Rozsudek NSS sp. zn. 2 As 34/2006

Vazby mezi rozhodnutími (Překonáno, Odlišeno, Navázáno) doplňujeme postupně a zobrazujeme jen ověřené; chybějící štítek neznamená, že rozhodnutí nebylo překonáno.

Označená místa (2) jsou údaje o osobách, které před zveřejněním odstranil soud nebo naše anonymizace. Najetím na značku zjistíte, o jaký údaj šlo.

Rozsudek ze dne 21. 3. 2008

Plný text

2 As 34/2006 - 85

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: AQUA SERVIS, a. s., zastoupeného advokátem JUDr. Petrem Jantačem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem [adresa] proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 12. 2005, č. j. 7 Ca 299/2003 - 38,

t a k t o :

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 12. 2005, č. j. 7 Ca 299/2003 - 38, s e z r u š u j e a věc s e mu v r a c í k dalšímu řízení.

O d ů v o d n ě n í :

Žalobce (dále „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora označenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „žalovaný“) ze dne 29. 10. 2003, č. j. 550/OVSS-VI/655/03-Tro. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Hradec Králové, ze dne 16. 7. 2003, č. j. 5/OH/5188/03/Sa/230, kterým byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 100 000 Kč za porušení § 16 odst. 1 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o odpadech“).

Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje zákonný důvod obsažený v § 103 odst. 1 písm. a) zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), když namítá nesprávné posouzení právní otázky městským soudem.

Toto nesprávné posouzení vidí stěžovatel v tom, že skutek, jímž měla být naplněna skutková podstata správního deliktu, není popsán ve výroku rozhodnutí správního orgánu, ale až v jeho odůvodnění. Bez jeho identifikace již ve výroku je ovšem takové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro rozpor s tehdy účinným ustanovením § 47 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu. Žalovaný tak měl takové rozhodnutí, kde jednání, jež má být správním deliktem, není jednoznačně identifikováno ve výroku coby jediné závazné a vynutitelné části rozhodnutí, zrušit, respektive tak měl vůči oběma rozhodnutím učinit posléze městský soud.

Dále stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu, že skutečnost, že předmětný čistírenský kal po provedené hygienizaci splňoval limity podle vyhlášky č. 382/1994 Sb. (pozn. soudu: ve skutečnosti se jedná o vyhlášku č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě), nebyla pro posouzení věci rozhodná. Stěžovatel upozorňuje na to, že právní úprava zacházení s čistírenskými kaly zakotvená v této vyhlášce je speciální k obecné právní úpravě kategorizace odpadů. Ratio legis pak spočívá v tom, že čistírenské kaly lze zapracovat do půdy, pokud splní limity stanovené touto prováděcí vyhláškou. Tyto limity stěžovatelův kal splňoval, i sám žalovaný ostatně označil jím používanou technologii za dostatečnou. Čistírenský kal proto nelze dle stěžovatele pokládat za nebezpečný odpad, pokud splňuje limity pro zapracování do půdy. K této speciální právní úpravě ovšem městský soud nepřihlédl a namísto toho na věc nesprávně aplikoval obecná ustanovení zákona o odpadech týkající se nebezpečných odpadů.

Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje napadený rozsudek zrušit.

Žalovaný ve svém vyjádření upozorňuje na to, že z výroku kritizovaného prvostupňového rozhodnutí je zcela zřejmé, že stěžovateli byla uložena pokuta za porušení § 16 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech, tedy za porušení povinnosti původce odpadů zařazovat odpady podle druhů a kategorií podle § 5 a § 6 téhož zákona, a rozhodnutí tak splňovalo nároky obsažené v § 47 odst. 2 správního řádu. Další skutečnosti případu a jejich hodnocení byly pak v souladu s § 47 odst. 3 správního řádu rozebrány v odůvodnění tohoto rozhodnutí.

Dále pak vytýká stěžovateli, že opakovaně nesprávně odkazuje na vyhlášku č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě, přestože sám nenakládal s kaly způsobem upraveným touto vyhláškou, nýbrž je ukládal na skládku, a tudíž musel respektovat zákon o odpadech, který mimo jiné zakazuje ukládání nebezpečných odpadů s nebezpečnou vlastností infekčnost na skládky všech skupin. Jestliže byl tedy předmětný kal vysoce kontaminován patogenními bakteriemi patřícími do složky C 35 přílohy č. 5 zákona o odpadech, byl povinen jej zařadit jako nebezpečný odpad a podle toho s ním nakládat. Přestože byl na tuto skutečnost opakovaně upozorňován, nakládal s tímto odpadem jako s odpadem ostatním a ohrožoval tak životní prostředí i zdraví lidí. Konečně pak žalovaný nesouhlasí s tvrzením, že by stěžovatelem používaná technologie byla dostatečná pro hygienizaci kalů, a uvádí, že žádná technologie snižující množství bakterií v kalu stěžovatelem aplikována nebyla.

Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhuje posuzovanou kasační stížnost zamítnout.

V souzené věci Nejvyšší správní soud z předmětného soudního spisu především zjistil, že dne 23. 10. 2002 bylo se stěžovatelem zahájeno Českou inspekcí životního prostředí, oblastní inspektorát Hradec Králové (dále též „ČIŽP“), řízení o uložení pokuty za to, že stěžovatel nezařadil odpad ukládaný na skládku v Křovicích do kategorie „nebezpečný“, ačkoli mu bylo známo, že má nebezpečnou vlastnost infekčnost. Toto řízení bylo zahájeno na základě zjištění z kontroly konané dne 18. 4. 2002, při níž bylo zjištěno, že stěžovatel produkuje v čistírně odpadních vod v Rychnově nad Kněžnou kal, který po úpravách ukládá na tuto skládku, přestože v něm byly bakteriologickým rozborem Vodohospodářských laboratoří Pardubice zjištěny enterokoky, salmonella a termotolerantní koliformní bakterie. Tato zjištění byla potvrzena další analýzou vzorku kalu, kterou provedly laboratoře Povodí Labe. Podle posudku S. zdravotního ústavu způsobovala míra obsahu těchto bakterií, že tento kal naplňoval nebezpečnou vlastnost - infekčnost ve smyslu přílohy č. 3 odst. 4 vyhlášky č. 376/2001 Sb., o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů. K nakládání s nebezpečným odpadem byl ovšem třeba souhlas místně příslušného okresního úřadu, který stěžovatel neměl, přičemž evidoval tyto kaly v kategorii „ostatní“.

Stěžovatel ve svém vyjádření oponoval tvrzením, že jím produkovaný kal vyhovuje podmínkám vyhlášky č. 382/2001 Sb. a tedy i podmínkám použití kalů na zemědělské půdě, přičemž nemůže být zároveň nebezpečným odpadem, a proto jej zařadil do kategorie „ostatní“. Tento postup ostatně konzultoval i na Okresním úřadu Rychnov nad Kněžnou, referátu životního prostředí, kde proti němu nebylo námitek. Tento okresní úřad také vydal povolení pro ukládání tohoto odpadu na skládku Panská Habrová, kde byl ve skutečnosti v letech 2000 a 2001 také ukládán. V roce 2002 byl ukládán na skládce Velká Ledská. S. S. zdravotního ústavu pak stěžovatel vytkl, že k němu není kompetentní, neboť k zařazení jednoznačně nezařaditelných odpadů je příslušné Ministerstvo životního prostředí, a že v tomto stanovisku pomíjí, že je obsah patogenních zárodků snižován vyhníváním v kalovém silu. Stěžovatel tedy trval na tom, že jím produkovaný kal měl být zařazen do kategorie „ostatní“.

Na základě tohoto řízení vydala ČIŽP rozhodnutí ze dne 24. 1. 2003, č. j. 5/OH/666/03/Pá/039, kterým stěžovateli uložila za nezařazení odpadu ukládaného na skládky Rychnov nad Kněžnou – Habrová a Hřibiny-Ledská do kategorie „nebezpečný“ pokutu ve výši 500 000 Kč. Situaci zjištěnou ve správním řízení označila za porušení § 12 odst. 1 a 2, § 16 odst. 1 písm. a) a § 16 odst. 3 zákona o odpadech, když stěžovatel ukládal na tyto skládky kal z čištění komunálních odpadních vod jako odpad „ostatní“, přestože měl k dispozici jeho bakteriologický rozbor, který jednoznačně stanovil jeho infekčnost. Prvostupňový správní orgán vycházel i ze S. S. zdravotního ústavu, který je využíván k určení kategorie odpadu, jež je třeba odlišovat od zařazování jednoznačně nezařazeného odpadu, které skutečně provádí Ministerstvo životního prostředí – ve vztahu ke kalům z čištění komunálních odpadních vod tak učinilo ve vyhlášce č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů. Na základě tohoto stanoviska trval prvostupňový správní orgán na tom, že stěžovatelův kal je infekční, neboť nebyl dezinfikován, sterilizován ani jinak hygienicky zajišťován některou z technologií k tomu používaných, přičemž takovým procesem není zahušťování kalu koagulantem, ani stěžovatelem uváděná anaerobní stabilizace, tedy vyhnívání. Pokuta pak byla stěžovateli uložena podle § 66 zákona o odpadech, jenž vylučuje možnost prominutí pokuty po odstranění závad. Za porušení § 12 odst. 1 tohoto zákona byla vzhledem ke značnému rozsahu nakládání s nebezpečným odpadem uložena pokuta ve výši 300 000 Kč, za porušení jeho § 16 odst. 1 písm. a) dalších 100 000 Kč a za porušení jeho § 16 odst. 3 pak dalších 100 000 Kč, celkem tedy 500 000 Kč.

Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, v němž mu vytkl, že z něj není zřejmé, za co a v jaké výši byla pokuta uložena. Dále poukázal na rozpor výrokové části s odůvodněním, na nezohlednění důkazů svědčících o neporušení zákona a na rozpor rozhodnutí se závěry protokolu z revize konané dne 18. 4. 2002.

Tomuto odvolání vyhověl žalovaný svým rozhodnutím ze dne 24. 4. 2003, č. j. 550/OVSS-VI/148/03-Tro, kterým jej zrušil a vrátil orgánu prvého stupně k novému projednání, v němž měl orgán prvého stupně došetřit, od kdy měl stěžovatel k dispozici rozbory předmětného kalu zpracované Vodohospodářskými laboratořemi Pardubice a tedy od kdy jsou mu známy výsledky rozboru kalu a tím i jeho povinnost nakládat s tímto odpadem jako s odpadem nebezpečným.

Na tomto základě provedl orgán prvého stupně další kontrolu a řízení, v němž zjistil, že rozbory kalu provedené Vodohospodářskými laboratořemi Pardubice měl stěžovatel k dispozici od 20. 3. 2002. Poté vydal nové rozhodnutí ze dne 16. 7. 2003, č. j. 5/OH/5188/03/Sa/230, kterým uložil stěžovateli pokutu za porušení § 16 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech, a to ve výši 100 000 Kč. Zde uvedl, že jakmile stěžovatel zjistil, že jsou předmětné kaly díky kontaminaci salmonellou nebezpečným odpadem, měl je zařadit jako odpad nebezpečný, a nikoli nadále ukládat na skládku Velká Ledská. Po tomto zjištění upustil správní orgán prvého stupně od uložení pokuty za porušení ustanovení § 12 odst. 1 a 2 a § 16 odst. 3 zákona o odpadech, neboť se jednalo pouze o důsledek jiného stěžovatelova pochybení, a sice nesprávného zařazení odpadu a neověření jeho skutečných vlastností.

Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, v němž ČIŽP vytkl, že infekčnost jím produkovaného kalu nebyla prokázána metodou požadovanou zákonem a že nebylo prokázáno překročení kritéria pro shledání infekčnosti, a upozornil také na absurditu toho, že by tento kal bylo možno aplikovat na zemědělské plochy, ale nikoliv skládkovat.

Rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 10. 2003 bylo toto odvolání zamítnuto a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno s tím, že 50% uložené pokuty náleží obci SynkovSlemeno, na jejímž území došlo k porušení právních předpisů. Žalovaný připomněl, že pokud je odpad znečištěn některou ze složek uvedených v Seznamu složek, které činí odpad nebezpečným, jak je obsažen v příloze č. 5 zákona o odpadech, je třeba jej zařadit jako odpad nebezpečný, neprokáže-li se, že nebezpečný není. Této kategorizaci nelze zabránit poukazy na vyhlášku č. 382/2001 Sb., jež upravuje pouze aplikaci upravených kalů na zemědělské půdě, zatímco stěžovatel ukládal kaly na skládku, a měl se proto řídit podmínkami ukládanými zákonem pro ukládání odpadu na skládky. Podle zjištěných rozborů ostatně předmětné kaly nesplňovaly ani mikrobiologická kritéria dle přílohy č. 4 vyhlášky č. 382/2001 Sb., takže by i na zemědělskou půdu mohly být aplikovány pouze s podstatnými omezeními. Před uložením kalu z čistíren odpadních vod na skládku je většinou potřeba provést patřičnou hygienizaci kalu například vápněním či kompostováním. ČIŽP tak podle žalovaného pochybila pouze ve věci rozdělení pokuty ve smyslu § 68 odst. 3 zákona o odpadech, což žalovaný napravil výrokem svého rozhodnutí.

Na základě rozhodnutí zvláštní komise ministra životního prostředí pak byl odložen i podnět k přezkoumání rozhodnutí žalovaného mimo odvolací řízení.

Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou k Městskému soudu v Praze opřenou zejména o výtku, že nebylo spolehlivě zjištěno, že by čistírenský kal byl infekční, a tudíž nebezpečný odpad, přitom pokud byla ČIŽP uložena pokuta za to, že stěžovatel měl tento odpad zařadit jako nebezpečný, mělo být ve správním řízení zejména prokázáno, že nebezpečným odpadem opravdu je, jinak se jedná o pokus přenést důkazní břemeno na účastníka řízení. Stěžovatel rozhodnutí vytkl i formální nedostatky, zejména to, že ve výroku prvostupňového rozhodnutí není popsán skutek, v němž je spatřováno naplnění skutkové podstaty správního deliktu. Ani v odůvodnění pak není uvedeno, kdy a jakým způsobem měl stěžovatel tuto skutkovou podstatu naplnit. Nebyla též řádně odůvodněna výše uložené pokuty. V rozhodnutí žalovaného také chybí výrok o tom, že se mění prvostupňové rozhodnutí, přestože dochází ke změně rozpočtového určení příjmu z pokuty ve prospěch obce Synkov-Slemeno. S touto obcí ani s městem Rychnov nad Kněžnou také nebylo v řízení jednáno jako s jeho účastníky, přestože bylo rozhodováno o příjmech do jejich rozpočtu a tedy o jejich právech či alespoň právem chráněných zájmech, v rozhodnutí dále nebylo doloženo, že byl správní delikt spáchán právě na území těchto obcí.

Tuto žalobu zamítl Městský soud v Praze rozsudkem napadeným nyní posuzovanou kasační stížností. Uvedl přitom, že v dané věci nebylo pochyb o tom, že stěžovatelem ukládaný odpad obsahoval infekční látky, a sama jejich přítomnost způsobovala, že se jednalo o odpad nebezpečný, takže jej stěžovatel měl mezi nebezpečný odpad zařadit. Vzhledem k tomu, že tak neučinil, bylo uložení pokuty důvodné. Za nedůvodnou označil námitku, že se správní orgány nezabývaly posouzením infekčnosti podle přílohy č. 1 vyhlášky č. 376/2001 Sb., když touto vyhláškou se má řídit osoba hodnotící vlastnosti odpadu na základě žádosti jeho původce, nikoliv správní orgán při rozhodování o deliktu. Stejně tak není pro posouzení věci rozhodné, zda předmětný kal splňoval podmínky uvedené ve vyhlášce č. 382/2001 Sb., rozhodné bylo pouze to, že odpad obsahoval některou z látek uvedených v příloze č. 5 zákona o odpadech. Shledal také, že rozhodnutí ČIŽP splňovalo nároky kladené § 47 odst. 2 správního řádu, neboť je z něj zjevné, že pokuta byla stěžovateli uložena za nesprávný postup při kategorizaci odpadu, takže je nelze označit za nepřezkoumatelné. Stejně tak je z něj zřejmé, z jakých skutečností správní orgán vycházel při ukládání pokuty. Co se týče přikázání 50% příjmu z pokuty obci, na jejímž katastrálním území došlo k porušení právních předpisů, tato skutečnost plyne přímo z § 68 odst. 3 zákona o odpadech, takže bylo nadbytečné to deklarovat ve výroku rozhodnutí, tímto výrokem, ani samotným rozdělením pokuty nicméně nemohlo dojít k žádnému dotčení práv a povinností stěžovatele, takže tato vada nemohla způsobit nezákonnost napadeného rozhodnutí.

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

Svou první námitkou brojí stěžovatel proti tomu, že ve výroku rozhodnutí není v rozporu s § 47 odst. 2 správního řádu popsán skutek, ve kterém spatřoval prvostupňový správní orgán delikt, za jehož spáchání stěžovatele potrestal. Je pravdou, že takový požadavek z § 47 odst. 2 tehdy účinného správního řádu neplyne přímo, ale pouze skrytě, neboť v tomto ustanovení samotném je pouze stanoveno, že „výrok obsahuje rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení. Pokud se v rozhodnutí ukládá účastníkovi řízení povinnost k plnění, stanoví pro ni správní orgán lhůtu; lhůta nesmí být kratší, než stanoví zvláštní právní předpis.“ Zahrnutí popisu skutkové podstaty do výroku správního rozhodnutí je oproti tomu výslovně požadováno pouze v případě rozhodnutí o přestupcích, a to v ustanovení § 77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, podle nějž „výrok rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným, musí obsahovat též popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, druh a výměru sankce, popřípadě rozhodnutí o upuštění od uložení sankce (§ 11 odst. 3), o započtení doby do doby zákazu činnosti (§ 14 odst. 2), o uložení ochranného opatření (§ 16), o nároku na náhradu škody (§ 70 odst. 2) a o náhradě nákladů řízení (§ 79 odst. 1).“

Otázkou spornou mezi účastníky ovšem je, zda i na rozhodnutí o jiných správních deliktech je třeba aplikovat tyto požadavky výslovně uvedené v zákoně o přestupcích, či zda naopak rozhodnutí o jiném správním deliktu tyto náležitosti, včetně věcného a časového vymezení skutku obsahovat nemusí. Pokud by pak byl správný prvý z obou naznačených výkladů, je třeba se ptát, zda opomenutí takto uložené náležitosti rozhodnutí o jiném správním deliktu povede v případě soudního přezkoumání k jeho zrušení a z jakého zákonného důvodu, či zda k němu povede pouze při přistoupení dalších okolností, například nevymezení trestaného skutku nejen ve výroku, ale ani v odůvodnění takového rozhodnutí.

Právě tímto posledně jmenovaným způsobem bylo toto implicitní rozšíření náležitostí správního rozhodnutí o jiném správním deliktu nad rámec výslovně uvedený v § 47 odst. 2 správního řádu vyloženo i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, sp. zn. 3 Ads 21/2004 (publ. na www.nssoud.cz): „Při ukládání sankce za tzv. jiný správní delikt neodpovídá ustanovení § 47 odst. 2 správního řádu, je-li popis skutku obsažen jen v odůvodnění a nikoliv ve výroku rozhodnutí. Taková skutečnost však nezpůsobuje nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí pro nesrozumitelnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soud, který takové rozhodnutí přezkoumává ve správním soudnictví, musí v souladu s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. posoudit, zda uvedené podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Tak tomu zpravidla nebude, je-li skutek, v němž je spatřován jiný správní delikt, odpovídajícím způsobem popsán v odůvodnění rozhodnutí.“

Druhý senát Nejvyššího správního soudu rozhodující nyní posuzovanou věc se s tímto právním názorem třetího senátu téhož soudu neztotožnil v tom ohledu, že podle názoru druhého senátu toto porušení ustanovení o řízení jeho nezákonnost naopak zásadně vyvolá, a předložil věc k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Ten rozhodl v této věci usnesením ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, v němž vyšel jednak z mezinárodních lidskoprávních závazků České republiky, konkrétně z požadavků článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.), a dále ze vzájemné blízkosti správního trestání s trestáním soudním podle trestního řádu a v rámci správního trestání pak ze značné věcné podobnosti mezi postihováním přestupků, jiných správních deliktů a disciplinárních deliktů a odklonil se od dosud zastávaného názoru citovaného výše, když dospěl k těmto závěrům: „Výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“

Aplikuje-li tento nový právní názor nyní rozhodující senát Nejvyššího správního soudu, který je jím vázán, na zde posuzovanou situaci, shledává, že ve výroku rozhodnutí ČIŽP ze dne 16. 7. 2003 bylo toliko uvedeno, že pokuta je stěžovateli ukládána „za porušení ustanovení § 16 odst. 1 písm. a) (odpady zařazovat podle druhů a kategorií podle § 5 a 6) zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech“. Prvostupňový orgán tak sice zahrnul do výroku všechny skladebné součásti výslovně požadované správním řádem a uvedl také zákonné ustanovení, na jehož základě pokutu uložil. Nezahrnul ovšem do výroku rozhodnutí časové a místní vymezení skutku samotného, které je obsaženo pouze v odůvodnění tohoto rozhodnutí. Toto opomenutí tak skutečně založilo porušení ustanovení o řízení, a to již proto, že při takovéto neúplnosti výroku hrozí záměna sankcionovaného skutku s jiným, jak bylo vyloženo na půdorysu tohoto případu v usnesení rozšířeného senátu: „Vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu proto vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. Tento závěr je přitom dovoditelný přímo z ustanovení § 47 odst. 2 starého správního řádu, neboť věcí, o níž je rozhodováno, je v daném případě jiný správní delikt a vymezení věci musí odpovídat jejímu charakteru. V rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních deliktech, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen – to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahujících popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti je jistě nezbytná pro celé sankční řízení, a to zejména pro vyloučení překážky litispendence, dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté, pro určení rozsahu dokazování a pro zajištění řádného práva na obhajobu. V průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení řízení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. Tak může dojít k jinému časovému ohraničení spáchaného skutku, rozsahu způsobeného následku, apod. Typicky takové situace mohou nastat zejména u tzv. trvajících či hromadných deliktů, deliktů spáchaných v pokračování (dílčí útoky vedené jednotným záměrem, spojené stejným či podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku, které naplňují stejnou skutkovou podstatu). Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Jednotlivé skutkové údaje jsou rozhodné pro určení totožnosti skutku, vylučují pro další období možnost záměny skutku a možnost opakovaného postihu za týž skutek a současně umožňují posouzení, zda nedošlo k prekluzi možnosti postihu v daném konkrétním případě.

Ze všech výše uvedených důvodů je třeba odmítnout úvahu, že postačí, jsou-li tyto náležitosti uvedeny v odůvodnění rozhodnutí. Je pravdou, že předešlá judikatura akceptovala, pokud byl v odůvodnění obsažen některý z identifikačních znaků (k tomu srovnej např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 5. 1998, sp. zn. 6 A 168/1995). V soudní praxi tak bylo postupováno v případech, kdy výrok postrádal některý z identifikačních znaků skutku a ten pak byl obsažen v odůvodnění. Soudní praxe připouštěla, že pokud identifikace skutku nebyla náležitostí výroku, aby byla celá součástí odůvodnění. Takový závěr je nadále nepřijatelný.

Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání je sankcionován. Shodně se závěry výše označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod.

Uvedené závěry jistě dopadají i na posuzovaný případ. V dané věci se jednalo již o druhé prvostupňové rozhodnutí, přičemž v rozhodnutí ze dne 24. 1. 2003 bylo shledáno porušení § 12 odst. 1 a 2, § 16 odst. 1 písm. a) a § 16 odst. 3 zákona o odpadech, a to v letech 2000 až 2002, zatímco v rozhodnutí ze dne 16. 7. 2003 již bylo shledáno pouze porušení § 16 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech (což se odrazilo i v jeho výroku, který je zde rozebírán), a to pouze v roce 2002, což se ve výroku již nijak neprojevilo.“

Je tak nutno přisvědčit stěžovateli, že městský soud měl k jeho žalobní námitce zrušit napadené rozhodnutí pro podstatné porušení ustanovení o řízení ve smyslu ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a nevyhovění této jeho žalobní námitce je nutno považovat za nesprávné posouzení právní otázky městským soudem. Tato jeho kasační námitka je tedy důvodná a rozsudek městského soudu je proto třeba zrušit.

Ve vztahu ke stěžovatelově druhé námitce by naopak mohl zdejší soud nad rámec důvodů vedoucích jej ke zrušení rozsudku městského soudu pouze zopakovat myšlenkový postup, který na stěžovatelovu situaci aplikovaly již správní orgány prvého a druhého stupně i městský soud. Stěžovatel nezpochybnil důkazní situaci, tedy to, že na základě rozborů kalu z čistírny odpadních vod Rychnov nad Kněžnou pořízených na žádost ČIŽP bylo zjištěno, že jsou tyto kaly kontaminovány salmonellou a určitým množstvím termotolerantních koliformních bakterií a enterokoků. ČIŽP z této skutečnosti nutně dovodila, že se jedná o kal mající vlastnost H9 podle přílohy č. 2 k zákonu o odpadech, tedy infekčnost; respektive o kal obsahující infekční složky, tedy složky mající vlastnost C35 podle přílohy č. 5 k zákonu o odpadech. Byl-li kal znečištěn takovou složkou, znamená to, že se jednalo o odpad, který byl „smíšen nebo znečištěn některou ze složek uvedených v Seznamu složek, které činí odpad nebezpečným, uvedeném v příloze č. 5 k tomuto zákonu“ ve smyslu § 6 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech. Takový odpad je nutno klasifikovat jako nebezpečný, a to i s ohledem na definiční znění § 4 písm. a) zákona o odpadech, podle nějž se rozumí „nebezpečným odpadem - odpad uvedený v Seznamu nebezpečných odpadů uvedeném v prováděcím právním předpise a jakýkoliv jiný odpad vykazující jednu nebo více nebezpečných vlastností uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu“. Pokud jej tak stěžovatel neoznačil a nenakládal s ním podle toho, skutečně porušil ustanovení § 16 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech, podle nějž je původce odpadů povinen „odpady zařazovat podle druhů a kategorií podle § 5 a 6“, a pokuta mu podle tohoto ustanovení byla uložena právem.

Nejvyšší správní soud tento myšlenkový postup opakuje pouze proto, aby demonstroval, že algoritmus úvahy, kterým prošly správní orgány obou stupňů a na jehož základě byla stěžovateli předmětná pokuta uložena, je přesvědčivý a není v něm prostor a důvod pro zohlednění takového nesouvisejícího hlediska, jako je vztah k úpravě obsažené ve vyhlášce č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě. Je sice pravda, že podle bakteriologických rozborů předmětných kalů splňují tyto kaly mikrobiologická kritéria pro aplikaci na zemědělskou půdu ve smyslu přílohy č. 4 k této vyhlášce, tato skutečnost ovšem nijak nezpochybňuje výše rekapitulovanou úvahu vedoucí ke klasifikaci tohoto kalu jako nebezpečného odpadu.

Na první pohled může sice působit překvapivě, že by jeden předpis klasifikoval tyto kaly jako nebezpečný odpad a druhý předpis mající nižší právní sílu by umožňoval jejich aplikaci na zemědělskou půdu, jak na to stěžovatel opakovaně upozorňoval; tato překvapivost se však zmírňuje při vědomí, že již vzhledem k výskytu salmonelly by tyto kaly mohly být z hlediska mikrobiologických kritérií pro použití kalů na zemědělské půdě zařazeny jedině do kategorie II. Zde jsou přitom zahrnuty „kaly, které je možno aplikovat na zemědělské půdy určené k pěstování technických plodin, a na půdy, na kterých se nejméně 3 roky po použití čistírenských kalů nebude pěstovat polní zelenina a intenzivně plodící ovocná výsadba, a při dodržení zásad ochrany zdraví při práci a ostatních ustanovení vyhlášky.“ Jinými slovy, i v režimu této vyhlášky by nakládání s předmětnými kaly podléhalo určitým omezením, přitom není důvodu srovnávat, zda by tato omezení byla fakticky mírnější či přísnější než omezení kladená na nakládání s nebezpečnými odpady obecně zákonem o odpadech.

Lze tak uzavřít posouzení této námitky závěrem, že pro argumentaci tím, že stěžovatelem produkované kaly splňovaly mikrobiologická kritéria podle přílohy č. 4 k vyhlášce č. 382/2001 Sb., není prostoru ani věcně, neboť stěžovatel nebyl postihován za nesprávnou aplikaci těchto kalů na zemědělské půdě, nýbrž za jejich nesprávné zařazení v rámci ukládání na skládku. Stejně je tomu z hlediska systematického výkladu zákona o odpadech, neboť pro poukazování na tuto vyhlášku není v rámci myšlenkového postupu vedoucího k uložení pokuty prostor a není k němu důvod ani proto, že by tento myšlenkový postup vedl ve stěžovatelově případě k absurdním závěrům, jak se snažil stěžovatel dokázat.

Nedůvodnost této druhé stěžovatelovy námitky však nemění nic na tom, že jeho prvá námitka směřující proti tomu, že skutek, jímž měla být naplněna skutková podstata, nebyl dostatečně specifikován již ve výroku rozhodnutí, ale až v jeho odůvodnění, byla shledána důvodnou. Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbylo než rozsudek městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Rozhodnutí městského soudu bylo postiženo vadou spočívající v nesprávném vymezení náležitostí rozhodnutí o jiném správním deliktu plynoucích z § 47 odst. 2 správního řádu, což je nutno považovat z jeho strany za nesprávné posouzení právní otázky [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]

Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). V takovém případě rovněž městský soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 21. března 2008

JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu

Usnesení ze dne 15. 1. 2008

Plný text

Předpisy:

k § 76 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního

k § 47 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)^*)

Prejudikatura: srov. č. 461/2005 Sb. NSS.

Ej 100/2008

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73)

Věc: Akciová společnost AQUA SERVIS proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.

Žalobce (stěžovatel) napadl kasační stížností rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 12. 2005, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 10. 2003, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu v Hradci Králové, ze dne 16. 7. 2003 o uložení pokuty 100 000 Kč za porušení § 16 odst. 1 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o odpadech").

Městský soud v napadeném rozsudku zaujal právní názor, že v řízení bylo dostatečně prokázáno, že žalobce nenakládal s odpadem obsahujícím infekční látky jako s odpadem nebezpečným, ale jako s odpadem ostatním. Skutková podstata správního deliktu podle § 66 odst. 4 písm. a) zákona o odpadech tak byla naplněna a uložení pokuty bylo důvodné. Výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně označil městský soud za odpovídající ustanovení § 47 odst. 2 správního řádu, neboť z něho je zřejmé, že pokuta byla uložena za nesprávný postup při kategorizaci odpadu zjištěný rozborem; rozhodnutí proto nelze považovat za nepřezkoumatelné.

Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje především zákonný důvod obsažený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a namítá nesprávné posouzení právní otázky městským soudem, které vidí v tom, že skutek, jímž měla být naplněna skutková podstata správního deliktu, není popsán ve výroku rozhodnutí správního orgánu, ale až v jeho odůvodnění. Bez této identifikace již ve výroku je ovšem takové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro rozpor s § 47 odst. 2 správního řádu. Žalovaný měl takové rozhodnutí zrušit, respektive tak měl vůči oběma rozhodnutím učinit posléze městský soud.

Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti naopak upozornil na to, že z výroku kritizovaného prvostupňového rozhodnutí je zcela zřejmé, že stěžovateli byla uložena pokuta za porušení § 16 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech, tedy za porušení povinnosti původce odpadů zařazovat odpady podle druhů a kategorií podle § 5 a § 6 téhož zákona, a rozhodnutí tak splňovalo nároky obsažené v § 47 odst. 2 správního řádu. Další okolnosti případu a jejich hodnocení byly pak v souladu s § 47 odst. 3 správního řádu rozebrány v odůvodnění tohoto rozhodnutí.

Rozhodující druhý senát posoudil kasační stížnost jako včasnou a přípustnou a při předběžném projednání věci vážil dosavadní judikaturu ke sporné otázce. Tou je vymezení náležitostí výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu a určení dopadu nesplnění těchto náležitostí na zákonnost rozhodnutí, konkrétně v otázce, zda je nezbytné přímo do tohoto výroku zahrnout i vymezení skutku, v němž je jiný správní delikt spatřován, a zda v případě, že do něj vymezení skutku zahrnuto není, vyvolá tato skutečnost vždy nezákonnost takového rozhodnutí.

K této otázce se již dříve vyslovil třetí senát v rozsudku ze dne ze dne 23. 2. 2005, čj. 3 Ads 21/2004-55^*), takto:

"Náležitosti výroku rozhodnutí obecně jsou uvedeny v § 47 odst. 2 správního řádu, podle nějž výrok obsahuje rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení. Pokud se v rozhodnutí ukládá účastníkovi řízení povinnost k plnění, stanoví pro ni správní orgán lhůtu, která nesmí být kratší, než stanoví zvláštní právní předpis. Z cit. ustanovení tedy explicitně nevyplývá, že by výrok rozhodnutí musel obsahovat věcné, časové a místní vymezení jednání, v němž je spatřován správní delikt. Na straně druhé setrvává soud na závěrech dosavadní judikatury ve věcech správních, podle nichž pouze výroková část správního rozhodnutí je schopna zasáhnout práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod. Z tohoto pohledu jeví se požadavek krajského soudu, aby při ukládání sankce za právní delikt byl ve výroku rozhodnutí také popsán skutek, za který je sankce ukládána, způsobem vylučujícím jeho záměnu s jiným jednáním, zcela oprávněným. Takový požadavek přitom není nutno dovozovat analogií legis, k níž je v oblasti správního trestání třeba obecně přistupovat spíše rezervovaně, z právní úpravy řízení přestupkového nebo trestního řízení soudního, neboť jej lze výše uvedenými úvahami dovodit i přímo z textu § 47 odst. 2 správního řádu. (...) Neuvedení skutkových okolností deliktu, pro nějž je správním orgánem ukládána pokuta, nezakládá bez dalšího nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost ve smyslu § 76 odst. 1 s. ř. s. Za nesrozumitelné je nutno považovat zejména rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný, u něhož existuje rozpor mezi výrokem a jeho odůvodněním apod. Nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí brání posouzení jeho zákonnosti v rozsahu uplatněných žalobních bodů. V daném případě výrok rozhodnutí uložil pokutu za porušení ve výroku specifikovaného ustanovení zákona, když v odůvodnění jsou uvedeny konkrétní skutkové okolnosti jednání žalobkyně, v němž je spatřováno spáchání daného správního deliktu. Výrok správního rozhodnutí tedy není vnitřně rozporný, a není ani v rozporu s odůvodněním rozhodnutí. Rozhodnutí jako celek umožňuje jeho adresátovi seznat, jaké konkrétní jednání je mu vyčítáno, a právní kvalifikaci takového jednání. Soud je tedy přesvědčen, že v předmětném případě nezpůsobuje neuvedení skutkového vymezení správního deliktu ve výroku nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí pro nesrozumitelnost.(...) Pochybení správního orgánu prvého i druhého stupně spočívající v neuvedení skutkového vymezení jednání, v němž je spatřován správní delikt, ve výrokové části rozhodnutí, je vadou, resp. podstatným porušením ustanovení o řízení před správním orgánem, u něhož je třeba zkoumat, zda tato vada mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Takový vliv soudem shledán nebyl. V odůvodněních rozhodnutí okresního úřadu i stěžovatele je skutek, pro nějž byla uložena pokuta, řádně popsán věcně i časově (...). Žalobkyně v důsledku takového řešení nebyla zbavena možnosti účinně se bránit proti rozhodnutí stěžovatele žalobou ve správním soudnictví a zpochybnit splnění podmínek pro uložení pokuty za správní delikt, zejména naplnění skutkové podstaty takového deliktu, čehož také v plném rozsahu využila."

Druhý senát tento názor sdílel jen částečně, v podstatné míře vyslovil názor odlišný. Souhlasil s těmito právními závěry:

a) Při ukládání sankce za tzv. jiný správní delikt neodpovídá ustanovení § 47 odst. 2 správního řádu, je-li popis skutku obsažen jen v odůvodnění, a nikoliv ve výroku rozhodnutí.

b) Taková skutečnost však nezpůsobuje nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí pro nesrozumitelnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

Naopak nesouhlasil s právním názorem, že soud, který takové rozhodnutí přezkoumává ve správním soudnictví, musí v souladu s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. posoudit, zda uvedené podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, a že tomu zpravidla nebude v případě, je-li skutek, v němž je spatřován jiný správní delikt, odpovídajícím způsobem popsán v odůvodnění rozhodnutí. Druhý senát se domníval, že pokud není popis skutku obsažen již ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu, je to třeba za nezákonnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. považovat vždy. Nespatřoval rozumný důvod k tomu, aby na náležitosti rozhodnutí o jiném správním deliktu byly aplikovány nižší standardy než na rozhodnutí o přestupku, a pokud správní orgán těmto nárokům nedostojí, považoval za nutné chápat jeho rozhodnutí jako nezákonné ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a jako takové je zrušit. Vzhledem k tomu, že druhý senát nebyl oprávněn se sám odchýlit od stávající judikatury Nejvyššího správního soudu, předložil věc k posouzení sporné právní otázky podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.

Rozšířený senát vyslovil, že výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.

Z odůvodnění:

(...) Rozšířený senát vycházel při posouzení věci z následujících východisek. V rámci veřejnoprávní odpovědnosti za protispolečenská jednání teorie rozeznává zejména trestné činy, přestupky, jiné správní delikty; v další specifikaci pak ještě správní disciplinární delikty a správní delikty pořádkové. Deliktním je jen takové porušení povinností (konání či opomenutí), které konkrétní zákon takto označuje. Rozlišovacím kritériem mezi jednotlivými druhy deliktů podle závažnosti je míra jejich typové společenské nebezpečnosti vyjádřená ve znacích skutkové podstaty, u jiných správních deliktů a disciplinárních deliktů pak ještě okruh subjektů, které se deliktu mohou dopustit. Výstižně to stanoví zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "přestupkový zákon"), v § 2 odst. 1, který definuje přestupek jako zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. Jde vlastně o téměř zrcadlový odraz úpravy trestněprávní odpovědnosti vyjádřené v trestním zákoně. Podle jeho § 3 odst. 1 a 2 je trestným činem pro společnost nebezpečný čin, jehož znaky jsou uvedeny v tomto (tedy trestním) zákoně. Čin, jehož stupeň nebezpečnosti pro společnost je nepatrný, není trestným činem, i když jinak vykazuje znaky trestného činu.

Jiné správní delikty jsou svou povahou nejblíže právě přestupkům. V obou případech se jedná o součást tzv. správního trestání, o postih správním orgánem za určité nedovolené jednání (konání či opomenutí). Oba druhy deliktů jsou projednávány ve správním řízení, pouze s tím rozdílem, že přestupky soustředěné v přestupkovém zákoně, ač míra jejich společenské nebezpečnosti i škála a citelnost ukládaných opatření či sankcí je obvykle nižší než u jiných správních deliktů, mají vlastní a (z hlediska spravedlivého procesu) přísnější procesní režim než jiné správní delikty, byť zásady trestání a řízení o tom jsou obdobné.

Souhrnně je třeba zdůraznit, že formální označení určitého typu protispolečenského jednání a tomu odpovídající zařazení mezi trestné činy, přestupky, jiné správní delikty a z toho odvozené následky v podobě sankcí, včetně příslušného řízení, tedy zda půjde o oblast soudního či správního trestání, je spíše vyjádřením reálné trestní politiky státu, tedy reflexí názoru společnosti na potřebnou míru ochrany jednotlivých vztahů, zájmů a hodnost (právních statků) než systematickým přístupem k úpravě veřejnoprávních povinností a odpovědnosti za jejich porušení. Kriminalizace či naopak někdy dekriminalizace určitých jednání nachází výraz v platné právní úpravě a jejích změnách, volbě procesních nástrojů potřebných k odhalení, zjištění, prokázání konkrétních skutků a v neposlední řadě i v přísnosti postihu jejich původců. Proto také nelze přeceňovat odlišnosti jednotlivých hmotněprávních úprav, ale zejména procesních pravidel.

Z těchto premis je třeba vycházet při posouzení nezbytnosti konkretizace skutku a jeho místa v rozhodnutí. K této otázce se právní úprava staví u různých druhů deliktů různě. Zákonná úprava je jednoznačná, pokud jde o řízení o trestných činech. Podle § 120 odst. 3 trestního zákona musí výrok rozsudku přesně označovat trestný čin, jehož se týká, a to nejen zákonným pojmenováním a uvedením příslušného zákonného ustanovení, nýbrž i uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i jiných skutečností, jichž je třeba, aby skutek nemohl být zaměněn s jiným. Soud může rozhodovat jen o skutku, který je uveden v žalobním návrhu, jeho právním posouzením naopak není vázán (§ 220 odst. 1, 3 trestního zákona). Řízení před soudem o trestném činu může být vedeno jen na základě obžaloby (nebo návrhu na potrestání) podané státním zástupcem, ovšem jen pro skutek, pro který bylo zahájeno trestní stíhání [§ 2 odst. 8, § 176 odst. 2, § 177 písm. b), § 160 odst. 1 trestního zákona].

I pokud jde o přestupek, nalezneme obdobnou úpravu. Podle § 77 přestupkového zákona výrok rozhodnutí o přestupku musí obsahovat též popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, druh a výměru sankce. Široká oblast jiných správních deliktů však takto jednoznačné vymezení náležitostí výroku rozhodnutí postrádá a zpravidla, tak jako v posuzovaném případě, odkazuje na správní řád, a to s výjimkami uvedenými ve zvláštních předpisech, přičemž ty se obvykle výrokových náležitostí netýkají. V tomto případě byl rozhodným ustanovením § 47 správního řádu. Podle § 47 odst. 2 výrok obsahuje rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení. Pokud se v rozhodnutí ukládá účastníkovi řízení povinnost k plnění, stanoví pro ni správní orgán lhůtu; lhůta nesmí být kratší, než stanoví zvláštní právní předpis. Nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) účinný od 1. 1. 2006 v § 68 odst. 2 vymezuje náležitosti výroku obdobně (ve výrokové části se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení).

Rozhodující otázkou tak je, jakou míru specifikace vyžadují pojmy "rozhodnutí ve věci" či nově "řešení otázky, která je předmětem řízení" v případě jiných správních deliktů a zda skutečnost, že zákonodárce nepodrobil řízení o jiných správních deliktech úpravě řízení v přestupkovém zákoně či ji samostatně neupravil stejným způsobem, mohl založit důvod pro odlišnost v náležitostech popisu skutku a jeho místa v rozhodnutí. V právní úpravě řízení o jiných správních deliktech však nelze vysledovat žádný takový záměr. Tak např. zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, řízení rozděluje podle toho, zda jde o přestupek, nebo o jiný správní delikt (§ 156 odst. 5, § 159). Naopak stavební zákon č. 183/2006 Sb., který rovněž vymezuje skutkové podstaty jak přestupků (§ 178), tak i jiných správních deliktů (§ 180), podrobuje řízení o obou druzích deliktů pouze správnímu řádu (§ 192). Pokud by tedy právní úprava náležitostí výroku rozhodnutí uvedená v přestupkovém zákoně byla považována za rozhodnou pouze pro přestupky v něm vyjmenované, nebo pro přestupky podle jiných zákonů obsahujících výslovný odkaz na přestupkový zákon, znamenalo by to, že přestupky jemu nepodrobené ve výroku specifikovány být nemusí. Takový závěr ovšem nemůže obstát.

Zajímavé je i srovnání právní úpravy disciplinárních deliktů. Tam je úprava rozdílná, jedná-li se o jednání, které má znaky přestupku, kde se postupuje podle přestupkového zákona (§ 189 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků ozbrojených sborů), a u ostatních kázeňských přestupků (§ 50 odst. 1), kde by platila úprava náležitostí rozhodnutí podle § 181 odst. 4 téhož zákona, podle něhož výrok obsahuje řešení otázky, která je předmětem rozhodování, ustanovení právního nebo služebního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto. Právě u této skupiny deliktů by podobně paradoxně vyzněl závěr, že porušení služební kázně policistou, které nemá znaky přestupku, by nemuselo být řádně specifikováno ve výroku rozhodnutí, na rozdíl od porušení služební kázně, které má znaky přestupku, když obě tato jednání vedou shodně ke kázeňskému řízení se shodnými nebo obdobnými důsledky vůči provinivšímu se policistovi (§ 51 citovaného zákona).

Vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu proto vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. Tento závěr je přitom dovoditelný přímo z § 47 odst. 2 starého správního řádu, neboť věcí, o níž je rozhodováno, je v daném případě jiný správní delikt a vymezení věci musí odpovídat jejímu charakteru. V rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních deliktech, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen - to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti je jistě nezbytná pro celé sankční řízení, a to zejména pro vyloučení překážky litispendence, dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté, pro určení rozsahu dokazování a pro zajištění řádného práva na obhajobu. V průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení řízení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. Tak může dojít k jinému časovému ohraničení spáchaného skutku, rozsahu způsobeného následku, apod. Typicky takové situace mohou nastat zejména u tzv. trvajících či hromadných deliktů, deliktů spáchaných v pokračování (dílčí útoky vedené jednotným záměrem, spojené stejným či podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku, které naplňují stejnou skutkovou podstatu). Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Jednotlivé skutkové údaje jsou rozhodné pro určení totožnosti skutku, vylučují pro další období možnost záměny skutku a možnost opakovaného postihu za týž skutek a současně umožňují posouzení, zda nedošlo k prekluzi možnosti postihu v daném konkrétním případě.

Ze všech výše uvedených důvodů je třeba odmítnout úvahu, že postačí, jsou li tyto náležitosti uvedeny v odůvodnění rozhodnutí. Je pravdou, že předešlá judikatura akceptovala, pokud byl v odůvodnění obsažen některý z identifikačních znaků (k tomu srovnej např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 5. 1998, sp. zn. 6 A 168/1995). V soudní praxi tak bylo postupováno v případech, kdy výrok postrádal některý z identifikačních znaků skutku a ten pak byl obsažen v odůvodnění. Soudní praxe připouštěla, že pokud identifikace skutku nebyla náležitostí výroku, aby byla celá součástí odůvodnění. Takový závěr je nadále nepřijatelný.

Závěr o nezbytnosti úplné specifikace jiného správního deliktu (specifikace z hlediska věcného, časového a místního) plně koresponduje i mezinárodním závazkům. Nelze opomenout, že i na rozhodování o jiných správních deliktech dopadají požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Ve vztahu k trestání za správní delikty upravované zákonem o odpadech byly ostatně standardy této Úmluvy aplikovány již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002 (č. 461/2005 Sb. NSS), kde bylo mimo jiné uvedeno: "Také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými) delikty a delikty, které stíhají a trestají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního zákonodárce; není odůvodněno přirozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu. Bylo by ostatně možno na mnohých případech z historického právního vývoje dokumentovat, že např. snaha účelově snížit nepříznivě se vyvíjející počty spáchaných trestných činů vedla v některých případech ke změnám zákonů, přesouvajícím trestné činy méně závažné do kategorie přestupků, anebo na druhé straně rozmáhající se drobné delikty byly novelami zákonů přesunuty do kategorie činů soudně trestných.

Z těchto důvodů - a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod - není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin nebo za správní delikt. Zmiňuje-li se tedy uvedená Úmluva ve svém článku 6 odst. 1 o ‚jakémkoli trestním obvinění', je třeba záruky, v této souvislosti poskytované tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně jak v trestním řízení soudním, tak v deliktním řízení správním. Tímto způsobem ostatně vykládá Úmluvu stabilně i judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Pro české právo to pak znamená, že i ústavní záruka článku 40 odst. 6 Listiny o tom, že je nutno použít pozdějšího práva, je-li to pro pachatele výhodnější, platí jak v řízení soudním, tak v řízení správním. Shodně ostatně judikují i správní soudy (srov. k tomu např. rozhodnutí uveřejněné pod č. 91/2004 Sb. NSS)."

Tento přístup byl předtím potvrzen i v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález č. 96), kterým ke dni 31. 12. 2002 zrušil celou část pátou občanského soudního řádu, tedy v nálezu, který vedl k nové koncepci správního soudnictví a ve kterém bylo mimo jiné řečeno, že "´trestním obviněním´ ve smyslu čl. 6 odst. 1 jsou podle judikatury ESLP prakticky řízení o veškerých sankcích ukládaných správními úřady fyzickým osobám za přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním nebo kárném (státním zaměstnancům, vojákům, policistům), resp. ukládaných v obdobných řízeních členům komor s nuceným členstvím. Soud pak musí být nadán pravomocí zvážit nejen zákonnost sankce, ale i její přiměřenost".

Dále je třeba posoudit důsledky opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu. Shora citované rozhodnutí čj. 3 Ads 21/2004-55 nedostatek této specifikace neztotožnilo s nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale s nezákonností ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. S takovým posouzením lze souhlasit. Nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost by bylo jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku, ani v odůvodnění, případně za přistoupení jiných vad. Neuvede-li správní orgán náležitosti, jimiž je skutek dostatečně a nezaměnitelně identifikován, do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].

Nakonec zbývá zhodnotit, zda taková nezákonnost je důvodem ke zrušení rozhodnutí správního orgánu soudem z moci úřední, či zda se tak může stát jen k námitce žalobce. Ustanovení § 76 odst. 1 s. ř. s. upravuje postup soudu v případech, kdy soud může rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání - z toho lze dovodit jen to, že případy tam uvedené jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí. Výslovně předpokládá postup z moci úřední - tj. bez návrhu - pouze v případě nicotnosti rozhodnutí, kterou lze vyslovit podle odst. 2 cit. ustanovení. Z povahy vady pak postup z moci úřední přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek.

U vad podřazených pod § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. se jedná o vady skutkového stavu - v daném případě tedy jeho užití nepřichází v úvahu. Ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. umožňuje zrušení rozhodnutí správního orgánu bez jednání v případě, že došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci, což je posuzovaný případ nedostatků identifikace skutku v rozhodnutí o jiném správním deliktu. Jde o nezákonnost, k níž přihlíží soud jen k námitce, jak již dříve vyslovil rozšířený senát v rozsudku ze dne 23. 10. 2007, sp. zn. 9 Afs 86/2007 (dostupné na www.nssoud.cz).

Nelze opomíjet, že správní soudnictví stojí na zásadě dispoziční, pokud z ní zákon výslovně nestanoví výjimky. V případě nezákonnosti podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. tomu však tak není. Na tom nic nemění ani ustanovení § 76 odst. 3 s. ř. s. dávající možnost zrušení rozhodnutí (případně vyslovení nicotnosti) z důvodů uvedených v odstavcích 1 a 2 v případě, že tyto vady vyjdou najevo až při jednání. Pojem "vyjití najevo" je totiž třeba rovněž vykládat ve vztahu k dispoziční zásadě - tedy, že vyjít najevo mohou jen skutečnosti, které nemohly být obsahem žaloby - k tomu lze odkázat na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dne 17. 12. 2007, čj. 2 Afs 57/2007-92^*), podle něhož "zásada koncentrace a dispozitivnosti řízení ve správním soudnictví je zmírněna korelativem obsaženým v § 76 s. ř. s., jenž umožňuje přihlédnout k některým vadám bez toho, aby byly obsaženy v žalobě, pokud "vyjdou při jednání najevo", což je nutno vyložit tak, že určitou námitku vznese samotný žalobce, žalovaný, osoba zúčastněná na řízení, či se bude jednat o okolnost, kterou zjistí samotný rozhodující krajský soud. Společným jmenovatelem všech těchto případů však musí být to, že tato zjištěná skutečnost nebyla či dokonce nemohla být známa žalobci, takže po něm nelze spravedlivě požadovat, aby ji uplatnil přímo v rámci žalobních bodů. Může se přitom jednat o skutečnosti skutkové, i o skutečnosti právní".

*) S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád. *) Dostupný na www.nssoud.cz. *) Dostupný na www.nssoud.cz.

Právní věta

I. Výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným.

II. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s].

III. Zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.