Rozsudek ze dne 10. 4. 2009
Plný text
k čl. 40 odst. 5 a 6 Listiny základních práv a svobod
k čl. 81 Smlouvy o založení Evropských společenství
k čl. 11 odst. 6 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (v textu též „nařízení č. 1/2003“)
k § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže)*)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2009, čj. 2 Afs 93/2008-920)
Věc: a) Toshiba Corporation, b) Areva T&D Holding SA, c) Areva T&D SA, d) Areva T&D AG, e) Mitsubishi Electric Corporation, f) ALSTOM (Societé Anonyme), g) Fuji Electric Holdings Co., Ltd., h) Fuji Electric Systems Co., Ltd., i) Siemens Transmission and Distribution Limited, j) Siemens Aktiengesellshaft Österreich, k) VA Tech Transmission & Distribution GmbH & Co KEG, l) Siemens AG, m) Hitachi Ltd., n) Hitachi Europe Limited, o) Japan AE Power Systems Corporation, p) Nuova Magrini Galileo S.p.A. proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 9. 2. 2007 uznal vinnými ABB Management Services Ltd., ABB Switzerland Ltd., ABB Ltd., Schneider Electric SA a žalobce a) až p) z toho, že měli mezi sebou uzavřeny a plnili dohody obsažené ve smlouvě nazvané GQ-Agreement uzavřené dne 15. 4. 1988. Dále byli uznáni vinnými ABB Management Services Ltd., ABB Switzerland Ltd., ABB Ltd., Schneider Electric SA a žalobci b) až d), f), i) až l) a p) tím, že uzavřeli a plnili dohody obsažené ve smlouvě nazvané E-Group Operation Agreement for GQ-Agreement ze dne 15. 4. 1988. Na základě shora uvedených smluv smluvní strany koordinovaly, a to i prostřednictvím výměny informací, své jednání ve vztahu k účasti na výběrových řízeních (projektech) týkajících se plynem izolovaných spínacích ústrojí stanovováním cen a cenové hladiny podávaných nabídek, udržováním stabilní úrovně svých tržních podílů na základě předem odsouhlasených kvót a vzájemným omezováním se v uzavírání licenčních smluv na výrobu plynem izolovaných spínacích ústrojí s potenciálními konkurenty. Uzavřely a plnily tak zakázané a neplatné dohody o určení cen, fixaci tržních podílů a rozdělení trhu a zamezení vstupu konkurentů na trh, které vedly k narušení soutěže na relevantním trhu plynem izolovaných spínacích ústrojí pro aplikace nad 72 kV dodávaných samostatně nebo jako součást zapouzdřených rozvoden plynem izolovaných spínacích ústrojí na území České republiky, čímž jednotliví členové smluv v různých obdobích specifikovaných v rozhodnutí porušili zákaz obsažený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (pokud jde o jednání v době od 1. 3. 1991 do 30. 6. 2001), a zákaz obsažený v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. (jednání v době od 1. 7. 2001 do 3. 3. 2004). Toto jednání správní orgán členům kartelových dohod do budoucna zakázal a uložil jim v rozhodnutí specifikované pokuty, vyjma účastníků, na něž vztáhl program shovívavosti.
Žalovaný dne 26. 4. 2007 rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil tak, že uznal protiprávním jednání jednotlivých členů kartelu až po účinnosti zákona č. 63/1991 Sb., neboť teprve tehdy byli účastníci povinni řídit se pravidly hospodářské soutěže. Současně jednání ve výroku rozhodnutí specifikoval a rozčlenil ve vztahu k jednotlivým zákonům o hospodářské soutěži a ve vztahu k trvání účasti jednotlivých členů na kartelu. U dvou účastníků pak snížil pokutu.
Rozhodnutí žalovaného napadli žalobci žalobou u Krajského soudu v Brně. Namítali, že správní orgány nesprávně stanovily dobu zakázaného jednání. Pokud jednání trvalo i po vstupu České republiky do Evropské unie, měl být přímo aplikován čl. 81 Smlouvy ES. Protože v téže věci již zahájila řízení Komise, zanikla tím příslušnost vedení správního řízení českým soutěžním úřadem podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003. Byla tak porušena zásada ne bis in idem.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 25. 6. 2008 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že uzavření a plnění kartelové dohody je správním deliktem trvajícím; takové jednání tvoří jeden skutek a tím i jeden delikt, a to až do okamžiku ukončení takového jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu. Správní delikt spočívající v uzavření a plnění kartelové dohody se považuje za spáchaný za účinnosti nové právní úpravy, pokud alespoň část protiprávního jednání, jímž byl udržován protiprávní stav, se odehrála za účinnosti nové právní úpravy. Krajský soud se dále zabýval dobou trvání kartelu, zejména pak koncem protiprávního jednání, který žalovaný stanovil k 3. 3. 2004. Při vymezení deliktu vyšel z rozhodnutí Komise ze dne 24. 1. 2007, COMP/F/38.899, kde je uvedeno, že protiprávní jednání skončilo dne 11. 5. 2004. Správní orgán I. stupně rozhodl dne 9. 2. 2007, tedy po rozhodnutí Komise. Krajský soud tak stanovení konce protiprávního jednání k 3. 3. 2004 označil za uměle vytvořený skutkový stav. Dále uvedl, že pokud plnění kartelové dohody zasáhlo i období po 1. 5. 2004, byť byla dohoda uzavřena a plněna i před 1. 5. 2004, je zapotřebí na ni aplikovat právní úpravu účinnou od 1. 5. 2004, tedy přednostně čl. 81 Smlouvy ES. Žalovaný i Komise své rozhodnutí vydali v řízení zahájeném po 1. 5. 2004. Podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 ztrácí vnitrostátní soutěžní úřad příslušnost k aplikaci článku 81 Smlouvy ES tehdy, pokud řízení v téže věci po 1. 5. 2004 zahájila již Komise. Ztratil-li vnitrostátní soutěžní úřad příslušnost k aplikaci čl. 81 Smlouvy ES, pak je proti smyslu jednotné aplikace soutěžního práva, aby měl nadále pro období do 1. 5. 2004 příslušnost ke zpětné aplikaci § 3 zákona č. 143/2001 Sb. Krajský soud uzavřel, že takový postup, kdy část posuzovaného jednání, již posouzeného Komisí podle čl. 81 Smlouvy ES, žalovaný vyčlení a posoudí znovu podle § 3 zákona č. 143/2001 Sb., porušuje zásadu ne bis in idem.
Proti rozsudku žalovaný (stěžovatel) brojil kasační stížností. Namítal, že závěr krajského soudu o ukončení protisoutěžního jednání k 11. 5. 2004 nemá oporu ve spisu. Skutkový stav, jak jej stěžovatel zjistil, vychází z provedeného dokazování – zejména z emailové komunikace mezi členy kartelu, která je založena ve spisu. K jinému závěru o ukončení protisoutěžního jednání (přes jisté indicie) nemohl stěžovatel dospět, neboť by to nemělo oporu v dokazování, čímž by porušil zásadu legality. Stěžovatel upozornil, že nedisponoval rozhodnutím Komise až do zveřejnění jeho nedůvěrné verze na internetu dne 16. 8. 2007, tedy necelé čtyři měsíce potom, co bylo ve věci vydáno rozhodnutí II. stupně. Zdůraznil, že nevedl řízení ve věci porušení komunitárních soutěžních pravidel. Nemohl tak uplatnit oprávnění vyplývající pro něj z § 20a odst. 3 písm. c) zákona č. 143/2001 Sb., tedy nemohl si vzájemně s Komisí a ostatními soutěžními úřady členských států poskytnout a užívat jako důkazy jakékoliv faktické nebo právní skutečnosti, včetně informací důvěrných (viz čl. 12 nařízení č. 1/2003). Uvedl, že s Komisí vedli řízení nezávisle na sobě, opatřovali (patrně ne zcela totožné) důkazy a nezávisle na sobě i z nich vyvozovali skutkové a právní závěry.
Dále konstatoval, že i kdyby se mu podařilo prokázat kartel až k datu 11. 5. 2004, nic mu nebrání v takovém případě postihnout jednání žalobců do data vstupu České republiky do Evropské unie, neboť do tohoto data Komise v žádném případě nemohla postihnout deliktní jednání žalobců ve vztahu k České republice. Pravomoc Komise postihnout deliktní jednání na poli hospodářské soutěže se totiž váže výlučně k teritoriu členů Evropské unie, ve vztahu k území České republiky to pak znamená, že Komise může postihovat deliktní jednání soutěžitelů až od 1. 5. 2004. Jednání členů kartelu v rámci globálních kartelů lze dělit ve vztahu k jednotlivým teritoriím a příslušným jurisdikcím – přitom se nejedná o posuzování „idem“. Postihování mezinárodního kartelu ze strany více jurisdikcí vzhledem k účinkům, které kartel na příslušných územích způsobil, je naprosto běžné (zejm. ve vztahu k teritoriu USA a Evropské unie v případě globálních kartelů). Přitom žádný z komunitárních soudů přezkoumávajících rozhodnutí Komise v soutěžních věcech nedospěl k závěru, že by následné posouzení a sankcionování téhož globálního kartelu ze strany Komise (ovšem ve vztahu toliko k následkům na komunitární trh) po udělení sankce za tento globální kartel ze strany příslušného soutěžního orgánu USA (ve vztahu k následkům, které se odehrály na území v USA) znamenalo porušení zásady ne bis in idem. Komise i stěžovatel se zabývali sice týmž globálním jednáním, ovšem každý postihl teritoriálně jiné následky tohoto jednání. Vzhledem k výše zmíněnému stěžovatel shrnuje, že se nemohl v žádném případě dopustit opětovného posouzení a sankcionování téhož, neboť Komise nebyla a není oprávněna posuzovat dopady protisoutěžního jednání (byť globálního charakteru) na území České republiky před 1. 5. 2004. Dále konstatoval, že i v případě hodnocení jednání, k němuž došlo po vstupu do Evropské unie, není vyloučeno paralelní řízení vedené před národní a evropskou jurisdikcí, neboť z čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 neplyne přednostní aplikace čl. 81 Smlouvy ES, ale aplikace neopominutelná.
Žalobci ve vyjádřeních ke kasační stížnosti uvedli, že kartelové jednání je trvajícím správním deliktem. Tento delikt pak nelze rozdělit a při jeho stíhání postupovat podle více právních předpisů. Je tedy nezbytné a nanejvýš logické, aby se aplikoval předpis platný v době, kdy delikt skončil (tedy evropské soutěžní předpisy). Stěžovatel měl během celého řízení postupovat výlučně podle nařízení č. 1/2003, neboť řízení zahájil až v době, kdy bylo nařízení v České republice účinné a bezprostředně aplikovatelné. Podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 měl stěžovatel řízení zastavit, neboť ve stejné věci zahájila řízení proti žalobcům Komise, která byla oprávněna po vstupu České republiky do Evropské unie zkoumat a postihnout jednání účastníků kartelu s dopadem na společný trh, včetně účinků v České republice, a to i za dobu před vstupem České republiky do Evropské unie. Dále konstatovali, že stěžovatel věděl o existenci kartelu i po 3. 3. 2004, a to přímo od Komise. Tuto skutečnost si také mohl ověřit na setkání Poradního výboru podle čl. 14 nařízení č. 1/2003, kde si zástupce stěžovatele přečetl návrh rozhodnutí Komise. Je tak nepochybné, že ještě před vydáním rozhodnutí I. stupně stěžovatel věděl o skutkových zjištěních Evropské komise a o datu skončení kartelu. Dále uvedli, že podle zásady loajální spolupráce se v případě paralelních řízení vedených Komisí a národními soutěžními úřady mají navzájem brát v úvahu zjištění a závěry učiněné druhým soutěžním úřadem. V daném případě však Komise i stěžovatel dospěli k různým skutkovým závěrům, což je nepřípustné. Dále uvedli, že Česká republika nebyla před přistoupením „třetí zemí“ srovnatelnou např. s USA, nýbrž byla s Evropskou unií úzce propojena na základě Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (č. 7/1995 Sb., dále jen „Asociační dohoda“). Článek 64 odst. 1 písm. i) této dohody se pak velice podobal čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES. Cíle českých soutěžních předpisů se tak před vstupem České republiky do Evropské unie nemohly lišit od cílů pravidel komunitárních a pro aplikaci čl. 3 odst. 3 nařízení č. 1/2003 tak není místo. K použitelnosti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008 ve věci RWE, čj. 5 Afs 9/2008-328, č. 1767/2009 Sb. NSS, žalobci uvedli, že závěry z tohoto rozsudku plynoucí nejsou plně přenositelné na nyní projednávanou věc, neboť až v této věci došlo k porušení zásady ne bis in idem. V daném případě totiž nenastala situace, kdy stěžovatel aplikoval na jeden skutek současně národní i komunitární právo. Daný případ se naopak týká naprosto odlišné situace, kdy český soutěžní úřad aplikoval pouze české soutěžní právo na jednání, které by mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy a které bylo dříve posouzeno Komisí podle komunitárního soutěžního práva.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...)
V. a) námitka nepřezkoumatelnosti
Nepřezkoumatelnost je stěžovatelem spatřována v nedostatečném odůvodnění rozsudku ve vztahu k době trvání protisoutěžního jednání, přičemž závěr soudu nemá ani oporu ve spise. Nepřezkoumatelnost rozsudku je vadou, která zpravidla brání jeho věcnému přezkoumání; proto je třeba se této námitce věnovat nejdříve.
Nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů se rozumí nedostatek důvodů skutkových, nikoliv dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS).
Rozsudek krajského soudu se neztotožnil s názorem žalovaného, že k ukončení protisoutěžního jednání došlo dnem 3. 3. 2004. K tomuto tvrzení ověřil Nejvyšší správní soud ve spise následující skutečnosti:
Ve složce I. spisu P 239/04 jsou na č. l. 25 založeny e-maily z ledna a února roku 2004, a dále na č. l. 126 - 144 z března 2004 (z 3. 3., 4. 3., 5. 3.). Společnost ABB, jíž nebyla uložena pokuta, v řízení uvedla, že v kartelu ukončila svou činnost v únoru 2004, ovšem nevylučuje, že kartel pokračoval i poté bez její účasti a pokračoval do šetření Komise, k němuž došlo ve dnech 16. a 17. května 2004. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) šetřil aktivitu kartelu na území České republiky v době do května 2004, což je zřejmé např. z vyžádání informací od odběratelů zařízení (zadavatelů zakázek) založených ve složce I. spisu S 222/06. Pokud mu některý ze soutěžitelů již ve správním řízení namítl souběžné řízení u Komise (např. Toshiba, složka II. spisu S 222/06), sdělil k tomu, že vede řízení jen pro porušení § 3 odst. 1 národního zákona, nikoliv pro porušení čl. 81 Smlouvy ES.
Úřad dne 2. 9. 2004 Komisi oznámil, že uvažuje o šetření daného případu v období do 1. 5. 2004 a požádal ji o poskytnutí důkazů vztahujících se k danému období a území (č. l. 172, složka I. spisu P 239/04). Komise na to sdělila dne 30. 9. 2004, že bude prošetřovat jen aktivity, které se týkaly území původních 15 členů Evropské unie, neboť by bylo obtížné ukládat pokutu za porušení v období od 1. 5. do 12. 5. 2004 na nově přistupujících územích (č. l. 182 téže složky).
Rozhodnutí žalovaného pak vycházelo z tvrzení posledního kontaktu mezi soutěžiteli tak, jak je uvedeno v jeho rozhodnutí (body B, D), tedy z data 3. 3. 2004, kdy mělo dojít k poslednímu kontaktu elektronickou poštou (e-mailem). V rozhodnutí je odkázáno na korespondenci založenou ve spise P 239/04.
Krajskému soudu nelze vytýkat, že tyto skutečnosti nevzal při stanovení doby ukončení protisoutěžního jednání v úvahu, neboť i z nich vycházel. Nevzal však za jednoznačné, že v březnu roku 2004 se jednalo o poslední kontakt mezi stranami kartelu, ale usoudil, že jejich jednání po datu označeném žalovaným ještě pokračovalo. Podkladem pro tento závěr byly skutečnosti zřejmé přímo ze spisu žalovaného (korespondence s Komisí a vyjádření některých účastníků řízení), ale i provedení důkazu rozhodnutím Komise ze dne 24. 1. 2007, COMP/F/38.899, které bylo postihem za porušení zákazu kartelových dohod ve smyslu čl. 81 Smlouvy ES na komunitárním trhu plynem izolovaných spínacích ústrojí. K tomuto doplnění dokazování byl krajský soud oprávněn podle § 77 odst. 2 s. ř. s. Z rozhodnutí pak zjistil, že doba trvání protisoutěžního jednání, které bylo specifikováno jako „celosvětový kartel“, byla Komisí vymezena od 15. 4. 1988 do 11. 5. 2004. Krajský soud hodnotil vyjádření, které poskytla Komise žalovanému a znění vydaného rozhodnutí, v němž bylo uvedeno, že pokuta je ukládána za celosvětový kartel, včetně Evropy, přestože některá území byla vyloučena. Výslovně přitom poukázal na bod 116 rozhodnutí vyjadřující, že po otevření trhů střední a východní Evropy jsou do okruhu zemí, na které se rozhodnutí vztahuje, zahrnuta i tato území. (...)
Krajský soud v důvodech svého rozhodnutí neopomenul žádnou skutečnost zjevnou ze správního spisu, přičemž tyto skutečnosti vážil společně se skutečnostmi zjištěnými při doplnění řízení (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006-99, publ. pod č. 1275/2007 Sb. NSS). Zjištění Komise, kdy byl kartel ukončen, vycházející z jejího přímého šetření, nebylo žádným z účastníků řízení (co do doby ukončení kartelu) zpochybněno. Ostatně bylo skutečně věcí žalovaného, aby i při tvrzené nemožnosti seznámení se s rozhodnutím Komise postavil dobu protisoutěžního jednání najisto. To, že měl k dispozici několik mailů z března roku 2004, ještě neznamená, že se jednalo o poslední akty dokládající protisoutěžní jednání. Byť žalovaný v kasační stížnosti tvrdí, že neměl konkrétní poznatky, na jejichž základě by mohl spolehlivě určit jiný termín ukončení protisoutěžního jednání, je třeba poukázat na průběh správního řízení, z něhož je zřejmé, že měl výslovně v úmyslu zabývat se pouze jednáním, k němuž došlo před vstupem České republiky do Evropské unie, neboť to prezentoval jak organizacím, od nichž shromažďoval poznatky o rozsahu kartelového jednání, tak i vůči účastníkům řízení. Pokud jde o zjištění Komise, stěžovatel je nevyvrací, neargumentuje jinými zjištěními, např. že k předmětné schůzce účastníků v květnu roku 2004 nedošlo, nebo že by její předmět byl jiný. Nejde tak o vadu odůvodnění rozsudku krajského soudu, jehož základem byl názor o trvajícím deliktu až do 11. 5. 2004.
Vycházel-li tedy krajský soud z toho, že protisoutěžní jednání bylo ukončeno až v květnu roku 2004, není rozhodné, že tento jeho závěr nemá oporu ve spise žalovaného, pokud dokazování sám doplnil za situace, kdy žalovaný svou pozornost zjevně směřoval jen k důkazům předcházejícím okamžiku vstupu do Evropské unie. Závěr o ukončení protisoutěžního jednání pak krajský soud určitým způsobem zdůvodnil. (...)
Nejvyšší správní soud proto neuznal důvodnou kasační námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek odůvodnění a jeho rozpor se spisem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Samotné posouzení toho, zda protisoutěžní jednání bylo skutečně jedním trvajícím deliktem pokračujícím z doby před vstupem do Evropské unie i v době po tomto vstupu, a tudíž zda vůbec dochází ke střetu evropské a národní jurisdikce, či zda je možný postih národním úřadu za jednání před vstupem, je však otázkou správnosti právního posouzení, nikoliv otázkou přezkoumatelnosti důvodů rozsudku.
V. b) námitka nesprávného právního posouzení
Stěžovatel je názoru, že i za situace trvání kartelu v době po vstupu České republiky do Evropské unie byl oprávněn postihnout protisoutěžní jednání, které vstupu předcházelo, neboť to nemohlo být předmětem řízení Komise. Dále je názoru, že i v případě hodnocení jednání, k němuž došlo po vstupu do Evropské unie, není vyloučeno paralelní řízení vedené před národní a evropskou jurisdikcí, neboť z čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 neplyne přednostní aplikace čl. 81 Smlouvy ES, ale aplikace neopominutelná. Žalobci jsou názoru opačného, když shodně s krajským soudem považují delikt za pokračující až do 11. 5. 2004 a vylučují možnost dvojího potrestání za týž skutek.
V prvé řadě je třeba vymezit rozhodnou právní úpravu:
V daném případě byla ve správním rozhodnutí vyslovena protiprávnost uzavřené smlouvy, označeným účastníkům smlouvy bylo podle § 7 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. zakázáno jednání popsané ve výroku a za porušení § 3 odst. 1 téhož zákona jim byly uloženy pokuty.
Podle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. jsou zakázané a neplatné „dohody mezi soutěžiteli ... a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě, které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže“. Je-li takové jednání zjištěno, Úřad plnění takové dohody do budoucna zakáže podle § 7 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. Pokuty se pak ukládají podle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., a to ve výši do 10 mil Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období.
Aplikace Smlouvy ES je upravena v § 20a zákona č. 143/2001 Sb. tak, že Úřad je oprávněn k aplikaci čl. 81 a 82, pokud by jednání soutěžitelů mohlo mít vliv na obchod mezi členskými státy ve smyslu uvedených článků Smlouvy. Použití článků 81 a 82 Smlouvy je upraveno nařízením č. 1/2003. Toto nařízení se podle jeho čl. 45 použije od 1. 5. 2004, je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech.
Rozhodnou otázkou však je, zda § 20a zákona č. 143/2001 Sb. vůbec měl být aplikován, zda se jednalo o trvající delikt ukončený až po vstupu do Evropské unie a zda tedy docházelo ke střetu národní a komunitární jurisdikce.
Krajskému soudu lze přisvědčit v tom, že protikartelové právo patří do oblasti deliktního práva správního a že pro určení charakteru správních deliktů lze vycházet z nauky i judikatury trestního práva, což již bylo akceptováno v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu (k tomu srovnej např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, publ. pod č. 1546/2008 Sb. NSS).
Nauka trestního práva rozeznává v případě deliktního jednání, které se odehrává (nebo jeho následky trvají) v delším časovém horizontu, tyto formy trestné činnosti:
- pokračování v trestné činnosti,
- trvající trestnou činnost a
- hromadný trestný čin.
Pokračováním v trestném činu se „rozumí takové jednání, jehož dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují stejnou skutkovou podstatu trestného činu, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku“ (Šámal, P., Púry, R., Rizman, S. Trestní zákon: komentář. I. díl. 6. vyd., Praha: C. H. Beck, 2004, s. 24).
„Trvající trestný čin je takový čin, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav a ten pak udržuje anebo udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej také vyvolal. Podstatným rysem trvajícího trestného činu je, že se zde postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Proto tu část jednání pachatele, které se dopustil před změnou trestního zákona, lze posoudit spolu s částí jednání spáchaného po této změně jako jediný trvající trestný čin jen tehdy, jestliže byla část spáchaná za účinnosti dřívějšího zákona vůbec trestná. U tohoto trestného činu musí trvat jednání, kterým se udržuje protiprávní stav. Tím se tento trestný čin liší od poruchových deliktů, jimiž se také způsobuje protiprávní stav, který může delší dobu trvat, ale nepostihuje se jeho udržování. Trvající trestné činy se posuzují jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, pokud je protiprávní stav udržován.“ (Kratochvíl, V. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 2. vyd., Brno: Masarykova univerzita, 1996, s. 100.)
„Hromadné trestné činy jsou ty trestné činy, u nichž k trestní odpovědnosti nestačí jeden útok (akt), ale je jich třeba několik, popř. kde mnohost je podmínkou použití vyšší trestní sazby. Jsou tedy charakterizovány tím, že jejich pojmovým znakem je více útoků spojených společným záměrem. ... na rozdíl od pokračování je tu však mnohost útoků vyjádřena přímo jako znak skutkové podstaty trestného činu ...“ (Šámal, cit. d., s. 25).
Pokračování v trestné činnosti, stejně jako delikty trvající a hromadné jsou považovány de iureza jediný skutek a jediný trestný čin (Šámal, cit d. s. 25).
Tyto doktrinální názory se promítají i do stávající trestní judikatury, např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 8 Tdo 1161/2006: „... trvající trestný čin je takový čin, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav a ten pak udržuje anebo udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej také vyvolal. ... Trvající trestný čin se posuzuje jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, pokud je protiprávní stav udržován; jeho podstatným znakem je, že se zde postihuje právě ono udržování protiprávního stavu ...“, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 6. 2008, sp. zn. 11 Tdo 250/2008: „... pokud je část pokračujícího nebo trvajícího trestného činu spáchána též za účinnosti nového zákona, je třeba kvalifikovat celý čin (skutek) podle tohoto (nového) zákona, i když jeho část byla spáchána za účinnosti původní úpravy. Uvedené pravidlo ovšem platí pouze tehdy, jestliže část jednání, která byla spáchána za účinnosti původní úpravy, byla vůbec trestná.“
Tyto principy je třeba porovnat se skutkovými podstatami deliktů, pro které byli žalobci žalovaným i Komisí postiženi. Dle čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES: „Se společným trhem jsou neslučitelné, a proto zakázané, veškeré dohody mezi podniky, rozhodnutí sdružení podniků a jednání ve vzájemné shodě, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy a jejichž cílem nebo výsledkem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže na společném trhu ...“. Dle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb.: „Dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě (dále jen ‚dohody‘), které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže, jsou zakázané a neplatné ...“.
Z formulace těchto skutkových podstat vyplývá, že v případě kartelů se jedná o delikty trvající: podniky (případně jiní soutěžitelé) nejprve vyvolají protiprávní stav (typicky uzavřením kartelové dohody, s její následnou realizací, projevující se omezením soutěže na relevantním trhu - přičemž protiprávní je již jen její samotné uzavření), a její realizací omezí či ohrozí hospodářskou soutěž, a poté protiprávní stav (ohrožení nebo omezení hospodářské soutěže) kratší či delší dobu udržují. Toho mohou dosáhnout typicky jednáním omisivním (zdržují se obvyklého tržního jednání, např. nedodávají na trh zboží v množství odpovídajícím poptávce, nesníží cenu výrobků či služeb tak, aby dosáhly většího obratu a zisku, neuvádějí své zboží do oběhu na určitém trhu apod.), případně i jednáním komisivním. Potud Nejvyšší správní soud s krajským soudem souhlasí. Takové hodnocení je ostatně v souladu i s judikaturou Evropského soudního dvora, který rovněž dospěl k závěru, že komplex dohod a ujednání v rámci institucionalizovaného řadu let praktikovaného systému pravidelných kontaktů je třeba kvalifikovat jako jednu trvající dohodu (rozsudek Soudu prvního stupně ve věci T-141/89, Trefileurope, Recueil 1995, s. II-791, bod 85, rozsudek Evropského soudního dvora ve věci Sarrió, C-291/98 P, Recueil 2000, s. I-9991, bod 50).
Právní názor krajského soudu o nemožnosti postihu žalobců žalovaným za situace, kdy za totéž jednání jim již byla uložena pokuta Komisí, vychází ze skutkového tvrzení, že jednání mezi soutěžiteli na základě zakázané dohody probíhalo ještě po vstupu České republiky do Evropské unie, tedy že se jednalo o delikt trvající, který byl ukončen až dne 11. 5. 2004. Krajský soud přitom vycházel rovněž ze shora citovaných pramenů, podle nichž je trvající delikt ukončen teprve odstraněním protiprávního stavu a není rozhodná ani změna právní úpravy v průběhu protiprávního jednání; pokud bylo jednání trestným za dřívější a i za nové právní úpravy, považuje se skutek za spáchaný podle právní úpravy nové.
Na tom krajský soud postavil svůj závěr o porušení zásady ne bis in idem, neboť dospěl k závěru, že protiprávní jednání, pro které byli žalobci postiženi žalovaným, trvalo až do 11. 5. 2004; přitom podle jeho názoru po celou dobu protiprávního jednání byla zachována jednotnost delikventů i totožnost objektu (ochrana hospodářské soutěže v celokomunitárním prostoru). Bylo tak v pravomoci Komise je postihnout, a ta tak také učinila. Postup žalovaného soud označil za svévolné vyjmutí výseče z jednotného celosvětového kartelu.
K pojetí zásady ne bis in idem v soutěžním právu se již vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci RWE ze dne 31. 10. 2008, čj. 5 Afs 9/2008-328 (publ. pod č. 1767/2009 Sb. NSS, dostupné na www.nssoud.cz). Na tento rozsudek poukazují i účastníci. Zprvu na rozsudek krajského soudu, který byl z hlediska žalobců příznivý, vzápětí na odlišnost věci s ohledem na zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu. Nakonec zdůrazňují, že právě pro tuto odlišnost, nelze jeho závěry v této věci aplikovat. Tomu lze přisvědčit pouze zčásti. Je pravdou, že zmíněný rozsudek se týkal deliktu podle § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. a čl. 82 Smlouvy ES, tedy spočíval ve zneužití dominantního postavení na trhu. Jedná se skutečně o odlišné delikty, přičemž zneužití dominantního postavení v jeho zákonných formách vyžaduje aktivní jednání, kdežto kartelové jednání s výjimkou aktivity při sjednání smlouvy může ze strany některých účastníků spočívat i v pasivitě na určitém trhu; to ovšem není rozhodující. Společné oběma je, že mohou být páchány s účinky jen na národním nebo i na komunitárním trhu. Poukázat je však možno na část III. c) označeného rozsudku, v níž soud zmínil zásady stanovené Evropským soudním dvorem pro použití principu ne bis in idem: totožnost jednání, totožnost pachatele a totožnost chráněného zájmu (spojené věci C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P, Aalborg Portland, [2004] ECR I-123, bod 338). Pokud jde o chráněný zájem (část III. g), ten Nejvyšší správní soud shledal v tamní věci rozdílným u deliktu podle § 11 zákona č. 143/2001 Sb. a podle čl. 82 Smlouvy ES; uzavřel, že se jedná o jednočinný souběh deliktů nebránící vedení souběžného řízení o porušení obou deliktů (část III. h). Právě myšlenku o dvojím chráněném zájmu by však při řešení této věci nebylo zřejmě možno plně převzít, neboť se k ní v mezidobí odlišně vyjádřil Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí ze dne 10. 2. 2009 (věc 14939/03, Zolotukhin v. Rusko) tak, že pro pojem skutku a jeho potrestání se na odlišné právem chráněné zájmy nehledí. Není tak třeba se ani zabývat vymezením chráněných zájmů v rozsudku krajského soudu.
Připomenout však je třeba, že v případě RWE se jednalo o delikt jednoznačně spáchaný v době po vstupu České republiky do Evropské unie (od 5. 11. 2004 do 10. 8. 2006) a navíc, že se jednalo o případ, kdy pouze žalovaný vedl řízení a uložil pokutu. Předmětem zde bylo spíše posouzení jeho pravomoci ve vztahu k pravomoci Komise, než souběh postihu, neboť k potrestání Komisí nedošlo. Žalobcům tak lze přisvědčit v tom, že z hlediska aplikace zásady ne bis in idem, je situace v této věci odlišná. Z toho plyne, že aplikaci zásady je nutné v dané věci vážit z jiných hledisek.
Pro posouzení, zda v dané věci došlo k porušení zásady ne bis in idem, považuje Nejvyšší správní soud za rozhodující, že k podstatné části jednání porušujícímu § 3 odst. 1 zákon č. 143/2001 Sb., za které byla žalovaným uložena pokuta, došlo v době před přistoupením České republiky k Evropské unii. Tuto skutečnost nelze vnímat ve smyslu výše označené trestní doktríny a judikatury jako pouhou změnu zákona. Okamžikem přistoupení totiž ve vztahu k deliktnímu jednání porušujícímu zákona č. 143/2001 Sb. nedochází k pouhé jiné úpravě odpovědnosti či postihu, ale ke změně jurisdikce, které takové jednání podléhá. Trvající delikt přesahující z jedné právní úpravy do další je podmíněn tím, že by jednání, které ho tvoří, mohlo být orgánem, pod jehož pravomoc spadá, postiženo před novelou i po ní. Z užitých odborných pramenů však nelze dovodit, že delikt lze posoudit jako trvající napříč různými jurisdikcemi. Každá jurisdikce je přitom spjata s určitým geografickým územím. Jednání, k němuž došlo před přistoupením České republiky k Evropské unii, není jednáním, které by se okamžikem vstupu stalo jednáním podléhajícím zpětně komunitární jurisdikci. Nová jurisdikce (komunitární), se na národní území vztahuje až po přístupu k Evropské unii. Nelze než dovodit, že změna jurisdikce spojená s přistoupením země k Evropské unii ukončila protisoutěžní jednání, k němuž do té doby docházelo na národním území, a které podléhalo výlučně národní jurisdikci a mohlo být postihováno výlučně dle vnitrostátní úpravy (zákona č. 143/200 Sb.). Okamžik vstupu také nijak nebrání tomu, aby národní úřad toto jednání postihl, pokud neuplynuly lhůty, v nichž tak může učinit. Nejde tedy o svévolné vytržení části trvajícího deliktu žalovaným a tudíž ani o dvojí postih téhož jednání podle čl. 50 Charty základních práv a svobod, jak tvrdí krajský soud. Z tohoto hlediska se nemůže jednat ani o porušení čl. 40 odst. 5, stejně tak jako nepřichází v úvahu aplikace čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. Byť žalobci nijak formálně neukončili jednání, jehož se dopouštěli ve vztahu k České republice před jejím vstupem do Evropské unie (což ostatně neučinili ani po datu 1. 5. 2004), je toto třeba považovat za ukončené zánikem výhradní národní jurisdikce. Jednání po vstupu do Evropské unie je formálně jiným - komunitárním - deliktem, který je podřízen sdílené jurisdikci národního soutěžního úřadu a Komise, s právem přednosti Komise (čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003).
Jiný závěr, než že protisoutěžní jednání žalobců bylo na území České republiky z hlediska jednoty skutku přerušeno vstupem do Evropské unie, nelze dovodit ani z rozhodnutí Komise. Nehledě na vyjádření Komise k postihu jednání na území České republiky, nevyplývá nic takového ani z jejího rozhodnutí. Poukazuje-li krajský soud na bod 116 rozhodnutí vymezující „celosvětový kartel“ i ve vztahu k území střední a východní Evropy od doby, kdy se otevřely trhy v těchto oblastech (což je pojem sám o sobě poněkud neurčitý), nelze z toho dovodit, že předmětem sankce bylo jednání na národním území v době, která pod jurisdikci Komise nespadala. Jinak ovšem tomuto soudu nepřísluší rozhodnutí Komise hodnotit.
Je pravdou, že okamžikem vstupu do Evropské unie je posuzované protisoutěžní jednání již kvalifikováno podle čl. 81 Smlouvy ES a pro případ možného střetu národní a komunitární jurisdikce stanoví nařízení č. 1/2003 v čl. 11 odst. 6, že zahájením řízení ze strany Komise za účelem přijetí rozhodnutí podle kapitoly III, ztrácejí orgány pro hospodářskou soutěž členských států příslušnost používat čl. 81 a 82 Smlouvy. Nařízení č. 1/2003 má obecnou působnost, je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné v členských státech. Na úpravu nařízením č. 1/2003 navazuje Oznámení Komise o spolupráci v rámci sítě orgánů pro hospodářskou soutěž (Úř. věst. 2004, C 101, s. 43, body 51 a 53). Zde se stanoví, že pokud Komise zahájila řízení podle nařízení č. 1/2003, národní úřady nesmí postupovat podle stejného právního základu proti stejným dohodám nebo jednáním stejných společností na stejném relevantním geografickém trhu a trhu zboží. Pokud tedy Komise zahájila řízení, nesmí národní úřad zahájit řízení za účelem aplikace čl. 81 Smlouvy ES proti stejným dohodám nebo jednáním stejných společností na stejném relevantním geografickém trhu a trhu zboží. Přitom judikatura k souběhu vnitrostátních pravidel o ochraně hospodářské soutěže s čl. 81 Smlouvy ES (čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003) zatím nedoznala podstatné změny (srovnej např. rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 13. 6. 2006 ve spojených věcech C-295/04 až C-298/04 Vincenzo Manfredi).
To se však týká pouze řízení za protisoutěžní jednání, k němuž došlo po vstupu do Evropské unie, tedy tam, kde vůbec aplikace a závaznost uvedených předpisů přichází v úvahu, neboť teprve tímto okamžikem citovaná ustanovení nové členské země zavazují. Teprve od tohoto okamžiku se kartel praktikovaný na národním území stává i na tomto území kartelem s komunitárním prvkem podléhajícím kvalifikaci podle čl. 81 Smlouvy ES a úpravě jurisdikce v komunitárním prostoru; neznamená to tedy, že se jím stává zpětně. Společná volná soutěž může být chráněna až poté, kdy se o ni teprve může jednat. Pokud např. žalobce a) tvrdí, že již před přistoupením k Evropské unii byla Česká republika podle Asociační dohody povinna tyto zásady akceptovat, nelze mu přisvědčit. Asociační dohoda upravující mj. sbližování práva (čl. 69) ukládá vyvinutí úsilí ke slučitelnosti právních předpisů s předpisy Společenství a lze z ní vyvodit pouze to, že v případě implementace komunitárního předpisu do národního práva musel být jeho výklad prováděn již v té době eurokonformně. Rozhodně z ní však nelze dovodit nezbytnost postihu protisoutěžního jednání uskutečněného na národním trhu v době před vstupem do Evropské unie podle komunitárních předpisů.
Nemůže-li komunitární orgán podle komunitárního předpisu postihnout jednání, ke kterému došlo na našem území před vstupem do Evropské unie, nelze dospět k závěru, že nemůže být postiženo ani národním soutěžním úřadem proto, že se jedná o trvající delikt. Je vyloučeno, aby rozhodná část protisoutěžního jednání zůstala nepostižena jen proto, že jednání prochází obdobím před vstupem i obdobím po vstupu do Evropské unie a že jde o jednání deliktní podle národní i komunitární právní úpravy. Trestněprávní teorie trvajícího deliktu jako jednoho skutku je v daném případě prolomena ukončením výhradní národní jurisdikce. (...)
Právní věta
I. Národní soutěžní úřad je i po vstupu České republiky do Evropské unie oprávněn postihnout účastníky kartelu za protisoutěžní jednání, k němuž došlo před vstupem, přestože k tomuto jednání docházelo i po vstupu do Evropské unie.
II. Tento trvající delikt (uzavření kartelové dohody a setrvání v ní) je třeba na území České republiky považovat za ukončený okamžikem zániku výhradní národní jurisdikce
Usnesení ze dne 13. 8. 2008
Plný text
2 Afs 93/2008 - 721
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobců: a) Toshiba Corporation, se sídlem 1-1, Shibaura 1 – Chome, Minatu-ku, Tokio, Japonsko, zastoupeného JUDr. Ivo Jandou, Ph.D., advokátem se sídlem v [adresa] ;D Holding SA, se sídlem [adresa] Paříž, Francie, c) Areva T&D SA, se sídlem 1 Place de la Coupole, Paříž – La Défense, Francie d) Areva T&D AG, se sídlem [adresa] zastoupených JUDr. Lucií Bányaiovou, advokátkou se sídlem [adresa] e) Mitsubishi Electric Corporation, se sídlem 2-7-3 Marunouchui, Chiyoda-ku, Tokio, Japonsko, zastoupeného JUDr. Alexandrem Césarem, advokátem se sídlem v [adresa] sídlem 3 Avenue Malraux, Le Sextant, Levallois – Perret Cedex, Francie, zastoupeného Mgr. Miroslavem Dubovským, advokátem se sídlem v [adresa] sídlem Gate City Ohsaki, East Tower, 11-2, Osaki 1-Chome, Shinagawa-Ku, Tokio, Japonsko, h) Fuji Electric Systems Co., Ltd., se sídlem Gate City Ohsaki, East Tower, 11-2, Osaki 1-Chome, Shinagawa-Ku, Tokio, Japonsko, ad g h) zastoupených JUDr. Vladimírou Glatzovou, advokátkou se sídlem v [adresa] sídlem Siemens House, Bracknell, Berkshire, Velká Británie, j) Siemens Aktiengesellshaft Österreich, se sídlem [adresa] ; Distribution GmbH & Co KEG, se sídlem [adresa] sídlem [adresa] zastoupených JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem v [adresa] sídlem 6-6, Marunouchi 1-chome, Chiyoda-ku, Tokio, Japonsko, n) Hitachi Europe Limited, se sídlem Whitebrook Park, Lower Cookham Road, Maidenhead, Berkshire, Velká Británie, o) Japan AE Power Systems Corporation, se sídlem [adresa] zastoupených Pavlem Urbanem, advokátem se sídlem v [adresa] sídlem [adresa] zastoupeného JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem v [adresa] proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 4. 2007, č. j. R 059-070, 075-078/2007/01-08115/2007/310, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2008, č. j. 62 Ca 22/2007 - 489,
t a k t o :
Návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s e n e v y h o v u j e .
O d ů v o d n ě n í :
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno jeho výše specifikované rozhodnutí, jímž bylo změněno rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 9. 2. 2007, č. j. S 222/06-3113/2007/710.
V kasační stížnosti stěžovatel navrhl, aby zdejší soud přiznal jeho kasační stížnosti odkladný účinek podle § 107 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Svůj návrh stěžovatel odůvodnil tím, že jiné právní následky napadeného rozsudku (vázanost právním názorem vysloveným v rozhodnutí krajského soudu) v sobě nesou vznik nenahraditelné újmy na straně stěžovatele (resp. České republiky jako veřejnoprávní korporace) ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s.
Stěžovatel uvádí, že krajský soud vyslovil názor, že v případě mezinárodního kartelu, který z hlediska teritoriálního zasahoval jak území ČR, tak některé z území jiných států – členů EU, které byly členskými státy již před 1. 5. 2004, z hlediska temporálního pak zahrnoval období před i po 1. 5. 2004, jenž byl již sankcionován ze strany Komise, nemůže stěžovatel zahájit a vést správní řízení pro porušení zákona a uložit sankce ve vztahu k dopadům tohoto kartelu na území ČR před 1. 5. 2004, tedy ve vztahu k dopadům na našem trhu Komisí ani jiným soutěžním orgánem nepostižených a nepostižitelných. Tento závěr považuje stěžovatel za rozporný se zákony a s ustálenou komunitární judikaturou vážící se k této právní otázce.
Tento vyslovený názor pro stěžovatele představuje nenahraditelnou újmu spočívající v tom, že stěžovatel nebude moci zahájit a vést řízení o skutkově podobných otázkách ve věci zakázaných dohod ve smyslu § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže). Přitom je zřejmé, že mezinárodní kartely představují nejzávažnější formy protisoutěžního jednání spojeného s velmi závažnými narušeními hospodářské soutěže v rámci tržního prostředí na území ČR.
Za současného stavu věci, pokud by stěžovatel obdržel kvalifikovaný podnět týkající se mezinárodního kartelu splňujícího charakteristiky podané výše, počala by mu běžet tříletá subjektivní lhůta pro (pravomocné) uložení pokuty v souladu s § 22 odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Stěžovatel by však v důsledku vázanosti právním názorem nemohl zahájit a vést správní řízení a uložit pokutu. Negativní jednání kartelů by tak mohlo zůstat bez postihu.
Vzhledem k délce subjektivní lhůty pro pravomocné uložení pokuty s přihlédnutím k obvyklé délce řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem má stěžovatel za to, že i v případě zrušení rozsudku krajského soudu nebude moci být pokuta pravomocně uložena (je třeba přihlédnout k tomu, že tato typová řízení jsou obvykle dlouhotrvající, s vysokým počtem účastníků, skutkově i právně velmi složitá).
Právním názorem vysloveným v napadeném rozsudku je stěžovatel paralyzován ve svém poslání chránit společenský zájem na nenarušené hospodářské soutěži vyjádřený v § 1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve vztahu k mezinárodním kartelům splňujícím shora uvedené rysy.
To vše dokládá, že by stěžovateli mohla vzniknout nenahraditelná újma, jak ji definuje Krajský soud v Brně i Nejvyšší správní soud, neboť respektování soudního rozhodnutí by mohlo způsobit závažné důsledky, jak je má na mysli usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, sp. zn. 2 Ans 3/2006.
Přiznání odkladného účinku nebude dle stěžovatele v rozporu s veřejným zájmem a ani se nepřiměřeným způsobem nedotkne nabytých práv třetích osob. Pokud by přesto Nejvyšší správní soud nepřiznal kasační stížnosti odkladný účinek, pak stěžovatel žádá o přednostní vyřízení věci.
Žalobce a) ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedl, že s jeho přiznáním nesouhlasí. Napadený rozsudek totiž netvoří překážku řízení ve věci podobných mezinárodních kartelů (ostatně stěžovatel tak sám v minulosti již postupoval).
Žalobci b), c), d) ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedli, že argumenty stěžovatele mají za neopodstatněné. Rozsudkem krajského soudu napadeným kasační stížností je totiž stěžovatel vázán jen pro danou věc, nikoliv ve věcech jiných. Tvrzení dokládají judikaturou i odbornou literaturou. Přiznáním odkladného účinku by tak nevznikla nenahraditelná újma stěžovateli, nýbrž právě naopak žalobcům.
Žalobce e) ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedl, že tento musí být zamítnut, neboť nebyly naplněny podmínky pro jeho přiznání.
Žalobce f) ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedl, že s takovým postupem zásadně nesouhlasí. Akcentuje mimořádný charakter opravného prostředku. Zrušil-li Krajský soud v Brně rozhodnutí stěžovatele, pak je tímto stěžovatel vázán, avšak tato závaznost se vztahuje pouze k danému řízení, nikoliv k budoucím řízením v obdobných věcech. Své postoje dokládá na judikatuře Nejvyššího správního soudu. Zároveň uvádí, že rozhodnutí o kasační stížnosti trvá obvykle půl roku, a tedy stěžovatelem líčené skutečnosti ani nehrozí.
Žalobci g) h) ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedli, že není dán důvod pro to, aby byl přiznán odkladný účinek.
Žalobci m), n), o) ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedli, že stěžovatel svůj návrh opírá o nesprávné závěry. Účinky napadeného rozhodnutí totiž nepůsobí erga omnes. Na podporu svých tvrzení žalobci m), n), o) rovněž obsáhle citují judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Žalobci i), j), k), l), p) nesouhlasí s návrhem na přiznání odkladného účinku. Nenahraditelná újma tvrzená stěžovatelem v kasační stížnosti nehrozí stěžovateli, ale pouze České republice. Zájem na jednotném postupu v obdobných případech krom toho nepovažují žalobci za dostatečný k přiznání odkladného účinku. Dále uvádějí, že vznik nenahraditelné újmy, jak jej uvádí stěžovatel, se pohybuje v rovině teoretické a spekulativní. Pravděpodobnost, že nyní (více než 4 roky po přistoupení ČR k EU) by mohla nastat stěžovatelem líčená situace, je velmi malá.
Podle § 107 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat; při tom užije přiměřeně § 73 odst. 2 až 4 s. ř. s. Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce (zde ovšem žalovaného) nenahraditelnou újmu a přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem.
Nejvyšší správní soud připomíná, že důvody žádosti o přiznání odkladného účinku jsou odlišné od důvodů kasační stížnosti. Zatímco v kasační stížnosti stěžovatel uvádí důvody, pro které je rozhodnutí soudu nezákonné, v žádosti o odkladný účinek zdůvodňuje, proč by měl být účinek soudního rozhodnutí odložen do meritorního rozhodnutí věci. Vliv rozsudku by musel být zcela mimořádný a jeho důsledky by musely být spojeny právě s okamžitým výkonem rozhodnutí, kterému by proto bylo třeba předejít. Z tohoto důvodu tak nelze stěžovateli přisvědčit tam, kde i v návrhu na přiznání odkladného účinku věcně polemizuje s napadeným rozhodnutím (např. argumentací, že rozhodnutí je v rozporu s komunitární judikaturou).
Nejvyšší správní soud shodně se stěžovatelem vychází z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 - 49, publikovaného pod č. 786/2006 Sb. NSS, podle kterého i správní orgán může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl přiznán odkladný účinek, a to ze stejných důvodů jako žalobce (§ 73 odst. 2 a 4, § 107 s. ř. s.). S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě. V tomto usnesení je dále uvedeno: „Lze si však i zde představit případy jiné, kde respektování soudního rozhodnutí by mohlo způsobit závažné důsledky (vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku, apod.). Právě pro individuálnost každého případu zákon nespojil (až na výše uvedenou výjimku ve věci neúspěšného žadatele o poskytnutí mezinárodní ochrany, u něhož by vyhoštění z území republiky do země původu po zamítnutí žaloby fakticky znemožnilo účinně se domoci poskytnutí ochrany) samo podání kasační stížnosti s odkladným účinkem, aby ve výjimečných případech mohlo být vydáno individuální soudní rozhodnutí respektující zvláštní okolnosti případu, které odůvodní jinak obvyklé vlastnosti právní moci soudního rozhodnutí, které je výsledkem provedeného přezkumu správního rozhodnutí, totiž závaznost a nezměnitelnost soudního rozhodnutí…“
V uvedeném případě Nejvyšší správní soud neposoudil skutečnost, že se stěžovatel bude v dalším řízení řídit právním názorem vysloveným krajským soudem jako natolik závažnou, že by ji bylo možné označit slovy „nenahraditelná újma“. V uvedeném rozhodnutí jsou příkladmo vyjmenovány pouze situace, které by mohly ohrozit zdraví nebo životy lidí. Případná vzniklá újma by pak byla zcela jistě nenahraditelná. V daném případě bylo rozhodnutí žalovaného krajským soudem zrušeno a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. V tomto konkrétním řízení jeho pokračováním nemůže vzniknout žalovanému žádná nenahraditelná újma, jíž by bylo třeba předejít přiznáním odkladného účinku. Ostatně stěžovatel ani tvrzenou újmu nevztahuje k tomuto konkrétnímu řízení, ale k případným eventuálním řízením dalším, aniž ovšem uvádí, že jsou zde řízení, na které by právní posouzení krajského soudu dopadalo; v žádosti naopak výslovně uvádí, že se mu jedná o situace, „pokud by obdržel kvalifikovaný podnět, který by se týkal mezinárodního kartelu“.
Ke klíčové argumentaci stěžovatele spočívající ve vázanosti závěrem krajského soudu i pro ostatní věci lze krom shora řečeného říci, že stricto sensu jsou uvedené závěry krajského soudu závazné skutečně toliko pro posuzovaný případ, jak tvrdí většinově žalobci. To však neplatí bez dalšího. I v kontinentální právní kultuře totiž stoupá význam judikatury. V případě judikatury správní má tato sloužit mj. k ujednocování praxe správních orgánů (na základě zásady, že stejné případy mají být posuzovány stejně). Je pravdou, že rozhodnutí krajského soudu nabylo právní moci a k pravomocnému rozhodnutí lze vázat legitimní očekávání, že v obdobném případě bude rozhodnuto stejně V případě, že je rozsudek krajského soudu napaden kasační stížností však zásadu předvídatelnosti soudního rozhodování a legitimního očekávání nelze k takovému rozsudku vztahovat. Přesto, že kasační stížnost není řádným opravným prostředkem, je Nejvyšší správní soud oprávněn v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zrušit, věc mu vrátit k dalšímu řízení a současně krajský soud zavázat jiným právním názorem (§ 110 odst. 1, 3 s. ř. s.). Přiznání odkladného účinku rozhodnutí krajského soudu by tomu nemohlo nijak zabránit.
Pokud jde o rozhodování v jiných obdobných věcech (pokud se vůbec vyskytnou), to není ničím omezeno. Stěžovateli nic nebrání, aby taková řízení vedl, vydá-li jaké rozhodnutí, bude podléhat soudnímu přezkumu. Jistě se může stát, že právní názor vyslovený krajským soudem v kasačním řízení obstojí a ona nová řízení pak nemohou skončit z hlediska stěžovatele úspěšně. Za nenahraditelnou újmu stěžovatele však nelze považovat to, že by případně vedl zbytečně nějaké správní řízení a ztrácel s ním čas či vynakládal na ně náklady. Jiná by byla situace ze strany případných účastníků takového řízení, ale i oni mají možnost svá práva v řízení chránit tak, aby nedošlo k žádné nenahraditelné újmě. Paralýza činnosti stěžovatele v oblasti potírání mezinárodních kartelu tedy nehrozí.
Lze připomenout, že s ohledem na stav vyřizovaných věcí tohoto soudu lze v dané věci předpokládat rozhodnutí o kasační stížnosti v době nejdéle šesti měsíců. To jistě není doba, po kterou by nejistota ohledně právního názoru rozhodného pro jiné případy, mohla způsobit nenahraditelné důsledky, pokud by stěžovatel postupoval v intencích názoru krajského soudu, a tedy řízení vůbec nezahajoval.
Obecně je pak potřeba upozornit na mimořádnou povahu institutu odkladného účinku. Kasační stížnost proti rozhodnutí soudu ve správním soudnictví není řádným opravným prostředkem, u nějž by bylo možno odkladný účinek očekávat. Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti odnímá Nejvyšší správní soud před vlastním rozhodnutím ve věci samé právní účinky pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není jako celek zákonným postupem zrušeno. Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé a výjimečné případy.
Konstantní je v tomto směru i rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu, zde možno odkázat např. na rozsudek ze dne 2. 6. 2005, č. j. 2 Afs 37/2005 - 82, dostupný na www.nssoud.cz, kde se praví, že ve vztazích mezi soukromou osobou a státem v případě, že stěžovatelem v řízení o kasační stížnosti je státní orgán a že ve věci jde o právní vztah spočívající v povinnosti k peněžitému (tedy zastupitelnému) plnění mezi účastníky, „nenahraditelná újma“ u státu (reprezentovaného státním orgánem jako účastníkem řízení) nepřipadá téměř v úvahu. Ve svém usnesení ze dne 2. 7. 2003, č. j. 1 Ads 10/2003 - 52, publikováno pod č. 46/2004 Sb. NSS, zdejší soud uvedl, že zrušením rozhodnutí správního orgánu a vrácením věci k dalšímu řízení bez dalšího nehrozí tomuto správnímu orgánu nenahraditelná újma ve smyslu § 73 odst. 2 a § 107 s. ř. s.
Jelikož stěžovatel neprokázal, že výkon či účinky rozhodnutí napadeného kasační stížností by vedly ke vzniku nenahraditelné újmy, soud se již nezabýval tím, zda by se přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nedotklo nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a zda není v rozporu s veřejným zájmem.
Požaduje-li stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud při nevyhovění návrhu na přiznání odkladného účinku alespoň věc vyřídil přednostně, je třeba poukázat na ustanovení § 56 odst. 2 s. ř. s. upravující přednostní vyřizování věcí. O žádný z případů povinného přednostního vyřízení se v dané věci nejedná. Stěžovatel tento požadavek nevznesl jako procesní návrh, tudíž o něm soud formálně nerozhodoval.
Ze shora uvedených důvodů rozhodl Nejvyšší správní soud o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti tak, jak je ve výroku uvedeno.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. srpna 2008
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu