neudělení doplňkové ochrany dle § 14a zákona o azylu. V případě důvodnosti žaloby proti výroku dle § 14a zákona o azylu je tedy třeba zrušit rozhodnutí i v závislém výroku dle § 14b tohoto zákona“ (viz bod 51 usnesení rozšířeného senátu).

[40] Z uvedeného je tedy patrné, že ani poslední kasační námitka stěžovatele není důvodná. Městský soud v posuzované věci ve shodě se stěžovatelem neshledal podmínky pro udělení azylu podle § 12, azylu za účelem sloučení rodiny podle § 13, ani humanitárního azylu podle § 14 zákona o azylu. Naproti tomu přisvědčil argumentaci žalobkyně ve vztahu k problematice posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany. Vzhledem k tomu, že výrok o (ne)udělení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny (§ 14b zákona o azylu) je jednostranně závislý na výroku o (ne)udělení doplňkové ochrany podle § 14a téhož zákona, postupoval městský soud správně, pakliže napadené rozhodnutí zrušil v rozsahu obou uvedených výroků. Oporu v odkazovaném rozsudku sedmého senátu (ani v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) nenalézá ani podrobnější štěpení výroků [tj. podle jednotlivých důvodů uvedených pod písm. a)  d) § 14a zákona o azylu].

[41] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že nepřisvědčil žádné z uplatněných kasačních námitek. V dalším řízení bude na stěžovateli, aby žádost žalobkyně o udělení mezinárodní ochrany posoudil opětovně, a to v intencích závazného právního názoru vyjádřeného v rozsudku městského soudu, který je pro stěžovatele závazný. V neposlední řadě bude povinností stěžovatele přihlédnout i k zásadní změně poměrů na Ukrajině, jejíž území je v současné době již v celém rozsahu zachváceno válečným konfliktem. Tato skutečnost nejen, že vrhá na azylový příběh žalobkyně zcela jiné světlo, ale současně může představovat nový důvod pro udělení mezinárodní ochrany.

VI. Závěr a náklady řízení

[42] Nejvyšší správní soud neshledal námitky stěžovatele důvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).

[43] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 téhož zákona, podle nichž má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

[44] Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, má tedy vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v tomto řízení důvodně vynaložila. Náklady sestávají z odměny zástupce žalobkyně Mgr. et Mgr. Marka Čechovského, který v řízení učinil jeden právní úkon, a to sepsání vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů]. Za tento úkon náleží odměna ve výši 3.100 Kč [§ 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a paušální náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Vzhledem k tomu, že zástupce žalobkyně je plátcem DPH, zvýšil soud odměnu zástupce o částku odpovídající této dani. Celkem je tedy stěžovatel povinen žalobkyni na náhradě nákladů řízení zaplatit 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 17. března 2022

JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu

Plný text

pokračování 1 Azs 16/2021 - 38

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. J. B. a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: V. S., zastoupena Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2017, č. j. OAM-11/LE-18-K01-R2-2010, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 11. 2020, č. j. 2 Az 40/2017 - 51,

takto:

Věc se postupuje rozšířenému senátu.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Žalobkyně (státní příslušnice Ukrajiny, pocházející z města Čerkasy) podala dne 15. 1. 2010 žádost o udělení mezinárodní ochrany, v níž uvedla, že má strach o svůj a manželův život. Její manžel byl na Ukrajině neprávem uvězněn, mučen a přinucen k doznání ke spáchání trestného činu, kterého se nedopustil. Žalobkyně se domáhala spravedlnosti pro svého manžela. V této souvislosti se setkala s vyhrožováním ze strany policistů, kteří se ji dokonce dvakrát pokusili unést.

[2] Rozhodnutím ze dne 12. 9. 2011, č. j. OAM-11/LE-18-PA03-2010, žalovaný neudělil žalobkyni mezinárodní ochranu podle § 12 až § 14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila správní žalobou.

[3] Městský soud v Praze (dále je „městský soud“) citované rozhodnutí rozsudkem ze dne 18. 12. 2013, č. j. 2 Az 15/2011 – 76, zrušil.

[4] Na základě kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek městského soudu rozsudkem ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Azs 16/2014 – 27, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městskému soudu mimo jiné vytkl, že napadené rozhodnutí zrušil v celém rozsahu, ačkoliv se v odůvodnění ztotožnil se závěry žalovaného ohledně nenaplnění podmínek pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu. Za vadné naopak považoval toliko posouzení ohledně naplnění podmínek pro udělení doplňkové ochrany (§ 14a a § 14b zákona o azylu). Nejvyšší správní soud označil rozsudek městského soudu za vnitřně rozporný, neboť jeho výrok neodpovídal odůvodnění. Vzhledem k tomu, že výroky o neudělení azylu a doplňkové ochrany jsou vzájemně oddělitelné, bylo na místě, aby soud žalobu v části zamítl a zrušil pouze ten výrok (jeho část), který neshledal souladným se zákonem.

[5] Při opětovném posouzení věci městský soud rozsudkem ze dne 17. 12. 2014, č. j. 2 Az 15/2011 – 118, žalobu zamítl.

[6] Proti zde uvedenému rozsudku brojila žalobkyně kasační stížností, na jejímž základě Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 15. 1. 2016, č. j. 5 Azs 20/2015 – 35, zrušil jak rozsudek městského soudu, tak jemu předcházející rozhodnutí žalovaného (v celém rozsahu). Vytkl soudu, že zpochybnil (s ohledem na dílčí rozpory ve výpovědích) věrohodnost azylového příběhu žalobkyně, ačkoliv žalovaný tak ve správním řízení neučinil. Uzavřel přitom, že na základě dosavadních zjištění shledal v případě žalobkyně existenci důvodných obav z hrozby skutečného nebezpečí vážné újmy (pro účely posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany).

[7] Po zrušení prvotního rozhodnutí Nejvyšším správním soudem žalovaný podruhé posoudil žádost žalobkyně o udělení mezinárodní ochrany. Rozhodnutím ze dne 3. 4. 2017, č. j. OAM-11/LE-18-K01-R2-2010 (dále jen „napadené rozhodnutí“), žalobkyni mezinárodní ochranu podle § 12 až 14b zákona o azylu opětovně neudělil.

II. Rozsudek městského soudu

[8] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu k městskému soudu, který jej v záhlaví specifikovaným rozsudkem zrušil v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a a 14b zákona o azylu; ve zbytku žalobu zamítl.

[9] Soud žalovanému vytkl, že dovodil nevěrohodnost azylového příběhu žalobkyně pouze na základě dílčích rozporů v jejích výpovědích, a to aniž by se je pokusil vysvětlit či odstranit. Nepřisvědčil ani tvrzení ohledně změny poměrů v zemi původu, neboť žalovaný shromáždil pouze obecné informace, které nemají žádnou relevanci ve vztahu k situaci žalobkyně. Žalovaný nadto záměrně bagatelizoval problémy žalobkyně a pominul okolnosti svědčící v její prospěch.

[10] Jelikož žalovaný tvrzení žalobkyně nevyvrátil, platí, že jsou splněny podmínky pro udělení doplňkové ochrany spočívající v existenci důvodných obav z hrozby vážné újmy. Městský soud se neztotožnil se závěry žalovaného, že v případě žalobkyně představuje vhodnou alternativu vnitřní přesídlení. Zdůraznil, že žalovaný pominul „policejní povahu“ azylového příběhu žalobkyně. V případě přesídlení do jiné oblasti by se žalobkyně musela dříve či později obrátit na státní orgány, které by se tak o místě jejího pobytu dozvěděly a mohly by pokračovat v útocích vůči její osobě.

[11] Městský soud tedy dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí ve vztahu k posuzování podmínek pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a a § 14b zákona o azylu neobstojí. Naopak ve vztahu k posouzení podmínek pro udělení azylu podle § 12, § 13 a § 14 shledal napadené rozhodnutí zákonným.

[12] Vzhledem k tomu, že se žalobkyně domáhala přiznání mezinárodní ochrany přímo v řízení před soudem, zabýval se městský soud otázkou, zda jsou pro takový postup splněny podmínky. Vycházel přitom z čl. 46 odst. 3 a čl. 52 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (procedurální směrnice) a související judikatury Nejvyššího správního soudu a Soudního dvora EU. Jelikož žalobkyně podala žádost o udělení mezinárodní ochrany před rozhodným datem 20. 7. 2015, neshledal soud, že by mu příslušelo mezinárodní ochranu přiznat.
III. Obsah kasační stížnosti

[13] Proti výroku I rozsudku městského soudu, jímž uvedený soud zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a a 14b zákona o azylu, podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).

[14] Uvedl, že postupoval v intencích závěrů vyslovených ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2016, č. j. 5 Azs 20/2015  35. Rozsudek městského soudu, považuje za nezákonný a nepřezkoumatelný. Soud překročil dispoziční zásadu a bez opory v žalobě přezkoumával úvahy stěžovatele ohledně vnitřní rozpornosti azylového příběhu žalobkyně. S jeho závěry se nadto stěžovatel neztotožňuje a domnívá se, že v napadeném rozhodnutí dostatečně osvětlil, proč považuje výpovědi žalobkyně za nevěrohodné. Pochybení soudu spatřuje stěžovatel také ve skutečnosti, že z odůvodnění rozsudku není zřejmé, jakým způsobem soud hodnotil listiny předložené žalobkyní až v průběhu soudního řízení a zda je přijal jako důkazní prostředek, či nikoliv.

[15] Stěžovatel se rovněž ohradil vůči skutečnosti, že soud zrušil napadené rozhodnutí i v rozsahu posouzení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny podle § 14b zákona o azylu. Učinil tak, přestože žalobkyně ve vztahu k tomuto ustanovení nepředestřela žádnou argumentaci. Městskému soudu muselo být známo, že manželu žalobkyně doplňkovou ochranu udělil tentýž soud až rozsudkem ze dne 16. 9. 2020, č. j. 4 Az 8/2019  79, tj. až po vydání napadeného rozhodnutí, pročež stěžovatel nemohl danou skutečnost zohlednit. U Nejvyššího správního soudu probíhá řízení o kasační stížnosti proti dotčenému rozsudku (věc je vedena pod sp. zn. 3 Azs 335/2020), přičemž předmětem tohoto řízení je posouzení množství nejasných otázek. To tím spíše, že udělení mezinárodní ochrany nenachází oporu ve vnitrostátním právu.

[16] Ačkoliv městský soud v bodě 21 deklaroval, že provedl přezkum podle skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného rozhodnutí, ve skutečnosti provedl přezkum ex nunc. Pro postup spočívající v přihlédnutí k novým skutečnostem však nebyly splněny podmínky a soud se touto otázkou ani nezabýval (tj. kupříkladu nezkoumal, zda existují záruky zohlednění nových skutečností ve správním řízení).

[17] Přijatelnost kasační stížnosti stěžovatel spatřuje v tom, že se dotýká otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně, popřípadě dosud nebyly zcela vyřešeny. Odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2012, č. j. 4 Azs 17/2012 – 29, a ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Azs 16/2014 – 27, týkající se oddělitelnosti výroku o neudělení doplňkové ochrany. Tuto argumentaci pak posunul dál městský soud ve shora citovaném rozsudku č. j. 4 Az 8/2019 – 79 vztahujícímu se k případu manžela žalobkyně. Naopak v nyní napadeném rozsudku soud zrušil správní rozhodnutí i ve vztahu k ustanovením, vůči nimž žalobkyně nebrojila konkrétní argumentací – tj. v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. c) a d) a § 14b zákona o azylu. Nejednotný přístup soudů k nastíněné právní otázce je nežádoucí a rozporný s principem právní jistoty. Kasační stížnost je pak přijatelná rovněž s ohledem na další pochybení popsaná v kasační stížnosti. Městský soud hrubě pochybil při výkladu hmotného a procesního práva a nerespektoval ustálenou soudní judikaturu.

IV. Vyjádření žalobkyně

[18] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítla, že by soud porušil dispoziční zásadu a přezkoumával napadené rozhodnutí nad rámec žalobních námitek. Právní názor vyjádřený v odůvodnění rozsudku pak považuje za věcně správný a souladný se zákonem.

[19] Důvodná není ani námitka ohledně nejasnosti přístupu městského soudu k listinám předloženým v průběhu ústního jednání. Závěry soudu o nedostatečnosti skutkových zjištění nachází oporu již v samotném správním spise. Listiny předložené v soudním řízení tedy měly pouze doplňkový charakter. Správní soudnictví je nadto ovládáno zásadou plné jurisdikce, proto soudu nic nebránilo v tom, aby k předloženým listinám přihlédl.

[20] Pokud se jedná o namítané vady výroku, žalobkyně uvedla, že s ohledem na provázanost s azylovým příběhem jejího manžela se jeví jako logické zrušení napadeného rozhodnutí i v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14b zákona o azylu. V této souvislosti se ohradila vůči tvrzení stěžovatele, že udělení doplňkové ochrany soudem postrádá oporu ve vnitrostátním právu a je provázeno řadou nejasných otázek. Poukázala přitom na unijní právo, judikaturu Soudního dvora EU a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2020, č. j. 5 Azs 105/2018 – 46, č. 4029/2020 Sb. NSS.

[21] Závěrem se žalobkyně vyjádřila k tvrzení stěžovatele, že městský soud provedl ex nunc přezkum. Odkázala na čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a související judikaturu Evropského soudu pro lidská práva s tím, že v daném případě bylo povinností soudu vzít v úvahu jí dokládané informace. Současně doplnila, že se nejednalo o okolnosti, které by vyšly najevo až po vydání napadeného rozhodnutí. Obsah listin byl stěžovateli znám z úřední činnosti – z řízení o udělení mezinárodní ochrany týkajícího se jejího manžela.

V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

V.a Sporná právní otázka

[22] První senát se nejprve zabýval otázkou splnění podmínek řízení, přičemž shledal, že kasační stížnost je přijatelná a projednatelná. Při předběžném posouzení nicméně zjistil, že rozhodnutí věci dílem a ve svém základu spočívá v zodpovězení otázky, která je dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu řešena nejednotně.

[23] Podle § 12 zákona o azylu se azyl „cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že cizinec a) je pronásledován za uplatňování politických práv a svobod, nebo b) má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo, v případě že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště.“

[24] Podle § 13 zákona o azylu „[r]odinnému příslušníkovi azylanta, jemuž byl udělen azyl podle § 12 nebo § 14, se v případě hodném zvláštního zřetele udělí azyl za účelem sloučení rodiny, i když v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude v jeho případě zjištěn důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12.“

[25] Podle § 14 zákona o azylu „[j]estliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude zjištěn důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12, lze v případě hodném zvláštního zřetele udělit azyl z humanitárního důvodu.“

[26] Podle § 14a odst. 1 zákona o azylu „[d]oplňková ochrana se udělí cizinci, který nesplňuje důvody pro udělení azylu, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce 2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště.“

[27] Podle § 14b odst. 1 zákona o azylu „[r]odinnému příslušníkovi osoby požívající doplňkové ochrany se v případě hodném zvláštního zřetele udělí doplňková ochrana za účelem sloučení rodiny, i když v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude v jeho případě zjištěn důvod pro její udělení.“

[28] Podle § 28 odst. 1 zákona o azylu „[m]ezinárodní ochrana se udělí ve formě azylu nebo doplňkové ochrany; shledá-li ministerstvo při svém rozhodování, že jsou naplněny důvody pro udělení azylu podle § 12, 13 nebo 14, udělí azyl přednostně.“ Podle odst. 2 téhož ustanovení „[n]eshledá-li ministerstvo důvody k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany, odůvodní své rozhodnutí ve vztahu k oběma formám mezinárodní ochrany.“

[29] V posuzované věci se městský soud ztotožnil s posouzením žádosti žalobkyně ve vztahu k důvodům pro udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu podle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu. V odpovídajícím rozsahu žalobu zamítl. Napadené rozhodnutí naopak zrušil ve vztahu k posouzení důvodů pro udělení doplňkové ochrany. Stěžovatel v této souvislosti namítá, že městský soud zrušil napadené rozhodnutí jak v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a zákona o azylu (doplňková ochrana), tak v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14b téhož zákona (doplňková ochrana za účelem sloučení rodiny). Učinil tak, přestože žádná z žalobních námitek nesměřovala vůči posouzení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. c) a d) a § 14b zákona o azylu. Stěžovatel tedy dovozuje dělitelnost výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany na jednotlivé dílčí výroky vztahující se vždy ke specifickým důvodům vymezeným v § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu. Současně má za to, že pokud právní posouzení ve vztahu k některé z dílčích forem mezinárodní ochrany, respektive dílčích důvodů vymezených v příslušném ustanovení zákona o azylu obstojí, měl by soud v odpovídajícím rozsahu žalobu zamítnout. Jinak řečeno, soud by měl napadené rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany v maximální možné míře zachovat a zrušit pouze tu jeho dílčí část, kterou neshledal souladnou se zákonem.

[30] První senát předesílá, že se neztotožňuje již s prvotní premisou o možnosti rozštěpení výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany. V této souvislosti nicméně zjistil, že judikatura Nejvyššího správního soudu se k uvedené právní otázce staví nejednotně. Rozkolísanost rozhodovací praxe lze nejlépe ilustrovat na nyní projednávané věci.

[31] V rozsudku ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Azs 16/2014  27, Nejvyšší správní soud městskému soudu vytkl, že zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 9. 2011, č. j. OAM11/LE18-PA03-2010, v celém rozsahu, přestože nezákonným shledal toliko posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany. V citovaném rozsudku odkázal sedmý senát na dřívější judikaturu (její rozbor viz níže) a uzavřel, že výroky o (ne)udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu a ve formě doplňkové ochrany jsou vzájemně oddělitelné. Proto je povinností soudu zachovat tu část rozhodnutí, která obstojí samostatně (výrok o neudělení azylu) a zrušit pouze tu jeho část, která je nezákonná.

[32] Navzdory názoru vyjádřenému v rozsudku sedmého senátu posléze v téže věci pátý senát rozsudkem ze dne 15. 1. 2016, č. j. 5 Azs 20/2015 – 35, rozhodl tak, že zrušil rozhodnutí žalovaného v celém jeho rozsahu. Pátý senát se sice pokusil svůj odklon od názoru vysloveného v rozsudku sedmého senátu odůvodnit, přičemž uvedl následující: „Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že neruší rozhodnutí žalovaného jen v části týkající se doplňkové ochrany, neboť na rozdíl od ozsudku městského soudu ze dne 8. 12. 2013, č. j. 2 Az 15/2011 – 76, následně zrušeného rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Azs 16/2014 - 27, nezaložil své nynější rozhodnutí na závěru o nedůvodnosti žádosti stěžovatelky o mezinárodní ochranu v části týkající se možného udělení azylu. Stěžovatelka totiž sice v kasační stížnosti uváděla, že jí v zemi původu hrozí pronásledování a že jí měl být z tohoto důvodu udělen azyl, neuplatnila však v kasační stížnosti žádnou konkrétní argumentaci, jež by zpochybnila závěr žalovaného, potažmo městského soudu o tom, že v její věci není dána nezbytná podmínka pro udělení azylu v podobě kauzální souvislosti (nexu) mezi pronásledováním a jeho důvody taxativně vymezenými v § 12 písm. a) a b) zákona o azylu. Nejvyšší správní soud se tedy touto otázkou, vzhledem ke své vázanosti stížními důvody (§ 109 odst. 4 s. ř. s.) nemohl v nyní posuzované věci zabývat a tudíž ani hodnotit důvodnost žádosti stěžovatelky z hlediska možného udělení azylu dle § 12 zákona o azylu.“

[33] První senát nicméně nepovažuje takové odlišení od názoru vyjádřeného v rozsudku sedmého senátu za přesvědčivé. Jestliže totiž sedmý senát dovodil nutnost zachování dílčí části výroku vztahující se k neudělení azylu za situace, kdy městský soud shledal argumentaci žalobkyně ve vztahu k této formě mezinárodní ochrany nedůvodnou, tím spíše by měla být odpovídající část výroku zachována tehdy, pokud žalobkyně v této souvislosti žádnou argumentaci nevznesla, tj. pokud dílčí část výroku (připustíme-li existenci takové oddělitelné části) ani nenapadla. Soudy ve správním soudnictví jsou vázány dispoziční zásadou vyjádřenou v § 75 odst. 2 s. ř. s. a § 109 odst. 4 s. ř. s., pročež jim nepřísluší přezkoumávat napadené rozhodnutí, potažmo napadený rozsudek krajského soudu nad rámec důvodů vymezených v žalobě (kasační stížnosti). Argumentace sedmého senátu stran dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany tedy nutně vede k závěru, že pokud argumentace žalobce nesměřuje vůči některé z dílčích částí výroku, nepřísluší soudu takovou část rozhodnutí přezkoumat, natožpak ji zrušit.

[34] První senát má tedy za to, že postup pátého senátu spočívající ve zrušení celého prvotního rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany je rozporný s názorem vyjádřeným v dřívějším rozsudku sedmého senátu v téže věci. Skutečnost, že se pátý senát se sedmým senátem neztotožnil, ostatně dokládá i další pasáž rozsudku, v níž pátý senát uvedl: „Nejvyšší správní soud opětovně zdůrazňuje, že správní orgán vždy posuzuje možné důvody pro udělení mezinárodní ochrany podle skutkového stavu ke dni svého rozhodnutí. Nejvyšší správní soud tedy nemůže vyloučit, že se objeví nové důkazy, které stěžovatelka nemohla uplatnit dříve, resp. že po odchodu stěžovatelky ze země původu a po prvním rozhodnutí žalovaného o její žádosti nastala či nastane taková změna poměrů v zemi původu či jiných rozhodných skutečností, která by mohla nově zakládat důvodnost její žádosti i v části, jež se týká azylu (pro tzv. mezinárodní ochranu sur place srov. čl. 5 nové kvalifikační směrnice).“ Pátý senát se tedy vyslovil k rušení rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany jako celku, neboť pouze takový postup zajistí, aby mohl žalovaný opětovně posoudit důvody pro udělení obou forem mezinárodní ochrany (azylu i doplňkové ochrany) s ohledem na aktuální situaci v zemi původu či aktuální poměry žadatele o mezinárodní ochranu.

[35] První senát si je vědom toho, že uvedený rozpor se projevil při přezkumu prvotního (tj. nikoliv nyní napadeného) rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany žalobkyni. Současně nepřehlédl, že proti rozsudku městského soudu v nyní projednávané věci brojí toliko žalovaný, přičemž napadl pouze výrok I rozsudku, jímž došlo k dílčímu zrušení napadeného rozhodnutí. Stěžovatel přitom nespatřuje pochybení soudu v té skutečnosti, že přikročil k rozštěpení výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany, ale naopak má za to, že soud měl za použití „jemnějšího síta“ oddělit i ty části výroku o (ne)udělení doplňkové ochrany, které žalobkyně nenapadla [doplňková ochrana podle § 14a odst. 2 písm. c) a d) a zejména § 14b zákona o azylu], a v tomto rozsahu žalobu rovněž zamítnout. Je tedy zřejmé, že i pokud by rozšířený senát dospěl k závěru o nedělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany, první senát by v této věci nemohl nastalou situaci napravit, tj. zrušit případný nezákonný výrok II rozsudku městského soudu.

[36] Přese vše uvedené však dospěl první senát k přesvědčení o nutnosti předložení věci rozšířenému senátu, neboť nezbytným předpokladem pro zodpovězení stěžovatelem nastíněné otázky (dělitelnost výroku co do jednotlivých důvodů pro udělení mezinárodní ochrany) je posouzení, zda vůbec lze výrok o (ne)udělení mezinárodní ochrany rozštěpit. K této otázce se, jak vyplývá z již uvedeného (a jak první senát podrobněji rozvede níže), dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu nestaví jednotně. Na roztříštěnost rozhodovací praxe (která se přenáší také na úroveň krajských soudů) ostatně v kasační stížnosti upozornil i stěžovatel. První senát má přitom za to, že je nezbytné rozhodovací praxi ve vztahu k nastíněné právní otázce ustálit. Současný stav totiž zapříčiňuje právní nejistotu a nepředvídatelnost soudního rozhodování, která v konečném důsledku negativně doléhá, zejména v podobě nadbytečného prodlužování řízení v důsledku rušení správních a soudních rozhodnutí (o čemž svědčí i nyní projednávaná věc), na žadatele o mezinárodní ochranu.

V.b Související judikatura

[37] První senát tedy shledal v nyní posuzované věci rozdílný přístup sedmého a pátého senátu k otázce dělitelnosti výroku o neudělení mezinárodní ochrany. Nastíněný rozpor se nicméně prolíná celou rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu v oblasti mezinárodní ochrany.

[38] K problematice dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany se Nejvyšší správní soud podrobně vyslovil v rozsudku ze dne 11. 2. 2008, č. j. 4 Azs 104/2007  73. Poukázal na algoritmus posuzování důvodů pro udělení mezinárodní ochrany a uvedl, že „[p]ředpokladem pro rozhodování o udělení či neudělení azylu podle § 13 a § 14 zákona je tedy výrok o neudělení azylu podle § 12 zákona o azylu, který může samostatně obstát i v případě, kdy krajský soud zruší ostatní výroky rozhodnutí stěžovatele. Ztotožní-li se krajský soud se závěry stěžovatele ohledně neudělení azylu podle § 12 zákona o azylu, žalobu v tomto rozsahu zamítne, přičemž podle dalších okolností případu může zrušit jeden nebo oba další výroky o neudělení azylu (podle § 13 a podle § 14 zákona o azylu). Dospěje-li však soud k závěru, že je na místě zrušit výrok o neudělení azylu podle § 12 zákona, musí zrušit celé rozhodnutí stěžovatele, neboť ostatní výroky jsou na tomto výroku závislé.“

[39] Pokud se jedná o doplňkovou ochranu, vycházel čtvrtý senát z dřívější judikatury vztahující se k překážkám vycestování. Současně poukázal na závislost výroků o doplňkové ochraně na výroku o azylu, pročež dovodil, že v případě zrušení kteréhokoliv z výroků o azylu (§ 12, § 13 a § 14) musí soud zrušit rovněž výrok o neudělení doplňkové ochrany. Uzavřel, že „z hlediska procesní ekonomie a efektivnosti správního řízení považuje za nežádoucí rušit celé rozhodnutí stěžovatele, týká-li se zjištěný nedostatek pouze některého výroku rozhodnutí a jiný na něm nezávislý výrok může obstát.“

[40] Úvahy stran dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany Nejvyšší správní soud shrnul a dále rozvinul v usnesení ze dne 30. 1. 2012, č. j. 8 Azs 17/2011 – 80, v němž uvedl:

„Předně lze poukázat na rozsudky ze dne 25. 5. 2005, čj. 3 Azs 272/2004 – 67, a ze dne 17. 2. 2006, čj. 4 Azs 11/2005 - 90, v nichž Nejvyšší správní soud dovodil, že u žaloby směřující proti rozhodnutí obsahujícímu samostatné výroky o neudělení azylu a o neexistenci překážek vycestování soudu nic nebrání v tom, aby zamítl žalobu směřující proti výroku o neudělení azylu a naopak zrušil rozhodnutí v rozsahu výroku o neexistenci překážek vycestování. Výrok o neexistenci překážek podle § 91 zákona o azylu lze samostatně zrušit, aniž by tím byl dotčen další právní osud výroku o neudělení azylu podle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu. Výrok o neexistenci překážek vycestování by bylo třeba zrušit v případě, pokud by byl zrušen výrok o neudělení azylu; opačně však tento závěr neplatí.

(…)

Institut překážek vycestování byl k 1. 9. 2006 ze zákona o azylu vypuštěn a novelou zákona č. 165/2006 Sb. v podstatě nahrazen institutem doplňkové ochrany. Zdejší soud v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, čj. 1 Azs 107/2008 - 78, vyslovil, že ačkoliv právní úprava překážek vycestování a doplňkové ochrany je shodná, a tudíž není důvodu paušálně odmítat aplikaci závěrů judikatury a doktríny k překážkám vycestování, je třeba při výkladu doplňkové ochrany věnovat pozornost všem nuancím a změnám, k nimž oproti úpravě překážek vycestování došlo[.]

(…)
Nejvyšší správní soud se k otázce „přenositelnosti“ správní judikatury k překážkám vycestování na možnost dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany za současného právního stavu vyjádřil v rozsudku ze dne 22. 7. 2009, čj. 8 Azs 20/2009 - 99. Dospěl v něm k závěru, že judikatura Nejvyššího správního soudu, vztahující se k oddělitelnosti posouzení překážek vycestování, je aplikovatelná i na vztah výroku o neudělení mezinárodní ochrany a výroku o doplňkové ochraně. Byť se může podle zdejšího soudu jednat z hlediska jazykové formulace o výrok jediný, obsahem a předmětem práv, o nichž je rozhodováno, se jedná o různé výroky. Výrok o neudělení mezinárodní ochrany podle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu a výrok o nesplnění podmínek pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a a § 14b téhož zákona je proto třeba považovat za relativně samostatné výroky.

(…)

Zákon o azylu v § 28 stanoví, že mezinárodní ochrana se udělí ve formě azylu nebo doplňkové ochrany. Azyl a doplňková ochrana představují dvě svébytné formy mezinárodní ochrany vyžadující ze strany rozhodujícího orgánu samostatné posouzení. Podmínky pro přiznání té či oné formy mezinárodní ochrany se liší (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 3 Azs 75/2008  109). Při posuzování existence důvodů svědčících pro udělení některé z forem mezinárodní ochrany je třeba postupovat v souladu se systematikou zákona o azylu. Uvedené ustanovení § 28 zákona o azylu zakotvuje aplikační přednost udělení azylu podle § 12 - § 14 zákona o azylu. Doplňkovou ochranu tak lze udělit pouze za předpokladu, že u žadatele nebudou shledány důvody pro udělení azylu. Výrok o neudělení azylu podle §12,
§ 13 a § 14 zákona o azylu a výrok o neudělení doplňkové ochrany podle § 14a a § 14b zákona o azylu jsou samostatnými výroky, jakkoliv spolu vzájemně souvisí. Tato souvislost v určitých případech ústí ve vzájemnou podmíněnost obou výroků. Výrok o udělení humanitárního azylu nebo azylu za účelem sloučení rodiny je vždy podmíněn rozhodnutím o neudělení azylu podle § 12. Stejně tak platí, že možnost udělení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny je podmíněna negativním rozhodnutím o udělení doplňkové ochrany. A není-li zřejmé, zda žadateli svědčí důvody pro udělení azylu, nemůže být ve správním řízení postaveno na jisto, zda zde jsou důvody pro udělení doplňkové ochrany.

S ohledem na výše podaný souhrn judikaturních závěrů je zjevné, že výrok o neudělení azylu podle § 12 - § 14 nemusí sdílet osud nezákonného rozhodnutí o neudělení doplňkové ochrany a jako takový může samostatně obstát. Vyjádřeno jinými slovy, výrok o neudělení doplňkové ochrany je s ohledem na aktuální situaci v zemi původu stěžovatelky oddělitelný a způsobilý samostatného přezkumu.“

[41] V citovaném rozsudku se osmý senát přihlásil také k závěrům obsaženým v rozsudku ze dne 11. 2. 2008, č. j. 4 Azs 104/2007  73 (viz bod [38] a [39]), a to i pokud se jedná o možnost samostatného zrušení výroku v části vztahující se k neudělení azylu za účelem sloučení rodiny (§ 13 zákona o azylu) a humanitárního azylu (§ 14 zákona o azylu), za současného zamítnutí žaloby v části neudělení azylu dle § 13 zákona.

[42] Obdobně jako dvě předchozí rozhodnutí vyznívá také rozsudek ze dne 27. 9. 2012, č. j. 4 Azs 17/2012 – 29, či právě rozsudek ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Azs 16/2014 – 27, vydaný v nynější věci (avšak ve vztahu k prvotnímu rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany).

[43] Jak je patrné z provedené rekapitulace, názor o dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany nalézá předobraz v historické rozhodovací praxi vztahující se k problematice překážek vycestování podle § 91 zákona o azylu ve znění účinném do 31. 8. 2006. Poukázal lze na rozsudek ze dne 17. 2. 2006, č. j. 4 Azs 11/2005 – 90, v němž Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „[n]elze zrušit rozhodnutí správního orgánu v rozsahu výroku o neudělení nebo odnětí azylu a současně ponechat v platnosti výroky týkající se překážek vycestování ve smyslu § 91 zákona o azylu: to vyplývá z ustanovení § 28 zákona o azylu. Neplatí to však opačně, neboť zrušením části výroku, kterým správní orgán rozhodoval o překážkách vycestování, není dotčen výrok o neudělení azylu.“

[44] K této otázce se vyslovil rovněž rozšířený senát, který v usnesení ze dne 23. 5. 2006, č. j. 8 Azs 21/2006 – 164, uvedl, že „[v]ýrok rozhodnutí správního orgánu o tom, že na neúspěšného žadatele o udělení azylu se vztahuje nebo nevztahuje překážka vycestování (§ 28 a § 91 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu) je podmíněn jen tím, že musí být učiněn současně s rozhodnutím o neudělení nebo odnětí azylu; jen potud jde také o výrok závislý. Soud ve správním soudnictví proto může zamítnout žalobu proti výroku o neudělení azylu a současně zrušit výrok o tom, že se na žadatele nevztahuje překážka vycestování a v této části vrátit věc k dalšímu řízení správnímu orgánu.“

[45] K přenositelnosti judikaturních závěrů týkajících se institutu překážek vycestování na nově zavedený institut doplňkové ochrany se Nejvyšší správní soud podrobně vyjádřil v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, č. j 1 Azs 107/2008 – 78, v němž shrnul, že „[a]čkoliv dřívější právní úprava překážek vycestování a dnešní doplňkové ochrany je shodná, a tudíž není důvodu paušálně odmítat aplikaci závěrů judikatury a doktríny k překážkám vycestování, je třeba při výkladu doplňkové ochrany věnovat pozornost všem nuancím a změnám, k nimž oproti úpravě překážek vycestování došlo (vypuštění některých překážek vycestování, rozdílné vymezení státu, ve vztahu k němuž se nebezpečí vážné újmy posuzuje, rozdílná definice skutečností naplňujících vážnou újmu, absence vylučující klauzule). Správní orgán a správní soud jsou navíc povinni vykládat institut doplňkové ochrany nejenom v souladu se zněním § 14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ale i v souladu s textem a účelem směrnice Rady 2004/83/ES, a přihlížet k výkladu směrnice provedenému Soudním dvorem Evropských společenství, jakož i k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva v této oblasti.“

[46] První senát tedy shrnuje, že Nejvyšší správní soud se v několika svých rozhodnutích výslovně přiklonil k dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany. Opačný postup krajského soudu, spočívající ve zrušení celého správního rozhodnutí v situaci, kdy některá dílčí relativně samostatná část rozhodnutí obstojí, označil za nezákonný. Navzdory těmto skutečnostem však Nejvyšší správní soud v rámci své rozhodovací praxe uvedený postup důsledně nedodržuje a naopak zcela běžně ruší rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany jako celek, aniž by se vůbec zabýval tím, v jakém rozsahu (ve vztahu k jaké z forem mezinárodní ochrany) stěžovatel v kasační stížnosti brojí.

[47] Tuto skutečnost zdárně dokumentuje právě postup pátého senátu v nyní projednávané věci (v podrobnostech viz body [32] - [34] tohoto usnesení). Příkladmo lze však uvést i další rozhodnutí. V rozsudku ze dne 14. 1. 2021, č. j. 1 Azs 177/2020  60, směřovala veškerá argumentace stěžovatelky toliko k posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany. Ačkoliv tedy stěžovatelka vůbec nenamítala chybné posouzení důvodů pro udělení azylu, Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí žalovaného jako celek. Obdobně postupoval první senát v rozsudku ze dne 23. 8. 2018, č. j. 1 Azs 137/2018 – 50, v němž přímo uvedl, že „stěžovatel učinil předmětem přezkumu před správními soudy (v žalobě i v kasační stížnosti) pouze otázku udělení doplňkové ochrany dle § 14a zákona o azylu.“ Navzdory této skutečnosti přikročil ke zrušení rozhodnutí žalovaného v celém rozsahu.

[48] Z dalších rozhodnutí lze zmínit rozsudek ze dne 16. 10. 2020, č. j. 5 Azs 73/2019 – 61, jímž pátý senát zrušil celé správní rozhodnutí, přestože v odůvodnění uvedl: „Stěžovatelky ovšem v žalobě ani kasační stížnosti nenamítaly, že by jim měla být udělena jakákoli forma azylu, naopak od počátku soudního řízení konzistentně tvrdí [a obdobný závěr lze dovodit i z výpovědi stěžovatelky a) ve správním řízení], že mají nárok na doplňkovou ochranu dle § 14a odst. 1 a 2 písm. c) zákona o azylu.“

[49] Jakkoliv není v možnostech prvního senátu podrobně analyzovat veškerá dostupná rozhodnutí, statistické údaje naznačují, že alternativy dílčího rušení rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany nevyužívají ani jiné senáty Nejvyššího správního soudu. Kupříkladu v období od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2020 vydal tento soud v oblasti mezinárodní ochrany 76 rozsudků, jimiž rušil i napadené rozhodnutí žalovaného. V žádném z těchto rozsudků však nepřikročil toliko ke zrušení dílčí části správního rozhodnutí, ale vždy jej rušil jako celek. První senát si je vědom toho, že v nemalém množství z těchto rozhodnutí zrušení dílčí části správního rozhodnutí ani nepřicházelo v úvahu (např. proto, že důvodem zrušení bylo nedostatečné zjištění skutkového stavu), avšak i navzdory těmto okolnostem uvedená data dokreslují nejednotný přístup Nejvyššího správního soudu k nastíněné právní otázce.

V.c Shrnutí

[50] První senát tedy považuje za nepochybné, že v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu nepanuje stran otázky posouzení dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany shoda. Odlišit lze dva základní názorové proudy, z nichž jeden se přihlásil k myšlence dělitelnosti výroku. Vysledovat jej lze v těch věcech, u nichž stěžovatel v kasační stížnosti výslovně učinil nastíněnou právní otázku předmětem soudního přezkumu. Druhý proud, který se může jevit jako méně výrazný, se k rozhodné otázce v podrobnostech výslovně nevyjadřuje, avšak mlčky razí cestu nedělitelnosti výroku správního rozhodnutí o (ne)udělení mezinárodní ochrany. Nejvyšší správní soud si tedy počíná poněkud rozporuplně, neboť na jednu stranu shledává nezákonným či dokonce nepřezkoumatelným postup krajského soudu spočívající v rušení správních rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany jako celku (tam, kde správní rozhodnutí v části obstojí), na druhou stranu si však v rámci své rozhodovací praxe počíná zcela totožně. Takový stav je nežádoucí a dlouhodobě neudržitelný.

[51] Jakkoliv se jeví být první názorová linie výraznější, první senát se s ní neztotožňuje a je přesvědčený o tom, že výrok o udělení mezinárodní ochrany tvoří jeden nedělitelný celek, který nelze dále štěpit na dílčí plnohodnotné výroky. Z rozboru související judikatury provedeného v bodě V.b tohoto usnesení vyplývá, že závěr o vhodnosti (ne-li přímo nutnosti) dělení výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany pramení z judikatury vztahující se k překážkám k vycestování. Jak ovšem zdůraznil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, č. j 1 Azs 107/2008 – 78, právní úprava doplňkové ochrany je sice do značné míry shodná s dřívější úpravou překážek vycestování, závěry dřívější judikatury však nelze na tento nově zavedený institut přenášet mechanicky a je třeba přihlížet k případným dílčím odchylkám oproti dřívější právní úpravě. Současně musí mít soud při jeho výkladu na zřeteli také právo Evropské unie, jakož i související judikaturu Evropského soudního dvora, či Evropského soudu pro lidská práva. První senát má za to, že právě ve vztahu k otázce dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany existují specifické okolnosti, které vylučují přenositelnost judikatury vztahující se k problematice překážek vycestování na posuzování institutu doplňkové ochrany.

[52] První senát má předně za to, že judikaturní linie prosazující možnost rozštěpení výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany přehlíží silnou provázanost jednotlivých forem mezinárodní ochrany, jak jsou vymezeny v § 12 – 14b zákona o azylu. Tato provázanost je přitom za současného stavu podstatně výraznější a silnější, než tomu bylo před zavedením institutu doplňkové ochrany do českého právního řádu, tj. ve vztahu k překážkám vycestování.

[53] Obecně k problematice dělitelnosti výroku správních rozhodnutí a s tím souvisejícího rušení dílčí části napadeného rozhodnutí se Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 30. 7. 2008, č. j. 2 As 45/2008 – 60, v němž uvedl: „Ačkoli z čistě jazykového výkladu by bylo možno dovodit, že krajský soud v případě shledání důvodnosti žaloby musí vždy rozhodnutí zrušit jako celek, s ohledem na dispoziční zásadu, jíž je řízení ve správním soudnictví ovládáno (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), lze konstatovat, že v určitých případech je možno o částech rozhodnutí rozhodnout odlišně. (…) Základním předpokladem pro možnost rozdílného rozhodování o jednom rozhodnutí z hlediska formálního je skutečnost, že se skládá ze dvou či více rozhodnutí z hlediska materiálního. Rozhodnutím v materiálním smyslu je přitom třeba rozumět takový projev správního orgánu, který v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách (viz v současnosti § 67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu; do 31. 12. 2005 obdobně § 1 zákona č. 67/1971 Sb., o správním řízení). (…) V případě, že ve formálně jednotném rozhodnutí správního orgánu je obsaženo více materiálních rozhodnutí, je třeba provést test jejich oddělitelnosti a rozhodnout, zda tato rozhodnutí jsou vůči sobě v závislém vztahu nebo zda jsou (mohou být) na sobě zcela nezávislá. Jinak řečeno, zda oddělením jedné části rozhodnutí od zbytku rozhodnutí (oddělení jednoho materiálního rozhodnutí od druhého, popř. ostatních materiálních rozhodnutí) se nestane rozhodnutí jako celek (rozhodnutí ve formálním smyslu) nebo zbylá část tohoto rozhodnutí nezákonnou nebo nelogickou.“

[54] První senát má za to, že rozhodnutí o (ne)udělení mezinárodní ochrany kritériím vymezeným ve shora citovaném rozsudku nevyhoví, neboť jednotlivé dílčí výroky v materiálním smyslu (ve vztahu k jednotlivým důvodům pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b) jsou na sobě vzájemně závislé a samostatně neobstojí. Z úpravy obsažené v zákoně o azylu vyplývá určitý algoritmus posuzování žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Správní orgán tedy kupříkladu přikročí k posuzování naplnění podmínek pro udělení azylu za účelem sloučení rodiny dle § 13 až tehdy, pokud v případě žadatele neshledal podmínky pro udělení azylu podle § 12, k posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany pak přikročí tehdy, nejsou-li v případě žadatele splněny podmínky pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12 (azyl), § 13 (azyl za účelem sloučení rodiny) a § 14 (humanitární azyl). Soudní senáty přiklánějící se k dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany sice tuto provázanost do určité míry zohlednily, avšak toliko jednosměrně, přičemž shledávají souladným se zákonem postup spočívající v zachování části výroku vztahující se k posouzení podmínek pro udělení azylu za současného zrušení části rozhodnutí vztahující se k neudělení doplňkové ochrany, popřípadě dokonce zachování rozhodnutí toliko ve vztahu k posouzení podmínek pro udělení azylu dle § 12 zákona o azylu, za současného zrušení výroku ve vztahu k posouzení podmínek pro udělení azylu dle § 13 a § 14 a doplňkové ochrany. Takový postup je však zcela nedostatečný.

[55] První senát poukazuje na specifickou povahu řízení o udělení mezinárodní ochrany, s níž souvisí mimo jiné povinnost správního orgánu (pramenící z práva EU) zohlednit aktuální situaci panující v době vydání rozhodnutí, tj. v případě zrušení prvotního správního rozhodnutí i nové skutečnosti, které nastaly po jeho vydání. Vzhledem k tomu, že azyl představuje primární formu mezinárodní ochrany (udělovanou přednostně), musí mít správní orgán vždy možnost posoudit situaci žadatele, i s přihlédnutím k současným poměrům v zemi původu, z pohledu naplnění podmínek pro jakoukoliv z forem mezinárodní ochrany, tj. počínaje § 12 a konče § 14b zákona o azylu. Jinak řečeno, i pokud by snad prvotní správní rozhodnutí obstálo ve vztahu k posouzení podmínek pro udělení azylu, v případě jeho zrušení z důvodu vadného posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany již nejsou dřívější závěry správního orgánu ani ve vztahu k posouzení podmínek pro udělení azylu automaticky přenositelné. Správní orgán musí zkoumat, zda nedošlo k takové změně poměrů, která by nově odůvodňovala udělení azylu. Na tuto skutečnost ostatně upozornil i pátý senát (viz rozsudek ze dne 15. 1. 2016, č. j. 5 Azs 20/2015  35), který odkázal i na čl. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. 12. 2011, o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (kvalifikační směrnice).

[56] Pro úplnost první senát dodává, že za zcela nepřípadné považuje vnitřní členění výroku o udělení mezinárodní ochrany podle jednotlivých důvodů pro udělení mezinárodní ochrany vymezených v § 12, § 13, § 14, § 14 a § 14b zákona o azylu. Takový postup dovozuje v kasační stížnosti stěžovatel a do jisté míry nachází oporu i v dosavadní judikatuře (zejména rozsudek ze dne 11. 2. 2008, č. j. 4 Azs 104/2007 – 73). Není-li možné výrok rozčlenit na dvě samostatné části – (ne)udělení azylu a doplňkové ochrany, tím spíše nelze uvažovat o jeho ještě jemnějším členění ve vztahu k jednotlivým citovaným ustanovením. Aby však mohl první senát takovou myšlenku vyslovit, potřebuje zodpovědět základní otázku, zda samotná dělitelnost výroku vůbec připadá v úvahu.
VI. Otázky předložené rozšířenému senátu

[57] Ze shora uvedených důvodů rozhodl první senát o předložení věci rozšířenému senátu k zodpovězení následující otázky:

1) Lze v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s., jehož předmětem je přezkum správního rozhodnutí o (ne)udělení mezinárodní ochrany, zrušit toto rozhodnutí pouze v jeho dílčí části, a pokud ano, v jakém rozsahu?

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: J. B., Z. K., K. Š., F. D., B. P., A. R., P. M..

Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.

V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.

V Brně dne 15. dubna 2021

JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, čj. 1 Azs 16/2021-50)

První senát postoupil výše označenou věc rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda lze v řízení o žalobě proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., jehož předmětem je přezkum správního rozhodnutí o (ne)udělení mezinárodní ochrany, zrušit toto rozhodnutí pouze v jeho dílčí části, a pokud ano, v jakém rozsahu.

Postoupená věc se týká nového rozhodnutí žalovaného o mezinárodní ochraně vydaného poté, kdy správní soudy původní rozhodnutí žalovaného zrušily. Podle prvního senátu vyslovil Nejvyšší správní soud ve dvou rozsudcích, kterými rozhodoval ve věci týkající se původního rozhodnutí žalovaného, vzájemně rozporné názory na řešení předložené otázky, k níž navíc není přistupováno jednotně ani v další judikatuře Nejvyššího správního soudu. První senát má za to, že jednotlivé formy mezinárodní ochrany dle § 12 až 14b zákona o azylu jsou provázány do té míry, že rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany není možné zrušit pouze v dílčí části.

Žalobkyně podala dne 15. 1. 2010 žádost o udělení mezinárodní ochrany, v níž uvedla, že má strach o svůj a manželův život. Manžel měl být na Ukrajině neprávem uvězněn, mučen a přinucen doznat se ke spáchání trestného činu, jehož se nedopustil. Žalobkyně se domáhala spravedlnosti pro svého manžela a při tom se dle svého tvrzení setkala s vyhrožováním ze strany policistů; ti se ji dokonce dvakrát pokusili unést.

První rozhodnutí žalovaného

Rozhodnutím ze dne 12. 9. 2011 žalovaný neudělil žalobkyni mezinárodní ochranu podle § 12 až § 14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.

První rozsudek Městského soudu v Praze

Žalobkyně se bránila správní žalobou a Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 18. 12. 2013, čj. 2 Az 15/2011-76, zrušil.

První rozsudek Nejvyššího správního soudu

Ke kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek městského soudu rozsudkem ze dne 7. 3. 2014, čj. 7 Azs 16/2014-27, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městskému soudu mimo jiné vytkl, že napadené rozhodnutí zrušil v celém rozsahu, ačkoliv se v odůvodnění ztotožnil se závěry žalovaného ohledně nenaplnění podmínek pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu a za vadné považoval toliko posouzení ohledně naplnění podmínek pro udělení doplňkové ochrany (§ 14a a § 14b zákona o azylu). Nejvyšší správní soud označil rozsudek městského soudu za vnitřně rozporný, neboť jeho výrok neodpovídal odůvodnění. Vzhledem k tomu, že výroky o neudělení azylu a doplňkové ochrany jsou vzájemně oddělitelné, měla být žaloba v části zamítnuta a zrušen pouze ten výrok (jeho část), který nebyl v souladu se zákonem. Nejvyšší správní soud se v citovaném rozsudku ztotožnil s názorem vyjádřeným v prejudikatuře, že doplňkovou ochranu „[l] ze udělit pouze za předpokladu, že u žadatele nebudou shledány důvody pro udělení azylu “, a že „[m] ožnost udělení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny [§ 14b zákona o azylu] je podmíněna negativním rozhodnutím o udělení doplňkové ochrany [podle § 14a zákona o azylu]“. Zároveň však městskému soudu uložil zabývat se v dalším řízení i důvodností žaloby ve vztahu k rozhodnutí o neudělení azylu dle § 12 až 14 zákona o azylu.

Druhý rozsudek Městského soudu v Praze

Při opětovném posouzení věci městský soud rozsudkem ze dne 17. 12. 2014, čj. 2 Az 15/2011-118, žalobu zamítl.

Druhý rozsudek Nejvyššího správního soudu

Ke kasační stížnosti žalobkyně proti druhému rozsudku městského soudu Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 15. 1. 2016, čj. 5 Azs 20/2015-35, zrušil jak tento rozsudek, tak jemu předcházející rozhodnutí žalovaného, a to v celém rozsahu. Vytkl soudu, že zpochybnil (s ohledem na dílčí rozpory ve výpovědích) věrohodnost azylového příběhu žalobkyně, ačkoliv žalovaný tak ve správním řízení neučinil. Na základě dosavadních zjištění shledal v případě žalobkyně existenci důvodných obav z hrozby skutečného nebezpečí vážné újmy pro účely posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany. I když se Nejvyšší správní soud nezabýval důvodností žaloby ve vztahu k rozhodnutí o azylu, neboť v této souvislosti neuplatnila žalobkyně žádnou konkrétní námitku, uvedl, že „[n] emůže vyloučit, že se objeví nové důkazy, které žalobkyně nemohla uplatnit dříve, resp. že po odchodu stěžovatelky ze země původu a po prvním rozhodnutí žalovaného o její žádosti nastala či nastane taková změna poměrů v zemi původu či jiných rozhodných skutečností, která by mohla nově zakládat důvodnost její žádosti i v části, jež se týká azylu “.

Druhé rozhodnutí žalovaného

Po zrušení svého prvního rozhodnutí Nejvyšším správním soudem žalovaný podruhé posoudil žádost žalobkyně o udělení mezinárodní ochrany. Rozhodnutím ze dne 3. 4. 2017 (dále jen „napadené rozhodnutí“), žalobkyni mezinárodní ochranu podle § 12 až 14b zákona o azylu opětovně neudělil.

Třetí rozsudek Městského soudu v Praze

Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu k městskému soudu, který je rozsudkem ze dne 18. 11. 2020, čj. 2 Az 40/2017-51, zrušil v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a a 14b zákona o azylu; ve zbytku žalobu zamítl.

Soud žalovanému vytkl, že dovodil nevěrohodnost azylového příběhu žalobkyně pouze na základě dílčích rozporů v jejích výpovědích, a to aniž by se je pokusil vysvětlit či odstranit. Nepřisvědčil ani tvrzení ohledně změny poměrů v zemi původu, neboť žalovaný shromáždil pouze obecné informace, které nemají žádnou relevanci ve vztahu k situaci žalobkyně. Žalovaný nadto záměrně bagatelizoval problémy žalobkyně a pominul okolnosti svědčící v její prospěch.

Jelikož žalovaný tvrzení žalobkyně nevyvrátil, platí, že jsou splněny podmínky pro udělení doplňkové ochrany spočívající v existenci důvodných obav z hrozby vážné újmy. Městský soud se neztotožnil se závěry žalovaného, že v případě žalobkyně představuje vhodnou alternativu vnitřní přesídlení. Zdůraznil, že žalovaný pominul „policejní povahu“ azylového příběhu žalobkyně. V případě přesídlení do jiné oblasti by se žalobkyně musela dříve či později obrátit na státní orgány, které by se tak o místě jejího pobytu dozvěděly a mohly by pokračovat v útocích vůči její osobě.

Městský soud tedy dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí ve vztahu k posuzování podmínek pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a a § 14b zákona o azylu neobstojí. Naopak ve vztahu k posouzení podmínek pro udělení azylu podle § 12, § 13 a § 14 shledal napadené rozhodnutí zákonným.

Vzhledem k tomu, že se žalobkyně domáhala přiznání mezinárodní ochrany přímo v řízení před soudem, řešil městský soud i otázku, zda jsou pro to splněny podmínky. Vycházel z čl. 46 odst. 3 a čl. 52 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (procedurální směrnice) a související judikatury Nejvyššího správního soudu a Soudního dvora EU. Jelikož žalobkyně podala žádost o udělení mezinárodní ochrany před rozhodným datem 20. 7. 2015, neshledal městský soud, že by mu příslušelo mezinárodní ochranu přiznat.

Proti výroku I. rozsudku městského soudu, jímž bylo napadené rozhodnutí zrušeno v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a a 14b zákona o azylu, podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost.

Měl za to, že postupoval v souladu se zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2016, čj. 5 Azs 20/2015-35. Soud podle stěžovatele překročil dispoziční zásadu a bez opory v žalobě přezkoumával úvahy v rozhodnutí ohledně vnitřní rozpornosti azylového příběhu žalobkyně. Se závěry soudu se nadto neztotožňoval a mínil, že ve svém rozhodnutí dostatečně osvětlil, proč považoval výpovědi žalobkyně za nevěrohodné. Z odůvodnění rozsudku nebylo zřejmé, jakým způsobem soud hodnotil listiny předložené žalobkyní až v průběhu soudního řízení a zda je přijal jako důkazní prostředek, či nikoliv.

Soud dále podle stěžovatele zrušil napadené rozhodnutí i v rozsahu posouzení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny podle § 14b zákona o azylu. Učinil tak, přestože žalobkyně k tomuto ustanovení nepředestřela žádnou argumentaci. Soudu muselo být známo, že manželu žalobkyně doplňkovou ochranu udělil on sám až rozsudkem ze dne 16. 9. 2020, čj. 4 Az 8/2019-79, tj. až po vydání napadeného rozhodnutí; stěžovatel to nemohl zohlednit. U Nejvyššího správního soudu probíhá řízení o kasační stížnosti proti rozsudku ve věci manžela (sp. zn. 3 Azs 335/2020), přičemž předmětem bylo posouzení množství nejasných otázek.

Ačkoliv městský soud v bodě 21 uvedl, že věc přezkoumal podle skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného rozhodnutí, ve skutečnosti provedl přezkum ex nunc . Pro postup spočívající v přihlédnutí k novým skutečnostem však nebyly splněny podmínky a soud se jimi ani nezabýval (např. nezkoumal existenci záruk zohlednění nových skutečností ve správním řízení).

Přijatelná byla kasační stížnost podle stěžovatele proto, že rozhodné otázky jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně či dosud nebyly zcela vyřešeny. Odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2012, čj. 4 Azs 17/2012-29, a výše citovaný rozsudek čj. 7 Azs 16/2014-27, týkající se oddělitelnosti výroku o neudělení doplňkové ochrany. Tuto argumentaci pak posunul dál městský soud ve shora citovaném rozsudku čj. 4 Az 8/2019-79 vztahujícím se k případu manžela žalobkyně. Naopak v nyní napadeném rozsudku soud zrušil správní rozhodnutí i ve vztahu k ustanovením, vůči nimž žalobkyně nebrojila konkrétní argumentací – tj. v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. c) a d) a § 14b zákona o azylu. Nejednotný přístup soudů k nastíněné právní otázce je rozporný s principem právní jistoty.

Podle žalobkyně městský soud neporušil dispoziční zásadu a nepřezkoumával napadené rozhodnutí nad rámec žalobních námitek.

I s listinami předloženými v průběhu ústního jednání nakládal městský soud podle žalobkyně správně. Závěry soudu o nedostatečnosti skutkových zjištění nachází oporu již v samotném správním spise. Listiny předložené v soudním řízení měly pouze doplňkový charakter. Správní soudnictví je nadto ovládáno zásadou plné jurisdikce.

K vadám výroku rozhodnutí žalovaného žalobkyně uvedla, že s ohledem na provázanost s azylovým příběhem svého manžela se jeví jako logické zrušení napadeného rozhodnutí i v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14b zákona o azylu. Míní, že udělení doplňkové ochrany soudem má oporu ve vnitrostátním právu. Poukázala na unijní právo, judikaturu Soudního dvora EU a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2020, čj. 5 Azs 105/2018-46, č. 4029/2020 Sb. NSS.

K tvrzení, že městský soud měl provést ex nunc přezkum, žalobkyně odkázala na čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a související judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. Soudy musí vzít v úvahu jí dokládané informace. Nešlo o okolnosti, které by vyšly najevo až po vydání napadeného rozhodnutí. Obsah listin byl stěžovateli znám z úřední činnosti – z řízení o udělení mezinárodní ochrany týkajícího se jejího manžela.

První senát při předběžném posouzení zjistil, že rozhodnutí věci dílem a ve svém základu spočívá v posouzení otázky řešené judikaturou Nejvyššího správního soudu nejednotně. Věc proto předložil rozšířenému senátu s otázkou, zda lze v řízení o žalobě proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., jehož předmětem je přezkum správního rozhodnutí o (ne)udělení mezinárodní ochrany, zrušit toto rozhodnutí pouze v jeho dílčí části, a pokud ano, v jakém rozsahu.

Městský soud se ztotožnil s posouzením žádosti žalobkyně ve vztahu k důvodům pro udělení azylu podle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu. V tomto rozsahu žalobu zamítl. Napadené rozhodnutí však zrušil ve vztahu k posouzení důvodů pro udělení doplňkové ochrany. Stěžovatel v této souvislosti namítal, že městský soud zrušil napadené rozhodnutí jak v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14a zákona o azylu (doplňková ochrana), tak v rozsahu neudělení doplňkové ochrany podle § 14b téhož zákona (doplňková ochrana za účelem sloučení rodiny). Učinil tak, přestože žalobní námitky nemířily vůči posouzení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. c) a d) a § 14b zákona o azylu. Stěžovatel tedy dovozuje dělitelnost výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany na jednotlivé dílčí výroky vztahující se vždy ke specifickým důvodům vymezeným v § 12, § 13, § 14, § 14a (včetně rozlišování dle hrozící vážné újmy dle odst. 2) a § 14b zákona o azylu. Současně má stěžovatel za to, že pokud právní posouzení ve vztahu k některé z dílčích forem mezinárodní ochrany nebo dílčích důvodů vymezených v příslušném ustanovení zákona o azylu obstojí, měl by soud v odpovídajícím rozsahu žalobu zamítnout. Rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany se má v maximální míře zachovat a zrušit pouze tu jeho dílčí část, která je nezákonná. V posuzované věci by to znamenalo, že soud měl za použití „jemnějšího síta“ oddělit i ty části výroku o (ne)udělení doplňkové ochrany, které žalobkyně nenapadla [doplňková ochrana podle § 14a odst. 2 písm. c) a d) a zejména § 14b zákona o azylu], a v tomto rozsahu žalobu též zamítnout.

První senát míní, že nelze rozštěpit výrok o (ne)udělení mezinárodní ochrany. Judikatura Nejvyššího správního soudu k tomu se však rozchází. V této souvislosti první senát poukazuje nejprve na dva rozsudky Nejvyššího správního soudu vydané ve věci stěžovatelky týkající se žaloby proti původnímu rozhodnutí o mezinárodní ochraně.

V rozsudku ze dne 7. 3. 2014, čj. 7 Azs 16/2014-27, Nejvyšší správní soud městskému soudu vytkl, že zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 9. 2011 v celém rozsahu, přestože nezákonným shledal jen posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany. Podle sedmého senátu výroky o (ne)udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu a ve formě doplňkové ochrany jsou vzájemně oddělitelné. Proto musí soud zachovat část rozhodnutí, která obstojí samostatně (výrok o neudělení azylu), a zrušit pouze část, která je nezákonná.

Pátý senát však následně rozsudkem ze dne 15. 1. 2016, čj. 5 Azs 20/2015-35, zrušil rozhodnutí žalovaného v celém rozsahu. Svůj odklon od pojetí sedmého senátu zdůvodnil takto: „ Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že neruší rozhodnutí žalovaného jen v části týkající se doplňkové ochrany, neboť na rozdíl od rozsudku městského soudu ze dne 8. 12. 2013, čj. 2 Az 15/2011-76, následně zrušeného rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2014, čj. 7 Azs 16/2014-27, nezaložil své nynější rozhodnutí na závěru o nedůvodnosti žádosti stěžovatelky o mezinárodní ochranu v části týkající se možného udělení azylu. Stěžovatelka totiž sice v kasační stížnosti uváděla, že jí v zemi původu hrozí pronásledování a že jí měl být z tohoto důvodu udělen azyl, neuplatnila však v kasační stížnosti žádnou konkrétní argumentaci, jež by zpochybnila závěr žalovaného, potažmo městského soudu o tom, že v její věci není dána nezbytná podmínka pro udělení azylu v podobě kauzální souvislosti (nexu) mezi pronásledováním a jeho důvody taxativně vymezenými v § 12 písm. a) a b) zákona o azylu. Nejvyšší správní soud se tedy touto otázkou, vzhledem ke své vázanosti stížními důvody (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), nemohl v nyní posuzované věci zabývat a tudíž ani hodnotit důvodnost žádosti stěžovatelky z hlediska možného udělení azylu dle § 12 zákona o azylu. “

Podle prvního senátu není odlišení názoru pátého senátu od názoru sedmého senátu přesvědčivé. Dovodil-li sedmý senát nutnost zachování dílčí části výroku vztahující se k neudělení azylu za situace, kdy městský soud shledal argumentaci žalobkyně ve vztahu k této formě mezinárodní ochrany nedůvodnou, tím spíše by měla být odpovídající část výroku zachována, jestliže žalobkyně v této souvislosti žádnou argumentaci nevznesla, tj. jestliže dílčí část výroku (připustí-li se existence takové oddělitelné části) ani nenapadla. Nesměřuje-li argumentace žalobce vůči některé z dílčích částí výroku, nepřísluší soudu takovou část rozhodnutí přezkoumat, natožpak ji zrušit (vyjma případů, kdy by tak musel učinit z úřední povinnosti).

První senát poukázal i na další rozpor. Pátý senát uvedl: „ Nejvyšší správní soud opětovně zdůrazňuje, že správní orgán vždy posuzuje možné důvody pro udělení mezinárodní ochrany podle skutkového stavu ke dni svého rozhodnutí. Nejvyšší správní soud tedy nemůže vyloučit, že se objeví nové důkazy, které stěžovatelka nemohla uplatnit dříve, resp. že po odchodu stěžovatelky ze země původu a po prvním rozhodnutí žalovaného o její žádosti nastala či nastane taková změna poměrů v zemi původu či jiných rozhodných skutečností, která by mohla nově zakládat důvodnost její žádosti i v části, jež se týká azylu (pro tzv. mezinárodní ochranu sur place srov. čl. 5 nové kvalifikační směrnice). “ Pátý senát se tedy vyslovil k rušení rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany jako celku, neboť pouze takový postup zajistí, aby mohl žalovaný opětovně posoudit důvody pro udělení obou forem mezinárodní ochrany (azylu i doplňkové ochrany) s ohledem na aktuální situaci v zemi původu či aktuální poměry žadatele o mezinárodní ochranu.

V nynější věci stěžovatel (žalovaný) napadl pouze výrok I. rozsudku, jímž došlo k dílčímu zrušení napadeného rozhodnutí, nikoli však výrok II. První senát míní, že i kdyby rozšířený senát dospěl k závěru o nedělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany, první senát by již nemohl zrušit případný nezákonný výrok II. rozsudku městského soudu. Proto musí rozšířený senát nejprve posoudit, zda vůbec lze výrok o (ne)udělení mezinárodní ochrany rozštěpit.

První senát dále popsal vývoj judikatury Nejvyššího správního soudu ke sporné právní otázce. Odlišit lze dva základní názorové proudy, z nichž jeden se přihlásil k myšlence dělitelnosti výroku. Vysledovat jej lze v těch věcech, u nichž stěžovatel v kasační stížnosti výslovně učinil nastíněnou právní otázku předmětem soudního přezkumu. Druhý proud, který se může jevit jako méně výrazný, se k rozhodné otázce v podrobnostech výslovně nevyjadřuje, avšak mlčky razí cestu nedělitelnosti výroku správního rozhodnutí o (ne)udělení mezinárodní ochrany.

Podle prvního senátu výrok o udělení mezinárodní ochrany tvoří jeden nedělitelný celek, jejž nelze dále štěpit na dílčí plnohodnotné výroky.

Rozšířený senát věc vrátil prvnímu senátu.