Rozsudek ze dne 14. 11. 2023
Plný text
k § 37 odst. 1 a § 174 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
k § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu
k čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2023, čj. 2 Azs 103/2021-28)
Rozšířený senát v této věci řešil otázku, zda probíhající trestní řízení proti cizinci – žadateli o prodloužení pobytového titulu podle zákona o pobytu cizinců (zde žádost o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty), je řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán rozhodující o žádosti závislý. Pokud by totiž trestní řízení takovým řízením bylo, musel by správní orgán řízení o žádosti cizince přerušit a vyčkat na výsledek trestního řízení.
Dne 18. 10. 2017 zahájilo žalované Ministerstvo vnitra řízení o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty dle § 44a zákona o pobytu cizinců. Ministerstvo během řízení zjistilo, že proti žalobci jako obviněnému bylo v březnu 2019 zahájeno trestní stíhání ve věci zvlášť závažného zločinu obchodování s lidmi (§ 168 odst. 2 a 3 trestního zákoníku). Ministerstvo proto usnesením ze dne 17. 4. 2019 správní řízení přerušilo z důvodu probíhajícího řízení o předběžné otázce dle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu, a to do doby pravomocného rozhodnutí v trestní věci žalobce. Žalobce se marně bránil žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti u Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců.
Žalobce se proti nečinnosti ministerstva úspěšně bránil u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který jeho žalobě vyhověl. Rozsudkem ze dne 13. 4. 2021, čj. 57 A 1/2021-27, ministerstvu uložil vydat rozhodnutí, a to ve lhůtě 60 dnů od právní moci rozsudku. Krajský soud zdůraznil, že žalobci svědčí presumpce neviny. Tuto domněnku lze vyvrátit jedině odsuzujícím pravomocným rozsudkem o vině žalobce. Orgány veřejné moci jsou povinny presumovat nevinu žalobce až do okamžiku pravomocného rozsudku trestního soudu, z něhož plyne opak. Krajský soud proto neshledal důvod pro přerušení řízení v době, kdy nebylo o vině žalobce doposud rozhodnuto, neboť na něj bylo nutné hledět jako na nevinného. Ministerstvu tedy nic nebrání vydat rozhodnutí ve věci samé.
Rozsudek krajského soudu napadlo kasační stížností žalované ministerstvo (stěžovatel). Řízení o žádosti prý bylo přerušeno důvodně, neboť trestní stíhání žalobce bylo řízením o předběžné otázce, na jejímž řešení závisí rozhodnutí o žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Stěžovatel argumentoval, že si nemůže sám učinit úsudek, zda se žalobce dopustil trestného činu, pro nějž je stíhán [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Pokud by princip presumpce neviny měl mít dopady popsané v odůvodnění rozsudku krajského soudu, lze pochybovat o smyslu daného ustanovení, a to minimálně v řízeních vedených podle zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel byl naopak přesvědčen, že právě § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu je projevem zásady presumpce neviny; není s ní přitom v rozporu, pokud správní orgán probíhající trestní stíhání cizince pokládá za řízení o předběžné otázce. Opačný názor než krajský soud zastává i judikatura Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ans 8/2012-50).
Pokud by žalobce byl shledán vinným trestným činem, mohl by mu (jakožto cizinci) být uložen trest vyhoštění; právní mocí takového rozsudku by zaměstnanecká karta zanikla a příslušné řízení by bylo zastaveno. Stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2012, čj. 6 Ans 7/2012-35, v němž řízením o předběžné otázce sice bylo probíhající řízení o správním vyhoštění, nicméně v jeho odůvodnění je výstižně popsána nesmyslnost posuzování podmínek pro prodloužení doby platnosti povolení. Stejně tak neefektivní by byl i postup předestřený krajským soudem v napadeném rozsudku, tedy že by žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty mohlo být vyhověno a až v případě jeho odsouzení by bylo zahájeno řízení o zrušení její platnosti.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti připustil, že je trestně stíhán. To však není důvod pro přerušení správního řízení o jeho žádosti. Pokud by byl žalobce vskutku odsouzen pro trestný čin, byly by tím naplněny podmínky § 46e odst. 1 zákona o pobytu cizinců a zaměstnanecká karta by mu byla zrušena (v takovém případě není nutné zkoumat dopady do rodinného a soukromého života, ke zrušení zaměstnanecké karty dochází bez dalšího); zákonodárce tedy s takovouto situací počítal a vyřešil ji. Rozsudek čj. 8 Ans 8/2012-50 byl dle žalobce vydán za předchozí právní úpravy; navíc se jedná o ojedinělý a nikoli konstantní právní názor.
Druhý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, se ji rozhodl předložit rozšířenému senátu, neboť nesouhlasil se stávající judikaturou. Šestý senát v rozsudku čj. 6 Ans 7/2012-35 dospěl k závěru, že řízení o správním vyhoštění představuje ve vztahu k řízení o žádosti cizince o získání povolení k dlouhodobému pobytu řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 správního řádu. Na to navázal devátý senát v rozsudku ze dne 10. 9. 2013, čj. 9 Ans 2/2013-36, kde uvedl, že „je nehospodárné a neefektivní, aby žalovaný ve správním řízení o povolení k dlouhodobému pobytu zkoumal splnění podmínek vyjadřující vůli státu k umožnění pobytu cizince na jeho území, když v tutéž dobu probíhá řízení o tom, zda nejsou splněny podmínky pro vynutitelné ukončení pobytu cizince na území České republiky“.
Ve shora citované věci sp. zn. 8 Ans 8/2012 pak Nejvyšší správní soud přezkoumával rozsudek o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Tvrzená nečinnost byla dána přerušením řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, a to až do vyřešení předběžné otázky podle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu, jíž bylo probíhající trestní řízení proti žadateli (žalobci). Žalovaný (a následně též soud) v dané věci argumentoval tím, že trestní řízení má význam pro řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu žalobce, protože řeší otázku jeho trestní zachovalosti, která je jednou ze zákonných podmínek pro vyhovění jím podané žádosti. Osmý senát v dané věci předně konstatoval, že platnost povolení k dlouhodobému pobytu nebylo možné prodloužit, pokud cizinec nesplňoval podmínku trestní zachovalosti ve smyslu § 174 zákona o pobytu cizinců. V bodu 26 odůvodnění rozsudku pak uvedl: „Otázka, zda byl spáchán trestný čin a kdo za něj odpovídá, je přitom předběžnou otázkou, o které si správní orgán nemůže učinit úsudek sám [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žalovaný proto nepochybil, přerušil-li řízení o žádosti stěžovatele o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu z důvodu probíhajícího trestního řízení.“ Na tento závěr v nedávné době odkázal Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 27. 10. 2021, čj. 17 A 7/2019-43, v bodech 20 a 21 (kasační stížnost proti tomuto rozsudku nebyla podána).
Naopak Krajský soud v Českých Budějovicích již v rozsudku ze dne 8. 4. 2021, čj. 61 A 1/2021-28, jenž se týkal stejného žalobce jako v této věci (kasační stížnost ani proti tomuto rozsudku nebyla podána), dospěl k závěru, že s ohledem na zásadu presumpce neviny není samotné zahájení trestního stíhání žadatele o souhlas se změnou zaměstnavatele držitele zaměstnanecké karty dostatečným důvodem k přerušení tohoto řízení. Nenastane-li jiná skutečnost, pro kterou by bylo nutno řízení přerušit, je správní orgán povinen v řízení řádně pokračovat a vydat meritorní rozhodnutí.
Předkládající senát se ztotožnil se závěry vyslovenými krajským soudem v napadeném rozsudku, resp. v rozsudku téhož krajského soudu sp. zn. 61 A 1/2021. Samotné zahájení, případně souběžné konání trestního řízení proti žadateli o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty není důvodem pro přerušení správního řízení. Posouzení viny žadatele totiž není předběžnou otázkou podle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu.
Předběžnou otázkou podle § 57 odst. 1 správního řádu je pouze taková otázka, na jejímž vyřešení závisí možnost vydat meritorní rozhodnutí a o níž správnímu orgánu nepřísluší rozhodnout. Jedná se tedy o otázku, jejíž znalost je nezbytnou podmínkou pro rozhodnutí správního orgánu, jež má být vydáno; staví najisto práva a povinnosti osob či jiné skutečnosti, na posouzení jejichž právního statusu rozhodnutí správního orgánu závisí (srov. Hrabák, J. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2018). V řešené věci nebyl výsledek trestního řízení proti žalobci předběžnou otázkou pro vydání rozhodnutí o prodloužení doby platnosti jeho zaměstnanecké karty, neboť toto řízení na budoucím výroku o vině či nevině žalobce vůbec nezáviselo. Rozhodující je, že žalobce v době přerušení řízení, stejně jako v okamžiku rozhodování krajského soudu o nečinnostní žalobě (srov. § 81 odst. 1 s. ř. s.), nebyl odsouzen, natož pravomocně. Byť sice byl toho času trestně stíhán, v souladu se zásadou presumpce neviny měl stěžovatel presumovat jeho nevinu, a tedy k němu přistupovat jako k osobě trestně zachovalé. Správnímu orgánu proto dle druhého senátu nic nebránilo vydat rozhodnutí ve věci samé; neměl tedy řízení až do skončení trestní věci přerušit. Vyčkávání s vydáním rozhodnutí (v důsledku přerušení daného řízení) nelze ospravedlnit žádnými ze stěžovatelem předestřených argumentů.
Správní orgán si nemůže sám učinit úsudek, zda se žalobce dopustil trestného činu. Tato argumentace je však irelevantní za situace, kdy měl žalobce považovat za nevinného. Stěžovateli bylo sice třeba přisvědčit, že meritorní rozhodování o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti jeho zaměstnanecké karty v situaci, kdy probíhá trestní řízení, jehož následkem může být žalobci pobyt přímo ukončen (vyhoštěním) nebo jehož výsledek může být důvodem nevyhovění žádosti, se může jevit jako nehospodárné či neefektivní. Dle druhého senátu však pragmatický přístup správního orgánu k vedení řízení (způsobem minimalizujícím náklady a učiněné úkony) nemůže být akceptovatelným důvodem pro popření aplikace ústavně garantované zásady presumpce neviny. Tuto zásadu je, jako jednu ze stěžejních hodnot klasického západního liberálního systému základních práv, vždy třeba důsledně promítat kamkoli, kde to má právní význam. Vydáním rozhodnutí navíc nemůže dojít k újmě žádných třetích osob.
Pokud by došlo k pravomocnému odsouzení žalobce, byla by tato skutečnost důvodem pro zrušení platnosti jeho zaměstnanecké karty postupem dle § 46e odst. 1 ve spojení s § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Správní orgán dle názoru druhého senátu nemůže odmítat rozhodnout (jsou-li pro to splněny podmínky) jenom proto, že v budoucnu hrozí možnost, že takové rozhodnutí bude muset, z důvodu odpadnutí podmínek pro jeho vydání, změnit nebo zrušit.
Osmý senát však již ve shora citovaném rozsudku čj. 8 Ans 8/2012-50 ve skutkově a právně obdobné věci konstatoval, byť lakonicky bez jakéhokoli podrobnějšího zdůvodnění, že otázka, zda byl spáchán trestný čin, je předběžnou otázkou, o které si správní orgán v řízení o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nemůže sám učinit úsudek. Druhý senát proto postoupil věc rozšířenému senátu s otázkou, zda probíhající trestní řízení proti žadateli o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty (pobytového titulu dle zákona o pobytu cizinců) je řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý, či nikoli.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[17] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[18] V nynější věci druhý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru zaujatého osmým senátem ve věci sp. zn. 8 Ans 8/2012 citované výše. Není podstatné, že osmý senát rozhodoval o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, zatímco nyní jde o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Konstrukce rozhodování o prodloužení obou pobytových titulů, jak správně říká druhý senát, je stejná. A zůstává stejná i přes určité dílčí změny zákona o pobytu cizinců, které zmínil žalobce (který ve vyjádření ke kasační stížnosti argumentoval ve prospěch toho, aby druhý senát rozhodl odlišně od názoru osmého senátu bez předložení věci rozšířenému senátu). Proto v obou případech je stejná i právní otázka, kterou chce druhý senát rozhodnout jinak než osmý senát.
[19] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zmínil též to, že rozsudek osmého senátu je ojedinělý, bez ambice založit konstantní judikaturu. Rozšířený senát v obecné rovině souhlasí s tím, že není povolán řešit judikaturní rozpory v situaci, kdy je zřejmé a objektivně doložitelné, že odchylný právní názor vyjádřený v předchozím rozhodnutí soudu již nemá žádné obecné normativní účinky. Příkladem je situace, kdy je z dalšího judikaturního vývoje jednoznačně zřejmé, že by soud, pokud by opětovně řešil tutéž právní otázku, takto již nerozhodl (usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 10 As 2/2018-31, č. 3896/2019 Sb. NSS, body 33 a 37). O nic takového však v nynějším případě nejde.
[20] Je pravda, že osmý senát v roce 2012 asi neměl širší precedentní ambice, ostatně judikát čj. 8 Ans 8/2012-50 neopatřil ani právní větou. Přesto je zřejmé, že tento judikát zůstává i po jedenácti letech v judikatuře používaným, běžně se na něj odvolávají i krajské soudy. Sám druhý senát zmiňuje pro ilustraci rozsudek Městského soudu v Praze čj. 17 A 7/2019-43, který se v bodech 20 a 21 na judikát osmého senátu výslovně odvolává. Na tento závěr osmého senátu běžně odkazuje též judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 24. 1. 2014, čj. 7 Ans 6/2013-30, kde je závěr osmého senátu citován v aplikovatelné judikatuře, byť přímo v této věci použit není, protože tam šlo o jinou právní otázku). V neposlední řadě dal judikát osmého senátu i myšlenkový základ pro závěr č. 137 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 30. 5. 2014, který se týkal přerušení řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 57 odst. 2 a § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu aktuálně vedeného trestního řízení proti žadateli. Tento závěr se na judikát osmého senátu výslovně odvolává a jeho závěry přebírá.1)
[21] Judikát čj. 8 Ans 8/2012-50 je tedy stále „živým právem“, které vyvolává širší normativní účinky. Jsou tak dány všechny podmínky pro pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Druhý senát totiž dospěl při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vysloveného v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Současně není sporné, že nyní předložená otázka je významná pro řešení posuzované kauzy.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[22] Problematika předběžných otázek ve správním řízení je upravena v § 57 správního řádu. Podle § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu, jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, správní orgán si o ní může učinit úsudek. Správní orgán si však nemůže učinit úsudek mj. o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt (tímto pravidlem tak správní řád důsledně promítá do podústavního práva ústavní zásadu presumpce neviny, podobně např. § 52 odst. 2 s. ř. s., § 135 odst. 1 o. s. ř.).
[23] Řízení o předběžné otázce je jedním z důvodů pro přerušení správního řízení [§ 57 odst. 2, § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu].
[24] Ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu hovoří o tom, že vydání rozhodnutí závisína řešení předběžné otázky. To je třeba chápat tak, že jde pouze o takové otázky, bez jejichž vyřešení nelze vůbec v řízení pokračovat a vydat rozhodnutí. Rozšířený senát tedy obecně chápe § 57 odst. 1 správního řádu stejně jako poradní sbor ministra vnitra ve stanovisku č. 137/2014, citovaném výše v bodě [20]. Právě s ohledem na toto zákonné vymezení předběžné otázky je však patrné, že tu chybí hned základní podmínka, aby trestní stíhání cizince bylo řízením o předběžné otázce pro rozhodnutí o prodloužení pobytového titulu.
[25] Žalobce podal žádost o prodloužení zaměstnanecké karty podle § 44a zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 30. 7. 2019. Situace, kdy ministerstvo platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, uvádí zákon o pobytu cizinců v § 44a odst. 11 (mezi pro tuto věc rozhodným zněním a nynější úpravou proběhly další dvě novely, pro řešení nynější otázky však tyto novely nemají význam). Podle § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců ve znění do 30. 7. 2019 ministerstvo platnost karty neprodlouží mj. tehdy, je-li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti zaměstnanecké karty (§ 46e). Podle § 46e odst. 1 ministerstvo zruší platnost zaměstnanecké karty z důvodů uvedených v § 37. Podle § 37 odst. 1 písm. a) ministerstvo zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec byl pravomocně odsouzen za spáchání úmyslného trestného činu. Další důvod zrušení víza uvedený v § 37 odst. 2, konkrétně v písmenu a), lze zjistit díky křížovému odkazu na § 56 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. V § 56 odst. 2 písm. a) se skrývá podmínka trestní zachovalosti, kterou definuje § 174 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců tak, že za trestně zachovalého se pro účely tohoto zákona považuje cizinec, který nemá ve výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu [v nynějším případě není třeba uvažovat o další podmínce trestní zachovalosti podle písmene b) téhož ustanovení, které pracuje s dokladem cizího státu obdobným výpisu z evidence Rejstříku trestů].
[26] Probíhající trestní řízení však není ekvivalentem pravomocného odsouzení. Na tom nic nemění ani to, že cizinec je trestně stíhán, byl obžalován ze spáchání trestného činu nebo dokonce že byl nepravomocně odsouzen rozsudkem trestního soudu. Naopak, až do právní moci odsuzujícího rozsudku se na cizince musí hledět jako na nevinného [viz ústavní zásada presumpce neviny vyjádřená v čl. 40 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) nebo čl. 48 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie2)].
[27] Pokud byl cizinec pravomocně odsouzen, nelze jeho žádosti o prodloužení pobytového titulu vyhovět. Pokud ale cizinec (doposud) pravomocně odsouzen nebyl, je možné, samozřejmě za splnění ostatních zákonných podmínek, o žádosti rozhodnout pozitivně (arg. a contrario).
[28] Stěžovatel má samozřejmě pravdu, že správní orgán si nemůže učinit úsudek mj. o tom, zda byl spáchán trestný čin [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žádný takový úsudek si však správní orgán činit nemusí (a samozřejmě ani nesmí). Rozšířený senát opakuje, že klíčové pro rozhodnutí stěžovatele je pravomocné odsouzení cizince za úmyslný trestný čin, resp. pravomocné odsouzení cizince za trestný čin, které se promítne do evidence Rejstříku trestů.
[29] Ze zákona ani neplyne, že by snad měl správní orgán vyčkávat s rozhodnutím o žádosti až do pravomocného skončení trestního řízení (které jistě může skončit řadou způsobů upravených trestním řádem, včetně pravomocného odsuzujícího trestního rozsudku). Rozšířený senát pro ilustraci ukazuje na opačné řešení v řízení o vydání zbrojního průkazu, které příslušný útvar policie přerušív případě, že proti žadateli o vydání tohoto dokladu bylo zahájeno trestní stíhání pro některý z trestných činů uvedených v zákoně o zbraních [§ 17 odst. 6 ve spojení s § 22 zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních)].
[30] Probíhající trestní řízení proti žadateli tudíž nebrání vydat rozhodnutí o žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty podle § 44a zákona o pobytu cizinců. Nejde tedy o řízení o předběžné otázce ve smyslu zákonného vymezení tohoto pojmu v § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu. Zákon totiž spojuje negativní rozhodnutí o žádosti jen s pravomocným trestním odsouzením. Nejde-li však o řízení o předběžné otázce ve smyslu zákonné definice, nelze dovozovat, že vlastně o takové řízení jde jen na základě volných úvah o hospodárnosti a efektivitě správního řízení.
[31] Uvedený jednoduchý doslovný výklad nenaráží ani na smysl a účel zákona, jak tvrdí stěžovatel. Právě naopak. Jak již správně poznamenal krajský soud, pokud snad později dojde k pravomocnému odsouzení žalobce pro úmyslný trestný čin, bude to důvod pro zrušení platnosti zaměstnanecké karty. S tím výslovně počítá pravidlo zakotvené v § 46e odst. 1 ve spojení s § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Není tak pravda, že doslovný výklad zákona zakládá nějakou neřešitelnou mezeru.
[32] Rozšířený senát konečně dodává, že se nyní nevyjadřoval ke správnosti jiných judikátů zmíněných předkládajícím senátem, jmenovitě k rozsudkům čj. 6 Ans 7/2012-35 a čj. 9 Ans 2/2013-36, které řeší otázky odlišné (jiné než pravomocné rozsudky zakládající trestní odpovědnost cizince).
III.3 Shrnutí právního názoru rozšířeného senátu
[33] Rozšířený senát tedy shrnuje, že je-li podmínkou prodloužení pobytového titulu podle zákona o pobytu cizinců neexistence pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin (§ 37 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), resp. trestní zachovalost (§ 174 odst. 1 téhož zákona), probíhající trestní řízení se žadatelem o prodloužení pobytového titulu není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Správní orgán na základě presumpce neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny) vychází z toho, že žadatel je trestně zachovalý a nebyl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin.
III.4 Aplikace právního názoru na nyní projednávanou věc
[34] Rozšířený senát vztáhl výše uvedené závěry na nyní posuzovanou věc. Protože v ní šlo o jedinou kasační námitku, posoudil celou věc sám, a to v souladu s § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.
[35] S ohledem na shora podané závěry je rozsouzení nynější věci triviální. Není sporu o tom, že žalobce k okamžiku rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s.) nebyl odsouzen za úmyslný trestný čin ani neměl ve výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu. Probíhající trestní řízení proti žalobci není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán v řízení podle zákona o pobytu cizinců závislý.
[36] Krajský soud tedy rozhodl správně, pokud stěžovatele zavázal vydat rozhodnutí v řízení o žádosti žalobce. Rozšířený senát proto kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
[37] Rozšířený senát nezjišťoval, jaký je stav trestní věci nyní, více než dva a půl roku po vydání napadeného rozsudku krajského soudu. V řízení na ochranu proti nečinnosti totiž vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s., viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, čj. 7 Ans 10/2012-46, č. 3013/2014 Sb. NSS, bod 41).
Právní věta
Je-li podmínkou prodloužení pobytového titulu podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, neexistence pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin (§ 37 odst. 1 citovaného zákona), resp. trestní zachovalost (§ 174 odst. 1 téhož zákona), probíhající trestní řízení se žadatelem o prodloužení pobytového titulu není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Správní orgán na základě presumpce
Usnesení ze dne 27. 7. 2022
Plný text
2 Azs 103/2021 - 23
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. K. Š. a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: J. P. G., zast. Mgr. Pavolem Kehlem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] Praha 7, o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 4. 2021, č. j. 57 A 1/2021 - 27,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 18. 10. 2017 zahájil žalovaný řízení o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty dle § 44a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
[2] Žalovaný usnesením ze dne 17. 4. 2019, č. j. OAM -27562-30/ZM-2017, toto správní řízení přerušil z důvodu probíhajícího řízení o předběžné otázce dle § 64 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“), a to až do doby pravomocného rozhodnutí příslušného orgánu veřejné moci ve věci zahájeného trestního stíhání dle § 160 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, směřujícího k prošetření skutečnosti nasvědčující tomu, že žalobce spáchal trestný čin.
[3] Návrhu žalobce ze dne 17. 9. 2020 na provedení opatření proti nečinnosti žalovaného nevyhověla Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen „Komise“) usnesením ze dne 9. 10. 2020, č. j. MV-148651-3/SO-2020.
[4] Žalobce podal ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného. Namítal, že absentuje důvod pro přerušení řízení, neboť s ohledem na zásadu presumpce neviny se na něj hledí jako na nevinného až do doby rozhodnutí ve věci; k okamžiku podání žaloby byl osobou trestně bezúhonnou, a tedy splňoval předpoklady pro udělení požadovaného pobytového oprávnění. Žalovaný překračuje své pravomoci, když o jeho žádosti odmítá rozhodnout toliko z důvodu probíhajícího trestního stíhání; nejedná se totiž o předběžnou otázku, na jejímž zodpovězení by byl správní orgán závislý. Žalobce upozornil, že pokud je držiteli zaměstnanecké karty uložen trest v rámci trestního řízení, tato skutečnost automaticky zakládá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti pobytového oprávnění; veřejný zájem by tedy nebyl nikterak ohrožen.
[5] Krajský soud výrokem I. rozsudku ze dne 13. 4. 2021, č. j. 57 A 1/2021 – 27 (dále jen „napadený rozsudek“), uložil žalovanému vydat v řízení o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty rozhodnutí, a to ve lhůtě 60 dnů od jeho právní moci. Konstatoval, že zásada presumpce neviny je zakotvena v čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 6 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Poukázal na to, že z právně-teoretického hlediska se jedná o vyvratitelnou domněnku neviny jedince, kterou lze vyvrátit jedině odsuzujícím pravomocným rozsudkem, jehož prokazatelnému závěru o vině presumovaná právní skutečnost (nevina) ustupuje; citoval z komentářové literatury: Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, str. 1244 - 1246. Orgány veřejné moci jsou povinny presumovat nevinu žalobce až do okamžiku pravomocného rozsudku trestního soudu. Krajský soud proto neshledal důvod pro přerušení řízení v době, kdy nebylo o vině žalobce doposud rozhodnuto, neboť na něj bylo nutné hledět jako na nevinného. Na tomto závěru ničeho nemění ani dikce § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu; skutečnost, že si správní orgán nemůže sám učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, nikterak neprolamuje zásadu presumpce neviny. Žalovanému tedy dle krajského soudu nic nebránilo ve vydání rozhodnutí ve věci samé. Doplnil, že pokud by došlo k pravomocnému odsouzení žalobce, byla by tato skutečnost důvodem pro zrušení platnosti zaměstnanecké karty postupem dle § 46e odst. 1 ve spojení s § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Správní orgány mají v takovém případě zákonnou možnost (a zároveň povinnost) zahájit řízení o zrušení jeho zaměstnanecké karty; zákonodárce přitom striktně trval na požadavku pravomocného odsouzení, pouhé (byť důvodné) podezření nepostačuje. Zároveň nemůže dojít k újmě třetích osob; převažujícím veřejným zájmem přitom je zachování presumpce neviny. Krajský soud nepřisvědčil ani argumentaci Komise závěrem poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 137 ze zasedání dne 30. 5. 2014, dle nějž je probíhající trestní řízení důvodem pro přerušení řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu, neboť ohledně splnění podmínky trestní zachovalosti nelze zjistit skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Případné odsouzení za trestný čin je dle soudu otázkou právní, nikoli skutkovou; z pohledu správního orgánu se tedy nejedná o zjišťování skutkového stavu ve smyslu § 3 správního řádu.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobce
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které jej navrhl zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Má za to, že řízení o žádosti žalobce přerušil důvodně, neboť jeho probíhající trestní stíhání pro spáchání pokračujícího zvlášť závažného zločinu je předběžnou otázkou, na jejímž řešení závisí rozhodnutí o žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Stěžovatel argumentuje, že si nemůže s ohledem na § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu sám učinit úsudek, zda se žalobce dopustil trestného činu, pro nějž je stíhán. Pokud by princip presumpce neviny měl mít dopady popsané v odůvodnění napadeného rozsudku, lze pochybovat o smyslu daného ustanovení, a to minimálně v řízeních vedených podle zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel je naopak přesvědčen, že právě § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu je projevem zásady presumpce neviny; není s ní přitom v rozporu, pokud správní orgán probíhající trestní stíhání cizince pokládá za předběžnou otázku. Poukazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu (dále též “NSS“) ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ans 8/2012 – 50, a Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2016, č. j. 10 A 55/2015 – 34, dle nichž probíhající trestní stíhání žadatele o vydání (či prodloužení) doby platnosti pobytového oprávnění je předběžnou otázkou, na níž závisí rozhodnutí o této žádosti. V případě, že by byl žalobce shledán vinným trestným činem, mohl by mu (jakožto cizinci) být uložen trest vyhoštění; právní mocí takového rozsudku zaměstnanecká karta zaniká a příslušné řízení je zastaveno. Stěžovatel považuje za nehospodárné a neefektivní, aby zkoumal naplnění podmínek pro prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty žalobce, když probíhá řízení, jehož následkem mu může být pobyt buď přímo ukončen a řízení ze zákona zastaveno, nebo jeho výsledek může být důvodem pro nevyhovění předmětné žádosti. Poukazuje na rozsudek NSS ze dne 3. 8. 2012, č. j. 6 Ans 7/2012 - 35, v němž předběžnou otázkou sice bylo probíhající řízení o správním vyhoštění, nicméně v jeho odůvodnění je výstižně popsána nesmyslnost posuzování podmínek pro prodloužení doby platnosti povolení. Stejně tak neefektivní je dle stěžovatele i postup předestřený krajským soudem v napadeném rozsudku, tedy že by žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty mohlo být vyhověno a až v případě jeho odsouzení by bylo zahájeno řízení o zrušení její platnosti.
[7] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti připustil, že je proti němu vedeno trestní stíhání a že rozhodnutí o tom, zda se dopustil trestného činu, bude záviset na rozsudku trestního soudu. Vedení trestního stíhání však dle něj nemůže představovat důvod pro přerušení správního řízení o jeho žádosti. Pokud by byl odsouzen pro trestný čin, byl by tím naplněn § 46e odst. 1 zákona o pobytu cizinců a zaměstnanecká karta by mu byla zrušena (v takovém případě není nutné zkoumat dopady do rodinného a soukromého života, ke zrušení zaměstnanecké karty dochází bez dalšího); zákonodárce tedy s takovouto situací počítal a vyřešil ji. Rozsudek NSS sp. zn. 8 Ans 8/2012 byl dle žalobce vydán za předchozí právní úpravy; navíc se jedná o ojedinělý a nikoliv konstantní právní názor.
III. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[8] Soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, za stěžovatele v řízení jedná osoba splňující požadavky § 105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle § 106 s. ř. s.
III.A Relevantní právní úprava a prejudikatura
[9] Dle § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu platí, že jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, správní orgán si o ní může učinit úsudek; správní orgán si však nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt a kdo za něj odpovídá, ani o otázkách osobního stavu.
[10] Dle § 57 odst. 2 věta první téhož zákona, probíhá-li před příslušným správním orgánem nebo před jiným příslušným orgánem veřejné moci řízení o předběžné otázce, nebo jestliže dal správní orgán k takovému řízení podnět podle odstavce 1 písm. a) či učinil výzvu podle odstavce 1 písm. b), postupuje správní orgán podle § 64.
[11] Dle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu, správní orgán může řízení usnesením přerušit, probíhá-li řízení o předběžné otázce nebo správní orgán dal k takovému řízení podnět podle § 57 odst. 1 písm. a), učinil výzvu podle § 57 odst. 1 písm. b), anebo učinil úkon podle § 57 odst. 4.
[12] Problematikou, zda soud v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu může přezkoumávat důvodnost přerušení správního řízení, se rozšířený senát již zabýval v usnesení ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 – 46. Vyslovil závěr, že vyloučení rozhodnutí správního orgánu o přerušení řízení z přezkoumání soudem v řízení o žalobách proti rozhodnutím nikterak nesouvisí s povinností soudu zabývat se v řízení na ochranu proti nečinnosti k žalobní námitce otázkou, zda je řízení přerušeno důvodně. NSS dále setrvale zastává názor, že žaloba na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s. není důvodná, pokud žalovaný správní orgán důvodně přerušil správní řízení na základě předběžné otázky, o níž si sám nemůže učinit úsudek (srov. např. rozsudky ze dne 20. 4. 2006, č. j. 6 Ans 2/2005 - 68, či ze dne 3. 8. 2012, č. j. 6 Ans 7/2012 - 35).
[13] Dle § 44a odst. 11 věta první zákona o pobytu cizinců, v rozhodném znění, platilo, že ministerstvo platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, nesplňuje-li cizinec podmínky uvedené v § 42g odst. 2 písm. a), b) a c), § 42g odst. 3 větě první nebo v § 42g odst. 4 anebo je-li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti zaměstnanecké karty (§ 46e), a dále, jestliže Úřad práce České republiky - krajská pobočka nebo pobočka pro hlavní město Prahu vydal závazné stanovisko, že další zaměstnávání cizince nelze vzhledem k situaci na trhu práce povolit.
[14] Dle § 46e odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ministerstvo zruší platnost zaměstnanecké karty z důvodů uvedených v § 37, z důvodu uvedeného v § 46 odst. 6 písm. b), d) nebo e) a dále, jestliže cizinci nebyla uznána odborná kvalifikace příslušným uznávacím orgánem.
[15] Dle § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, ministerstvo zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec byl pravomocně odsouzen za spáchání úmyslného trestného činu.
[16] NSS v rozsudku ze dne 3. 8. 2012, č. j. 6 Ans 7/2012 - 35, dospěl k závěru, že řízení o správním vyhoštění představuje ve vztahu k řízení o žádosti cizince o získání povolení k dlouhodobému pobytu řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 správního řádu. Na to navázal v rozsudku ze dne 10. 9. 2013, č. j. 9 Ans 2/2013 - 36, když uvedl, že „je nehospodárné a neefektivní, aby žalovaný ve správním řízení o povolení k dlouhodobému pobytu zkoumal splnění podmínek vyjadřující vůli státu k umožnění pobytu cizince na jeho území, když v tutéž dobu probíhá řízení o tom, zda nejsou splněny podmínky pro vynutitelné ukončení pobytu cizince na území České republiky.“ Obdobně ve vztahu k žádosti o získání povolení k přechodnému pobytu srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2016, č. j. 10 A 55/2015 – 34.
[17] V rozsudku ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ans 8/2012 – 50, přezkoumával Nejvyšší správní soud rozhodnutí o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jež byla spatřována v tom, že žalovaný přerušil řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu tehdejšího žalobce, a to až do vyřešení předběžné otázky podle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu, jíž bylo probíhající trestní řízení proti žalobci pro přečin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání. Žalovaný (a následně též soud) v dané věci argumentoval tím, že trestní řízení má význam pro řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu žalobce, protože řeší otázku jeho trestní zachovalosti, která je jednou ze zákonných podmínek pro vyhovění jím podané žádosti. Relevantní právní úpravou v dané věci byl § 44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců (ve znění účinném k 27. 4. 2012), podle nějž se na prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu obdobně vztahovala vybraná ustanovení tohoto zákona týkající se víza k pobytu nad 90 dnů. Dobu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů nebylo podle § 35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců možné prodloužit, pokud byl shledán důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza podle § 37 téhož zákona. Jedním z důvodů pro zrušení platnosti víza nad 90 dnů byla skutečnost, že cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro udělení víza [§ 37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců]. Zároveň podle § 56 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců platilo, že žalovaný cizinci neudělí dlouhodobé vízum (s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu), jestliže cizinec nesplňuje podmínku trestní zachovalosti ve smyslu § 174 zákona o pobytu cizinců. Za trestně zachovalého se podle zmiňovaného ustanovení považoval cizinec, který neměl a) ve výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu, b) v dokladu cizího státu obdobném výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl odsouzen za jednání, které naplňuje znaky trestného činu. Osmý senát NSS v dané věci předně konstatoval, že platnost povolení k dlouhodobému pobytu nebylo možné prodloužit, pokud cizinec nesplňoval podmínku trestní zachovalosti ve smyslu § 174 zákona o pobytu cizinců. V odst. [26] odkazovaného rozsudku pak vyslovil: „Otázka, zda byl spáchán trestný čin a kdo za něj odpovídá, je přitom předběžnou otázkou, o které si správní orgán nemůže učinit úsudek sám [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žalovaný proto nepochybil, přerušil-li řízení o žádosti stěžovatele o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu z důvodu probíhajícího trestního řízení,“ (pozn.: zvýraznění doplněno druhým senátem). Na tento závěr v nedávné době odkázal Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 27. 10. 2021, č. j. 17 A 7/2019 - 43, v odst. [20] – [21] (pozn.: kasační stížnost proti tomuto rozsudku nebyla podána).
[18] Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu na svém zasedání dne 30. 5. 2014 dospěl mimo jiné právě na základě rozsudku NSS sp. zn. 8 Ans 8/2012 k závěru č. 137 týkajícímu se přerušení řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu na území České republiky podle § 57 odst. 2 a § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu aktuálně vedeného trestního řízení proti žadateli. Konstatoval: „Probíhající trestní řízení proti žadateli, který žádá o vydání povolení k trvalému pobytu na území České republiky, je důvodem pro přerušení řízení podle § 57 odst. 2 a § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť správní orgán si sám nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin (§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu, věta za středníkem). V daném případě totiž existuje důvodná pochybnost o tom, zda bude po pravomocném rozsudku soudu o spáchání trestného činu splněna zákonná podmínka pro vydání povolení k trvalému pobytu, a nelze tudíž zjistit takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (k tomu srov. § 3 správního řádu). Při rozhodování o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu musí správní orgán nejprve posoudit, zda žadatel nepředstavuje riziko pro veřejný pořádek nebo bezpečnost daného státu, na jehož území se o trvalý pobyt uchází. Podkladem pro posouzení této otázky je pravomocný rozsudek soudu o spáchání trestného činu, na jehož základě správní orgán zjistí, zda je splněna zákonná podmínka pro vydání povolení k trvalému pobytu.“
[19] Naopak Krajský soud v Českých Budějovicích již v rozsudku ze dne 8. 4. 2021, č. j. 61 A 1/2021 - 28, jenž se týkal stejného žalobce jako v nyní projednávané věci (pozn.: kasační stížnost proti tomuto rozsudku nebyla podána), dospěl k závěru, že s ohledem na zásadu presumpce neviny obsaženou v čl. 40 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 2 Úmluvy není samotné zahájení trestního stíhání žadatele o souhlas se změnou zaměstnavatele držitele zaměstnanecké karty dostatečným důvodem k přerušení tohoto řízení. Nenastane-li jiná skutečnost, pro kterou by bylo nutno řízení přerušit, je správní orgán povinen v řízení řádně pokračovat a vydat meritorní rozhodnutí.
[20] Zmínit lze i rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2021, č. j. 8 Ads 225/2020 – 32, v němž se zdejší soud zabýval důvodností přerušení řízení o žádosti o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném trhu práce podle § 78a zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, a to z důvodu potřeby vyčkat výsledku trestního řízení. V dané věci soud shledal, že z relevantní právní úpravy neplyne skutečnost, že by odsouzením účastníka řízení zanikl jeho nárok na vyplacení příslušného příspěvku; otázka jeho případného odsouzení tudíž byla bez významu a nepředstavovala předběžnou otázku. Správní orgán proto neměl příslušné řízení z důvodu probíhajícího trestního řízení přerušovat.
III.B Právní názor předkládajícího senátu
[21] Druhý senát se v projednávané věci ztotožňuje se závěry vyslovenými krajským soudem v napadeném rozsudku, resp. v rozsudku téhož krajského soudu sp. zn. 61 A 1/2021. Samotné zahájení (příp. souběžné konání) trestního řízení proti žadateli o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty dle § 44a zákona o pobytu cizinců není důvodem pro přerušení daného řízení, neboť posouzení viny žadatele není v takovém případě předběžnou otázkou podle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu.
[22] Předběžnou otázkou dle § 57 odst. 1 správního řádu je pouze taková otázka, na jejímž vyřešení závisí možnost vydání meritorního rozhodnutí a o níž správnímu orgánu nepřísluší rozhodnout. Jedná se tedy o otázku, jejíž znalost je conditio sine qua non pro rozhodnutí správního orgánu, jež má být vydáno; staví najisto práva a povinnosti osob či jiné skutečnosti, na posouzení jejichž právního statusu rozhodnutí správního orgánu závisí (srov. HRABÁK, J. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 5., aktualiz. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018). V nyní řešené věci nebyl dle druhého senátu výsledek trestního řízení proti žalobci předběžnou otázkou pro vydání rozhodnutí o prodloužení doby platnosti jeho zaměstnanecké karty, neboť toto řízení na budoucím výroku o vině či nevině žalobce, příp. jiném způsobu skončení trestního řízení vůbec nezáviselo. Rozhodující toliko je, že žalobce v době přerušení řízení stěžovatelem, stejně jako v okamžiku rozhodování krajského soudu o nečinnostní žalobě (srov. § 81 odst. 1 s. ř. s.), nebyl odsouzen, natož pravomocně, za spáchání úmyslného trestného činu. Byť sice byl toho času trestně stíhán, v souladu se zásadou presumpce neviny (srov. čl. 40 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 2 Úmluvy) měl stěžovatel povinnost presumovat jeho nevinu, a tedy k němu přistupovat jako k osobě trestně zachovalé ve smyslu § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[23] Jestliže tedy měl stěžovatel bez dalšího považovat žalobce za nevinného (splňujícího podmínku trestní zachovalosti) a výsledek probíhajícího trestního řízení proti němu proto nebyl předběžnou otázkou v řízení o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, správnímu orgánu dle druhého senátu nic nebránilo ve vydání rozhodnutí ve věci samé; neměl tedy postupovat dle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 věta první správního řádu a řízení až do skončení trestní věci přerušit. Platilo-li, že stěžovatel neprodlouží platnost zaměstnanecké karty cizince mimo jiné tehdy, pokud tento byl pravomocně odsouzen za spáchání úmyslného trestného činu [srov. § 44a odst. 11 věta první ve spojení s § 46e odst. 1 a § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců], pak a contrario, nebyl-li žalobce za spáchání úmyslného trestného činu (doposud) pravomocně odsouzen (a tedy se na něj hledí jako na nevinného), bylo možné, samozřejmě za splnění ostatních zákonných podmínek, jeho žádosti vyhovět. Vyčkávání s vydáním rozhodnutí (v důsledku přerušení daného řízení) nelze ospravedlnit žádnými ze stěžovatelem předestřených argumentů. Je bezpochyby pravdou, že správní orgán si nemůže sám učinit úsudek, zda se žalobce dopustil trestného činu; tato argumentace je však irelevantní za situace, kdy jej měl (nehledě na jeho trestní stíhání) považovat za nevinného. Stěžovateli je sice třeba přisvědčit, že meritorní rozhodování o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti jeho zaměstnanecké karty v situaci, kdy probíhá trestní řízení, jehož následkem může být žalobci pobyt přímo ukončen (vyhoštěním) nebo jehož výsledek může být důvodem nevyhovění žádosti, se může jevit jako nehospodárné či neefektivní. Dle druhého senátu však pragmatický přístup správního orgánu k vedení řízení (způsobem minimalizujícím náklady a učiněné úkony) nemůže být akceptovatelným důvodem pro popření aplikace ústavně garantované zásady presumpce neviny; tu je, jako jednu ze stěžejních hodnot klasického západního liberálního systému základních práv, vždy třeba důsledně promítat kamkoli, kde to má právní význam. Vydáním rozhodnutí v předmětném řízení navíc nemůže dojít k újmě žádných třetích osob; ve veřejném zájmu by přitom mělo být spíše respektování zásady presumpce neviny, než efektivnost a hospodárnost správního řízení. Navíc, pokud by došlo k pravomocnému odsouzení žalobce, byla by tato skutečnost důvodem pro zrušení platnosti jeho zaměstnanecké karty postupem dle § 46e odst. 1 ve spojení s § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Správní orgán dle názoru druhého senátu nemůže odmítat rozhodnout (jsou-li pro to splněny podmínky) jenom proto, že v budoucnu hrozí možnost, že takové rozhodnutí bude muset, z důvodu odpadnutí podmínek pro jeho vydání, změnit nebo zrušit.
[24] Osmý senát však již v rozsudku ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ans 8/2012 - 50 (srov. jeho shrnutí v odst. [17] tohoto rozhodnutí), ve skutkově a právně obdobné věci konstatoval, byť lakonicky bez jakéhokoli podrobnějšího zdůvodnění, že otázka, zda byl spáchán trestný čin, je předběžnou otázkou, o které si správní orgán v řízení o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nemůže sám učinit úsudek, pročež správní orgán nepochybil, pokud z důvodu probíhajícího trestního stíhání žadatele řízení přerušil. Tento závěr je podle druhého senátu, s ohledem na konstrukci vztahu požadovaného prodloužení platnosti povolení pobytového titulu a podmínky trestní zachovalosti pro jeho udělení, mutatis mutandis aplikovatelný i v projednávané věci (tj. v případě řízení o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty).
[25] Druhému senátu, který při posuzování projednávané věci dospěl ke shora prezentovanému právnímu názoru, jenž je zjevně odlišný od názoru již vyjádřeného v jiném rozhodnutí zdejšího soudu, tedy nezbylo než věc postoupit k rozhodnutí rozšířenému senátu.
IV. Závěr
[26] Druhý senát postupuje věc dle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu s otázkou, zda probíhající trestní řízení proti žadateli o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty (pobytového titulu dle zákona o pobytu cizinců) je předběžnou otázkou, na jejímž vyřešení je správní orgán v tomto řízení závislý, či nikoliv?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. F. D., JUDr. Z. K., JUDr. P. M., JUDr. B. P., Mgr. A. R. a JUDr. K. Š.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci a osoba zúčastněná na řízení rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 27. července 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu