Rozsudek ze dne 27. 2. 2014
Plný text
7 Ans 10/2012 - 64
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Z. Y., zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 - 29,
t a k t o :
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 – 29, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
O d ů v o d n ě n í :
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 – 29, zamítl žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal ochrany proti nečinnosti ministerstva vnitra (dále jen „ministerstvo“) ve věci prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky. Městský soud se v odůvodnění rozsudku zabýval zejména otázkou, zda došlo ve správním řízení k neodůvodněným průtahům, v jejichž důsledku věc nebyla v zákonem stanovené lhůtě vyřízena a bylo třeba stěžovateli poskytnout ochranu před nečinností ve smyslu ust. § 79 a násl. s. ř. s. Stěžovatel se dovolával vydání rozhodnutí o prodloužení dlouhodobého pobytu podle ust. § 44 zákona č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), jehož předpokladem bylo řádné zjištění skutkového stavu. Z obsahu správního spisu podle městského soudu vyplynulo, že stěžovatel v průběhu roku 2011 doplňoval podklady pro vydání rozhodnutí s cílem kladného vyřízení své žádosti. Dne 8. 11. 2011 vydala Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců opatření proti nečinnosti, kterým přikázala ministerstvu vydat rozhodnutí do 30 dnů od doručení tohoto opatření. Ministerstvo však v souladu s tímto rozhodnutím nekonalo, neboť vyhodnotilo, že nemůže vycházet z listin prokazujících řádně zjištěný skutkový stav. Dne 23. 1. 2012 proto vyzvalo stěžovatele k doložení dokladu o zajištění ubytování na území a dokladu, který by prokazoval jeho příjem. Z tohoto důvodu zároveň přerušilo řízení ve smyslu ust. § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). S ohledem na skutečnost, že stěžovatel uvedené doklady nedoložil, a to ani ke dni rozhodnutí městského soudu, trval na straně stěžovatele důvod přerušení. Proto městský soud dospěl k závěru, že žalobě nelze vyhovět. Postup ministerstva, které řízení přerušilo z důvodu nutnosti doplnění podkladů pro rozhodnutí ve věci, městský soud shledal „zcela na místě“. Princip zachování práv a právem chráněných zájmů účastníků, tj. aby byla věc projednána bez zbytečných průtahů, nemůže být upřednostňován na úkor principů ostatních, např. povinnosti správních orgánů postupovat v řízení v souladu se zásadou řádného zjištění skutkového stavu, v souladu s procesními předpisy, v souladu s hodnocením důkazních prostředků jednotlivě i v jejich vzájemné souvislosti. Podání žaloby na ochranu proti nečinnosti nemohlo plnit účel předvídaný zákonem, když bez součinnosti stěžovatele nemohl správní orgán dostát své povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, z důvodů uvedených v ust. § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že nebyl o přerušení správního řízení řádně vyrozuměn, neboť usnesení ze dne 23. 1. 2012, č. j. OAM 28497-15/DP-2011, nebylo doručeno v souladu s ust. § 34 odst. 2 správního řádu. Stěžovatel přitom námitku, že řízení o jeho žádosti nebylo přerušeno, uplatnil již u jednání před městským soudem, přičemž ten se s ní vůbec nevypořádal. Stěžovatel dále poukázal na to, že k vydání usnesení o přerušení řízení došlo po několikanásobném uplynutí zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí a také po uplynutí lhůty 30 dnů stanovené v opatření proti nečinnosti Komisí pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Řízení bylo přerušeno až po více než 9 měsících, ač skutečnost, v níž ministerstvo shledalo důvod pro přerušení (doložení 2 dokladů k žádosti), existovala již v době podání žádosti. Proto podle stěžovatele nelze považovat za správný a důvodný závěr městského soudu, že postup ministerstva byl „zcela na místě“. S ohledem na to, že se jedná o žalobu na ochranu proti nečinnosti, byl městský soud povinen zkoumat okolnosti, za nichž došlo k přerušení správního řízení, a zvláště pak kdy k němu došlo. Stěžovatel také odkázal na ust. § 169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců, které správnímu orgánu ukládá povinnost vydat rozhodnutí bezodkladně, avšak nelze-li takto rozhodnout, je třeba rozhodnutí vydat ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu. Stěžovatel proto považuje za zřejmé, že zákonodárce s ohledem na předpokládanou komplikovanost žádosti upravil délku maximální lhůty pro vydání rozhodnutí na 60 dnů od podání žádosti. V této lhůtě je správní orgán povinen vydat rozhodnutí a zároveň také dostát všem povinnostem ze zákona pro něj vyplývajícím, např. povinnosti řádně zjistit skutkový stav, postupovat v souladu s procesními předpisy, atd. Na základě výše uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti sdělilo, že ve věci žádosti stěžovatele o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky zjistilo nedostatky ohledně nedoložení příslušných zákonem stanovených dokladů. Vyzvalo proto stěžovatele k doplnění příslušných náležitostí, které ve výzvě specifikovalo. Z toho důvodu zároveň řízení přerušilo. Dále ministerstvo odkázalo na obsah správního spisu a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011-29-32. Vzhledem k uvedeným skutečnostem navrhlo, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. § 109 odst. 3 a 4
s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu podal stěžovatel dne 4. 4. 2011 žádost o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky. Dne 14. 4. 2011 byly správnímu orgánu doručeny podklady pro rozhodnutí ve věci (potvrzení Finančního úřadu pro Prahu 1 ze dne 6. 4. 2011, potvrzení Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 13. 4. 2011, aj.), které byly následně doplněny dne 22. 4. 2011(fotokopie průkazu pojištěnce VZP, potvrzení Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 19. 4. 2011). Dne 8. 11. 2011 vydala Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců na návrh stěžovatele opatření proti nečinnosti č. j. MV-104114-4/SO-2011, kterým uložila odboru azylové a migrační politiky ministerstva, aby do 30 dnů od doručení tohoto opatření vydal rozhodnutí v řízení o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu stěžovatele na území České republiky. Dne 12. 12. 2011 byla správnímu orgánu doručena smlouva o výkonu funkce jednatele uzavřená mezi stěžovatelem a společností EURO KING s. r. o. uzavřená dne 1. 1. 2011. Dne 23. 1. 2012 správní orgán vyzval stěžovatele k odstranění vad podané žádosti, neboť nebyl doložen doklad o zajištění ubytování na území České republiky a doklad prokazující příjem cizince. Současně vydal usnesení, kterým přerušil řízení o žádosti stěžovatele podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu s odůvodněním, že „dne 4. 4. 2011 byla podána žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání, přičemž při posuzování žádosti bylo zjištěno, že podaná žádost trpí vadami, neboť neobsahuje všechny zákonem stanovené náležitosti“.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, která nebyla nijak blíže konkretizována. Jak vyplývá z ustálené judikatury, má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tzn., že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozsudku. Tato kritéria napadený rozsudek městského soudu splňuje. Z jeho odůvodnění je zjevné, že městský soud vyhodnotil jako oprávněný důvod pro přerušení řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu skutečnost, že je třeba doplnit podklady pro rozhodnutí ve věci.
Nejvyšší správní soud se též zabýval stížní námitkou týkající se nedoručení usnesení o přerušení řízení ze dne 23. 1. 2012, kdy se s tímto neměl městský soud ve svém rozsudku vůbec vypořádat. Podle obsahu soudního spisu však stěžovatel takovou námitku v řízení před městským soudem neuplatnil. Městský soud se pak zcela logicky nemohl s touto námitkou jakkoliv vypořádat. Tuto stížní námitku proto zdejší soud shledal jako nedůvodnou.
Pro posouzení dalších stížních námitek byla zásadní právní otázka týkající se možnosti soudu v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu zkoumat a zohlednit důvodnost přerušení správního řízení. Při předběžném hodnocení zákonnosti závěru městského soudu sedmý senát Nejvyššího správního soudu zjistil, že v této otázce existují v judikatuře rozpory, a proto věc postoupil rozšířenému senátu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu poté v usnesení ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 - 46, vyslovil závěr, že „skutečnost, že rozhodnutí správního orgánu o přerušení řízení je vyloučeno z přezkoumání soudem v řízení o žalobách proti rozhodnutím, nesouvisí s povinností soudu v řízení na ochranu proti nečinnosti zabývat se k žalobní námitce otázkou, zda je řízení přerušeno důvodně“. Rozšířený senát tak vyslovil názor, že by odlišný závěr de facto vedl k odepření poskytnutí soudní ochrany, tedy k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práva a svobod. Navíc rozšířený senát v citovaném usnesení vyslovil, že „v řízení na ochranu proti nečinnosti vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu“.
Podle ust. § 169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců je správní úřad povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. V případě, že nelze vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, je povinen vydat rozhodnutí do šedesáti dnů ode dne podání žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu, povolení k trvalému pobytu podle § 69, je-li žádost podaná na území, povolení k přechodnému pobytu a povolení k trvalému pobytu podle § 87g a 87h.
Podle ust. § 79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, se může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.
V dané věci je nepochybné, že ministerstvo nedodrželo zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, když o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu podané stěžovatelem dne 4. 4. 2011 nerozhodlo v zákonné lhůtě a neučinilo tak ani ve lhůtě 30 dnů od doručení opatření proti nečinnosti ze dne 8. 11. 2011, č. j. MV-104114-4/SO-2011. Teprve po více než 9 měsících od podání žádosti vydalo dne 23. 1. 2012 usnesení, kterým správní řízení přerušilo z důvodu, že žádost stěžovatele trpí vadami, které je třeba odstranit.
Nečinností se obecně rozumí stav, kdy správní orgán nekoná přesto, že mu to zákon ukládá. Podmínkou pro úspěšné uplatnění žaloby na ochranu proti nečinnosti je pak tvrzení, že správní orgán ani po bezvýsledném využití prostředků na ochranu proti nečinnosti nevydal ve správním řízení v zákonem stanovené lhůtě rozhodnutí a zároveň tu nejsou žádné relevantní překážky, aby takto činil. Rozhodl-li správní orgán o přerušení řízení v době, kdy délka řízení několikanásobně překročila šedesátidenní zákonem stanovenou lhůtu pro vydání rozhodnutí, přičemž skutečnost, v níž byl shledán důvod pro přerušení řízení (v tomto případě doložení dvou dokladů k žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu), nepochybně existovala již v době podání žádosti, byla žaloba na ochranu proti nečinnosti podána zcela důvodně. V dané věci totiž správnímu orgánu nic nebránilo v tom, aby stěžovatele k odstranění nedostatků jeho žádosti vyzval již v době, kdy ještě neuplynula zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí. Mají-li soudy efektivně poskytovat ochranu těm, kteří se brání proti průtahům ve správním řízení způsobeným nečinností správních orgánu, není možné připustit, aby správní orgány mohly svoji nečinnost eliminovat zneužitím institutu přerušení správního řízení. Podstatou sporu přitom nebyla otázka možnosti přezkoumání zákonnosti rozhodnutí o přerušení řízení s následkem zrušení takového rozhodnutí, ale otázka, zda k přerušení řízení došlo věcně důvodně a v souladu se zákonem. V daném případě Nejvyšší správní soud vyhodnotil přerušení řízení jako nedůvodné, když jej správní orgán užil jen jako jakousi procesní ochranu, která měla zastřít porušování povinnosti vyřizovat věci bez zbytečných průtahů, jak je stanoveno v ust. § 6 odst. 1 s. ř. Na tomto základě pak Nejvyšší správní soud posoudil námitky stěžovatele týkající se nečinnosti ministerstva a účelnosti jeho postupu jako opodstatněné.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu podle ust. § 110 odst. 1 věta první s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s ust. § 109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. února 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 14. 1. 2014
Plný text
k § 65, § 70 písm. c), § 79 a § 81 odst. 1 soudního řádu správního
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2014, čj. 7 Ans 10/2012-46)
Věc:Yongbo Z. proti Ministerstvu vnitra o ochranu proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalobce.Dne 4. 4. 2011 zahájil žalovaný správní řízení na základě žádosti žalobce o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu podle § 44a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
Protože žalovaný o žádosti nerozhodl ve lhůtě pro vydání rozhodnutí, podal žalobce dne 20. 9. 2011 návrh na uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu. Na tento návrh Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen „Komise“) nereagovala a nereagoval na něj ani žalovaný, jemuž byl návrh zaslán na vědomí.
Žalobce se proto žalobou podanou dne 26. 10. 2011 u Městského soudu v Praze domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného.
Dne 22. 11. 2011 obdržel žalobce Opatření proti nečinnostivydané Komisí, kterým přikázala žalovanému vydat rozhodnutí do 30 dnů od doručení opatření proti nečinnosti. Žalovaný poté zjistil nedostatky v žádosti žalobce o prodloužení povolení k pobytu týkající se zajištění ubytování a dostatečných prostředků k pobytu. Proto dne 23. 1. 2012 vyzval žalobce k odstranění těchto nedostatků a rozhodl o přerušení řízení.
Městský soud zamítl žalobu rozsudkem ze dne 4. 4. 2012, čj. 3 A 221/2009-29. Dospěl k závěru, že se žalovaný nedopustil neodůvodněných průtahů, neboť věc přerušil a překážka, pro niž bylo řízení přerušeno, doposud neodpadla (žalobce nepředložil požadované listiny). Přerušení správního řízení žalovaným podle § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu z důvodu nutnosti doplnění podkladů pro rozhodnutí ve věci bylo dle městského soudu zcela namístě.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal, že nebyl o přerušení správního řízení řádně vyrozuměn a že se s touto námitkou městský soud nevypořádal. I kdyby usnesení o přerušení správního řízení bylo stěžovateli doručeno, došlo by k přerušení řízení až po několikanásobném uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí a rovněž až po uplynutí třicetidenní lhůty stanovené opatřením proti nečinnosti vydaném Komisí. Stěžovatel namítal, že schválení takového postupu správního orgánu by představovalo návod k účelovému postupu správních orgánů. Proto nesouhlasil s názorem městského soudu.
Městský soud měl dle stěžovatele zkoumat okolnosti, za nichž k přerušení správního řízení došlo, a zejména kdy se tak stalo. Opačným postupem by soud správnímu orgánu přiznal takřka univerzální prostředek, kvůli němuž by účastník řízení nikdy nemohl úspěšně uplatnit žalobu na ochranu proti nečinnosti. Stačilo by jen, aby správní orgán řízení přerušil, a žalobce by v řízení o žalobě nemohl být úspěšný. Takový postup by však byl v příkrém rozporu s § 4 odst. 1 a § 6 odst. 1 správního řádu a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v průběhu řízení o žádosti stěžovatele o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu šetřil, zda stěžovatel splňuje podmínky pro prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, a konal nezbytné úkony ve věci, aby mohl odpovědně rozhodnout. Ve věci zjistil nedostatky, konkrétně nedoložení zákonem stanovených dokladů. Proto vyzval stěžovatele k jejich doložení, a z toho důvodu řízení přerušil. Stěžovateli výzvu a přerušení řízení zaslal. Závěrem žalovaný odkázal na správní spis a rozsudek městského soudu a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Ze správního spisu dále vyplývá, že žalovaný dne 1. 11. 2012 (po podání kasační stížnosti) rozhodl o věci samé a žádost stěžovatele o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu zamítl. Stěžovatel proti tomuto rozhodnutí podal odvolání.
Sedmý senát Nejvyššího správního soudu předložil rozšířenému senátu k posouzení otázku, zda soud může v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu přezkoumávat důvodnost přerušení správního řízení, jelikož při předběžném zhodnocení sedmý senát zjistil, že k předložené otázce existuje rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ans 10/2010-113, vyslovil:
„Stěžovatelé jsou si v daném případě vědomi, že rozhodnutí o přerušení řízení je z přezkumu správními soudy vyloučeno jako rozhodnutí, jímž se pouze upravuje řízení [§ 70 písm. c) s. ř. s.], jsou však toho názoru, že takové rozhodnutí (jeho zákonnost) je přesto nutné posoudit, neboť jen tak bude možné učinit si úsudek o nečinnosti správního orgánu. Tuto konstrukci je třeba odmítnout jako chybnou.
Správní orgán je nečinný tehdy, nevydá-li rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě (§ 80 odst. 1 správního řádu). Smyslem rozhodnutí o přerušení řízení je pak zabránit možnému běhu lhůt – pro účastníky, jako i pro správní orgán – nastanou-li zákonem předvídané okolnosti, které mohou být (budou) dlouhodobějšího charakteru a které představují ve vztahu k rozhodnutí o věci překážku řízení (typicky nedostatky žádosti, nezaplacení poplatku za řízení, potřeba zodpovězení předběžné otázky apod.). Rozhodnutím o přerušení řízení se tedy správní řízení nekončí, ani jím není nijak zasaženo hmotněprávní postavení účastníka správního řízení. Po odpadnutí překážky správní orgán v řízení pokračuje a, jsou-li pro to splněny podmínky, vydá rozhodnutí ve věci samé. Z uvedeného vyplývá, že přeruší-li správní orgán řízení, nemůže na něj být nahlíženo jako na nečinný, neboť lhůty pro vydání rozhodnutí počnou opět běžet teprve po odpadnutí překážky, která byla důvodem přerušení řízení.
Samotný fakt přerušení řízení je pak skutečností, kterou správnímu soudu nepřísluší jakkoli posuzovat, neboť rozhodnutí o přerušení řízení je ze soudního přezkumu vyloučeno. Argumentace stěžovatelů, podle níž by měl správní soud přesto takové rozhodnutí přezkoumat, aby si mohl učinit úsudek o tvrzené nečinnosti, by fakticky vedl k obcházení zákona, resp. dával žalobci k dispozici právní prostředek, který soudní řád správní neupravuje. Žalobce může podat buď žalobu proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. [která by byla v daném případě nepřípustná podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. c) s. ř. s.], anebo žalobu proti nečinnosti správního orgánu, pokud tento nevydá rozhodnutí v zákonné lhůtě a žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu k jeho ochraně proti nečinnosti stanoví (§ 79 odst. 1 s. ř. s.). Posléze uvedeným způsobem postupovali stěžovatelé, fakticky se však domáhají jakési kombinace obou řízení, ve které by bylo rozhodnutí o přerušení řízení označeno za nezákonné (nulitní), aby následně bylo možné konstatovat nečinnost žalovaného. Takový požadavek jde všakultra legem, a je proto třeba jej odmítnout jako nepřijatelný.“
Ještě před vydáním citovaného rozsudku však zaujaly jiné senáty Nejvyššího správního soudu odlišný právní názor. V rozsudku ze dne 15. 12. 2004, čj. 2 Ans 4/2004-116, č. 506/2005 Sb. NSS, se druhý senát věcně zabýval tím, zda správní orgán přerušil správní řízení důvodně. Nejvyšší správní soud rovněž publikoval na základě rozsudku ze dne 20. 4. 2006, čj. 6 Ans 2/2005-68, č. 974/2006 Sb. NSS, tuto právní větu: „Žaloba na nečinnost podle § 79 a násl. s. ř. s. je nedůvodná, pokud žalovaný správní orgán přerušil správní řízení, přičemž okolnosti, za nichž tak učinil, odpovídají požadavkům, které pro tento procesní postup předpisy o řízení před takovým orgánem stanoví (§ 29 odst. 1, § 40 odst. 1 správního řádu).“ Shodný právní názor vyslovil také v rozsudku ze dne 3. 8. 2012, čj. 6 Ans 7/2012-35. V rozsudku ze dne 16. 7. 2009, čj. 1 As 48/2009-54, Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že „otázkou zákonnosti rozhodnutí o přerušení řízení by se soud mohl zabývat buď při přezkumu konečného správního rozhodnutí ve věci samé, nebo v rámci rozhodování o žalobě na nečinnost dle § 79 a násl. s. ř. s.“
Sedmý senát se při předběžné poradě přiklonil ke starším rozhodnutím Nejvyššího správního soudu a tím k právnímu názoru, podle něhož je možné přezkoumávat důvodnost přerušení správního řízení.
Podle názoru sedmého senátu popírá právní závěr vyslovený třetím senátem základní smysl a účel žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Tím je ochrana práv a oprávněných zájmů účastníka správního řízení v situaci, kdy dochází ve správním řízení k průtahům způsobeným nečinností správního orgánu. Pokud by platil závěr třetího senátu, měl by správní orgán možnost kdykoliv, dokonce i v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, správní řízení přerušit, přičemž důvodnost přerušení by nepodléhala soudnímu přezkumu. Po přerušení správního řízení by soud musel žalobu na ochranu proti nečinnosti vždy jako nedůvodnou zamítnout. To by ve skutečnosti vedlo k odepření soudní ochrany, tedy k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Soud by proto měl v řízení o žalobě proti nečinnosti přezkoumávat důvody, pro něž správní orgán řízení přerušil, aby mohl posoudit důvodnost podané žaloby.
Rozšířený senát rozhodl, že v řízení na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl. s. ř. s.) vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s.). Skutečnost, že rozhodnutí správního orgánu o přerušení řízení je vyloučeno z přezkoumání soudem v řízení o žalobách proti rozhodnutím [§ 65 a § 70 písm. c) s. ř. s.], nesouvisí s povinností soudu v řízení na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl. s. ř. s.) zabývat se k žalobní námitce otázkou, zda řízení je přerušeno důvodně. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Z odůvodnění:
IV. Úvaha rozšířeného senátu
(...)
IV.2 Sporné právní otázky
[20] Rozšířený senát se při řešení předloženého právního problému nemohl vyhnout dalším úvahám o tom, zda vůbec – a jaký – má právní význam skutečnost, že po rozsudku městského soudu a po podání kasační stížnosti, ale před rozhodnutím o ní, se významně změnil skutkový stav. Jak uvedeno, správní orgán v tomto mezidobí rozhodl meritorně (žádost o prodloužení platnosti povolení zamítl). Přitom však rozšířený senát zjistil, že také k otázce, zda Nejvyšší správní soud má k takovému rozhodnutí přihlížet, přesněji řečeno, z jakého skutkového stavu má v řízení o těchto žalobách vycházet Nejvyšší správní soud rozhodující o kasační stížnosti, existuje rozporná judikatura.
[21] Je tak zřejmé, že (s ohledem na to, že rozšířený senát přisvědčil předkládajícímu sedmému senátu v názoru, který popírá správnost dřívějšího rozhodnutí třetího senátu čj. 3 Ans 10/2010-113) by sedmý senát musel věc s touto novou další otázkou opětovně rozšířenému senátu předložit a ve věci samé by nemohl rozhodnout. Za této situace rozšířený senát s ohledem na zásadu procesní ekonomie posoudil i tuto další právní otázku a rozhodl i o ní.
a) Okamžik, k němuž Nejvyšší správní soud zkoumá skutkový stav
[22] Ze správního spisu vyplynulo, že žalovaný již o žádosti stěžovatele o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu rozhodl, a to v době po vydání rozsudku krajského soudu. Proto se rozšířený senát nejprve zabýval otázkou, zda k tomuto rozhodnutí může nebo musí Nejvyšší správní soud přihlížet.
[23] Dle § 81 odst. 1 s. ř. s. platí, že v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti „[s]oud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí“.
[24] Toto ustanovení nepochybně platí pro řízení před krajskými soudy a řešení případů, kdy správní orgán věcně rozhodne před rozhodnutím krajského soudu o žalobě, nevykazuje judikatorní diference. Tak např. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 25. 6. 2008, čj. 1 Ans 4/2008-62, vyslovil, že: „Řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nelze zastavit dle § 47 písm. b) s. ř. s. z důvodu uspokojení navrhovatele po podání žaloby. Pokud bylo po zahájení soudního řízení vydáno rozhodnutí či osvědčení, čímž došlo k ukončení tvrzené nečinnosti správního orgánu, a žalobce nevzal žalobu zpět, soud ji zamítne dle § 81 odst. 3 s. ř. s. Pro tento případ je žalobce povinen nést nepříznivý následek svého procesního neúspěchu v podobě povinnosti uhradit žalovanému náklady řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). I zde se však může uplatnit pravidlo § 60 odst. 7 s. ř. s. (nepřiznání náhrady nákladů řízení z důvodů hodných zvláštního zřetele).“ Tento postup potvrdil Nejvyšší správní soud např. i v rozhodnutí ze dne 15. 3. 2010, čj. 8 Ans 1/2009-72, č. 2258/2011 Sb. NSS.
[25] Zpravidla ovšem žalobce vezme v takových případech žalobu zpět, protože jeho právo na náhradu nákladů řízení v takovém případě zřejmě zpochybněno nebude (§ 60 odst. 3 s. ř. s.: „Vzal-li však navrhovatel podaný návrh zpět pro pozdější chování odpůrce[...], má navrhovatel proti odpůrci právo na náhradu nákladů řízení.“). Neučiní-li tak, a žaloba bude zamítnuta, zbývá tu ještě moderační oprávnění soudu, přistoupí-li k věci „důvody zvláštního zřetele hodné“ (§ 60 odst. 7 s. ř. s).
[26] Pro úplnost je třeba uvést, že žaloba na ochranu proti nečinnosti slouží k tomu, aby nečinnost byla odstraněna, ať již faktickou činností správního orgánu, nebo exekučním provedením výroku rozhodnutí soudu. Tato žaloba naopak neslouží tomu, aby se žalobce domohl akademického výroku o tom, že nečinnost tu případně v minulosti byla, ale v době rozhodování soudu již netrvá; taková žaloba musí být zamítnuta.
[27] Spornou je však otázka, zda se § 81 odst. 1 s. ř. s. má použít i v řízení před Nejvyšším správním soudem, který přezkoumává rozhodnutí krajského soudu rozhodujícího o žalobě na ochranu proti nečinnosti.
[28] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v minulosti uvedl, že „[p]ředmětem řízení o kasační stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je rozhodnutí krajského soudu, nikoliv nečinnost správního orgánu (která byla předmětem řízení před krajským soudem). Tento závěr vyplývá z povahy kasační stížnosti jako nástroje přezkumu pravomocných rozhodnutí krajských soudů a je podpořen mimo jiné rozsahem stížních bodů, které může správní orgán v takovém řízení uplatnit (srov. § 103 odst. 1 s. ř. s.).“ Proto také rozšířený senát dovodil, že „[v]ydal-li správní orgán rozhodnutí tak, jak mu uložil pravomocný rozsudek krajského soudu k žalobě proti nečinnosti, nestane se tím jeho kasační stížnost proti takovému rozsudku nepřípustnou“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2006, čj. 8 Ans 1/2006-135, č. 1012/2007 Sb. NSS).
[29] Tento názor rozšířeného senátu respektovaly později jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu a vycházely v řízení o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl v době rozhodnutí krajského soudu (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, čj. 1 Ans 3/2008-78, č. 2589/2012 Sb. NSS, a ze dne 16. 9. 2009, čj. 1 Ans 2/2009-79). Zejména v situacích, kdy krajský soud shledal správní orgán nečinným a uložil mu vydat rozhodnutí, by totiž tím, že by Nejvyšší správní soud k právě vydanému rozhodnutí správního orgánu přihlédl, byl zcela popřen smysl kasační stížnosti jako opravného prostředku proti rozhodnutí krajského soudu.
[30] Současně ale po vydání usnesení rozšířeného senátu vydal rozhodnutí první senát Nejvyššího správního soudu, který naopak vyšel z právního názoru, že § 81 odst. 1 s. ř. s. platí i pro rozhodování Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti (rozhodnutí ze dne 8. 11. 2007, čj. 1 Ans 8/2007-49). Uvedl, že opačný postup by v některých případech „vedl pouze k nedůvodnému prodlužování řízení: pokud by totiž krajský soud ve svém rozhodnutí nesprávně žalobu zamítl, ačkoliv zde nečinnost správního orgánu byla, a byl by tu tedy dán důvod pro kasaci jeho rozhodnutí (jako v projednávaném případě), avšak v době rozhodování Nejvyššího správního soudu by se již správní orgán nečinnosti nedopouštěl, nemělo by zrušení rozsudku krajského soudu pro stěžovatele žádný praktický význam. Krajský soud by totiž v novém řízení (vázán § 81 odst. 1 s. ř. s.) věc posoudil podle aktuálního skutkového stavu a žalobu opět zamítl; nové řízení před krajským soudem by se tak stalo ryze formálním.“ S tímto názorem, popírajícím rozhodnutí rozšířeného senátu čj. 8 Ans 1/2006-135, se později ztotožnil i čtvrtý senát v rozhodnutí ze dne 21. 3. 2013, čj. 4 Ans 3/2013-26. Rozhodnutí čj. 1 Ans 8/2007-49 bylo sice napadeno ústavní stížností, nicméně Ústavní soud ji odmítl pro zjevnou neopodstatněnost s tím, že k zásahu do ústavně zaručených práv tehdejší stěžovatelky nedošlo (usnesení ze dne 20. 2. 2008, sp. zn. I. ÚS 281/08).
[31] Existují zde tedy paralelně dva právní názory. Prvý názor rozšířeného senátu čj. 8 Ans 1/2006-135 se přiklání k nemožnosti aplikace § 81 odst. 1 s. ř. s. v řízení před Nejvyšším správním soudem, a to zejména v případech, kdy krajský soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí. Druhé rozhodnutí čj. 1 Ans 8/2007-49 se naopak přiklání k aplikaci § 81 odst. 1 s. ř. s. i v řízení před Nejvyšším správním soudem, s odůvodněním zaměřeným na případy, kdy krajský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti nesprávně zamítl.
[32] O sjednocující rozhodnutí se pokusil první senát v již citovaném rozhodnutí čj. 1 Ans 3/2008-78. Oba protichůdné právní názory sice zmínil, ale uvedl, že nemůže postupovat podle vlastního rozsudku čj. 1 Ans 8/2007-49, podle něhož je třeba § 81 odst. 1 s. ř. s. aplikovat i v řízení před Nejvyšším správním soudem. V dané věci totiž podával kasační stížnost žalovaný správní orgán právě proti rozsudku krajského soudu, jenž mu uložil vydat správní rozhodnutí; jednalo se tedy o typovou situaci, kterou řešil rozšířený senát v rozhodnutí čj. 8 Ans 1/2006-135. Proto se první senát rozhodl zde postupovat podle již zmíněného názoru rozšířeného senátu a k nově vydanému rozhodnutí správního orgánu tentokrát nepřihlížel.
[33] Tímto rozhodnutím tedy první senát stvrdil existenci dvou protichůdných názorových větví týkajících se posuzování skutkového stavu Nejvyšším správním soudem v nečinnostních věcech.
[34] Rozšířený senát se však s takovýmto dvojdělením okamžiku, k němuž je posuzován skutkový stav v nečinnostních věcech, neztotožňuje. V prvé řadě žádné podobné rozlišování nemá oporu v zákoně (§ 81 odst. 1 s. ř. s.). Mimoto nadále platí rozhodnutí rozšířeného senátu čj. 8 Ans 1/2006-135, které zřetelně vyjádřilo, že smyslem kasačního řízení je přezkoumání rozhodnutí krajského soudu.
[35] V situacích, kdy krajský soud shledá, že správní orgán je nečinný, a uloží mu vydat rozhodnutí, nemůže Nejvyšší správní soud takové rozhodnutí zrušit proto, že poté, kdy krajský soud nečinnost důvodně shledal, správní orgán požadované rozhodnutí vydal. Takový postup by zcela popřel kasační charakter rozhodování Nejvyššího správního soudu, jehož smysl, totiž přezkum rozhodnutí krajského soudu, by se zcela vytrácel; z řízení kasačního by se tak stalo řízení apelační, o které tu nejde a ani podle zákona jít nemá.
[36] Na první pohled se zdá, že v situacích druhého typu, na něž poukazoval první senát, by Nejvyšší správní soud k rozhodnutí správního orgánu přihlédnout měl, protože to může být ekonomicky i časově úsporné. Jedná se o situace, kdy krajský soud neshledá správní orgán nečinným a žalobu zamítne, ve skutečnosti však správní orgán nečinný byl a vlastní rozhodnutí shodou okolností vydal až po vydání rozsudku krajským soudem, příp. až po podání kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud by dle názoru prvního senátu měl k tomuto rozhodnutí přihlédnout a kasační stížnost zamítnout.
[37] Nehledě k zákonem nedovolené implantaci apelačního prvku do řízení kasačního je takový postup vnitřně rozporný (a fakticky ani není rychlejší): Nejvyšší správní soud by po dalším zjišťování skutkového stavu zamítal kasační stížnost, přestože by ve skutečnosti byla důvodná (a právě proto, že byla ve skutečnosti důvodná, by zřejmě cestou moderace přiznával žalobci alespoň náhrady nákladů řízení). Žalobce by se tak dočkal očividně nepochopitelného výsledku: přestože správní orgán byl nečinný, byla by jeho žaloba zamítnuta, a důvodná kasační stížnost proti tomu by byla zamítnuta také, navíc s tím, že (zřejmě pouze část) náhrady nákladů řízení by se mu dostalo jen cestou moderace, tedy jen podle úvahy soudu.
[38] Proto je i v těchto situacích nutno, aby Nejvyšší správní soud respektoval vlastní smysl § 81 odst. 1 s. ř. s., totiž to, že rozhodující skutkový stav zjišťuje krajský soud ke dni svého rozhodnutí, zatímco Nejvyšší správní soud v rámci řízení o kasační stížnosti posuzuje, zda takovýtoskutkový stav byl zjištěn správně. Potévydané rozhodnutí správního orgánu už Nejvyšší správní soud nemůže brát v úvahu; byla-li tu nečinnost v době rozhodnutí krajského soudu, který žalobě nevyhověl, bude kasační stížnost důvodná a rozsudek krajského soudu je nutno zrušit.
[39] Žalobce pak přirozeně nejspíše nebude v (tomto) řízení pokračovat, neboť rozhodnutí bylo již vydáno a původnímu petitu vyhovět již nelze, a žalobu vezme zpět (pokud by to neudělal, byla by v pokračujícím řízení u krajského soudu jeho žaloba s ohledem na změny ve skutkovém stavu zamítnuta). Při zastavení řízení pak může krajský soud – vůbec bez užití moderační úvahy žalobci přiznat náhradu nákladů za všechny tři fáze soudního řízení.
[40] Lze tedy shrnout, že pokud by Nejvyšší správní soud rozhodoval v řízeních o kasačních stížnostech v nečinnostních věcech podle skutkového stavu zjištěného ke dni vlastního rozhodnutí, docházelo by v prvním typu věcí k absurdním důsledkům a v druhém typu věcí by tento postup Nejvyššího správního soudu z výše popsaných důvodů nebyl vhodný.
[41] Proto rozšířený senát setrvává na názoru, který vyslovil v rozhodnutí čj. 8 Ans 1/2006-135, a zdůrazňuje, že § 81 odst. 1 s. ř. s. platí jen pro řízení před krajským soudem. Nejvyšší správní soud v řízení o kasačních stížnostech zohledňuje pouze ten skutkový stav, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu.
b) Přezkoumávání důvodnosti přerušení správního řízení
[42] Druhá sporná otázka se týká přezkoumávání důvodnosti přerušení správního řízení soudem v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti.
[43] V této otázce je třeba vyjít ze smyslu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti. Podle § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že: „Ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.“
[44] Ustanovení soudního řádu správního upravující možnost jednotlivců zahájit soudní řízení na ochranu proti nečinnosti byla přijata proto, že dřívější právní úprava správního soudnictví citelně postrádala „možnost fyzických a právnických osob dovolat se soudní ochrany v případech, kdy ve správním řízení dochází k průtahům a správní orgán neplní povinnost v zákonem stanovených lhůtách vydat rozhodnutí“ (důvodová zpráva k soudnímu řádu správnímu, digitální repozitář PSP ČR, III. volební období, tisk č. 1080/0, dostupné na www.psp.cz).
[45] Mají-li soudy efektivně poskytovat ochranu těm, kteří se brání proti průtahům ve správním řízení způsobeným nečinností správního orgánu, není možné připustit, aby správní orgány mohly svoji případnou nečinnost eliminovat zneužitím institutu přerušení správního řízení, a zablokovat tak zásah soudu, neboť je představitelné, že i to může být nezákonnou nečinností. Opačný závěr by v řadě případů činil ze žaloby na ochranu proti nečinnosti slepou munici, jejímž použitím by nebylo možno dosáhnout účinků, které požaduje žalobce a které zamýšlel zákonodárce. Odepření účinné soudní ochrany by protiřečilo čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Uvedený názor je tak pro rozšířený senát zcela nepřijatelný.
[46] Jeho nesprávnost snad vyvěrá z mylné interpretace tzv. kompetenční výluky podle § 70 písm. c) s. ř. s., která nedovoluje přezkum rozhodnutí o přerušení řízení soudem v řízení o žalobě proti rozhodnutísprávního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. Rozumí se, že v řízení o žalobách proti rozhodnutím skutečně nemá valný smysl připustit je i proti takovým procesním rozhodnutím, jimiž se toliko upravuje vedení řízení. O zrušení takového rozhodnutí ale v nečinnostních žalobách vůbec nejde, ostatně ani petit nečinnostních žalob kasaci takového rozhodnutí nemůže požadovat.
[47] Podstatou sporu v tomto bodě tedy není otázka možnosti přezkoumání zákonnosti rozhodnutí o přerušení řízení (s následkem zrušení takového rozhodnutí), ale otázka, zda k přerušení řízení došlo věcně důvodně a po rozumu zákona (a správní orgán tedy nečinný není), anebo zda přerušení řízení je nedůvodné nebo účelové a správní orgán je užil jen jako jakýsi procesní paraván, který má zastřít porušování povinnosti „vyřizovat věci bez zbytečných průtahů“ (§ 6 odst. 1 správního řádu).
[48] Z těchto důvodů tedy v řízení o nečinnostní žalobě je skutečnost, že řízení bylo přerušeno, skutkovou okolností, k žalobní námitce plně podléhající kognici správního soudu jako součást zjišťovaného skutkového stavu. To, že rozhodnutí, jímž bylo řízení přerušeno, je v řízení jiného typu (o žalobách proti rozhodnutím) z přezkoumání soudem vyloučeno, je skutečností zcela jinou, která na právě vysloveném závěru nic nemění.
[49] Proto rozšířený senát dospěl k závěru, že v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti je soud oprávněn k řádné žalobní námitce jako součást skutkového stavu věcně zkoumat důvodnost přerušení správního řízení. (...)
Odlišné stanovisko k usnesení v souladu s § 55a s. ř. s. uplatnil soudce JUDr. Jaroslav Vlašín k výroku II. usnesení a k jeho odůvodnění.
[1] Mám za to, že výrok II. nepostihuje podstatu věci a pro rozhodnutí ve věci samé jej nelze využít. K tomu mne vedou následující důvody.
[2] V projednávané věci není pochyb o tom, že žalovaný správní orgán nevydal rozhodnutí o žádosti stěžovatele o prodloužení dlouhodobého pobytu v zákonem stanovené lhůtě, ani v dodatečné lhůtě, kterou mu opatřením proti nečinnosti ze dne 8. 11. 2011 určil nadřízený správní orgán – Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Teprve po uplynutí těchto lhůt vydal dne 23. 1. 2012 výzvu k odstranění vad podání – doložení potřebných listin, k čemuž stanovil stěžovateli lhůtu pěti dnů od doručení výzvy a poučil ho o následcích jejího neuposlechnutí. Téhož dne rozhodl usnesením i o přerušení řízení z důvodu uvedeného v § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu, a to na dobu uvedenou ve výzvě. Výzva spolu s usnesením byla stěžovateli doručena fikcí dne 6. 2. 2012.
[3] Žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podal stěžovatel u Městského soudu v Praze již dne 26. 10. 2011, tedy ještě před těmito úkony správního orgánu, do dne rozhodnutí soudu mu však požadované listiny potřebné k vyřízení žádosti nezaslal. Správní orgán proto rozhodnutí ve věci nevydal ani v průběhu soudního řízení, městský soud pak z uvedeného důvodu svým rozsudkem čj. 3 A 221/2011-29 žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[4] V kasační stížnosti stěžovatel namítal jednak to, že o přerušení řízení nebyl řádně vyrozuměn, jednak to, že k vydání tohoto usnesení došlo po několikanásobném uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí, včetně lhůty stanovené nadřízeným správním orgánem.
[5] Obsah druhé námitky kasační stížnosti považuji za vhodné ocitovat poněkud podrobněji. Stěžovatel doslova uvedl: „Lze souhlasit s tím, že po dobu, kdy je řízení přerušeno, lhůty pro vydání rozhodnutí neběží. Nelze však žalovanému přisvědčit v případě, kdy k přerušení řízení přistoupí až po uplynutí doby více než 9 měsíců, ač zde skutečnost, v níž důvod pro přerušení shledá (v tomto případě doložení 2 dokladů k žádosti), existovala již v době podání žádosti, nadto až poté, co je dlouhodobě nečinný a kdy je mu jeho nadřízeným správním orgánem v opatření proti nečinnosti stanovena lhůta k rozhodnutí a nečinnost v jeho postupu shledána (zvýrazněno stěžovatelem). Správnímu orgánu nic nebránilo v tom, aby v rámci zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí (tj. nejpozději do 4. 6. 2011) vyzval žalobce k odstranění nedostatků žádosti, a řízení z tohoto důvodu přerušil. Situace, kdy k tomuto správní orgán přistoupil po marném uplynutí lhůty 9 měsíců, zcela jasně ilustruje nečinnost správního orgánu, tj. žalovaného. Skutečnost, že v době soudního jednání bylo řízení již přerušeno, nemůže předcházející nečinnost a důvodnost podané žaloby zvrátit. Opačný výklad by v takovém případě představoval návod k účelovému postupu správních úřadů, a je proto nutno dovodit, že nečinnost trvá, když rozhodnutí ve věci vydáno ke dni rozhodnutí soudu o žalobě nebylo. Argumentaci uvedenou v napadeném rozsudku, podle něhož,postup žalovaného, který řízení přerušil z důvodu nutnosti doplnění podkladů pro vydání rozhodnutí ve věci, shledal soud zcela namístě‘, proto nelze považovat bez dalšího za správnou a důvodnou. Dle názoru stěžovatele je soud povinen zkoumat také okolnosti, za jakých došlo k přerušení předmětného řízení a s ohledem na to, že se jedná o žalobu na ochranu proti nečinnosti, zejména kdy došlo k tomuto přerušení.“
[6] Mohu tedy konstatovat, že samotnou existenci důvodů pro přerušení řízení stěžovatel nezpochybnil, namítal pouze, že k výzvě k odstranění nedostatků podání a současně k přerušení řízení došlo až po uplynutí všech lhůt pro vydání rozhodnutí a že mu rozhodnutí o přerušení řízení za této situace nemůže jít v řízení o žalobě k tíži. K tomu nejpodstatnějšímu faktu, o který opřel městský soud svůj rozsudek, totiž k tomu, že požadované dokumenty k žádosti do dne rozhodnutí soudu správnímu orgánu nedoložil, se stěžovatel v kasační stížnosti nevyjádřil. Čeho přesně se za této situace (kromě zrušení napadeného rozsudku) domáhá, nelze z kasační stížnosti tak zcela zjistit, vydání rozhodnutí zde stěžovatel explicitně nepožaduje, text nasvědčuje spíše tomu, že se domáhá nějakého deklaratorního výroku o nečinnosti správního orgánu, jenž by mu později umožnil uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nesprávným postupem správního orgánu. Tomu odpovídá i skutečnost, že po skončení soudního řízení si stěžovatel sám požádal dne 16. 5. 2012 o další přerušení řízení kvůli doložení požadovaných dokumentů, čemuž bylo usnesením žalovaného ze dne 21. 5. 2012 vyhověno. Rozhodnutí o žádosti pak správní orgán vydal až dne 1. 11. 2012.
[7] K výše uvedenému základnímu rámci projednávané věci považuji za vhodné nejprve stručně rozebrat podstatu řízení o žalobách na ochranu proti nečinnosti i zákonné podmínky pro vydání usnesení o přerušení správního řízení a s ním spojené právní účinky.
[8] Podmínkou pro úspěšné uplatnění nečinnostní žaloby je tvrzení, že správní orgán ani po bezvýsledném využití prostředků na ochranu proti nečinnosti nevydal ve správním řízení v zákonem stanovené lhůtě rozhodnutí (ať již ve lhůtě stanovené explicitně zvláštním zákonem či § 71 odst. 3 či implicitně tak, jak ji lze v konkrétním případě dovodit z aplikace § 71 odst. 1 správního řádu) a zároveň tu nejsou žádné relevantní překážky, aby tak učinil. Soud se tedy při posuzování oprávněnosti žalob zaměřuje především na tyto dvě otázky a podle výsledku posouzení buď zaváže správní orgán vydat ve stanovené lhůtě rozhodnutí, anebo žalobu zamítne.
[9] Přerušení řízení podle § 64 odst. 1 správního řádu je pak fakultativním institutem, kterého správní orgán může, ale nemusí využít. Důvody, které mohou vést k přerušení řízení, jsou stanoveny taxativně, formou rozhodnutí je podobně jako u jiných procesních otázek usnesení podle § 76 správního řádu, které se doručuje účastníkům; proti tomuto usnesení je přípustné odvolání. Podle § 73 odst. 2 správního řádu je takové usnesení závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány, pro jiné osoby jen v případech stanovených zákonem a v rozsahu v něm uvedeném (pro soudy tedy nikoliv).
[10] Pravomocné usnesení o přerušení řízení má podle § 65 odst. 1 správního řádu za následek stavení lhůt k provedení úkonu, lhůta k vydání rozhodnutí však přestává běžet již dnem, kdy nastal některý z důvodů uvedených v § 64 odst. 1 správního řádu, a neskončí dříve než 15 dnů ode dne, kdy přerušení řízení skončilo. Po dobu přerušení řízení činí správní orgán a účastníci jen úkony, kterých je zapotřebí k odstranění důvodů přerušení. Podle § 65 odst. 2 správního řádu správní orgán pokračuje v řízení, jakmile odpadne překážka, pro niž bylo řízení přerušeno. O tom, že v řízení pokračuje, vyrozumí účastníky a provede o tom záznam do spisu, žádné usnesení již nevydává.
[11] Lze tak shrnout, že usnesení o přerušení řízení má v zásadě jen dva právní účinky, stavení lhůt pro úkony správního orgánu, zvláště pak pro vydání rozhodnutí ve věci, a omezení možnosti správního orgánu i účastníků činit jiné úkony než jen ty, které směřují k odstranění překážky, jež byla důvodem přerušení řízení. Zde je nutno zdůraznit, že zatímco ke stavení lhůt dochází pouze tehdy, je-li usnesení o přerušení řízení vydáno (nestačí tedy pouhá existence důvodů, pro které by bylo možno řízení přerušit), právní účinky usnesení o přerušení řízení pomíjejí okamžikem, kdy důvody pro přerušení řízení odpadly (nikoliv tedy v závislosti na záznamu do spisu či vyrozumění účastníků).
[12] S ohledem na výše uvedené se v obecné rovině ztotožňuji s většinovým stanoviskem v tom, že sama existence usnesení o přerušení řízení není překážkou pro úvahy o nečinnosti správního orgánu, avšak z poněkud jiných důvodů. Podle mého názoru totiž podstata věci spočívá v tom, že soud rozhodující o nečinnostní žalobě si může samostatně posoudit právní účinky usnesení o přerušení řízení, neboť toto usnesení je závazné jen pro správní orgán a účastníky. Soud si tak může nezávisle učinit úsudek o tom, zda zde důvody uvedené v usnesení o přerušení řízení byly (skutečnost rozhodná pro stavení běhu lhůty), kdy nastaly (počátek stavení běhu lhůty) a kdy pominuly (opětovné rozběhnutí lhůty a návaznost na konec lhůty pro vydání rozhodnutí), a zda zde tedy existovala či zda a kdy odpadla překážka pro vydání rozhodnutí. Na základě toho pak v kontextu s dalšími skutečnostmi může posoudit, zda je správní orgán s vydáním rozhodnutí v prodlení, či nikoliv, případně se též zabývat otázkou, zda tu nejsou nějaké jiné překážky pro jeho vydání.
[13] Neztotožňuji se proto s koncepčním pojetím dané otázky názorovou většinou, která zredukovala celý problém na otázku důvodnosti přerušení řízení, navíc otázku značně nejasně definovanou, pouze stručně zmíněnou v bodu [47] usnesení rozšířeného senátu. Tato otázka sama o sobě nemusí být pro posouzení nečinnosti správního orgánu vůbec podstatná (např. jak vyplývá z předchozí části textu, v případě, kdy správní orgán věc přeruší důvodně, po odpadnutí překážky však nekoná) a v projednávané věci také skutečně podstatná není.
[14] Nesprávnost uvedeného přístupu mohu nejlépe demonstrovat právě na projednávaném případě. Uvádí-li věta II. usnesení rozšířeného senátu, že „je povinností soudu zabývat se k žalobní námitce otázkou, zda řízení je přerušeno důvodně“, pak musím konstatovat, že tato věta, kromě výše vytýkané nepřiléhavosti celé koncepce, nemá oporu ani v rozhodovacích důvodech napadeného rozsudku, ani v obsahu námitek obsažených v kasační stížnosti (v žalobě tato námitka, vzhledem k časové souslednosti úkonů žalovaného, obsažena být ani nemohla). Jak bylo již uvedeno výše, stěžovatel samotné důvody, pro které bylo řízení přerušeno, v kasační stížnosti nezpochybňoval, tvrdil jen, že tak měl žalovaný postupovat hned na počátku řízení, dříve, než uplynuly všechny lhůty pro vydání rozhodnutí, aniž by však výslovně uvedl, co by podle jeho představ měl správní orgán za vzniklé situace vlastně dělat. Městský soud pak zamítl podanou žalobu především z toho důvodu, že stěžovatel na výzvu správního orgánu svoji žádost až do dne rozhodnutí soudu nedoplnil, a správní orgán tak podle jeho názoru neměl pro vydání rozhodnutí ve věci vytvořeny zákonem stanovené podmínky.
[15] S ohledem na skutkové okolnosti případu i rozebírané právní účinky rozhodnutí o přerušení řízení tak mám za to, že v projednávané věci byly (a jsou) k řešení pouze dvě právní otázky. První otázka zní takto: Lze usnesení o přerušení řízení přiznat účinky předvídané § 65 odst. 1 správního řádu i tehdy, pokud již před jeho vydáním uplynula zákonná lhůta k rozhodnutí ve věci? Pokud je odpověď ano, znamenalo by to, že se běh lhůty pro vydání rozhodnutí vrací se zpětnou účinností na samý počátek [neboť potřeba doplnit žádost podle § 45 odst. 2 v návaznosti na § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu zde byla již v okamžiku jejího podání], a správní orgán by tedy s rozhodnutím alespoň po určitou dobu trvání soudního řízení v prodlení být nemusel. Pokud je odpověď ne, správní orgán by za předpokladu neexistence jiných překážek i přes vydané usnesení o přerušení řízení s rozhodnutím v prodlení byl. Tuto otázku si však mohl sedmý senát, jenž věc předložil rozšířenému senátu, položit sám a sám si na ni také odpovědět, neboť na toto téma dosud žádný jiný senát nic nejudikoval a s „důvodností“ přerušení řízení nemá tato otázka prakticky nic společného. Rozšířený senát se ostatně k této otázce nijak nevyjádřil.
[16] Druhá otázka pak v případě odpovědi ne na první otázku zní takto: Je skutečnost, že správní orgán nerozhodl ve věci, neboť účastník neuposlechl výzvu k doplnění podání, jež mu však byla zaslána až po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí, důvodem pro závěr o nečinnosti správního orgánu a vyhovění podané žalobě? Městský soud učinil z odpovědi na tuto otázku svůj hlavní rozhodovací důvod (aniž se výslovně zabýval otázkou první) a zodpověděl ji tak, že nikoliv. Podstata rozsudku městského soudu tedy spočívá v tom, že uznal nutnost doplnění podání a tím i překážku, pro kterou není možné o žádosti rozhodnout, i když už všechny lhůty pro vydání rozhodnutí marně uběhly a i když výzvu k odstranění nedostatků podání vydal správní orgán až v průběhu soudního řízení.
[17] Na tomto místě si dovolím poznamenat, že podle mého názoru správní orgán s rozhodnutím v prodlení byl, neboť lhůta pro vydání rozhodnutí v důsledku uplynutí lhůty obsažené ve výzvě v době rozhodnutí soudu při jakýchkoliv právních účincích usnesení o přerušení řízení již uplynula, a správní orgán tedy měl, při striktním posouzení věci, vydat usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Jediným sporným momentem je tu pouze skutečnost, že výzvu učinil správní orgán jen přípisem, nikoliv usnesením, podle mého názoru však v takovém případě není nedostatek formy při zachování předepsaného obsahu (stanovení lhůty a poučení) pro uvedený postup překážkou.
[18] Ať již má kdo názor na řešení vzniklé situace jakýkoliv, mohl si i zde příslušnou otázku položit a úsudek o ní si učinit sedmý senát sám (to nakonec stejně bude muset), protože to, zda v souvislosti s výzvou k odstranění nedostatků podání správní orgán řízení přerušil, či nikoliv, je za výše popsaných okolností pro posouzení věci irelevantní [výsledek posouzení je na tomto usnesení nezávislý, protože primárním důvodem, proč správní orgán nerozhodl, jsou stěžovatelem neodstraněné vady žádosti, nikoliv nemožnost vydání rozhodnutí vyplývající z právních účinků usnesení o přerušení řízení. Stejného názoru je ostatně i J. Vedral ve svém komentáři k § 45 odst. 2 správního řádu (Verdal, J. Správní řád. Komentář.2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 482)]. Ani zde tedy nemá smysl zabývat se nějakou „důvodností přerušení řízení“.
[19] Také z napadeného rozsudku je zřejmé, že byť se soud (dle mého názoru mírně nad rámec věci) k průvodnímu usnesení o přerušení řízení vyjadřoval, posuzoval je pouze z toho hlediska, zda důvody pro přerušení řízení trvají (lhůtu stanovenou v usnesení nezaznamenal), za spornou vůbec nepovažoval otázku, zda bylo řízení přerušeno důvodně. Lze jen podotknout, že ani na otázku č. 2 neposkytuje usnesení rozšířeného senátu žádnou odpověď.
[20] Závěrem tedy musím konstatovat, že ve mně nadále přetrvávají rozpaky nad tím, jaký problém věta II. usnesení rozšířeného senátu vlastně řeší a na jakou (pro rozhodnutí ve věci relevantní) otázku odpovídá. Je zřejmé, že rozšířený senát po svém odpověděl na otázku předloženou sedmým senátem, dle mého názoru však v důsledku nesprávného uchopení problému odpověděl na otázku, na niž pro její neukotvenost v reáliích projednávané věci nejspíše odpovídat neměl, a poskytnutá odpověď také nemá pro rozhodnutí ve věci zřetelný význam. Za procesně nejčistší řešení bych proto za dané situace považoval vrácení věci sedmému senátu k projednání a rozhodnutí.
Právní věta
I. V řízení na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl. s. ř. s.) vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s.).
II. Skutečnost, že rozhodnutí správního orgánu o přerušení řízení je vyloučeno z přezkoumání soudem v řízení o žalobách proti rozhodnutím [§ 65 a § 70 písm. c) s. ř. s.], nesouvisí s povinností soudu v řízení na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl. s. ř. s.) zabývat se k žalobní námitce otázkou, zda řízení je přerušeno důvodně.
Usnesení ze dne 27. 2. 2013
Plný text
7 Ans 10/2012 - 41
pokračování
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. K. Š. v právní věci žalobce: Z. Y., zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 – 29,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 - 29, žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal ochrany proti nečinnosti Ministerstva vnitra (dále jen „ministerstvo“), které nerozhodlo o jeho žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu podle ust. § 44 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Městský soud v napadeném rozsudku mimo jiné dospěl k závěru, že postup ministerstva, které podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), přerušilo správní řízení z důvodu nutnosti doplnění podkladů pro rozhodnutí ve věci, byl zcela na místě.
Závěr městského soudu, že ministerstvo přerušilo správní řízení v souladu se zákonem, zpochybnil stěžovatel v kasační stížnosti. Namítal, že městský soud byl povinen zkoumat také okolnosti, za jakých došlo k přerušení správního řízení, a zejména měl zohlednit, kdy k přerušení došlo. Opačným postupem by městský soud správnímu orgánu přiznal takřka univerzální prostředek, díky kterému by účastník řízení nikdy nemohl úspěšně uplatnit žalobu na ochranu proti nečinnosti, neboť stačí, aby správní orgán řízení přerušil a žalobce je tak v řízení o žalobě neúspěšný. Takový postup je v příkrém rozporu s ust. § 4 odst. 1, § 6 odst. 1 správního řádu a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Při předběžném hodnocení zákonnosti uvedeného závěru městského soudu sedmý senát Nejvyššího správního soudu zjistil, že v otázce, zda soud v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu může přezkoumávat důvodnost přerušení správního řízení, existují v judikatuře zdejšího soudu názorové rozpory.
Třetí senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 7. 2010, č. j. 3 Ans 10/2010 - 113, mimo jiné uvedl:
„Stěžovatelé jsou si v daném případě vědomi, že rozhodnutí o přerušení řízení je z přezkumu správními soudy vyloučeno jako rozhodnutí, jímž se pouze upravuje řízení [§ 70 písm. c) s. ř. s.], jsou však toho názoru, že takové rozhodnutí (jeho zákonnost) je přesto nutné posoudit, neboť jen tak bude možné učinit si úsudek o nečinnosti správního orgánu. Tuto konstrukci je třeba odmítnout jako chybnou.
Správní orgán je nečinný tehdy, nevydá-li rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě (§ 80 odst. 1 správního řádu). Smyslem rozhodnutí o přerušení řízení je pak zabránit možnému běhu lhůt – pro účastníky, jako i pro správní orgán – nastanou-li zákonem předvídané okolnosti, které mohou být (budou) dlouhodobějšího charakteru a které představují ve vztahu k rozhodnutí o věci překážku řízení (typicky nedostatky žádosti, nezaplacení poplatku za řízení, potřeba zodpovězení předběžné otázky apod.). Rozhodnutím o přerušení řízení se tedy správní řízení nekončí, ani jím není nijak zasaženo hmotněprávní postavení účastníka správního řízení. Po odpadnutí překážky správní orgán v řízení pokračuje a, jsou-li pro to splněny podmínky, vydá rozhodnutí ve věci samé. Z uvedeného vyplývá, že přeruší-li správní orgán řízení, nemůže na něj být nahlíženo jako na nečinný, neboť lhůty pro vydání rozhodnutí počnou opět běžet teprve po odpadnutí překážky, která byla důvodem přerušení řízení.
Samotný fakt přerušení řízení je pak skutečností, kterou správnímu soudu nepřísluší jakkoli posuzovat, neboť rozhodnutí o přerušení řízení je ze soudního přezkumu vyloučeno. Argumentace stěžovatelů, podle níž by měl správní soud přesto takové rozhodnutí přezkoumat, aby si mohl učinit úsudek o tvrzené nečinnosti, by fakticky vedl k obcházení zákona, resp. dával žalobci k dispozici právní prostředek, který soudní řád správní neupravuje. Žalobce může podat buď žalobu proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. [která by byla v daném případě nepřípustná podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. c) s. ř. s.], anebo žalobu proti nečinnosti správního orgánu, pokud tento nevydá rozhodnutí v zákonné lhůtě a žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu k jeho ochraně proti nečinnosti stanoví (§ 79 odst. 1 s. ř. s.). Posléze uvedeným způsobem postupovali stěžovatelé, fakticky se však domáhají jakési kombinace obou řízení, ve které by bylo rozhodnutí o přerušení řízení označeno za nezákonné (nulitní), aby následně bylo možné konstatovat nečinnost žalovaného. Takový požadavek jde však ultra legem a je proto třeba jej odmítnout jako nepřijatelný.“
K odlišnému právnímu názoru dospěl Nejvyšší správní soud v níže citovaných rozsudcích.
V rozsudku ze dne 15. 12. 2004, č. j. 2 Ans 4/2004 - 116, se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda správní orgán přerušil správní řízení důvodně.
V rozsudku ze dne 20. 4. 2006, č. j. 6 Ans 2/2005 - 68 (publikován pod č. 974/2006 Sb. NSS) dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, který zobecnil v právní větě: „Žaloba na nečinnost podle § 79 a násl. s. ř. s. je nedůvodná, pokud žalovaný správní orgán přerušil správní řízení, přičemž okolnosti, za nichž tak učinil, odpovídají požadavkům, které pro tento procesní postup předpisy o řízení před takovým orgánem stanoví (§ 29 odst. 1, § 40 odst. 1 správního řádu).“ Shodný právní názor byl vysloven také v rozsudku ze dne 3. 8. 2012, č. j. 6 Ans 7/2012 - 35.
V rozsudku ze dne 16. 7. 2009, č. j. 1 As 48/2009 - 54, Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že „otázkou zákonnosti rozhodnutí o přerušení řízení by se soud mohl zabývat buď při přezkumu konečného správního rozhodnutí ve věci samé, nebo v rámci rozhodování o žalobě na nečinnost dle § 79 a násl. s. ř. s.“
Účelem žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je ochrana práv a oprávněných zájmů účastníka správního řízení v situaci, kdy dochází ve správním řízení k průtahům způsobeným nečinností správního orgánu. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se může účastník, za splnění dalších podmínek vyplývajících z ust. § 79 až § 81 s. ř. s., domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, a to ve lhůtě, kterou mu k tomu stanoví.
Podle názoru sedmého senátu právní závěr vyslovený třetím senátem popírá základní smysl a účel žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Pokud by byl akceptován právní závěr třetího senátu, měl by správní orgán možnost kdykoliv, dokonce i v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, správní řízení přerušit, přičemž důvodnost takového přerušení by nepodléhalo soudnímu přezkumu. Pokud by správní řízení bylo přerušeno, musela by být bez dalšího žaloba na ochranu proti nečinnosti vždy jako nedůvodná zamítnuta. Právní závěr třetího senátu tak de facto vede k odepření poskytnutí soudní ochrany, tedy k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práva a svobod. Je proto nezbytné, aby soud v řízení o žalobě proti nečinnosti přezkoumával důvody, pro které správní orgán řízení přerušil, aby mohl posoudit důvodnost podané žaloby.
Vzhledem k tomu, že je v judikatuře Nejvyššího správního soudu odlišně posuzována výše uvedená právní otázka, sedmý senát věc v souladu s ust. § 17 s. ř. s. postoupil rozšířenému senátu. Přiklonil se přitom k právnímu názoru, že v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je soud oprávněn zkoumat důvodnost přerušení správního řízení.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. J. C., JUDr. K. Š., JUDr. J. P., JUDr. B. P., JUDr. K. Š. a JUDr. J. V.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 27. února 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu