2 As 133/2019

Plný text

2 As 133/2019 - 160
pokračování

[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: J. K., zastoupený Mgr. D. L., advokátem se sídlem [adresa] proti žalované: Vězeňská služba České republiky - Věznice Ostrov nad Ohří, se sídlem [adresa] zákonným zásahem spočívajícím v neposkytování léčebné výživy „dieta D2“ žalobci ve Věznici Ostrov nad Ohří počínaje dnem 13. 10. 2018, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 3. 4. 2019, č. j. 57 A 172/2018-64,

takto:

I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 3. 4. 2019, č. j. 57 A 172/2018-64, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

II. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. D. L., advokátu se sídlem [adresa] se přiznává odměna za zastupování žalobce v řízení o kasační stížnosti ve výši 22 783 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Včasně podanou kasační stížností brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) ze dne 3. 4. 2019, č. j. 57 A 172/2018-64 (dále jen „napadený rozsudek“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalované (dále též „vězeňská služba“).

[2] Stěžovatel považoval za nezákonný zásah postup žalované spočívající v neposkytování mu léčebné výživy označované jako „dieta D2“ počínaje dnem 13. 10. 2018. Stěžovatel byl dne 4. 9. 2017 hospitalizován ve Vězeňské nemocnici Brno. V rámci hospitalizace byl několikrát vyšetřen gastroenterologem, přičemž mu byla diagnostikována chronická vředová choroba a bylo započato s její léčbou; ta spočívala mimo jiné právě v poskytování léčebné výživy dieta D2. Stěžovatel byl gastroenterologem poučen o tom, že předmětná choroba nezřídka recidivuje, a proto musí každodenně a doživotně užívat zvolenou medikaci a požívat přiznanou léčebnou výživu dieta D2 (tj. vysokobílkovinová strava s každodenním zastoupením mléka a mléčných výrobků včetně tvarohových, libového masa, ovoce, vitamínových přípravků a „svačin“ tak, aby pacient mohl jíst každé 3 až 4 hodiny). Stěžovatel tedy měl po dobu výkonu trestu z rozhodnutí gastroenterologa jíst toliko stravu označenou dieta D2. Tato strava mu byla ve Věznici Ostrov nad Ohří poskytována až do 12. 10. 2018, kdy byla nahrazena stravou označenou jako „NS“ - „nedráždivá strava“.

[3] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku zdůraznil, že podle § 15 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 345/1999 Sb., kterou se vydává řád výkonu trestu odnětí svobody, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o VTOS“), platí, že o přiznání léčebné výživy, jejím druhu a délce trvání rozhoduje ošetřující lékař. Žaloba by mohla být dle krajského soudu úspěšná pouze v případě, jestliže by žalovaná svévolně nerespektovala pokyny lékaře a dietu přes jeho rozhodnutí neposkytovala. Žalovaná však postupovala v souladu s aktuálním rozhodnutím ošetřujícího lékaře. Subjektem, jemuž bylo svěřeno rozhodování o léčebném režimu stěžovatele (tedy i o léčebné výživě), je přitom podle vyhlášky o VTOS ošetřující lékař. Žalovaná je jeho rozhodnutím plně vázána a nemůže se od něj nijak odchýlit. Pokud se tedy stěžovatel domníval, že ošetřující lékař učinil nesprávné rozhodnutí stran jeho léčebného režimu, měl se dle krajského soudu bránit jako pacient prostředky k tomu určenými právními normami, které regulují poskytování zdravotnických služeb, nikoliv žalobou na ochranu před nezákonným zásahem žalované.

II. Kasační stížnost a vyjádření k ní

[4] Stěžovatel proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost. Namítá v ní, že rozhodnutí o přiznání diety D2 bylo učiněno na dobu neurčitou. Krajský soud pochybil, pokud na posuzovanou věc aplikoval § 15 vyhlášky o VTOS, neboť ve stěžovatelově případě již bylo o přiznání léčebné výživy, jejím druhu i délce jejího poskytování rozhodnuto ošetřujícím vězeňským lékařem v Brně, a to na základě odborných vyšetření. Předmětné ustanovení navíc nepojednává o odnětí přiznané léčebné výživy. Stěžovatel tvrdí, že lékař vězeňské služby v Ostrově nad Ohří nemohl o odebrání diety D2 rozhodnout, neboť ta byla předtím specialistou (gastroenterologem) určena trvale; žalovaná tudíž odebráním diety D2 postupovala v rozporu s původním rozhodnutím o trvalém určení této diety specializovaným lékařem. Krom toho stěžovatel uvádí, že jej lékař vězeňské služby v Ostrově nad Ohří před rozhodnutím o odebrání diety vůbec nevyšetřil. Samotné rozhodnutí tohoto lékaře navíc není nijak dokladováno v rámci lékařské zprávy nebo záznamu; deklarováno je pouze v rámci „vyjádření“ tohoto lékaře. Stěžovatel dále nesouhlasí s rozlišováním mezi rozhodnutím ošetřujícího lékaře a rozhodnutím vězeňské služby, jak je nastínil v odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud. Pokud totiž žalovaná nerespektuje původní rozhodnutí ošetřujícího lékaře, musí jí takové pochybení být přičitatelné. Brojí též proti nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku tkvící dle něj v tom, že se krajský soud dostatečně nezabýval jeho žalobními námitkami, rozhodl na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci a neprovedl některé důkazní návrhy. Krajský soud si měl k provedení důkazu vyžádat vyjádření zdravotnického zařízení brněnské věznice (konkrétně lékaře, který předtím rozhodl o trvalém přiznání diety D2). Žalovaná neposkytla žádné aktuální důkazy, které by odůvodňovaly odebrání této diety; pouhé vyjádření lékaře vězeňské služby v Ostrově nad Ohří je velmi povrchní a neopírá se o aktuální vyšetření stěžovatelova zdravotního stavu. Dále si měl krajský soud vyžádat výpis z Vězeňského informačního systému i zdravotní dokumentaci stěžovatele a posoudit, zda mu byla předchozí dieta skutečně předepsána trvale.

[5] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se s jejími důvody neztotožňuje a považuje napadený rozsudek za správný z hlediska skutkového i právního. Současně odkazuje na své vyjádření k žalobě s tím, že na tomto setrvává. Přikládá též vyjádření Odboru zdravotnické služby při Generálním ředitelství Vězeňské služby, z něhož se podává, že postup lékařů při odejmutí diety D2 nevybočuje z postupů lege artis, s čímž se žalovaná ztotožňuje.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[6] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž je ve smyslu § 102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem dle § 105 odst. 2 s. ř. s., a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle § 106 s. ř. s.

[7] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.

[8] Kasační stížnost je důvodná.

III.1 Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku

[9] Předně Nejvyšší správní soud posuzoval, zda je napadený rozsudek přezkoumatelný [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jen u takového rozhodnutí lze zpravidla vážit další kasační námitky. Pokud jde o obsah samotného pojmu nepřezkoumatelnost, odkazuje soud na svou ustálenou judikaturu k této otázce; srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007-64, či ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005-245. Kasační soud upozorňuje, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí, tj. nemožnost zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS); nelze ji rozšiřovat a vztahovat na případy, kdy se soud podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky či se dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat.

[10] Stěžovatel v projednávané věci spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že se krajský soud dostatečně nezabýval jeho žalobními námitkami. Nejvyšší správní soud shrnuje, že stěžovatel v žalobě brojil především proti nesprávnosti aktuálního (pozdějšího) rozhodnutí vězeňského ošetřujícího lékaře ohledně jeho dietního režimu. Je pravdou, že k této námitce poskytuje odůvodnění napadeného rozsudku pouze vágní odkaz na „právní normy, které regulují poskytování zdravotnických služeb“; bližší argumentace k tomuto závěru však chybí. Přestože ovšem kasační soud shledal tento závěr značně stručným, nedosahuje jeho strohost intenzity způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Z odůvodnění rozhodnutí totiž lze vyvodit právní názor krajského soudu, podle kterého se stěžovatel měl namísto zásahové žaloby proti žalované bránit změně svého dietního režimu stížností podle § 93 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zdravotních službách“). Tento názor ostatně vyplývá již z konstatování krajského soudu, že zásahová žaloba nemůže být úspěšná, pokud je vydávaná strava v souladu s rozhodnutím ošetřujícího vězeňského lékaře (srov. odst. [9] usnesení NSS ze dne 16. 4. 2020, č. j. 2 As 133/2019-40).

[11] Dále stěžovatel namítá, že krajský soud rozhodl na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu a neprovedl některé důkazní návrhy. Nejvyšší správní soud však uvádí, že (případná) pochybení soudu při zjišťování skutkového stavu věci nejsou s to způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Pokud jde o navržené důkazy, krajský soud v odst. [29] odůvodnění konstatoval, že je neprovede pro jejich nadbytečnost, neboť dříve naznal, že zásahová žaloba vůbec nebyla způsobilým prostředkem k hájení stěžovatelových práv.

[12] Kasační soud uzavírá, že napadený rozsudek je srozumitelně, byť, pravda, značně stručně, odůvodněn. Správnost zaujatého právního posouzení a zjištěného skutkového stavu věci přitom bude přezkoumána níže. Stěžovatelův nesouhlas s vyslovenými závěry však nepřezkoumatelnostnapadeného rozsudku nezpůsobuje (srov. rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/201330, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010-163, či ze dne 7. 5. 2019, č. j. 7 As 368/2018-23). Nepřezkoumatelnost totiž není projevem nenaplněné subjektivní představy o tom, jak podrobně a kvalitně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která instančně nadřízenému soudu znemožňuje napadené rozhodnutí věcně přezkoumat (srov. rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016-24, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017-35).

III.2 Relevantní právní úprava

[13] Podle § 16 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o VTOS“) platí, že odsouzeným se poskytuje pravidelná strava za podmínek a v hodnotách, které odpovídají požadavku udržení zdraví a přihlížejí k jeho zdravotnímu stavu, věku a obtížnosti vykonávané práce. V rozsahu, v jakém to umožňuje provoz věznice, se přitom přihlíží k požadavkům kulturních a náboženských tradic odsouzených.

[14] Podle § 16 odst. 6 zákona o VTOS platí, že odsouzený má právo na zdravotní služby v rozsahu a za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem s přihlédnutím k omezením vyplývajícím z účelu trestu.

[15] Podle § 15 odst. 2 vyhlášky o VTOS dále platí, že o přiznání léčebné výživy, jejím druhu a délce trvání rozhoduje ošetřující lékař.

[16] Podle § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Vězeňské službě“), vězeňská služba spravuje a střeží vazební věznice a věznice a odpovídá za dodržování zákonem stanovených podmínek výkonu vazby a výkonu trestu odnětí svobody.

[17] Podle § 2 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách se zdravotními službami rozumí poskytování zdravotní péče podle tohoto zákona zdravotnickými pracovníky, a dále činnosti vykonávané jinými odbornými pracovníky, jsouli tyto činnosti vykonávány v přímé souvislosti s poskytováním zdravotní péče.

[18] Podle § 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách se zdravotní péčí rozumí a) soubor činností a opatření prováděných u fyzických osob za účelem 1. předcházení, odhalení a odstranění nemoci, vady nebo zdravotního stavu (dále jen „nemoc“), 2. udržení, obnovení nebo zlepšení zdravotního a funkčního stavu, 3. udržení a prodloužení života a zmírnění utrpení, 4. pomoci při reprodukci a porodu, 5. posuzování zdravotního stavu, b) preventivní, diagnostické, léčebné, léčebně rehabilitační, ošetřovatelské nebo jiné zdravotní výkony prováděné zdravotnickými pracovníky (dále jen „zdravotní výkon“) za účelem podle písmene a), c) odborné lékařské vyšetření podle zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek.
III.3 Posouzení věci druhým senátem

[19] Při posuzování důvodnosti kasační stížnosti vyšel Nejvyšší správní soud z toho, že stěžovatel formuloval žalobní petit tak, že požadoval deklaraci nezákonnosti zásahu žalované a současně navrhoval, aby krajský soud přikázal žalované obnovení stavu před započetím popsaného zásahu, tj. aby žalované uložil povinnost poskytovat mu doživotně léčebnou výživu D2. Podle názoru krajského soudu by bylo možné stěžovatelovu petitornímu požadavku vyhovět právě a jen tehdy, poskytovala-li by žalovaná stěžovateli stravu, která by nekorespondovala s rozhodnutím ošetřujícího lékaře. Jelikož však bylo nesporné, že toto se v dané věci neudálo, postupoval krajský soud tak, že žalobu zamítl jako nedůvodnou. Zároveň stěžovatele vyzval k hledání ochrany „prostředky k tomu určenými právními normami, které regulují poskytování zdravotnických služeb“, domníval-li se stěžovatel, že ošetřující vězeňský lékař učinil nesprávné rozhodnutí stran jeho léčebného režimu.

[20] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou podstaty předmětné žaloby a shledal, že tuto krajský soud ne zcela přesně vystihl. Stěžovatel totiž v žalobě nedovozoval nezákonný zásah žalované z nesouladu aktuálního rozhodnutí ošetřujícího vězeňského lékaře se změnou vydávané stravy; o jejich souladu naopak nebylo v této věci sporu. Podstatou stěžovatelova nesouhlasu byla naopak tvrzená neodbornost (nesprávnost) aktuálního rozhodnutí ošetřujícího vězeňského lékaře ohledně jeho dietního režimu. Kasační soud se přitom neztotožňuje s právním názorem krajského soudu, že stěžovatel se místo zásahové žaloby proti žalované měl bránit prostřednictvím stížnosti podle § 93 zákona o zdravotních službách.

[21] Nelze zpochybnit, že Vězeňská služba České republiky vystupuje při výkonu některých práv a povinností jí svěřených právními předpisy v pozici správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a že se takto může dotknout veřejných subjektivních práv (zpravidla) fyzických a (hypoteticky) i právnických osob ve smyslu § 2 téhož zákona, jak ostatně uvedl NSS již ve svém usnesení ze dne 25. 1. 2018, č. j. 1 As 380/2017-28. Na podkladě konkrétních okolností posuzované věci proto musí následně spočívat posouzení, zda se naříkaný akt udál ve sféře veřejné správy a zda jím mohlo dojít k dotčení veřejného subjektivního práva fyzické nebo právnické osoby. Je třeba opětovně podotknout, že krajský soud v napadeném rozsudku o těchto otázkách nepojednal. Nejvyšší správní soud se proto zabýval posouzením, zda neposkytování náležité léčebné výživy vězeňskou službou osobě ve výkonu trestu odnětí svobody je aktem, který se odehrává v oblasti veřejné správy, a zda se takový postup vězeňské služby mohl alespoň hypoteticky dotknout některého stěžovatelova veřejného subjektivního práva. Naznal, že obecný zákonný úkol vězeňské služby zakotvený v § 2 odst. 1 písm. a) zákona o Vězeňské službě (odpovídání za dodržování zákonem stanovených podmínek výkonu trestu odnětí svobody) představuje činnost v oblasti veřejné správy, neboť je zjevně uložena právním předpisem koncipovaným na základě veřejnoprávní metody právní regulace. Tento úkol přitom lze jen stěží považovat za projev soukromoprávního zájmu státu; ve fázi faktické realizace výkonu trestu odnětí svobody se rovněž nejedná o věc spadající do pravomoci soudů v trestním řízení soudním. Dospěl proto k závěru, že osoba ve výkonu trestu odnětí svobody má veřejné subjektivní právo na to, aby jí v souladu s § 16 odst. 1 zákona o VTOS byla poskytována mimo jiné i strava, která bude co možná nejvhodnější pro předejití recidivy jejího gastroenterologického onemocnění.

[22] Nejvyšší správní soud zároveň shledal, že poskytnutí zdravotní služby v podobě zjištění stěžovatelova zdravotního stavu a předepsání stravy typu „NS“ bylo toliko předběžným (byť odbornou způsobilost vyžadujícím) úkonem pro následné faktické poskytování stravy podle § 16 odst. 1 zákona o VTOS. V případě jiných poskytovatelů zdravotních služeb tomu tak nicméně nebývá a tehdy právní vztah mezi pacientem a poskytovatelem zdravotní služby, zejména pak odpovědnostní aspekt takového vztahu, skutečně spočívá převážně v rovině soukromoprávní. Naproti tomu v případě poskytování zdravotních služeb pacientům v postavení osob omezených na osobní svobodě (např. ve výkonu trestu odnětí svobody) se jedná o vztah založený nezbytností plynoucí z tohoto omezení, nikoli o svobodnou volbu pacienta co do zdravotnického zařízení, resp. poskytovatele zdravotní služby. Pokud by stěžovatel nebyl omezen na osobní svobodě [a tedy by se na něj nevztahoval § 29 odst. 2 písm. e) zákona o zdravotních službách, podle kterého nemá právo na volbu poskytovatele a zdravotnického zařízení], pak by jistě bylo na jeho vůli rozhodnout se ohledně skladby svého každodenního jídelníčku, stejně jako ohledně možnosti vyhledání služeb jiného lékaře (např. právě specialisty v oboru gastroenterologie) za účelem provedení oponentní diagnózy a stanovení jiných dietních doporučení. Otázka skladby stravy by tak byla jeho svobodnou volbou, neboť rozhodování o ní by nepříslušelo orgánu veřejné moci. V takovém případě by Nejvyšší správní soud považoval za zcela legitimní odkázat stěžovatele na procesní nástroj zakotvený v § 93 a násl. zákona o zdravotních službách, tj. stížnost proti postupu poskytovatele při poskytování zdravotních služeb nebo proti činnostem souvisejícím se zdravotními službami; stěžovatel by totiž nemusel urychleně hledat ochranu před jemu nařízeným stavem.

[23] V případě osoby ve výkonu trestu odnětí svobody však podle Nejvyššího správního soudu není stížnost podle § 93 zákona o zdravotních službách účinným prostředkem ochrany před porušením povinnosti vězeňské služby plynoucí z § 16 odst. 1 zákona o VTOS. Zdejší soud přitom ustáleně judikuje, že se jedná o institut srovnatelný se stížností podle § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a v řízení o něm se nerozhoduje o právech a povinnostech pacienta. Především lze odkázat na rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2014, č. j. 2 As 41/2014-47, v němž bylo vysloveno, že „uplatnění stížnosti dle § 93 a násl. zákona o zdravotních službách lze tedy připodobnit k pouhému podnětu, přičemž jeho možný důsledek (uložení nápravných opatření, resp. podání podnětu příslušnému orgánu) závisí na posouzení tohoto podání správním orgánem a stěžovatel tak nemá právní nárok na jeho kladné vyřízení. K zásahu do subjektivních práv stěžovatele samotným vyřízením jeho stížnosti dojít nemohlo, neboť nesvědčí-li stěžovateli veřejné subjektivní právo na provedení určitého opatření nebo na zahájení určitého řízení, nemůže být dotčen ani sdělením, že správní orgán pro takový postup neshledal důvody. (…) Pokud se stěžovatel domnívá, že jednáním poskytovatele zdravotních služeb utrpěl újmu, může se (za předpokladu dodržení zákonných podmínek) případné náhrady materiální i nemateriální újmy domáhat cestou civilní žaloby. Vyslovení porušení práva, resp. poskytnutí satisfakce, jež stěžovatel mylně považoval za konkrétní příklad změny jeho hmotněprávní situace v souvislosti s napadeným přípisem žalovaného, je ostatně institutem pro civilní právo typickým.“ Jelikož tedy využití stížnosti dle § 93 zákona o zdravotních službách není kasačním soudem považováno za cestu k otevření možnosti následného přezkumu ve správním soudnictví a Nejvyšší správní soud zároveň dospěl k závěru, že věc spadá do pravomoci soudů ve správním soudnictví, je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem (projednávaná podle § 56 odst. 3 s. ř. s. v přednostním režimu) vhodný procesní prostředek ochrany stěžovatelova veřejného subjektivního práva. Nadto je třeba zdůraznit, že cesta civilní žaloby se na rozdíl od tehdy posuzované věci nejeví být efektivní, neboť nyní jde o případ výkonu veřejné moci a zároveň o poskytnutí ochrany před trvajícím zásahem.

III.4 Řízení před rozšířeným senátem

[24] Druhý senát NSS však při projednávání věci naznal, že jeho výše uvedené závěry kolidují s právním názorem, jejž zaujal čtvrtý senát téhož soudu v rozsudku ze dne 6. 3. 2015, č. j. 4 Azs 256/2014-29. Jelikož tedy měl za to, že při svém rozhodování dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v jiném rozhodnutí zdejšího soudu, v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s., usnesením ze dne 16. 4. 2020, č. j. 2 As 133/2019-40 (dále jen „předkládací usnesení“) věc postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu NSS. Položil mu přitom otázku, zda do pravomoci soudů ve správním soudnictví spadá poskytování ochrany osobám omezeným na svobodě cestou rozhodování o žalobách podle § 82 s. ř. s. směřujících proti úkonům správního orgánu v oblasti rozhodování o poskytování zdravotní péče a způsobu takového poskytování.

[25] Rozšířený senát usnesením ze dne 8. 2. 2023, č. j. 2 As 133/2019-146 (dále jen „rozhodnutí RS“), věc druhému senátu vrátil. Dospěl totiž k závěru, že nemá pravomoc o ní rozhodnout, neboť shledal, že názor druhého senátu není v rozporu s názorem vysloveným v dosavadní prejudikatuře; ten podle něj dopadá na jinou situaci, než která je posuzována v projednávané věci (srov. odst. [13] rozhodnutí RS). Rozšířený senát konstatoval, že dosavadní judikatura řešila situaci, kdy žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu směřovala přímo vůči zdravotnickému zařízení a tehdejší stěžovatel spatřoval nezákonný zásah věcně v tom, že mu zdravotnické zařízení zdravotní péči přímo neposkytlo nebo ji nezajistilo jiným způsobem; právě v tomto kontextu dospěl Nejvyšší správní soud k názoru, že je namístě takovou žalobu proti nezákonnému zásahu odmítnout, neboť přezkum toho, zda bude osobě poskytnuta zdravotní péče, nenáleží do pravomoci správních soudů. Rozšířený senát proto označil za klíčovou otázku pro posouzení toho, jestli je právní názor vyslovený v prejudikatuře relevantní pro projednávanou věc, zda tvrzený zásah žalované spočívající v neposkytnutí léčebné výživy dieta D2 stěžovateli představuje neposkytnutí zdravotní péče; dříve vyslovený názor se totiž týkal toliko pravomoci správních soudů přezkoumávat poskytování zdravotní péče jako takové (srov. odst. [17] – [18] rozhodnutí RS). Rozšířený senát přitom dospěl k závěru, že „poskytování léčebné výživy „dieta D2“ není poskytováním zdravotní péče ve smyslu zákona o zdravotních službách. Tuto léčebnou výživu totiž mohou poskytovat (připravovat a vydávat) odsouzeným pracovníci vězeňské služby bez medicínských znalostí. V pouhém uvaření dietní stravy, jejím nandání na talíř a vydání odsouzenému poskytnutí zdravotní péče nelze spatřovat. Zdravotní péčí je naopak rozhodnutí lékaře o jejím přiznání. Neposkytnutí léčebné výživy „dieta D2“ stěžovateli žalovanou proto nepředstavovalo odepření zdravotní péče, ale mohlo se jednat toliko o neposkytnutí stravy za podmínek a v hodnotách, které odpovídají požadavku na udržení zdraví a přihlížejí ke zdravotnímu stavu vězně (§ 16 odst. 1 zákona o VTOS). Jedná se tak o situaci obdobnou například zaměstnávání, neboť při zařazování na ní a jejím výkonu musí vězeňská služba vycházet mj. zdravotní způsobilosti vězně“ (srov. odst. [33] rozhodnutí RS).

[26] Dále rozšířený senát vyslovil, že dosavadní prejudikauru nelze interpretovat tak, že by chtěla „vyloučit soudní přezkum posouzení zdravotního stavu i tehdy, kdy toto sloužilo pouze jako podklad pro jednání veřejné správy, jehož přezkum do pravomoci správních orgánů spadá. Právě o takovou situaci se totiž jedná v nyní posuzované věci“ (srov. odst. [34] rozhodnutí RS). V důsledku těchto závěrů pak konstatoval, že „správní orgány rozhodují v řadě případů o veřejných subjektivních právech a povinnostech fyzických osob na základě posouzení zdravotního stavu lékařem pro účely daného řízení. Tak například orgán nemocenského pojištění rozhoduje o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby na základě posouzení pracovní schopnosti pojištěnce lékařem orgánu nemocenského pojištění podle § 27 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění. Orgán sociálního zabezpečení rozhoduje o přiznání invalidního důchodu podle § 38 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, na základě posudku lékaře okresní správy sociálního zabezpečení o zdravotním stavu a pracovních schopnostech fyzické osoby podle § 8 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Nebo například podle § 42 odst. 1 písm. j) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, musí být příslušník propuštěn, jestliže podle posudku psychologa bezpečnostního sboru pozbyl osobnostní způsobilost k výkonu služby. Podle zcela ustálené judikatury NSS je posouzení zdravotního stavu fyzické osoby lékařem otázkou odbornou, medicínskou a rozhodující správní orgán ani správní soud si o ní nemůže učinit úsudek sám. Správní orgán i správní soud proto vychází z posouzení zdravotního stavu provedeného lékařem. To, že podkladem pro rozhodnutí správního orgánu je lékařský posudek o zdravotním stavu, však neznamená, že správní orgán (případně správní soud) musí bez dalšího akceptovat jakékoliv posouzení provedené lékařem. Tím, že je takový posudek v řadě případů klíčovým podkladem, důkazem na nějž je správní orgán nebo soud při nedostatku odborné erudice odkázán, klade na něj judikatura zvýšené požadavky stran jeho jednoznačnosti, určitosti, úplnosti a přesvědčivosti. Ten, kdo posudek vyhotovuje, se proto musí vypořádat se všemi rozhodnými skutečnostmi s přihlédnutím k potížím udávaným vyšetřovanou osobou a své posudkové závěry musí jednoznačně a konkrétně zdůvodnit“ (srov. odst. [36] – [37] rozhodnutí RS). Rozšířený senát připustil, že tato judikatura se vztahuje primárně k rozhodnutím správních orgánů. Stejné východisko přezkumu však NSS již zvolil i ohledně posuzování zákonnosti aktů správních orgánů, které mají povahu zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. (srov. rozsudek ze dne 16. 7. 2020, č. j. 2 As 223/2018-55). Rozšířený senát však neshledal „žádný relevantní důvod, proč by se v případě zásahů správních orgánů mělo lišit základní východisko této judikatury. To spočívá v tom, že pokud je jednáním veřejné správy zasaženo do veřejných subjektivních práv jednotlivce, pak předmětem přezkumu zákonnosti jsou i odborné podklady, ze kterých správních orgán vycházel, včetně případného posouzení zdravotního stavu“ (srov. odst. [40] rozhodnutí RS).

[27] Rozšířený senát tedy vyslovil právní názor, že „rozsah posouzení podkladů, pokud jde o soudní přezkum úkonu veřejné správy, který přímo zasahuje do veřejných práv a povinností, je shodný jak v případě žalob proti rozhodnutím správních orgánů podle § 65 s. ř. s., tak žalob na ochranu proti nezákonnému zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s.“ (srov. odst. [42] rozhodnutí RS). Zároveň uvedl, že mu nepřísluší se dané problematice meritorně více věnovat. Nevyjádřil se proto blíže k tomu, zda lze u zásahů klást na zdravotní posudky či zprávy zcela stejné požadavky jako v těch případech, kdy jsou podkladem pro rozhodnutí správního orgánu. Nezabýval se ani otázkami jako vyčerpání prostředků nápravy stěžovatelem nebo povaha poskytování přímé zdravotní péče odsouzeným.

III.5 Shrnutí a závazný právní názor

[28] Posouzení projednávané věci učiněné druhým senátem NSS pod bodem III.3 tohoto rozsudku nebylo rozhodnutím rozšířeného senátu nikterak popřeno. Platí proto primární předpoklad, že osoba ve výkonu trestu odnětí svobody má veřejné subjektivní právo na to, aby jí v souladu s § 16 odst. 1 zákona o VTOS byla poskytována strava, která bude pro ni co možná nejvhodnější z hlediska jejího zdravotního stavu. Rozšířený senát naznal, že samotné neposkytnutí léčebné výživy dieta D2 stěžovateli žalovanou nepředstavovalo odepření (příp. nesprávné poskytnutí) zdravotní péče ve smyslu zákona o zdravotních službách. Výslovně však aproboval závěr, že poskytnutí zdravotní služby lékařem vězeňské služby v Ostrově nad Ohří spočívající ve zjištění stěžovatelova zdravotního stavu a předepsání mu stravy typu „NS“ bylo toliko předběžným úkonem ve vztahu k následnému faktickému poskytování stravy, v němž právě spatřuje stěžovatel vytýkaný nezákonný zásah žalované. Současně rozšířený senát konstatoval, že pokud je jednáním veřejné správy (přičemž bylo dovozeno, že tím je i poskytování stravy podle § 16 odst. 1 zákona o VTOS) zasaženo do veřejných subjektivních práv jednotlivce, pak předmětem soudního přezkumu zákonnosti takového jednání jsou i odborné podklady, na základě kterých tak správní orgán činil, a to včetně posouzení zdravotního stavu (nyní rozhodnutí stěžovatelova ošetřujícího vězeňského lékaře, kterým mu odebral dietu D2).

[29] Na soudní přezkum hodnocení zdravotního stavu lékařem, na základě něhož veřejná správa určitým faktickým způsobem jedná vůči jednotlivci, se přitom mutatis mutandis uplatní judikaturní požadavky týkající se správních rozhodnutí taktéž vydaných na základě posouzení zdravotního stavu lékařem; ve vztahu k dávkám důchodového pojištění srov. např. rozsudky NSS ze dne 25. 11. 2003, č. j. 5 Ads 42/2003-61, č. 800/2006 Sb. NSS, ze dne 9. 2. 2006, č. j. 6 Ads 25/2004-58, nebo ze dne 25. 11. 2020, č. j. 4 Ads 196/2020-50, ve vztahu k dávce nemocenského srov. např. rozsudky NSS ze dne 23. 3. 2017, č. j. 9 Ads 135/2016-29, ze dne 27. 6. 2019, č. j. 6 Ads 362/2018-44, nebo ze dne 27. 4. 2022, č. j. 8 Ads 292/2019-22, či ve vztahu k propuštění příslušníka bezpečnostního sboru srov. rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2013, č. j. 6 Ads 19/2013-35, č. 2916/2013 Sb. NSS. Kasační soud přitom, alespoň v projednávané věci, neshledává žádný důvod, proč by se na předmětnou zprávu ošetřujícího vězeňského lékaře (měnící stěžovatelův dietní režim) neměly klást stejné požadavky jako v případech, kdy jsou obdobné zprávy podkladem pro rozhodnutí správního orgánu.

[30] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že nesprávný právní názor krajského soudu založený toliko na tom, že porovnal soulad faktického postupu žalované s rozhodnutím stěžovatelova vězeňského ošetřujícího lékaře (aniž by se ovšem tímto podkladovým aktem jakkoli zabýval a podrobil jej kritickému zhodnocení z pohledu jednoznačnosti, určitosti, úplnosti a přesvědčivosti), pročež dospěl k závěru o nedůvodnosti zásahové žaloby, činí napadený rozsudek nezákonným. Jelikož se krajský soud (v důsledku svého přesvědčení, že se stěžovatel měl namísto zásahové žaloby proti žalované bránit prostřednictvím stížnosti podle § 93 zákona o zdravotních službách) blíže věcně nezabýval skutkovými okolnostmi odebrání dietního režimu D2 stěžovateli, včetně způsobu jeho obrany proti takovému přístupu, nezbývá než napadený rozsudek zrušit. Kasační soud totiž nemůže být první instancí, která bude tyto aspekty posuzovat; tak musí v dalším řízení, v souladu se shora uvedenými závěry, učinit krajský soud.

[31] Nad rámec výše uvedeného je však třeba ještě poukázat na to, že podmínkou pro poskytnutí ochrany prostřednictvím zásahové žaloby je předchozí vyčerpání právních prostředků ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. Ani touto problematikou se však krajský soud v napadeném rozsudku vůbec nezabýval a žalobu bez dalšího projednal. Těmi prostředky ochrany přitom v podmínkách projednávané věci jsou podání odsouzeného žádající příslušné státní zastupitelství o dozor (§ 16a odst. 5 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství) a žádost o přezkoumání způsobu vyřízení tohoto podání u nejbližšího vyššího státního zastupitelství (§ 16a odst. 7 téhož zákona). Nejvyšší správní soud totiž již v rozsudku ze dne 24. 3. 2021, č. j. 10 As 350/2020-36, vyslovil, že „je to na prvním místě právě státní zástupce, nikoli správní soud, kdo hlídá dodržování právních předpisů v prostorách, kde se vykonává trest odnětí svobody. V rámci dozoru je také oprávněn vydávat příkazy k zachovávání předpisů platných pro výkon trestu [§ 4 odst. 1 písm. b) zákona o státním zastupitelství a § 78 odst. 2 písm. e) zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, obdobně také § 29 zákona č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby]. Vedle orgánů, které projednávají stížnosti a žádosti dle § 26 zákona o výkonu trestu odnětí svobody (které ovšem nejsou účinnými ochrannými prostředky; rozsudek ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 As 43/2012-40, č. 2768/2013 Sb. NSS), je osobám omezeným na svobodě nejblíže právě státní zástupce, jelikož dobře zná podmínky ve věznicích. Jako garant zákonnosti dokáže státní zástupce nejrychleji a nejúčinněji poskytnout osobě ve výkonu trestu odnětí svobody ochranu před jí tvrzenou nezákonností. Jeho dozor má být systematický a žádoucím způsobem má ovlivňovat postupy Vězeňské služby. Státní zástupce je povinen přezkoumat důvodnost podání dle § 16a zákona o státním zastupitelství, obsahuje-li potřebné náležitosti a spadá-li do jeho působnosti. Pokud státní zástupce zjistí porušení právních předpisů, je povinen přijmout příslušná opatření ke zjednání nápravy a také podatele ve stanovené lhůtě vyrozumět o způsobu vyřízení jeho podání (…) Správní soudnictví poskytuje subsidiární ochranu (§ 5 s. ř. s.). Do vztahu mezi osobou ve výkonu trestu odnětí svobody a konkrétní věznicí může správní soud vstoupit až poté, co tato osoba bezúspěšně požádala příslušného státního zástupce o dozor (§ 16a odst. 5 zákona o státním zastupitelství) a s žádostí o přezkoumání způsobu vyřízení jejího podání neuspěla ani u nejbližšího vyššího státního zastupitelství (§ 16a odst. 7 téhož zákona), který ve věci vykonává instanční dohled [k významu dohledové činnosti státního zástupce srov. nález ze dne 2. 3. 2015, sp. zn. I. ÚS 1565/14 (N 51/76 SbNU 691), bod 31]. NSS nepochybuje, že právě popsaná dozorová pravomoc státního zástupce (v kombinaci s dohledem nadřízeného státního zastupitelství) je plnohodnotným prostředkem nápravy v oblasti zásahů Vězeňské služby do práv osob ve výkonu trestu odnětí svobody. (…) Ústavní soud považuje podání, jež má iniciovat dozor státního zástupce, za prostředek právní ochrany, který je třeba bezúspěšně vyčerpat před podáním ústavní stížnosti. Ústavní stížnost přitom – podobně jako zásahová žaloba dle § 85 s. ř. s. – poskytuje subsidiární ochranu (viz shora cit. § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud navíc v nálezu IV. ÚS 1351/16, bod 35, přehledně seřadil prostředky ochrany, které je třeba postupně využít před podáním ústavní stížnosti. Z toho jednoznačně plyne závěr, že osoba ve výkonu trestu odnětí svobody, která se domnívá, že byla přímo zkrácena na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením Vězeňské služby (podrobněji § 82 s. ř. s.), musí nejdřív hledat ochranu u státního zastupitelství, následně u správních soudů.“

[32] Ze spisu NSS je zřejmé (a mezi účastníky řízení nesporné), že stěžovatel se ohledně změny své diety obrátil se stížností na dozorového státního zástupce Krajského státního zastupitelství v Plzni (srov. vyjádření Vězeňské služby – Věznice Ostrov ze dne 28. 3. 2022, Krajského státního zastupitelství v Plzni ze dne 5. 4. 2022 a stěžovatele ze dne 7. 4. 2022). Neshoda však již panuje o tom, zda stěžovateli bylo řádně doručeno vyřízení této stížnosti. Krajské státní zastupitelství tvrdí, že o něm stěžovatele vyrozuměl přípisem ze dne 11. 2. 2019, č. j. 1 KDT 359/2018-18 (srov. vyjádření Krajského státního zastupitelství v Plzni ze dne 5. 4. 2022); stěžovatel ovšem uvádí, že žádné takové sdělení mu nikdy doručeno nebylo (srov. vyjádření stěžovatele ze dne 4. 5. 2022). Stejně tak panuje spor o to, zda stěžovatel následně požádal nadřízené státní zastupitelství o vykonání dohledu nad vyřízením předmětné stížnosti. Vrchní státní zastupitelství v Praze uvádí, že v období let 2019 – 2022 neeviduje od stěžovatele doručení žádného podání (srov. vyjádření Vrchního státního zastupitelství v Praze ze dne 27. 4. 2022); stěžovatel ovšem tvrdí, že této instituci odeslal dne 7. 3. 2019 žádost o přezkoumání nevyřízení jeho stížnosti krajským státním zástupcem (srov. vyjádření stěžovatele ze dne 7. 4. 2022, 4. 5. 2022 a 16. 5. 2022). Bude na krajském soudu, aby zvážil další možnosti dokazování ohledně toho, jestli stěžovateli bylo doručeno vyřízení jeho stížnosti Krajským státním zastupitelstvím v Plzni, případně zda podal žádost o přezkoumání způsobu (ne)vyřízení této stížnosti u nejbližšího vyššího státního zastupitelství.

[33] Nadto však Nejvyšší správní soud konstatuje, že i pokud by krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel žádost o přezkoumání způsobu vyřízení stížnosti u nejbližšího vyššího státního zastupitelství (§ 16a odst. 7 zákona o státním zastupitelství) nepodal, bude se muset dále zabývat také tím, zda to po něm bylo možné, v kontextu individuálních okolností projednávaného případu, spravedlivě požadovat. Předně je totiž třeba zdůraznit, že NSS teprve v roce 2021 (tedy dávno po podání zásahové žaloby stěžovatelem dne 12. 12. 2018) dospěl k závěru, že právě shora uvedená podání adresovaná státnímu zastupitelství jsou patřičnými prostředky ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s., jež je třeba vyčerpat před podáním zásahové žaloby proti doposud trvajícímu zásahu. Ve svých vyjádřeních přitom stěžovatel tvrdí, že proti změně svého dietního režimu brojil (krom sporných podání u soustavy státního zastupitelství) také u ředitele Věznice Ostrov, vedoucího Oddělení prevence a stížností téže věznice a či vedoucího lékaře Zdravotnického zařízení Věznice Ostrov (srov. vyjádření stěžovatele ze dne ze dne 16. 5. 2022). Krajský soud by proto musel velmi pečlivě vážit, zda (případné) nevyužití jednoho z ex post judikaturně dovozených prostředků nápravy dané situace skutečně způsobuje nepřípustnost podané žaloby podle § 85 s. ř. s., a nikoliv spíše odepření přístupu k soudu (denegatio iustitiae). Při posuzování této otázky by přitom dle kasačního soudu nebylo možné ohlédnout ani od skutečnosti, že stěžovatel byl osobou omezenou na osobní svobodě jednající proti „kolosu“ veřejné moci bez právní pomoci.

IV. Závěr a náklady řízení

[34] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu (§ 110 odst. 4. s. ř. s.).

[35] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

[36] Výrokem I. usnesení NSS ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 133/2019-10, byl stěžovateli pro řízení o kasační stížnosti ustanoven zástupcem Mgr. D. L., advokát se sídlem [adresa] . V takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§ 35 odst. 10 ve spojení s § 120 s. ř. s.).

[37] Nejvyšší správní soud přiznal ustanovenému zástupci odměnu za pět úkonů právní služby, a to 1/ první poradu s klientem včetně přípravy zastoupení [§ 11 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „AT“)], 2/podání kasační stížnosti, 3/-5/ tři vyjádření k přípisům rozšířeného senátu NSS ze dne 7. 4. 2022, ze dne 4. 5. 2022 a ze dne 13. 12. 2022 [vše § 11 odst. 1 písm. d) AT], ve výši 5 x 3 100 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) a § 7 bod 5 téže vyhlášky], k čemuž náleží náhrada hotových výdajů ve výši 5 x 300 Kč [§ 13 odst. 3 téže vyhlášky], tj. celkem 17 000 Kč. Nejvyšší správní soud přitom nepovažoval za samostatný úkon právní služby přípisy advokáta ze dne 8. 4. 2022 (prosté sdělení adresy stěžovatele a oprava písařské chyby) a ze dne 17. 5. 2022 (přeposlání vyjádření precizovaného samotným stěžovatelem a pouhé přiložení dalších listin). Dále ustanovený zástupce požadoval náhradu cestovních výdajů, a to za přepravu 1/ dne 19. 6. 2019 z Karlových Varů (sídlo advokátní kanceláře) do Brna (sídlo NSS) a zpět za účelem nahlížení do spisu v délce cca 680 km (2 x 340 km), 2/ dne 14. 6. 2019 z Karlových Varů do Ostrova nad Ohří (sídlo věznice) a zpět za účelem porady s klientem v délce cca 24 km (2 x 12 km), celkem tedy 704 km. Podle § 157 odst. 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, v rozhodném znění (dále jen „zákoník práce“), náležela za každý 1 km jízdy základní náhrada a náhrada výdajů za spotřebovanou pohonnou hmotu. Základní náhrada činila 4,10 Kč za 1 km jízdy [§ 1 písm. b) vyhlášky č. 333/2018 Sb.], celková základní náhrada tedy činí 2 886 Kč (704 km × 4,10 Kč). Náhrada za spotřebovanou pohonnou hmotu byla dle § 158 odst. 2 zákoníku práce určena násobkem ceny a množstvím spotřebované pohonné hmoty. Výše průměrné ceny za 1 litr pohonné hmoty (nafty) činila 33,60 Kč [§ 4 písm. c) vyhlášky č. 333/2018 Sb.]; kombinovaná spotřeba jeho automobilu podle bodu č. 27 technického průkazu (6,1; 4,2; 4,9) činí průměrně 5,06 litru na 100 km. Výše náhrady za spotřebovanou pohonnou hmotu tedy je 1 197 Kč [33,60 Kč x 5,06 l x 7,04 (stovky km)]. Celková náhrada cestovních výdajů proto činí 4 083 Kč (2 886 Kč + 1 197 Kč). Podle § 14 odst. 1 písm. a) AT má dále advokát nárok na náhradu za promeškaný čas v souvislosti s cestou za právním úkonem. Ustanovený advokát požadoval náhradu za 7,5 hodiny cesty do Brna a zpět kvůli nahlížení a 1 hodinu cesty do Ostrova nad Ohří a zpět na poradu s klientem, celkem tedy 8,5 hodiny. Výše náhrady je 100 Kč za každou i jen započatou půlhodinu (§ 14 odst. 3 AT), tedy 17 x 100 Kč, tj. 1 700 Kč. Advokát není plátcem DPH. Celková odměna tedy činí částku ve výši 22 783 Kč, která mu bude vyplacena do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 15. března 2023

JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2023, čj. 2 As 133/2019-146)

Druhý senát postoupil tuto věc rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda do pravomoci soudů ve správním soudnictví spadá poskytování ochrany osobám omezeným na svobodě cestou rozhodování o žalobách podle § 82 s. ř. s. směřujících proti úkonům správního orgánu v oblasti rozhodování o poskytování zdravotní péče a způsobu takového poskytování.

Žalobce se u Krajského soudu v Plzni domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalované, který měl spočívat v neposkytování léčebné výživy „dieta D2“.

Žalobce byl dne 4. 9. 2017 hospitalizován ve Vězeňské nemocnici Brno. V rámci hospitalizace byl několikrát vyšetřen gastroenterologem, přičemž mu byla diagnostikována chronická vředová choroba a bylo započato s její léčbou. Ta spočívala mj. v poskytování léčebné výživy označované jako „dieta D2“ (tj. vysoko bílkovinová strava s každodenním zastoupením mléka a mléčných výrobků včetně tvarohových, libového masa, ovoce, vitamínových přípravků a svačin tak, aby žalobce mohl jíst každé 3 až 4 hodiny). Žalobce byl gastroenterologem poučen o tom, že daná choroba nezřídka recidivuje, a proto musí žalobce každodenně a doživotně užívat zvolenou medikaci a požívat léčebnou výživu „dieta D2“. Žalobce tak měl po dobu výkonu trestu z rozhodnutí gastroenterologa jíst toliko stravu označenou „dieta D2“. Tato strava byla žalobci ve Věznici Ostrov nad Ohří poskytována až do 12. 10. 2018, kdy mu byla nahrazena stravou označenou jako „NS“, tedy „nedráždivá strava“.

Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 3. 4. 2019, čj. 57 A 172/2018-64, zamítl. Podle § 15 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 345/1999 Sb., kterou se vydává řád výkonu trestu odnětí svobody (dále jen „vyhláška o výkonu trestu odnětí svobody“), platí, že o přiznání léčebné výživy, jejím druhu a délce trvání rozhoduje ošetřující lékař. Žaloba by mohla být úspěšná pouze v případě, jestliže by žalovaná svévolně nerespektovala pokyny lékaře a dietu přes jeho rozhodnutí neposkytovala. Žalovaná však postupovala v souladu s aktuálním rozhodnutím ošetřujícího lékaře. Subjektem, jemuž bylo svěřeno rozhodování o léčebném režimu žalobce (tedy i o léčebné výživě), je podle vyhlášky o výkonu trestu odnětí svobody ošetřující lékař. Žalovaná je jeho rozhodnutím plně vázána a nemůže se od něj nijak odchýlit. Pokud měl tedy žalobce za to, že ošetřující lékař učinil nesprávné rozhodnutí stran jeho léčebného režimu, měl se proti němu bránit jako pacient prostředky k tomu určenými právními normami, které regulují poskytování zdravotnických služeb, nikoliv žalobou na ochranu před nezákonným zásahem žalované.

Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítal, že rozhodnutí o přiznání diety D2 bylo na dobu neurčitou. Krajský soud pochybil, pokud na posuzovanou věc použil § 15 vyhlášky o výkonu trestu odnětí svobody, neboť v jeho případě již o přiznání léčebné výživy, jejím druhu a délce jejího poskytování rozhodl dříve ošetřující vězeňský lékař v Brně, a to na základě odborných vyšetření. Citované ustanovení navíc nepojednává o odnětí přiznané léčebné výživy. Lékař vězeňské služby v Ostrově nad Ohří nemohl o odebrání diety D2 rozhodnout, neboť tato dieta byla předtím specialistou (gastroenterologem) určena trvale. Žalovaná tudíž odebráním diety D2 postupovala v rozporu s původním rozhodnutím o trvalém určení této diety specializovaným lékařem. Lékař vězeňské služby v Ostrově nad Ohří ho před rozhodnutím o odebrání diety nevyšetřil. Jeho rozhodnutí navíc chybí ve spisovém materiálu a není nijak doloženo aktuální lékařskou zprávou nebo záznamem. Stěžovatel nesouhlasil s rozlišováním mezi rozhodnutím ošetřujícího lékaře a rozhodnutím vězeňské služby. Pokud žalovaná nerespektuje původní rozhodnutí ošetřujícího lékaře, musí jí být takové pochybení přičitatelné.

Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že napadený rozsudek je správný. K tomu přiložila vyjádření Odboru zdravotnické služby při Generálním ředitelství Vězeňské služby, podle kterého postup lékařů při odnětí diety D2 nevybočuje z postupů lege artis. S tím se žalovaná ztotožnila.

Podle druhého senátu Nejvyššího správního soudu krajský soud ne zcela vystihl podstatu žaloby. Stěžovatel totiž v žalobě nedovozoval nezákonný zásah žalované z nesouladu aktuálního rozhodnutí ošetřujícího vězeňského lékaře a změny vydávané stravy. O jejich souladu nebylo v této věci sporu. Podstatou stěžovatelova nesouhlasu byla naopak tvrzená neodbornost (nesprávnost) aktuálního rozhodnutí ošetřujícího vězeňského lékaře ve věci stěžovatelova dietního režimu. K tomu ale odůvodnění napadeného rozsudku poskytlo pouze vágní odkaz na „právní normy, které regulují poskytování zdravotnických služeb“. Bližší argumentace k tomuto závěru krajského soudu v napadeném rozsudku chybí. Byť je tento závěr stručný, nedosahuje intenzity způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Z odůvodnění napadeného rozsudku totiž lze vyvodit právní názor krajského soudu, podle kterého se stěžovatel měl spíše nežli zásahovou žalobou proti žalované bránit stížností podle § 93 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách). To vyplývá již z konstatování krajského soudu, že zásahová žaloba nemůže být úspěšná, pokud je vydávaná strava v souladu s rozhodnutím ošetřujícího vězeňského lékaře. Druhý senát právní názor krajského soudu nesdílel.

Osoba ve výkonu trestu odnětí svobody má veřejné subjektivní právo na to, aby jí v souladu s § 16 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o VTOS“), byla poskytována mj. i strava, která bude co možná nejvhodnější pro předejití recidivy jejího gastroenterologického onemocnění. Ustanovení § 16 odst. 1 zákona o VTOS jde nad rámec běžného poskytování zdravotních služeb podle § 16 odst. 6 téhož zákona. Poskytnutí zdravotní služby v podobě diagnostiky stěžovatelova zdravotního stavu a předepsání stravy typu „NS“ bylo toliko předběžným (byť odbornou způsobilost vyžadujícím) úkonem pro následné faktické poskytování stravy podle § 16 odst. 1 zákona o VTOS.

Pokud by stěžovatel býval nebyl omezen na osobní svobodě, a tedy by se na něj nevztahoval § 29 odst. 2 písm. e) zákona o zdravotních službách, podle kterého nemá právo na volbu poskytovatele a zdravotnického zařízení, pak by bylo na jeho vůli rozhodnout se ohledně skladby svého jídelníčku, stejně jako ohledně vyhledání služeb jiného lékaře (např. právě specialisty v oboru gastroenterologie) za účelem provedení oponentní diagnózy a stanovení dietních doporučení. Otázka skladby stravy stěžovatele by tak byla jeho svobodnou volbou, rozhodování o ní by nepříslušelo orgánu veřejné moci. V takovém případě by druhý senát považoval za zcela legitimní odkázat stěžovatele na procesní nástroj zakotvený v § 93 a násl. zákona o zdravotních službách, tj. stížnost proti postupu poskytovatele při poskytování zdravotních služeb nebo proti činnostem souvisejícím se zdravotními službami. Stěžovatel by totiž nemusel hledat urychleně ochranu před oktrojovaným stavem. V případě osoby ve výkonu trestu odnětí svobody však podle druhého senátu není stížnost podle § 93 zákona o zdravotních službách účinným prostředkem ochrany před porušením povinnosti podle § 16 odst. 1 zákona o VTOS. Ta totiž neotvírá možnost následného přezkumu ve správním soudnictví (viz zejména rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2014, čj. 2 As 41/2014-47). Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem se proto jevila druhému senátu jako vhodný procesní prostředek ochrany stěžovatelova veřejného subjektivního práva s ohledem na to, že věc spadá do pravomoci soudů ve správním soudnictví.

Druhý senát nicméně shledal, že výše předestřený názor koliduje s právním názorem, jejž zaujal čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 6. 3. 2015, čj. 4 Azs 256/2014-29, č. 3253/2015 Sb. NSS, Zdravotnické zařízení Ministerstva vnitra, podle kterého do pravomoci správních soudů nespadá přezkum toho, zda bude osobě poskytnuta zdravotní péče (blíže viz část III.1 tohoto usnesení). Druhý senát považuje okolnost omezení osobní svobody člověka a s tím spojené „svěření“ péče o jeho základní životní potřeby (jako je strava) a zachování jeho života a zdraví správnímu orgánu za rozhodující. Správní orgán zde vůči osobě omezené na svobodě vystupuje v pozici vrchnostenské a rozhoduje o jeho právech a povinnostech na základě zákonného zmocnění. Osoby s omezením svobody jsou v důsledku tohoto omezení odkázány na správní orgány. Mají proto mít možnost se proti jejich postupům bránit cestou žaloby podle § 82 s. ř. s. Vzhledem k předestřenému odlišnému názoru druhý senát postoupil věc usnesením ze dne 16. 4. 2020, čj. 2 As 133/2019-40, k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věc vrátil druhému senátu.

Plný text

2 As 133/2019 - 43
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. K. Š. a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: J. K., zastoupený Mgr. Daliborem Lípou, advokátem se sídlem [adresa] proti žalované: Vězeňská služba České republiky, Věznice Ostrov nad Ohří, se sídlem [adresa] proti žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v neposkytování léčebné výživy „dieta D2“ žalobci ode dne 13. 10. 2018, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 3. 4. 2019, č. j. 57 A 172/2018 – 64,

takto:

Věc se postupuje rozšířenému senátu.

Odůvodnění:

I. Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti

[1] Včasně podanou kasační stížností brojí žalobce, jako stěžovatel, proti shora označenému rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba ze dne 10. 12. 2018 na ochranu před nezákonným zásahem žalované (dále jen „vězeňská služba“).
[2] Stěžovatel považoval za nezákonný zásah postup žalované spočívající v neposkytování léčebné výživy označované jako „dieta D2“ počínaje dnem 13. 10. 2018. Stěžovatel byl dne 4. 9. 2017 hospitalizován ve Vězeňské nemocnici Brno. V rámci hospitalizace byl několikrát vyšetřen gastroenterologem, přičemž mu byla diagnostikována chronická vředová choroba a bylo započato s její léčbou. Ta spočívala mj. v poskytování léčebné výživy označované jako „dieta D2“. Stěžovatel byl gastroenterologem poučen o tom, že předmětná choroba nezřídka recidivuje, a proto musí stěžovatel každodenně a doživotně užívat zvolenou medikaci a požívat přiznanou léčebnou výživu „dieta D2“ (tj. vysokobílkovinová strava s každodenním zastoupením mléka a mléčných výrobků včetně tvarohových, libového masa, ovoce, vitamínových přípravků a „svačin“ tak, aby stěžovatel mohl jíst každé 3 až 4 hodiny). Stěžovatel tak měl po dobu výkonu trestu z rozhodnutí gastroenterologa jíst toliko stravu označenou „dieta D2“. Tato strava byla stěžovateli ve Věznici Ostrov nad Ohří poskytována až do 12. 10. 2018, kdy mu byla nahrazena stravou označenou jako „NS“, tedy „nedráždivá strava“.
[3] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku zdůraznil, že podle § 15 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 345/1999 Sb., kterou se vydává řád výkonu trestu odnětí svobody (dále jen „vyhláška“), platí, že „o přiznání léčebné výživy, jejím druhu a délce trvání rozhoduje ošetřující lékař.“ Z listin předložených žalovanou pak krajský soud zjistil, že postupovala v souladu s aktuálním rozhodnutím ošetřujícího lékaře, a proto shledal žalobu nedůvodnou. Dodal, že subjektem, jemuž bylo svěřeno rozhodování o léčebném režimu stěžovatele (tedy i o léčebné výživě), je ve smyslu vyhlášky ošetřující lékař, přičemž žalovaná je jeho rozhodnutím plně vázána a nemůže se od něj nijak odchýlit. Pokud měl tedy stěžovatel za to, že ošetřující lékař učinil nesprávné rozhodnutí stran jeho léčebného režimu, měl se proti němu bránit jako pacient prostředky k tomu určenými právními normami, které regulují poskytování zdravotnických služeb, nikoliv žalobou na ochranu před nezákonným zásahem žalované.
[4] Stěžovatel podává kasační stížnost z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V obecné rovině tedy namítá nezákonnost napadeného rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozsudku, popřípadě v jiné vadě řízení před krajským soudem. V konkrétní rovině stěžovatel namítl, že rozhodnutí o přiznání diety D2 bylo zcela jistě na dobu neurčitou, tedy trvale. Krajský soud pochybil, pokud na posuzovanou věc aplikoval ustanovení § 15 vyhlášky, neboť ve stěžovatelově případě již bylo o přiznání léčebné výživy, jejím druhu a délce jejího poskytování rozhodnuto ošetřujícím vězeňským lékařem v Brně, a to na základě odborných vyšetření. Předmětné ustanovení navíc nepojednává o odnětí přiznané léčebné výživy. Stěžovatel tedy namítl, že lékař vězeňské služby v Ostrově nad Ohří nemohl o odebrání diety D2 rozhodnout, neboť tato dieta byla předtím specialistou (gastroenterologem) určena trvale. Žalovaná tudíž odebráním diety D2 postupovala v rozporu s původním rozhodnutím o trvalém určení této diety specializovaným lékařem. Krom toho stěžovatel namítá, že jej lékař vězeňské služby v Ostrově nad Ohří před rozhodnutím o odebrání diety vůbec nevyšetřil. Samotné rozhodnutí tohoto lékaře navíc není nijak dokladováno v rámci jakékoli aktuální lékařské zprávy nebo záznamu, když je deklarováno pouze v rámci „vyjádření“ tohoto lékaře.
[5] Stěžovatel nesouhlasí s rozlišováním mezi rozhodnutím ošetřujícího lékaře a rozhodnutím vězeňské služby, jak je nastínil v odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud. Pokud totiž žalovaná nerespektuje původní rozhodnutí ošetřujícího lékaře, musí jí takové pochybení být přičitatelné. Stěžovatel dále namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, k čemuž obecně uvedl, že se krajský soud nedostatečně zabýval jeho žalobními námitkami, rozhodl na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci a neprovedl některé důkazní návrhy stěžovatele. Krajský soud měl k provedení důkazu vyžádat vyjádření zdravotnického zařízení brněnské věznice, konkrétně lékaře, který předtím rozhodl o trvalém přiznání diety D2 stěžovateli. Žalovaná neposkytla žádné aktuální důkazy, které by odůvodňovaly odebrání této diety. Pouhé vyjádření lékaře vězeňské služby v Ostrově nad Ohří je velmi povrchní a neopírá se o aktuální vyšetření stěžovatelova zdravotního stavu. Dále si měl krajský soud vyžádat výpis z Vězeňského informačního systému a podrobnější zdravotní dokumentaci stěžovatele a posoudit, zda byla předtím stěžovateli předmětná dieta skutečně předepsána trvale.
[6] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se s jejími důvody neztotožňuje a považuje napadený rozsudek za správný z hlediska skutkového i právního. Současně odkázala na své vyjádření k žalobě s tím, že na tomto setrvává. K tomuto přiložila vyjádření Odboru zdravotnické služby při Generálním ředitelství Vězeňské služby, z něhož se podává, že postup lékařů při odejmutí diety D2 nevybočuje z postupů lege artis, s čímž se žalovaná ztotožňuje.
[7] Druhý senát shledal kasační stížnost přípustnou a projednatelnou.
II. Právní názor druhého senátu
[8] Při posuzování důvodnosti kasační stížnosti vyšel druhý senát z toho, že stěžovatel formuloval žalobní petit tak, že požadoval deklaraci nezákonnosti zásahu žalované a současně navrhoval, aby krajský soud přikázal žalované obnovení stavu před započetím popsaného zásahu, tj. aby žalované uložil povinnost poskytovat stěžovateli doživotně léčebnou výživu D2. Podle názoru krajského soudu by přitom bylo možné stěžovatelovu petitornímu požadavku vyhovět právě a jen tehdy, poskytovala-li by žalovaná stěžovateli stravu, která by nekorespondovala s rozhodnutím ošetřujícího lékaře. Jelikož však bylo nesporné, že toto se v dané věci neudálo, postupoval krajský soud tak, že žalobu zamítl jako nedůvodnou. Zároveň krajský soud stěžovatele vyzval k hledání ochrany „prostředky k tomu určenými právními normami, které regulují poskytování zdravotnických služeb“, domníval-li se stěžovatel, že ošetřující vězeňský lékař učinil nesprávné rozhodnutí stran jeho léčebného režimu.
[9] Druhý senát se nejprve zabýval otázkou podstaty předmětné žaloby. Shledal přitom, že tuto krajský soud ne zcela vystihl. Stěžovatel totiž v žalobě nedovozoval nezákonný zásah žalované z nesouladu aktuálního rozhodnutí ošetřujícího vězeňského lékaře a změny vydávané stravy. O jejich souladu nebylo v této věci sporu. Podstatou stěžovatelova nesouhlasu byla naopak tvrzená neodbornost (nesprávnost) aktuálního rozhodnutí ošetřujícího vězeňského lékaře ve věci stěžovatelova dietního režimu. K tomu ale odůvodnění napadeného rozsudku poskytuje pouze vágní odkaz na „právní normy, které regulují poskytování zdravotnických služeb.“ Bližší argumentace k tomuto závěru krajského soudu v napadeném rozsudku chybí. Na druhou stranu, jakkoli shledává druhý senát tento závěr stručným, nedosahuje ještě intenzity způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Z odůvodnění napadeného rozsudku totiž lze vyvodit právní názor krajského soudu, podle kterého se stěžovatel měl spíše nežli zásahovou žalobou proti žalované bránit stížností podle § 93 zákona o zdravotních službách; to ostatně vyplývá již z konstatování krajského soudu, že zásahová žaloba nemůže být úspěšná, pokud je vydávaná strava v souladu s rozhodnutím ošetřujícího vězeňského lékaře.
[10] Druhý senát výše uvedený právní názor krajského soudu nesdílí.
[11] Nelze zpochybnit, že Vězeňská služba České republiky vystupuje při výkonu některých práv a povinností jí svěřených právními předpisy v pozici správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a že se takto může dotknout veřejných subjektivních práv (zpravidla) fyzických a (hypoteticky) právnických osob ve smyslu § 2 téhož zákona, jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení ze dne 25. 1. 2018, č. j. 1 As 380/2017 – 28. Na podkladě konkrétních okolností posuzované věci proto musí následně spočívat posouzení, zda se naříkaný akt udál ve sféře veřejné správy a zda jím mohlo dojít k dotčení veřejného subjektivního práva fyzické nebo právnické osoby. Je třeba opětovně podotknout, že krajský soud v napadeném rozsudku o těchto otázkách nepojednal. Druhý senát se proto dále zabýval posouzením, zda neposkytování náležité léčebné výživy vězeňskou službou osobě ve výkonu trestu odnětí svobody je aktem, který se odehrává v oblasti veřejné správy, a zda se takový postup vězeňské služby mohl alespoň hypoteticky dotknout některého stěžovatelova veřejného subjektivního práva.
[12] Podle § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Vězeňské službě“), vězeňská služba „spravuje a střeží vazební věznice a věznice a odpovídá za dodržování zákonem stanovených podmínek výkonu vazby a výkonu trestu odnětí svobody“. Tento obecný zákonný úkol vězeňské služby považuje druhý senát za úkol v oblasti veřejné správy, neboť je zjevně uložen právním předpisem koncipovaným na základě veřejnoprávní metody právní regulace, dále lze tento úkol jen stěží považovat za projev soukromoprávního zájmu státu, a ve fázi faktické realizace výkonu trestu odnětí svobody se rovněž nejedná o věc spadající do pravomoci soudů v trestním řízení soudním. Citované ustanovení odkazuje na právní úpravu obsaženou v zákoně č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o VTOS“), přičemž ten ve svém § 2 odst. 2 mj. uvádí jako jednu z hlavních zásad výkonu trestu odnětí svobody, že „[s] odsouzenými ve výkonu trestu se musí jednat tak, aby bylo zachováno jejich zdraví“. To je reflektováno i v § 16 odst. 1 větě první téhož zákona, který stanoví, že „[o]dsouzeným se poskytuje pravidelná strava za podmínek a v hodnotách, které odpovídají požadavku udržení zdraví a přihlížejí k jeho zdravotnímu stavu, věku a obtížnosti vykonávané práce (zvýraznění doplněno NSS)“. Předmětné ustanovení je přitom systematicky zařazeno pod část první, hlavu druhou zákona o VTOS, nazvanou „Práva odsouzených“. Druhý senát je tedy s přihlédnutím k předestřené právní úpravě toho názoru, že osoba ve výkonu trestu odnětí svobody má veřejné subjektivní právo na to, aby jí v souladu s § 16 odst. 1 zákona o VTOS byla poskytována mj. i strava, která bude co možná nejvhodnější pro předejití recidivy jejího gastroenterologického onemocnění.
[13] Druhý senát si je vědom, že podle § 16 odst. 6 zákona o VTOS má odsouzený „právo na zdravotní služby v rozsahu a za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem s přihlédnutím k omezením vyplývajícím z účelu trestu (zvýraznění doplněno NSS)“, a nepopírá, že citované zákonné ustanovení pracuje s pojmem „zdravotní služby“ ve smyslu zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách). Je ovšem třeba rozlišit mezi zákonnou povinností vězeňské služby poskytovat osobě ve výkonu trestu stravu odpovídající požadavkům dle § 16 odst. 1 zákona o VTOS na straně jedné a povinností poskytovat zdravotní služby zakotvenou v § 16 odst. 6 téhož zákona na straně druhé. Ustanovení § 2 odst. 2 a § 16 odst. 1 zákona o VTOS jdou totiž nad rámec běžného poskytování zdravotních služeb, které nadto v prostředí výkonu trestu odnětí svobody ani nepředstavují těžiště činnosti vězeňské služby, nýbrž spíše doplněk činnosti běžných poskytovatelů zdravotních služeb.
[14] Druhý senát proto zastal názor, že v nyní řešené věci bylo poskytnutí zdravotní služby v podobě diagnostiky stěžovatelova zdravotního stavu a předepsání stravy typu „NS“ toliko předběžným (byť odbornou způsobilost vyžadujícím) úkonem pro následné faktické poskytování stravy podle § 16 odst. 1 zákona o VTOS. V případě jiných poskytovatelů zdravotních služeb tomu tak nicméně nebývá a tehdy právní vztah mezi pacientem a poskytovatelem zdravotní služby, zejména pak odpovědnostní aspekt takového vztahu, spočívá převážně v rovině soukromoprávní. Naproti tomu v případě poskytování zdravotních služeb pacientům v postavení osob omezených na osobní svobodě (nejen tedy osob ve výkonu trestu odnětí svobody, ale např. i zajištěných cizinců) se jedná o vztah založený nezbytností plynoucí z tohoto omezení, nikoli však svobodnou volbou pacienta co do zdravotnického zařízení a jeho poskytovatele.
[15] S přihlédnutím ke konkrétním okolnostem nyní posuzované věci lze konstatovat, že pokud by stěžovatel býval nebyl omezen na osobní svobodě, a tedy by se na něj nevztahovalo ustanovení § 29 odst. 2 písm. e) zákona o zdravotních službách, podle kterého nemá právo na volbu poskytovatele a zdravotnického zařízení, pak by jistě bylo zcela na jeho vůli rozhodnout se ohledně skladby svého každodenního jídelníčku, stejně jako ohledně vyhledání služeb jiného lékaře (např. právě specialisty v oboru gastroenterologie) za účelem provedení oponentní diagnózy a stanovení dietních doporučení. Otázka skladby stravy stěžovatele by tak byla jeho svobodnou volbou, rozhodování o ní by nepříslušelo orgánu veřejné moci. V takovém případě by druhý senát považoval za zcela legitimní odkázat stěžovatele na procesní nástroj zakotvený v § 93 a násl. zákona o zdravotních službách, tj. stížnost proti postupu poskytovatele při poskytování zdravotních služeb nebo proti činnostem souvisejícím se zdravotními službami. Stěžovatel by totiž nemusel hledat urychleně ochranu před oktrojovaným stavem.
[16] V případě osoby ve výkonu trestu odnětí svobody však podle druhého senátu není stížnost podle § 93 zákona o zdravotních službách účinným prostředkem ochrany před porušením povinnosti vězeňské služby plynoucí z § 16 odst. 1 zákona o VTOS. Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že se jedná o institut srovnatelný se stížností podle § 175 správního řádu, a v řízení o něm se nerozhoduje o právech a povinnostech pacienta. Především lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2014, č. j. 2 As 41/2014 – 47, v němž druhý senát zastal názor, že „[u]platnění stížnosti dle § 93 a násl. zákona o zdravotních službách lze tedy připodobnit k pouhému podnětu, přičemž jeho možný důsledek (uložení nápravných opatření, resp. podání podnětu příslušnému orgánu) závisí na posouzení tohoto podání správním orgánem a stěžovatel tak nemá právní nárok na jeho kladné vyřízení. K zásahu do subjektivních práv stěžovatele samotným vyřízením jeho stížnosti dojít nemohlo, neboť nesvědčí-li stěžovateli veřejné subjektivní právo na provedení určitého opatření nebo na zahájení určitého řízení, nemůže být dotčen ani sdělením, že správní orgán pro takový postup neshledal důvody. (...) Pokud se stěžovatel domnívá, že jednáním poskytovatele zdravotních služeb utrpěl újmu, může se (za předpokladu dodržení zákonných podmínek) případné náhrady materiální i nemateriální újmy domáhat cestou civilní žaloby. Vyslovení porušení práva, resp. poskytnutí satisfakce, jež stěžovatel mylně považoval za konkrétní příklad změny jeho hmotněprávní situace v souvislosti s napadeným přípisem žalovaného, je ostatně institutem pro civilní právo typickým.“ Jelikož tedy využití stížnosti dle § 93 zákona o zdravotních službách není Nejvyšším správním soudem považováno za cestu k otevření možnosti následného přezkumu ve správním soudnictví, a druhý senát má za to, že věc spadá do pravomoci soudů ve správním soudnictví, jeví se žaloba na ochranu před nezákonným zásahem (projednávaná podle § 56 odst. 3 s. ř. s. v přednostním režimu) jako vhodný procesní prostředek ochrany stěžovatelova veřejného subjektivního práva. Nadto je třeba zdůraznit, že cesta civilní žaloby, jak citováno výše, se na rozdíl od tehdy posuzované věci nyní nejeví být efektivní, když nyní jde o případ výkonu veřejné moci a zároveň o poskytnutí ochrany před trvajícím zásahem (tedy primárně zápůrčí a nikoli satisfakční povaha žaloby).
III. Prejudikatura Nejvyššího správního soudu
[17] Výše předestřený názor druhého senátu, byť není zcela vyčerpávající (např. v otázce nastínění směru, jakým by se krajský soud měl při posouzení důvodnosti zásahové žaloby ubírat), nicméně koliduje s právním názorem, jejž zaujal čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 6. 3. 2015, č. j. 4 Azs 256/2014 – 29. Zde žaloba na ochranu před nezákonným zásahem směřovala proti žalovanému „Zdravotnickému zařízení Ministerstva vnitra“, přičemž žalobce byl v pozici žadatele o mezinárodní ochranu zajištěného v zařízení pro zajištění cizinců. Žalobce za zásah označil neschválení operace břišní kýly žalovaným, resp. nezajištění takové operace v „brzké době“ v souladu s doporučením nemocniční lékařky. Žalovaný se bránil argumentem, že při poskytování zdravotních služeb nevystupuje v pozici správního orgánu a nemůže zasáhnout do veřejného subjektivního práva žalobce. Rovněž namítl, že jeho ošetřující lékař neshledal akutní operační zákrok nutným. Městský soud v Praze zásahovou žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. pro nedostatek podmínky řízení v podobě pasivní legitimace žalovaného. Nejvyšší správní soud následně ke kasační stížnosti žalobce předmětné usnesení Městského soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl podle § 46 odst. 2 s. ř. s. V odůvodnění rozsudku přitom uvedl, že „pro posouzení věci nepovažuje za podstatné, jestli byl stěžovatel v době, kdy požadoval provedení lékařského zákroku, omezen na svobodě v důsledku rozhodnutí orgánu veřejné moci, jež by bylo po splnění příslušných podmínek přezkoumatelné správními soudy, ale v souladu s názorem městského soudu vnímá jako stěžejní to, že se stěžovatel domáhá soudní ochrany před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., jež spatřuje v neposkytnutí adekvátní zdravotní péče.“ K tomu konstatoval, že „[p]okud by totiž Nejvyšší správní soud akceptoval názor stěžovatele, že jakákoli činnost státních orgánů vůči osobě, která je na základě zákona rozhodnutím příslušného orgánu omezena na svobodě, je výkonem veřejné moci, vůči které by se mohla bránit žalobou dle s. ř. s., vedlo by to ke zcela absurdním závěrům, kdy by správní soudy např. musely přezkoumávat i lékařem zvolený způsob léčby, výběr léků, ale i jiné běžné soukromoprávní vztahy. Určujícím je tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu to, čemu se žalobce podanou žalobou brání, čeho chce dosáhnout, nikoli to, zda je omezen na svobodě“ (zvýraznění doplněno). Podle čtvrtého senátu se tak „[p]řezkum toho, zda bude osobě poskytnuta zdravotní péče a v jakém rozsahu (...), zjevně vymyká z přezkumné pravomoci správních soudů, neboť posuzování zdravotního stavu, stanovování léčebných diagnóz a určování způsobů léčení nepředstavuje výkon veřejné moci a nejedná se tudíž o veřejnou správu, ale o otázku ryze odbornou, medicínskou, závislou na odborných znalostech poskytovatele zdravotní péče. Předmětem činnosti žalovaného zdravotnického zařízení je poskytování zdravotnické péče fyzickým osobám, přičemž v rámci této kompetence činil úkon, který stěžovatel pokládá za nezákonný zásah. Žalovaný jej však nečinil jako správní orgán a v žádném případě jej nečinil (nerozhodoval) na úseku veřejné správy. Skutečnost, že poskytování zdravotních služeb je regulováno veřejným právem, ještě neznamená, že se jedná mezi pacientem a zdravotním zařízením o veřejnoprávní vztah a že se poskytovatel zdravotních služeb tímto stává orgánem veřejné moci. Závěr městského soudu o tom, že žalovaný není správním orgánem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a že nemůže být proto pasivně legitimován v tomto řízení, což brání tomu, aby žaloba byla věcně projednána, je tudíž správný.“
IV. Závěr
[18] Druhý senát se s výše citovanými závěry čtvrtého senátu neztotožňuje, neboť považuje okolnost omezení osobní svobody člověka a s tím spojené „svěření“ péče o jeho základní životní potřeby (jako je strava) a zachování jeho života a zdraví správnímu orgánu za rozhodující. Jak bylo vyloženo výše, správní orgán zde vůči osobě omezené na svobodě vystupuje v pozici vrchnostenské a rozhoduje o jeho právech a povinnostech na základě zákonného zmocnění, což platí stejně pro případy osob ve výkonu trestu odnětí svobody jako pro cizince umístěné v zařízení pro zajištění cizinců. Druhý senát se domnívá, že v reálném životě prakticky nehrozí, aby osoby na svobodě neomezené čelily situacím obdobným té, v níž se ocitl stěžovatel. Hypoteticky by ale v takovém případě vskutku byla dána pravomoc soudů v občanském soudním řízení, neboť by zde absentoval prvek výkonu veřejné moci. Naproti tomu ovšem osoby s omezením svobody jsou v důsledku tohoto omezení na správní orgán odkázány, a mají mít možnost bránit se proti jejich postupům cestou žaloby podle § 82 s. ř. s.
[19] Vzhledem k výše uvedenému nezbývá než konstatovat, že druhý senát dospěl při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a proto nezbylo, než v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. F. D., JUDr. Z. K., JUDr. P. M., JUDr. B. P., JUDr. A. R. a JUDr. K. Š.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.

V Brně dne 16. dubna 2020

JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu