2 As 103/2015

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2015, čj. 2 As 103/2015-128)

Rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 12. 2010 (dále jen "napadené rozhodnutí") byla osobě zúčastněné na řízení udělena licence na výrobu elektřiny na dobu 25 let pro provozovnu fotovoltaické elektrárny FVE Tuchlovice III (dále jen "FVE Tuchlovice"). Žalobce podal proti napadenému rozhodnutí žalobu u Krajského soudu v Brně, kterou se domáhal také zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 2. 2011, kterým žalovaný napadené rozhodnutí změnil (v části adresy sídla osoby zúčastněné na řízení). Krajský soud rozsudkem ze dne 27. 3. 2015, čj. 62 A 96/2013-226 (dále jen "napadený rozsudek"), napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Návrhu žalobce na zrušení rozhodnutí ze dne 17. 2. 2011 nevyhověl.

Proti napadenému rozsudku podala osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) kasační stížnost. Současně navrhla, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek. Uvedla, že sice disponuje rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 4. 2013, které považovala za nové rozhodnutí o povolení k provozování FVE Tuchlovice, avšak nelze vyloučit, že žalovaný bude zastávat odlišný názor a stěžovatelku až do vyřešení věci (tj. do zrušení napadeného rozsudku nebo do vydání nové licence stěžovatelce) donutí, aby přerušila provozování FVE Tuchlovice. Rovněž nelze vyloučit, že osoby pověřené státem k vyplácení podpory za výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů (společnosti ČEZ Prodej, s. r. o., nebo OTE, a.s.) stěžovatelce vyplácení této podpory s odkazem na napadený rozsudek omezí či přeruší, což by pro stěžovatelku mohlo být v období několika měsíců naprosto likvidační. Oproti tomu přiznáním odkladného účinku nevznikne újma jiným osobám.

Stěžovatelka svůj návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti doplnila několika podáními. V podání ze dne 30. 4. 2015 uvedla, že jí společnost ČEZ Prodej dopisem doručeným téhož dne sdělila, že za elektřinu vyrobenou ve FVE Tuchlovice od 14. 4. 2015 nebude vyplácet státní podporu a za elektřinu vyrobenou od 30. 4. 2015 nebude poskytovat vůbec žádné platby. V podání ze dne 12. 5. 2015 stěžovatelka konstatovala, že podle sdělení zástupců společnosti ČEZ Prodej na jednání dne 11. 5. 2015 je třeba na stěžovatelku pohlížet jako na osobu, která, dodává-li elektřinu do elektrizační soustavy České republiky, postupuje neoprávněně, resp. protiprávně. Tento postoj však stěžovatelku staví do situace, kdy z provozování FVE Tuchlovice nemá žádný příjem, a dokonce ji nutí tuto elektrárnu v zájmu zamezení případných sankcí odpojit, resp. přerušit její provozování. V podání ze dne 25. 5. 2015 stěžovatelka vyjádřila názor, že FVE Tuchlovice představuje navzdory napadenému rozsudku zdroj uvedený do provozu v roce 2011, resp. že je oprávněna k výrobě elektřiny ve FVE Tuchlovice na základě rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2013. Stěžovatelka uvedla, že žalovaný s ní v návaznosti na napadený rozsudek vede správní řízení, v němž bude postaveno najisto, zda má k výrobě elektřiny potřebné veřejnoprávní oprávnění. Na základě sdělení společnosti ČEZ Prodej je však dle stěžovatelky pravděpodobné, že tato společnost i v případě nového rozhodnutí žalovaného nebude stěžovatelce do doby meritorního rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplácet podporu, a bude ji tak i nadále vystavovat riziku úpadku. Pokud by byl přiznán odkladný účinek "s odloženými účinky ke dni vydání některého z rozhodnutí" žalovaného, nevznikne veřejným rozpočtům žádná újma.

Žalobce ve svých vyjádřeních k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti a k jeho doplněním uvedl, že je primárně na stěžovatelce, aby sama učinila opatření k odstranění hrozících škod. V nyní posuzované věci se stěžovatelka může domáhat, aby žalovaný rozhodl o udělení licence znovu. Stěžovatelka by tak mohla ve své podnikatelské činnosti pokračovat, byť za jiných finančních podmínek. Nelze pominout, že výroba elektřiny podle výpisu z obchodního rejstříku není jediným předmětem podnikání stěžovatelky. Tvrzení stěžovatelky, že důsledky napadeného rozsudku jsou pro ni likvidační, je neurčité, neboť z něj nevyplývá, zda tím míní neschopnost splácet své závazky anebo reálnou možnost svého zániku. Eventuální úpadek stěžovatelky nebude automaticky znamenat její konkurs, v úvahu totiž připadají i sanační řešení úpadku, např. reorganizace. Podpora výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů je financována dílem ze státního rozpočtu a dílem koncovými odběrateli, kteří ji hradí v rámci pravidelného příspěvku na obnovitelné zdroje energie. Napadený rozsudek tak pozitivně zasáhl do sféry třetích osob, přičemž přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by jim přirozeně přivodilo újmu, která by byla s ohledem na složitý způsob financování podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů "nereparovatelná". Žalobce upozornil na to, že v nyní posuzované věci se jedná o případ žaloby podané nejvyšším státním zástupcem z důvodu závažného veřejného zájmu, které krajský soud vyhověl. S poukazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 173/2014-90, konstatoval, že by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti bylo v rozporu s veřejným zájmem, tj. fakticky by znamenalo prodloužení nezákonného stavu, který byl vyvolán neoprávněným získáním licence pro provozování elektrárny stěžovatelky. Žalobce tedy navrhl kasační stížnosti stěžovatelky odkladný účinek nepřiznat.

Při posuzování návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle § 107 odst. 1 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s. rozhodující druhý senát nejprve poměřoval újmu, která hrozí stěžovatelce, s újmou, která by případně vznikla přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti jiným osobám. S ohledem na stěžovatelkou předložené kopie dokumentů rozhodující druhý senát neměl důvod zpochybňovat tvrzení stěžovatelky, že zrušení licence k výrobě elektřiny pro ni bude mít likvidační následky. Přiznání odkladného účinku se naopak nemůže zásadním způsobem dotknout jiných osob, neboť v nyní posuzovaném případě jde především o otázku finančního plnění z veřejných prostředků, obdobně jako tomu je např. v žádosti o přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutím správních orgánů o uložení sankce. Rozhodující druhý senát tedy shrnul, že výkon nebo jiné právní následky napadeného rozsudku mohou pro stěžovatelku znamenat nepoměrně větší újmu, než jaká může přiznáním odkladného účinku vzniknout jiným osobám.

Následně rozhodující druhý senát přistoupil k hodnocení, zda přiznání odkladného účinku kasační stížnosti "nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem", a při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru jiného senátu Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 173/2014-90, šestý senát Nejvyššího správního soudu v obdobné věci konstatoval, že "přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo k žalobě nejvyššího státního zástupce, podané z důvodu závažného veřejného zájmu, zrušeno rozhodnutí správního orgánu, by se zpravidla ocitlo v rozporu s důležitým veřejným zájmem, z něhož nejvyšší státní zástupce podal žalobu, ledaže by došlo ke zjevnému vybočení z obsahu pojmu,veřejný zájem', anebo by byl shledán veřejný zájem jiný, stejně nebo více závažný". Šestý senát svůj názor odůvodnil tím, že v případě podání žaloby z důvodu závažného veřejného zájmu nejvyšším státním zástupcem a jejího úspěchu u krajského soudu (tj. pravomocného zrušení rozhodnutí správního orgánu, protože jeho vydáním byl závažný veřejný zájem dotčen) by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (až na výjimky) fakticky znamenalo prodloužení nezákonného stavu, který měl být k žalobě nejvyššího státního zástupce, a to z důvodu závažného veřejného zájmu, odklizen. Šestý senát dodal, že v jím posuzovaném případě byl podáním žaloby nejvyšším státním zástupcem sledován cíl (závažný veřejný zájem), a to zabránit tomu, aby stěžovatel dále inkasoval jako součást výkupní ceny elektřiny od povinně vykupujícího též příspěvek na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů, jenž je hrazen z veřejných prostředků na základě rozhodnutí o licenci, které bylo vydáno v rozporu se zákonem; kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu umožňuje sledovaného cíle dosáhnout.

Druhý senát shora uvedený názor šestého senátu nesdílel, a to z následujících důvodů. Ustanovení § 66 s. ř. s. upravuje zvláštní žalobní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, která svědčí i subjektům, jež nejsou k podání žaloby legitimovány podle obecného § 65 s. ř. s. Jedním z těchto subjektů je dle § 66 odst. 2 s. ř. s. i nejvyšší státní zástupce, který je oprávněn podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Pokud Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 27/2006-70, č. 1455/2008 Sb. NSS, vyslovil, že úvaha, zda je v konkrétní věci dán "závažný veřejný zájem", je vyhrazena nejvyššímu státnímu zástupci, a nepodléhá tedy přezkumu správními soudy, pak to dle druhého senátu znamená pouze to, že správní soudy nepřezkoumávají žalobní legitimaci nejvyššího státního zástupce, resp. že nemohou odmítnout jeho žalobu proti rozhodnutí správního orgánu pouze s odůvodněním, že byla podána neoprávněným subjektem. Ustanovení § 66 odst. 2 s. ř. s. upravuje toliko podmínky přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (otázku procesní legitimace); po podání žaloby nevyplývají z citovaného ustanovení pro nejvyššího státního zástupce žádná zvláštní procesní či hmotněprávní oprávnění. Pokud šestý senát hovoří o "zrušení rozhodnutí správního orgánu, protože jeho vydáním byl závažný veřejný zájem dotčen", pak lze konstatovat, že soudní řád správní takový důvod pro zrušení správního rozhodnutí nezná. "Závažný veřejný zájem" ve smyslu § 66 odst. 2 s. ř. s. je tak dán toliko na samotném projednání žaloby nejvyššího státního zástupce ve správním soudnictví, naopak v obsahu jeho žaloby (jejím petitu či jejích důvodech) "závažný veřejný zájem" shledat nelze.

Stěžovatelka ve svém vyjádření k předložení věci rozšířenému senátu předně uvedla, že neobstojí již závěr Nejvyššího správního soudu, podle něhož úvaha, zda je v konkrétní věci dán "závažný právní zájem" na podání žaloby nejvyšším státním zástupcem podle § 66 odst. 2 s. ř. s., je vyhrazena nejvyššímu státnímu zástupci (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 27/2006-70). Tím by totiž nejvyššímu státnímu zástupci bylo umožněno, aby ingeroval i do ryze vertikálního vztahu (a o takový se mezi stěžovatelkou a Energetickým regulačním úřadem jako žalovaným jedná). Nejvyššímu státnímu zástupci by byla dána prakticky neomezená možnost (správního) uvážení nepodléhající přezkumu soudu ani žádného jiného orgánu státní moci. Již tato skutečnost je sama o sobě v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, konkrétně s usnesením rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, podle něhož každé správní uvážení má své meze a jejich dodržení podléhá soudnímu přezkumu.

Závěr zastávaný šestým senátem by ve svých důsledcích znamenal, že nepřezkoumatelná úvaha jedné fyzické osoby ohledně obecného a žádným právním předpisem ani judikaturou nikterak nedefinovaného pojmu "závažného veřejného zájmu" by mohla vyústit v úpadek jednotlivce a ztrátu investic (v případě stěžovatelky v řádu stamilionů korun), ještě než soudní moc s konečnou platností posoudí, nebylo-li do sféry tohoto jednotlivce zasaženo neoprávněně. Stěžovatelka se proto ztotožnila s právním názorem druhého senátu. Měla za to, že posouzení, zda existuje důležitý veřejný zájem, který by přiznání odkladného účinku v kasační stížnosti ve smyslu § 107 odst. 1 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s. bránil, je v kompetenci soudu a nikoliv nejvyššího státního zástupce, a že pojmy "závažný veřejný zájem" v § 66 odst. 2 s. ř. s. a pojem "důležitý veřejný zájem" v § 73 odst. 2 s. ř. s. nejsou z hlediska obsahu vyjádřením téhož.

Pokud žalobce ve svých vyjádřeních k návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti namítal, že by jeho přiznání fakticky znamenalo prodloužení nezákonného stavu, který byl vyvolán neoprávněným získáním licence pro provozování elektrárny, pak tento argument neobstojí. Ve vztahu k návrhu na přiznání odkladného účinku je relevantní především to, že i kdyby platil závěr, že se žalovaný v příslušném správním (licenčním) řízení nevyvaroval nepřesností, byly to nepřesnosti na straně žalovaného, tj. na straně státní moci. V řízení u krajského soudu bylo de factoprokázáno, že se stěžovatelka v souvislosti s licenčním řízením nedopustila žádného reprobovaného jednání.

S ohledem na výše uvedené se tak stěžovatelka domnívala, že nejenže neexistuje žádný, tím méně důležitý, veřejný zájem, který by přiznání odkladného účinku bránil, ale že naopak existuje důležitý veřejný zájem na tom, aby odkladný účinek soudem přiznán byl. Pokud by za daných okolností kasační stížnosti odkladný účinek přiznán nebyl, žádný jedinec, tím méně investor, by se v České republice nemohl spolehnout na to, že ho tentýž stát, který mu v jednu chvíli vydáním veřejnoprávního aktu osvědčil splnění podmínek k podnikání, i při jedincově řádném a s dobrou vírou vedeném chování v souladu s pravidly, odebráním téhož aktu nezničí.

Narušení důvěry v Českou republiku jako v právní stát by bylo o to větší, že stěžovatelka byla Českou republikou ke své investici de factopobídnuta. Česká republika převzala mezinárodní závazek k zajištění určitého podílu obnovitelných zdrojů energie na svém území, výstavbu těchto zdrojů v odpovídajícím množství zřejmě nebyla s to naplnit vlastními silami, a proto investory (včetně stěžovatelky) nalákala k vynaložení potřebných prostředků zákonným příslibem podpory a návratnosti této investice. Stěžovatelka všechny podmínky splnila a investicí v řádu stamilionů korun přispěla ke zvýšení podílu obnovitelných zdrojů na území České republiky. Nejvyšší státní zástupce však nyní s otevřeným cílem přivození úpadku stěžovatelky proti ní užívá jinak prakticky vůbec nevyužívaný právní institut. V tomto úsilí ho žalovaný - tedy tentýž orgán, který stěžovatelce před takřka pěti lety splnění podmínek k vydání licence osvědčil - zcela zjevně podporuje, neboť bez přihlédnutí k novému rozhodnutí ze dne 16. 4. 2013 společnosti ČEZ Prodej dopisem sdělil, že stěžovatelka nemá platnou licenci v energetické oblasti. Stěžovatelka tak měla za to, že by "prodloužení nezákonného stavu", jak namítal žalobce, nastalo naopak v případě, že by kasační stížnosti soudem odkladný účinek přiznán nebyl.

Žalovaný soudu sdělil, že rozhodnutím ze dne 12. 6. 2015 udělil stěžovatelce licenci č. 111017339 na výrobu elektřiny s termínem zahájení výkonu licencované činnosti a vznikem oprávnění dnem nabytí právní moci rozhodnutí o udělení licence. Podle sdělení žalovaného toto rozhodnutí o udělení licence doposud nenabylo právní moci.

Žalobce se k předložení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že při rozhodování o odkladném účinku kasační stížnosti podané osobou zúčastněnou na řízení podle § 107 odst. 1 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s. proti rozhodnutí, kterým krajský soud rozhodl o žalobě podané nejvyšším státním zástupcem podle § 66 odst. 2 téhož zákona, je třeba vždy zkoumat, zda výkon nebo jiné následky rozhodnutí by znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká může vzniknout přiznáním odkladného účinku jiným osobám, a to vše pak poměřovat s existencí důležitého veřejného zájmu. Obsah pojmu důležitý veřejný zájemv § 73 odst. 2 s. ř. s. přitom nelze považovat za totožný s obsahem pojmu závažný veřejný zájemv § 66 odst. 2 téhož zákona. Rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí druhému senátu.

Plný text

2 As 103/2015 - 97
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. K. Š. v právní věci žalobce: Nejvyšší státní zástupce, se sídlem [adresa] proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem [adresa] proti rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 12. 2010, č. j. 12717-10/2010-ERU, a ze dne 17. 2. 2011, č. j. 00936-3/2011/ERU, za účasti osoby zúčastněné na řízení: FVE III Tuchlovice s. r. o., se sídlem [adresa] Praha 2, zastoupené JUDr. Petrem Wünschem, advokátem, se sídlem [adresa] proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 3. 2015, č. j. 62 A 96/2013 - 226, o návrhu osoby zúčastněné na řízení na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,

t a k t o :

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

I. Dosavadní průběh řízení

[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 12. 2010, č. j. 12717-10/2010-ERU (dále jen „napadené rozhodnutí“), byla osobě zúčastněné na řízení udělena licence na výrobu elektřiny na dobu 25 let pro provozovnu fotovoltaické elektrárny FVE Tuchlovice III (dále jen „FVE Tuchlovice“). Žalobce brojil proti napadenému rozhodnutí žalobou podanou podle § 66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a domáhal se také zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 2. 2011, č. j. 009363/2011/ERU, kterým žalovaný napadené rozhodnutí změnil (v části adresy sídla osoby zúčastněné na řízení). Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 27. 3. 2015, č. j. 62 A 96/2013 - 226 (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“), napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Návrhu žalobce na zrušení rozhodnutí ze dne 17. 2. 2011, č. j. 00936-3/2011/ERU, nevyhověl.

[2] Proti napadenému rozsudku podala osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. Současně navrhla, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek. Uvedla, že sice disponuje rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 4. 2013, č. j. 03939-3/2013-ERU (které považovala za nové rozhodnutí o povolení k provozování FVE Tuchlovice), avšak nelze vyloučit, že žalovaný bude zastávat odlišný názor a stěžovatelku až do vyřešení věci (tj. do zrušení napadeného rozsudku nebo do vydání nové licence stěžovatelce) donutí, aby přerušila provozování FVE Tuchlovice. Rovněž nelze vyloučit, že osoby pověřené státem k vyplácení podpory za výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů (ČEZ Prodej, s. r. o. nebo OTE, a. s.) stěžovatelce vyplácení této podpory s odkazem na napadený rozsudek omezí či přeruší. Z toho by pro stěžovatelku pramenila újma v podobě ušlého zisku z příjmů za vyrobenou elektřinu ve výši přibližně 17 000 000 Kč za rok. Stěžovatelka je přitom povinna plnit závazek z bankovního úvěru, u něhož aktuální výše nesplacené jistiny přesahuje 64 000 000 Kč, měsíční splátka je více než 430 000 Kč, hotovost na bankovních účtech stěžovatelky nepřevyšuje 3 000 000 Kč a stěžovatelce vznikají provozní náklady ve výši přibližně 400 000 Kč měsíčně. Přerušení vyplácení podpory by mohlo být pro stěžovatelku v období přibližně tří měsíců naprosto likvidační; oproti tomu přiznáním odkladného účinku nevznikne újma jiným osobám.

[3] Stěžovatelka svůj návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti doplnila několika podáními. V podání ze dne 30. 4. 2015 uvedla, že jí společnost ČEZ Prodej, s. r. o. dopisem doručeným téhož dne sdělila, že za elektřinu vyrobenou ve FVE Tuchlovice od 14. 4. 2015 nebude vyplácet státní podporu a za elektřinu vyrobenou od 30. 4. 2015 nebude poskytovat vůbec žádné platby. V podání ze dne 5. 5. 2015 stěžovatelka konstatovala, že tento dopis prokazuje, že by výkonem napadeného rozsudku mohla být ohrožena její samotná existence, neboť popsaný postup společnosti ČEZ Prodej, s. r. o. by přerušil její jediný zdroj příjmů a navíc by fakticky zamezil provozování FVE Tuchlovice. Stěžovatelka je přitom povinna obsluhovat bankovní úvěr a vznikají jí náklady spojené s pouhou existencí elektrárny. Stěžovatelka měla za to, že okolnosti jejího případu jsou podobné věci řešené Nejvyšším správním soudem v usnesení ze dne 14. 8. 2014, č. j. 9 As 202/2014 – 192. V podání ze dne 12. 5. 2015 stěžovatelka konstatovala, že dne 11. 5. 2015 uskutečnila jednání se zástupci společnosti ČEZ Prodej, s. r. o., kteří jí sdělili, že jí s účinky od 1. 5. 2015 odmítají cokoli vyplácet (tj. ani státní podporu za elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů, ani běžnou tržní cenu za silovou elektřinu). Společnost ČEZ Prodej, s. r. o. není připravena uzavřít se stěžovatelkou ani žádnou dohodu, která by jí umožnila vyrábět elektřinu ve FVE Tuchlovice po přechodnou dobu do dne, kdy Nejvyšší správní soud rozhodne o její kasační stížnosti. Podle sdělení zástupců společnosti ČEZ Prodej, s. r. o. je třeba na stěžovatelku pohlížet jako na osobu, která, dodává-li elektřinu do elektrizační soustavy České republiky, postupuje neoprávněně, resp. protiprávně. Tento postoj staví stěžovatelku do situace, kdy z provozování FVE Tuchlovice nemá žádný příjem, a dokonce ji nutí tuto elektrárnu v zájmu zamezení případných sankcí odpojit, resp. přerušit její provozování.

[4] Dne 25. 5. 2015 doručila stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu další, v pořadí již páté podání vztahující se k jejímu návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. V něm uvedla, že dne 18. 5. 2015 jí společnost ČEZ Prodej s. r. o. opět sdělila, že na základě napadeného rozsudku nemá platnou licenci k výrobě elektřiny. Stěžovatelka vyjádřila názor, že FVE Tuchlovice představuje navzdory napadenému rozsudku zdroj uvedený do provozu v roce 2011, resp. že je oprávněna k výrobě elektřiny ve FVE Tuchlovice na základě rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2013, č. j. 03939-3/2013-ERU. Stěžovatelka uvedla, že žalovaný s ní v návaznosti na napadený rozsudek vede správní řízení, v němž bude postaveno najisto, zda má k výrobě elektřiny potřebné veřejnoprávní oprávnění. Na základě sdělení společnosti ČEZ Prodej s. r. o. je však dle stěžovatelky pravděpodobné, že tato společnost i v případě nového rozhodnutí žalovaného nebude stěžovatelce do doby meritorního rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplácet podporu a bude ji tak i nadále vystavovat riziku úpadku. Pokud by byl přiznán odkladný účinek „s odloženými účinky ke dni vydání některého z rozhodnutí“ žalovaného, nevznikne veřejným rozpočtům žádná újma. Stěžovatelka dodala, že FVE Tuchlovice v letních měsících může vyrobit elektřinu v hodnotě přibližně 2 000 000 až 3 000 000 Kč měsíčně (včetně státní podpory). Oproti tomu v případě, že by odkladný účinek kasační stížnosti přiznán nebyl, a tato situace by vyústila v úpadek stěžovatelky, stěžovatelce a jejím investorům by hrozila ztráta celé investice v částce převyšující 150 000 000 Kč.

[5] Žalobce ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti uvedl, že je primárně na stěžovateli, aby sám učinil opatření k odstranění hrozících škod. V nyní posuzované věci se tedy stěžovatelka může domáhat, aby žalovaný rozhodl o udělení licence znovu. Stěžovatelka by tak mohla ve své podnikatelské činnosti pokračovat, byť za jiných finančních podmínek. Nelze pominout, že výroba elektřiny není podle výpisu z obchodního rejstříku jediným předmětem podnikání stěžovatelky. Tvrzení stěžovatelky, že důsledky napadeného rozsudku jsou pro ni likvidační, je neurčité, neboť z něj nevyplývá, zda tím míní neschopnost splácet své závazky anebo reálnou možnost svého zániku. Eventuální úpadek stěžovatelky nebude automaticky znamenat její konkurs, v úvahu totiž připadají i sanační řešení úpadku, např. reorganizace. Podpora výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů je financována dílem ze státního rozpočtu a dílem koncovými odběrateli, kteří ji hradí v rámci pravidelného příspěvku na obnovitelné zdroje energie. Napadený rozsudek tak pozitivně zasáhl do sféry třetích osob, přičemž přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by jim přirozeně přivodilo újmu, která by byla s ohledem na složitý způsob financování podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů „nereparovatelná“. Žalobce upozornil na to, že v nyní posuzované věci se jedná o případ žaloby podané nejvyšším státním zástupcem z důvodu závažného veřejného zájmu, které krajský soud vyhověl. S poukazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014, č. j. 6 As 173/2014 – 90, konstatoval, že přiznání odkladného účinku by bylo v rozporu s veřejným zájmem, tj. fakticky by znamenalo prodloužení nezákonného stavu, který byl vyvolán neoprávněným získáním licence pro provozování elektrárny stěžovatelky. Žalobce tedy navrhl kasační stížnosti stěžovatelky odkladný účinek nepřiznat.

[6] Žalobce ve svém vyjádření k doplněním návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti ze dnů 30. 4. 2015, 5. 5. 2015 a 12. 5. 2015 zopakoval své argumenty ze svého předchozího vyjádření a znovu odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014, č. j. 6 As 143/2014 – 90, které dle jeho názoru řešilo obdobnou problematiku a které dopadá na věc nejpřiléhavěji.

[7] Podle § 107 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat; přitom užije přiměřeně § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.

[8] Nejvyšší správní soud při posuzování návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti tedy nejprve poměřoval újmu, která hrozí stěžovatelce, s újmou, která by případně vznikla přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti jiným osobám. Vzal přitom v úvahu stěžovatelkou předložené kopie dokumentů. Z bankovního potvrzení ze dne 27. 4. 2015 vyplývá, že stěžovatelka měla ke dni 26. 4. 2015 u společnosti Sberbank CZ, a. s. nesplacenou jistinu úvěru ve výši 64 200 275 Kč, přičemž splátky úvěru měla stanoveny ve výši 431 342 Kč měsíčně. Z výkazu zisku a ztráty za období od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014 plyne, že stěžovatelka měla v souvislosti s výrobou elektřiny roční tržby ve výši 19 094 000 Kč a v předcházejícím účetním období ve výši 17 407 000 Kč. Z dopisu společnosti ČEZ Prodej, s. r. o. ze dne 29. 4. 2015 vyplývá, že dle názoru této společnosti právní mocí napadeného rozsudku (tj. dnem 14. 4. 2015) zanikla i smlouva o výrobě elektřiny se stěžovatelkou, a podpora výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů jí tedy nemůže být dále poskytována. Společnost ČEZ Prodej, s. r. o. v citovaném dopisu uvedla, že je stěžovatelce připravena vyplatit z titulu bezdůvodného obohacení pouze tržní cenu za elektřinu vyrobenou do 30. 4. 2015, a stěžovatelku vyzvala, aby učinila nezbytné kroky vůči třetím subjektům (místně příslušný provozovatel distribuční soustavy, operátor trhu) tak, aby bylo zabráněno vzniku případných škod.

[9] Na základě výše uvedeného nemá Nejvyšší správní soud důvod zpochybňovat tvrzení stěžovatelky, že zrušení licence k výrobě elektřiny pro ni bude mít likvidační následky. Zrušení licence představuje pro stěžovatelku faktický zákaz dalšího provozování její podnikatelské činnosti. Vzhledem k výši měsíčních splátek úvěru a k výši výpadku příjmů z výroby elektřiny může dojít k úpadku stěžovatelky za několik měsíců. Pouze z toho, že stěžovatelka má v obchodním rejstříku zapsány i jiné předměty podnikání, nelze dovodit, že by stěžovatelce v případě zrušení licence faktická likvidace nehrozila (k zápisu jiných předmětů podnikání navíc došlo před udělením licence na výrobu elektřiny). K tomu je možné dodat, že společnost Sberbank CZ, a. s. se jako věřitel stěžovatelky kasační stížností (vedené Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 1 As 201/2014) domáhala toho, aby jí krajský soud přiznal práva osoby zúčastněné na řízení podle § 34 s. ř. s. s odůvodněním, že rozhodnutí o zrušení licence může ohrozit podnikání stěžovatelky, které generuje jediný příjem pro splácení jejího úvěru. I z toho je patrné, že stěžovatelce v důsledku zrušení licence reálně hrozí platební neschopnost, resp. úpadek.

[10] Nejvyšší správní soud má za to, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se naopak nemůže zásadním způsobem dotknout jiných osob, neboť v nyní posuzovaném případě jde především o otázku finančního plnění z veřejných prostředků, obdobně jako tomu je např. v žádosti o přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutím správních orgánů o uložení sankce. K poukazu žalobce na koncové odběratele, kteří hradí podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů formou příspěvku provozovateli sítě, lze s ohledem na mechanismus vyplácení této podpory konstatovat, že nelze očekávat, že by okamžitým výkonem napadeného rozsudku současně klesla koncovým odběratelům cena elektřiny o částku, která by stěžovatelce přestala být vyplácena. I v takovém případě by teoretická újma jednotlivých odběratelů v podobě nepatrně vyšší ceny elektřiny byla v porovnání s možnou likvidací stěžovatelky jako ekonomického subjektu bagatelní. Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že výkon nebo jiné právní následky napadeného rozsudku mohou pro stěžovatelku znamenat nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám.

II. Sporná právní otázka a prejudikatura Nejvyššího správního soudu

[11] Následně rozhodující druhý senát přistoupil k hodnocení, zda přiznání odkladného účinku kasační stížnosti „nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem“, a při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru jiného senátu Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 31. 7. 2014, č. j. 6 As 173/2014 – 90, šestý senát Nejvyššího správního soudu v obdobné věci konstatoval, že „přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo k žalobě nejvyššího státního zástupce, podané z důvodu závažného veřejného zájmu, zrušeno rozhodnutí správního orgánu, by se zpravidla ocitlo v rozporu s důležitým veřejným zájmem, z něhož nejvyšší státní zástupce podal žalobu, ledaže by došlo ke zjevnému vybočení z obsahu pojmu „veřejný zájem“, anebo by byl shledán veřejný zájem jiný, stejně nebo více závažný.“ Šestý senát svůj názor odůvodnil tím, že v případě podání žaloby z důvodu závažného veřejného zájmu nejvyšším státním zástupcem a jejího úspěchu u krajského soudu (tj. pravomocného zrušení rozhodnutí správního orgánu, protože jeho vydáním byl závažný veřejný zájem dotčen) by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (až na výjimky) fakticky znamenalo prodloužení nezákonného stavu, který měl být k žalobě nejvyššího státního zástupce, a to z důvodu závažného veřejného zájmu, odklizen. Šestý senát dodal, že v jím posuzovaném případě byl podáním žaloby nejvyšším státním zástupcem sledován cíl (závažný veřejný zájem), a to zabránit tomu, aby stěžovatel dále inkasoval jako součást výkupní ceny elektřiny od povinně vykupujícího též příspěvek na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů, jenž je hrazen z veřejných prostředků na základě rozhodnutí o licenci, které bylo vydáno v rozporu se zákonem; kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu umožňuje sledovaný cíl dosáhnout.

III. Právní názor druhého senátu

[13] Druhý senát Nejvyššího správního soudu shora uvedený názor šestého senátu nesdílí, a to z následujících důvodů. Ustanovení § 66 s. ř. s. upravuje zvláštní žalobní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, která svědčí i subjektům, jež nejsou k podání žaloby legitimovány podle obecného ustanovení § 65 s. ř. s. Jedním z těchto subjektů je dle § 66 odst. 2 s. ř. s. i nejvyšší státní zástupce, který je oprávněn podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Pokud Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 27/2006 - 70, publ. pod č. 1455/2008 Sb. NSS, vyslovil, že úvaha, zda je v konkrétní věci dán „závažný veřejný zájem“, je vyhrazena nejvyššímu státnímu zástupci, a nepodléhá tedy přezkumu správními soudy, pak to dle druhého senátu znamená pouze to, že správní soudy nepřezkoumávají žalobní legitimaci nejvyššího státního zástupce, resp. že nemohou odmítnout jeho žalobu proti rozhodnutí správního orgánu pouze s odůvodněním, že byla podána neoprávněným subjektem. Ustanovení § 66 odst. 2 s. ř. s. upravuje toliko podmínky přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (otázku procesní legitimace); po podání žaloby nevyplývají z citovaného ustanovení pro nejvyššího státního zástupce žádná zvláštní procesní či hmotněprávní oprávnění. Pokud šestý senát hovoří o „zrušení rozhodnutí správního orgánu, protože jeho vydáním byl závažný veřejný zájem dotčen“, pak lze konstatovat, že soudní řád správní takový důvod pro zrušení správního rozhodnutí nezná. „Závažný veřejný zájem“ ve smyslu § 66 odst. 2 s. ř. s. je tak dán toliko na samotném projednání žaloby nejvyššího státního zástupce ve správním soudnictví, naopak v obsahu jeho žaloby (jejím petitu či jejích důvodech) „závažný veřejný zájem“ shledat nelze.

[14] Opačný výklad by zasáhl do účelu (§ 2 s. ř. s.) a ústavních základů správního soudnictví. Aby správní soudnictví mohlo nezávisle plnit svůj úkol, tj. poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob, jsou soudy při svém rozhodování vázány toliko zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy), případně jinými soudními rozhodnutími, buď rozhodnutími vydanými v rámci správního soudnictví, nebo rozhodnutími soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu (§ 52 odst. 2 věta první s. ř. s.). O jiných otázkách si soud učiní úsudek sám (§ 52 odst. 2 věta druhá před středníkem s. ř. s.). Akceptace názoru šestého senátu vysloveného v usnesení ze dne 31. 7. 2014, č. j. 6 As 173/2014 – 90, by však v protikladu s výše uvedeným znamenala, že správní soudy by byly při svém rozhodování vázány názorem jiného, od soudu odlišného orgánu veřejné moci (úvaha nejvyššího státního zástupce o existenci závažného veřejného zájmu by navíc nebyla vyslovena ve formě přezkoumatelného rozhodnutí s jednoznačnou výrokovou částí, ale správní soudy by ji musely dovozovat z obsahu jeho žaloby). Takový postup by byl nejen proti ústavním zásadám nezávislosti a nestrannosti soudů, ale nelze pro něj najít oporu ani v žádném (podústavním) zákonném ustanovení (s. ř. s. výslovně hovoří o nejvyšším státním zástupci pouze jednou, a to právě v § 66 odst. 2). Dle druhého senátu tak není dán důvod pro to, aby byl Nejvyšší správní soud při interpretaci a aplikaci neurčitého právního pojmu „důležitý veřejný zájem“ v § 73 odst. 2 s. ř. s. jakýmkoli způsobem omezen.

[15] I kdyby nejvyšší státní zástupce reprezentoval závažný (důležitý) veřejný zájem i po podání žaloby, jak naznačuje šestý senát, nelze tento veřejný zájem automaticky přenést do následného řízení o kasační stížnosti. Řízení o kasační stížnosti je svou povahou odlišné a jeho předmětem není přezkum správního rozhodnutí, ale přezkum rozhodnutí krajského soudu. Šestý senát tak v podstatě ztotožňuje veřejný zájem původně reprezentovaný žalobou nejvyššího státního zástupce se zájmem na neodkladné účinnosti rozsudku, kterým bylo žalobě nejvyššího státního zástupce podané podle § 66 odst. 2 s. ř. s. vyhověno. Nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti by bylo v takovém případě založeno pouze na tom, že v řízení před krajským soudem vystupoval jako žalobce nejvyšší státní zástupce, bez ohledu na jeho aktivitu v následném řízení o kasační stížnosti (v němž by případně i mohl vyjádřit souhlas s přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti). Z povinnosti ústavně konformního výkladu § 73 odst. 2 s. ř. s. navíc vyplývá, že v případě kolize základního práva stěžovatele s veřejným zájmem nepostačí pro zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku pouhá existence kolidujícího veřejného zájmu, nýbrž je nutné vážit s pomocí testu proporcionality intenzitu hrozícího zásahu do základního práva svědčícího stěžovateli s intenzitou narušení veřejného zájmu (srov. Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2008, č. j. 5 As 17/2008 - 131, publ. pod č. 1698/2008 Sb. NSS). Při rozhodování o odkladném účinku kasační stížnosti by tedy i v případě akceptace závěrů šestého senátu bylo namístě zkoumat intenzitu veřejného zájmu a poměřovat ji s intenzitou zásahu do práv stěžovatele, nikoli bez dalšího tvrdit, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti proti rozsudku, kterým krajský soud vyhověl žalobě podané Nejvyšším státním zástupcem podle § 66 odst. 2 s. ř. s., zpravidla nebude možné (a to ani v případě, kdy by nepřiznání odkladného účinku mělo pro stěžovatele likvidační následky).

IV. Závěr

[12] Ze shora uvedených důvodů dospěl druhý senát Nejvyššího správního soudu při posuzování rozhodné právní otázky k odlišnému právnímu názoru, než jaký již byl vysloven šestým senátem. Od názoru šestého senátu se druhý senát nemůže odchýlit, a proto věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. předkládá rozšířenému senátu. Názory obou senátů se liší v otázce, zda má žaloba podaná nejvyšším státním zástupcem podle § 66 odst. 2 s. ř. s. zvláštní procesní či hmotněprávní důsledky, konkrétně zda v situaci, kdy na základě takové žaloby krajský soud zruší napadené správní rozhodnutí, bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti proti takovému rozsudku zpravidla v rozporu s důležitým veřejným zájmem pouze na základě toho, že žalobu podal nejvyšší státní zástupce postupem dle § 66 odst. 2 s. ř. s.

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. Z. K., JUDr. K. Š., JUDr. J. V., Mgr. A. R., JUDr. B. P. a Mgr. J. B.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu

V Brně dne 28. května 2015

JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu