30 Af 3/2023

Z odůvodnění:

[15] Podle § 7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře, jde-li o příspěvek na bydlení, považují se za rodinu všechny osoby, s výjimkou osob uvedených v odstavci 4,vymezené podle zvláštního právního předpisu upravujícího životní a existenční minimum⁷⁶⁾ [poznámka pod čarou č. 76 odkazuje na zákon o životním a existenčním minimu].

[16] Podle odstavce 8 téhož paragrafu společně posuzovanými osobami podle odstavců 2, 3 a 5 jsou i osoby, které sepřechodně z důvodů soustavné přípravy na budoucí povolání(§ 12), zdravotních nebo pracovníchzdržují mimo místo, kde jsou hlášeny k trvalému pobytu.

[17] Podle § 4 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o životním a existenčním minimu společně se pro účely tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak, posuzují […] c) rodiče a 2. zletilé děti,pokud tyto děti společně s rodiči užívají byta nejsou společně posuzovány s jinými osobami podle písmene b) nebo d).

[18] Podle § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu, pokud bylo nezletilé nezaopatřené dítě svěřeno do péče jednoho z rodičů na základě rozhodnutí příslušného orgánu, neposuzuje se společně s druhým rodičem, nestanoví-li tento zákon jinak. V případě svěření dítěte do společné nebo střídavé péče rodičů se dítě posuzuje společně s tím rodičem, se kterým má být posuzováno podle souhlasného prohlášení rodičů. Rodiče mohou měnit toto prohlášení nejdříve po uplynutí kalendářního měsíce.Společně s nezaopatřeným dítětem se posuzuje pro účely tohoto zákona vždy rodič, který prohlašuje pro účely zvláštního právního předpisu⁴⁾[poznámka pod čarou č. 4 odkazuje příkladmo na § 35c zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů],že spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby³⁾[poznámka pod čarou č. 3 odkazuje na § 115 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku¹⁾, podle něhož domácnost tvoří fyzické osoby, které spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby].

[19] Podle § 35c odst. 1 zákona o daních z příjmů poplatník uvedený v § 2 má nárok na daňové zvýhodnění na vyživované dítě žijící s nímve společně hospodařící domácnostina území členského státu Evropské unie nebo státu tvořícího Evropský hospodářský prostor.

[20] Podle § 35c odst. 6 písm. b) bodu 1 za vyživované dítě poplatníka se pro účely tohoto zákona považuje dítě vlastní, osvojenec, dítě v péči, která nahrazuje péči rodičů, dítě, které přestalo být u tohoto poplatníka z důvodu nabytí plné svéprávnosti nebo zletilosti v pěstounské péči, dítě druhého z manželů, vlastní vnuk nebo vnuk druhého z manželů, pokud jeho rodiče nemají dostatečné příjmy, z nichž by mohli daňové zvýhodnění uplatnit, pokud je zletilým dítětem až do dovršení věku 26 let, jestliže mu není přiznán invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně asoustavně se připravuje na budoucí povolání; příprava na budoucí povolání se posuzuje podle zákona o státní sociální podpoře^14d)[poznámka pod čarou č. 14d odkazuje na § 12 až 15 zákona o státní sociální podpoře, z nichž plyne, že přípravou na budoucí povolání je mj. studium v některém studijním programu na vysoké škole v České republice].

[21] Podle § 35c odst. 7 věty první dočasný pobyt dítěte mimo společně hospodařící domácnostnemá vliv na uplatnění daňového zvýhodnění.

[22] Z výše citovaných předpisů plyne pro účely posouzení věci žalobce především to, že musí být vyjasněno, s kým žalobce tvoří „rodinu“ ve smyslu § 7 odst. 5 a 8 zákona o státní sociální podpoře. V úvahu připadají zejména dvě možnosti.

[23] Buď žalobce trvale žije spolu s některým z rodičů (dle podkladů ze spisu s matkou; rodiče žalobce mají být rozvedeni) a s ním společně uhrazuje náklady na své potřeby. To by znamenalo, že středobodem jeho životních poměrů je stále byt v P., kde bydlí jeho rodič a on s ním, přičemž dohromady tvoří společně hospodařící domácnost a on je (převážně či aspoň v podstatné míře, typicky právě tím, že by žil v této společně hospodařící domácnosti) vyživován tímto rodičem. To by mu jistě nebránilo mít i určité vlastní příjmy a v souladu se skutečností by mohla být i v řízení předložená čestná prohlášení obou rodičů, že tito vůči žalobci neplní žádnou vyživovací povinnost (zřejmě zejména ve smyslu poskytování peněz na osobní výdaje apod.). V bytě v H., tj. mimo tuto společně hospodařící domácnost, by pak žalobce pobýval pouze dočasně, zejména nejspíše kvůli svému studiu na vysoké škole v H. V takovémto případě by bylo logické, kdyby některý z jeho rodičů (nabízí se matka, jež by s žalobcem takto v P. tvořila společně hospodařící domácnost) „na žalobce“ uplatňoval daňové zvýhodnění na vyživované dítě podle § 35c zákona o daních z příjmů. V úvahu by jistě připadalo i případné čerpání příspěvku na bydlení ve vztahu k bytu v P. žalobcovým rodičem (matkou), či samotným žalobcem (v závislosti na právních poměrech toho či onoho z nich k uvedenému bytu). Co by však v takovém případě nebylo právně přípustné, je čerpání příspěvku na bydlení žalobcem samotným ve vztahu k bytu v H. Za takto vylíčených skutkových okolností by byt v H. sloužil žalobci pouze za účelem dočasného pobytu dítěte mimo společně hospodařící domácnost. Podmínka trvalosti života žalobce v tomto bytě ve smyslu § 7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře ve spojení s § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu by tedy nebyla splněna.

[24] Další skutková varianta, jež je dobře představitelná na základě zatím dostupných podkladů, je, že středobodem životních poměrů žalobce se (zřejmě v souvislosti se studiem v H.) stal byt v H. Žalobce by v takovém případě již netvořil společně hospodařící domácnost spolu se svou matkou v bytě v P., nýbrž by měl „vlastní“ samostatnou domácnost v bytě v H. V takovém případě by mohl mít nárok na příspěvek na bydlení v tomto bytě. Zároveň však by, jelikož by nežil s matkou ve společně hospodařící domácnosti v P., nebylo právně přípustné, aby matka „na žalobce“ uplatňovala daňové zvýhodnění na vyživované dítě podle § 35c zákona o daních z příjmů.

[25] Jak to skutečně je, tj. zda platí některá z výše popsaných skutkových verzí, případně zda je to ještě nějak jinak, jsou správní orgány povinny zjistit pro účely posouzení, zda je žádost žalobce o příspěvek na bydlení oprávněná (§ 2 správního řádu). Pokud je to možné, opatří si správní orgány podklady pro rozhodnutí primárně ve své sféře [§ 6 odst. 2 správního řádu; § 63 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře ve spojení s § 53 odst. 1 písm. e) daňového řádu]. Nestačí-li to, je žalobce povinen při zjišťování skutkového stavu poskytnout správním orgánům nezbytnou součinnost, tedy zejména doložit jimi požadované rozhodné skutečnosti v míře, v jaké je toho rozumně schopen při vynaložení přiměřeného úsilí (§ 61 odst. 2 až 4 zákona o státní sociální podpoře, § 50 odst. 2 věta druhá správního řádu, viz k tomu např. rozsudek NSS ze dne 12. 11. 2021, čj. 5 Ads 406/2020-29, bod 17). Z povahy věci po něm samozřejmě nemůže být žádáno, aby poskytl informace nacházející se mimo jeho sféru (u jiných osob); je však povinen správním orgánům sdělit, že a z jakých důvodů informace není schopen poskytnout.

[26] Základní zásady interakce mezi veřejnou správou a jednotlivcem při opatřování podkladů pro jednání veřejné správy stanoví mj. § 6 odst. 2 správního řádu. Podle něj správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje. Správní orgán opatřuje podklady přednostně s využitím úřední evidence, do níž má přístup. Podklady od dotčené osoby vyžaduje jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis.

[27] Podle § 63 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře státní orgány, další právnické osoby a fyzické osoby, vyjma příjemců dávek, oprávněných osob a osob společně posuzovaných (dále jen „povinná osoba“), jsou povinny na výzvu příslušného orgánu státní sociální podpory, který o dávce rozhoduje nebo ji vyplácí nebo na požádání žadatele o dávku a osoby společně posuzované, sdělit bezplatně údaje rozhodné podle tohoto zákona pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu.

[28] Podle § 53 odst. 1 písm. e) daňového řádu o porušení povinnosti mlčenlivosti nejde, poskytne-li správce daně informace získané při správě daní Ministerstvu práce a sociálních věcí při výkonu jeho působnosti a dalším orgánům sociálního zabezpečení při výkonu jejich působnosti, jde-li o údaje, které mohou tyto úřady vyžadovat v rozsahu nezbytném k plnění úkolů ve své působnosti.

[29] Interakci mezi žadatelem, společně posuzovanou osobou a správním orgánem upravuje již zmíněný § 61 odst. 2 až 4 zákona o státní sociální podpoře, jenž praví:

(2) Byl-li příjemce dávky vyzván příslušným orgánem státní sociální podpory, aby osvědčil skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu,je povinen této výzvě vyhovět, a to ve lhůtě do osmi dnů ode dne doručení výzvy, neurčil-li orgán státní sociální podpory delší lhůtu; neučiní-li tak v určené lhůtě, může být výplata dávky zastavena, dávka může být odejmuta nebo nepřiznána, jestliže příjemce byl ve výzvě na tento následek prokazatelně upozorněn.

(3) Osoba společně posuzovaná je povinna v souvislosti s řízením o dávce

a) osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu ,

b) písemně ohlásit krajské pobočce Úřadu práce změny ve skutečnostech, které osvědčila podle písmene a).

(4) Osoba společně posuzovaná je povinna splnit povinnosti uvedené v odstavci 3 písm. a) na požádání oprávněné osoby. Pokud osoba společně posuzovaná odmítne splnit povinnosti uvedené v odstavci 3 písm. a), je krajská pobočka Úřadu práce povinna vyzvat společně posuzovanou osobu , aby tyto povinnosti splnila do osmi dnů ode dne vyzvání; krajská pobočka Úřadu práce může s osobou společně posuzovanou dohodnout pro splnění uvedených povinností dobu delší než osm dnů. Povinnost uloženou v odstavci 3 písm. b) je osoba společně posuzovaná povinna splnit do osmi dnů ode dne, kdy ke změně skutečností došlo.

[30] Zásady zakotvené v § 6 odst. 2 správního řádu vycházejí z obecného pravidla, že ty podklady, které jsou k dispozici ve sféře veřejné správy a k nimž má správní orgán podle zákona přístup (tj. má zákonnou možnost si je opatřit z příslušných úředních evidencí či od orgánů, které je mají k dispozici, a nebrání tomu zvláštní omezení typu povinnost mlčenlivosti apod.), si má správní orgán opatřit sám tímto způsobem a pokud možno nezatěžovat jednotlivce tím, že je bude vyžadovat od něho. To platí bez ohledu na povahu řízení nebo jiných postupů, o něž jde (tedy jak v řízení na návrh, tak v řízení zahajovaném z úřední povinnosti), neboť § 6 odst. 2 správního řádu povahu řízení nerozlišuje. Zvláštní zákon samozřejmě může toto obecné pravidlo modifikovat, typicky tak, že navrhovateli, žadateli apod., uloží opatřit určité podklady, i když by si je jinak mohl správní orgán opatřit sám. Pokud však zvláštní zákon nic takového nestanoví, je třeba vycházet z pravidla obecného.

[31] V projednávané věci si má úřad práce údaje týkající se daňových povinností žadatele o dávku, osob, které připadají v úvahu jako osoby společně posuzované, nebo osob, které mohou být jinak významné pro určení, zda žádosti o dávku má být vyhověno, opatřit primárně přímo u správce daně, a to podle § 63 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře ve spojení s § 53 odst. 1 písm. e) daňového řádu, a nemá tyto osoby zbytečně administrativně zatěžovat. Prolomení ochrany soukromí stanovené zákonem slouží nejen k plnění úkolů úřadem práce, ale i k tomu, aby jednotlivci, jichž se řízení dotýká, včetně žadatele, nebyli nuceni opatřovat informace, které se nacházejí ve sféře veřejné moci a k nimž má úřad práce zákonem umožněný přístup.

[32] Výše uvedený postup, tedy opatření si informací samotným úřadem práce v jeho sféře, však nemusí podle okolností být rozumně možný. Pak nastupuje povinnost součinnosti žadatele, případně (sekundárně) dalších osob podle § 61 odst. 2 až 4 zákona o státní sociální podpoře. Výkladem interakce úřadu práce, žadatele a společně posuzovaných osob podle těchto ustanovení se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, čj. 8 Ads 181/2019-25, zejména v bodech 8 a násl. Mimo jiné uvedl:

„[10][…]z čistě jazykového výkladu daných ustanovení zákona o státní sociální podpoře nevyplývá povinnost oprávněné osoby informovat správní orgán o odmítnutí splnění povinnosti osvědčit rozhodné skutečnosti společně posuzovanou osobou. Takový výklad, založený pouze na jazykové metodě, kterého se dovolává stěžovatel, by však byl příliš omezující.[…]Čistě jazykový výklad nenaplňuje smysl a účel daného ustanovení.

[11] Z pohledu systematického výkladu je však zřejmé, že povinnost úřadu práce podle § 61 odst. 4 zákona o státní sociální podpoře vyzvat společně posuzovanou osobu nastává až tehdy, kdy tato osoba nesplnila primární povinnost poskytnout součinnost na požádání oprávněné osoby. Tato součinnost má zjevně proběhnout tak, že společně posuzovaná osoba předá podklady oprávněné osobě. Povinnost předložit tyto doklady i za společně posuzovanou osobu stíhá totiž primárně žadatele (oprávněnou osobu) [§ 68 odst. 1 písm. b) a § 61 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře]. Zákonodárce tedy předpokládal, že podklady od společně posuzovaných osobě primárně zajišťuje oprávněná osoba. Ostatně je to logické, neboť jde o osoby, které jsou v určitém užším vztahu, a zpravidla bude v jejich společném zájmu, aby byla požadovaná dávka vyplácena. Právě žadatel (oprávněná osoba) tedy musí vědět, zda mu společně posuzované osoby součinnost poskytly, nebo nikoliv, a zda je tedy schopen úřadu práce podklady předložit, nebo naopak potřebuje jeho pomoc s jejich zajištěním. Sekundární povinnost úřadu práce se tak může aktivovat až tehdy, kdy jej oprávněná osoba o neposkytnutí součinnosti vyrozumí.“

[33] Úřad práce vyzval žalobce dne 21. 2. 2023 k doložení potvrzení od matky, že si na něj neuplatňuje daňové zvýhodnění dle § 35c odst. 1 zákona o daních z příjmů. Žalobce potvrzení odmítl předložit, protože požadavek považuje za nezákonný. Prvostupňovým rozhodnutím úřad práce žalobci příspěvek na bydlení nepřiznal, a to s odůvodněním, že žalobcem nebylo doloženo potvrzení o neuplatnění daňového zvýhodnění matky na dítě. Předmětné potvrzení mělo sloužit k osvědčení žalobcových tvrzení o tom, že nesdílí společnou domácnost s matkou, tedy jeho matka nespadá do okruhu společně posuzovaných osob.

[34] Stěžovatel v kasační stížnosti rozdělil své námitky do dvou okruhů. První se týkal otázky, zda bylo možné ze zjištěných skutečností jednoznačně určit okruh společně posuzovaných osob. Druhý se zaměřil na to, zda je potvrzení o neuplatnění daňového zvýhodnění vhodným důkazem pro stanovení tohoto okruhu. V rámci prvního okruhu stěžovatel brojil proti závěrům městského soudu uvedeným v bodech 29–30 napadeného rozsudku, ve druhém pak proti bodům 31–34. Oba okruhy spolu úzce souvisejí, a proto je vhodné je vypořádat společně.

[35] Stěžovatel má pravdu, že pro posouzení nároku na příspěvek na bydlení musí úřad práce stanovit okruh společně posuzovaných osob. Podle § 7 odst. 5 a 8 zákona o státní sociální podpoře a § 4 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o životním a existenčním minimu se posuzují zletilé děti společně s rodiči, pokud společně užívají byt. Pro stanovení okruhu společně posuzovaných osob je důležité určit, zda se žalobce v bytě v P. zdržuje pouze přechodně. Pokud by se žalobce v P. zdržoval pouze přechodně, s matkou by nesdílel společnou domácnost.

[36] Aby mohl úřad práce ověřit informace sdělené žalobcem, požádal o potvrzení, zda matka „na žalobce“ uplatňuje daňové zvýhodnění podle § 35c odst. 1 zákona o daních z příjmů. Uplatněním by matka deklarovala, že se synem žijí ve společně hospodařící domácnosti, a tedy že bydliště v H. je pouze přechodné a matka je společně posuzovanou osobou se žadatelem. Příspěvek na bydlení není určen pro každou formu bydlení, nýbrž jen pro takovou, kde se žadatel skutečně trvale zdržuje.

[37] Ze spisového materiálu není zřejmé, proč si úřad práce neopatřil údaje ohledně daňových povinností matky žalobce přímo u správce daně sám podle § 63 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře ve spojení s § 53 odst. 1 písm. e) daňového řádu. Je představitelné, že to nebylo rozumně možné, například s ohledem na specifika postupu oprávněné osoby, případně jejího zaměstnavatele, při uplatnění případného daňového zvýhodnění podle předpisů o správě daních a daních z příjmů (Nejvyšší správní soud tuto otázku v nynější fázi posuzování celé věci nezkoumal). Pokud by tomu tak bylo, platilo by, že byl-li žalobce úřadem práce oprávněně vyzván k součinnosti (tj. nešlo-li údaje o matce opatřit přímo ve sféře úřadu práce), byl povinen adekvátně reagovat. Musel by tedy buď součinnost poskytnout (a údaje u matky opatřit a předat je úřadu práce), nebo uvést, proč to možné není (k tomu viz již zmíněný rozsudek NSS čj. 5 Ads 406/2020-29, zejm. body 17 a 18). Pokud by žalobce tvrdil a osvědčil, že mu ze strany matky nebyla poskytnuta součinnost, přešla by povinnost zajistit potřebné informace na správní orgán (viz shora citované pasáže rozsudku čj. 8 Ads 181/2019-25).

[38] Lze přisvědčit městskému soudu v tom, že úřad práce je povinen ve výzvách adresovaných žadatelům jednoznačně specifikovat, jaké konkrétní dokumenty požaduje. Ačkoliv může mít úřad práce za to, že pojem „daňové zvýhodnění“ je obecně známý, nelze se na tuto domněnku vždy spoléhat. I přesto je z obsahu správního spisu zřejmé, že žalobce rozuměl obsahu výzvy. Před vydáním rozhodnutí úřadu práce žalobce zaslal tomuto úřadu dne 28. 5. 2023 své vyjádření k vyrozumění ze dne 19. 5. 2023, v němž uvedl, že s výzvou nesouhlasí a považuje ji za nezákonnou. Zároveň ve vyjádření polemizuje nad okruhem společně posuzovaných osob a počtem bydlišť fyzické osoby. Kasační námitka stěžovatele, že výzva byla dostatečně konkrétní tak, aby žalobce pochopil, jaký dokument má doložit, je proto důvodná.

[39] Nejvyšší správní soud nepovažuje praxi stěžovatele, jenž si opatřuje údaje o uplatňování či neuplatňování daňového zvýhodnění na dítě, za nezákonnou. Využití těchto údajů jako podpůrného podkladu v řízení o dávkách státní sociální podpory není v rozporu se zákonem. Instituty daňového zvýhodnění a státní sociální podpory se funkčně překrývají, přičemž právní úprava umožňuje jejich vzájemné využití. Zákon o daních z příjmů v § 35c odst. 6 přebírá definici nezaopatřeného dítěte z § 12 až § 15 zákona o státní sociální podpoře, což potvrzuje legislativní propojení obou režimů. Údaje o daňovém zvýhodnění tak mohou být relevantním podkladem pro určení okruhu společně posuzovaných osob. Kasační námitka stěžovatele je v tomto ohledu zcela důvodná.

[40] Při opětovném rozhodování bude na městském soudu, aby v první řadě zohlednil, že údaje o uplatnění daňového zvýhodnění poplatníka na dítě mohou představovat relevantní podklad pro určení okruhu společně posuzovaných osob, což je rozhodující pro posouzení žádosti o příspěvek na bydlení.

[41] Dále je třeba, aby městský soud zohlednil, že ze správního spisu vyplývá, že žalobce byl srozuměn s tím, jaký dokument má úřadu práce předložit. Přesto tak neučinil, neboť měl za to, že požadavek na jeho předložení je nezákonný. Žalobce mínil, že uvedený podklad neslouží k prokázání existence společné domácnosti; netvrdil, že matka mu nechce poskytnout součinnost k opatření podkladu, ani nenamítal, že si uvedenou informaci má úřad práce opatřit sám ve své sféře. Právní názor žalobce, jejž městský soud aproboval, však není správný. Zároveň však nelze bez dalšího přitakat stěžovateli, že byl oprávněn vyžadovat v dané fázi řízení součinnost žalobce. Je totiž možné, že stěžovatel si mohl údaje, které důvodně chtěl mít k dispozici, opatřit sám, tedy bez administrativního zatížení žalobce.

[42] Městský soud proto nejprve ověří, zda úřadu práce něco bránilo opatřit si údaje ohledně případného uplatnění daňového zvýhodnění matkou žalobce bez součinnosti se žalobcem či jeho matkou [zejména by se nabízel v úvahu postup podle § 63 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře ve spojení s § 53 odst. 1 písm. e) daňového řádu]. Otázka, zda si mohl úřad práce uvedené údaje opatřit bez součinnosti se žalobcem či jeho matkou, nebyla dosud v řízeních před správními orgány ani městským soudem tematizována, třebaže je pro posouzení zákonnosti rozhodnutí stěžovatele zásadní, jak bylo shora uvedeno. Ve smyslu právního názoru vysloveného rozšířeným senátem v usnesení ze dne 12. 12. 2023, čj. 9 Ao 37/2021-57, č. 4562/2024 Sb. NSS, zejm. v bodech 52 až 54, tedy je nutno upravit dosavadní program sporu mezi žalobcem a stěžovatelem, jak je vymezen žalobními body a důvody kasační stížnosti, neboť bez takovéto korekce by nebylo možno žalobu posoudit v mezích žalobních bodů. Zvážit, zda stěžovatel požadoval po žalobci součinnost důvodně, je totiž možné teprve poté, co bude vyjasněno, zda si stěžovatel nemohl údaje, které samy o sobě mohly být pro posouzení žádosti o dávku zcela relevantní, opatřit bez součinnosti žalobce či jeho matky.

[43] Pokud tomu nic nebránilo, pochybil úřad práce a nadbytečně zatěžoval žalobce vyžadováním opatření informace, již si mohl a měl opatřit sám ve své sféře. V takovém případě by zamítnutí žádosti pro nedoložení potvrzení matky, že v předmětném období neuplatňovala daňové zvýhodnění dle § 35c odst. 1 zákona o daních z příjmů, stejně jako aprobující rozhodnutí stěžovatele nebyla v souladu se zákonem.

[44] Pokud si však úřad práce informace ohledně daňových povinností matky žalobce nemohl opatřit sám ve své sféře, takže důvodně vyžadoval součinnost žalobce, jež nebyla poskytnuta, rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobce pro neposkytnutí součinnosti a navazující rozhodnutí stěžovatele o zamítnutí odvolání by měla zákonný důvod.

Z odůvodnění:

[13] Žalovaný zpochybňuje žalobcovu aktivní legitimaci k podání žaloby. Z § 65 odst. 1 s. ř. s. plyne, že k podání žaloby je aktivně legitimovaný každý, kdo tvrdí zkrácení svých veřejných subjektivních práv tím, že napadené správní rozhodnutí zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho práva nebo povinnosti jinak, než předepisuje zákon, nebo bylo vydáno v řízení, v němž byla porušena jeho procesní práva tak, že to mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Žalobce může účinně namítat jen tu nezákonnost rozhodnutí, kterou byl zkrácen na svých právech, a to nejen na právech hmotných, ale i na právech procesních (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004, čj. 7 A 139/2001-67, č. 379/2004 Sb. NSS). Předpokladem věcné legitimace pak je, že žalobce je nositelem subjektivního hmotného práva, proti jehož porušení žalobou brojí (srov. rozsudek NSS ze dne 8. 3. 2005, čj. 3 As 8/2004-61, usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS, a ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS).

[14] Závěry judikatury k žalobní legitimaci shrnul Nejvyšší správní soud výstižně v rozsudku ze dne 9. 10. 2014, čj. 7 As 37/2014-28: „[Ž]alobní legitimace podle ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. je tak založena tvrzením účastníka, že byl na svých subjektivních (hmotných) právech zkrácen buď přímo rozhodnutím správního orgánu, nebo v důsledku porušení svých (procesních) práv v řízení, jež předcházelo vydání napadeného rozhodnutí. Tvrzení o zkrácení na veřejném subjektivním hmotném právu všaknemusí být explicitní, ale postačí, pokud implicitně vyplývá z tvrzení obsažených v žalobě. Jestliže tedy žalobce v žalobních bodech tvrdí porušení svých práv v řízení před správním orgánem, a zároveň není zjevné, že není nositelem subjektivního hmotného práva, na němž mohl být v důsledku vytýkaného porušení procesních práv zkrácen, pak nelze dovodit, že není aktivně legitimován k podání žaloby. Soud v takovém případě nemůže žalobu pro nedostatek aktivní legitimace odmítnout.Otázku aktivní procesní legitimace žalobce jako podmínku přípustnosti žaloby nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou důvodnosti žaloby.Přípustná je ta žaloba, která obsahuje zákonem stanovená tvrzení, přičemž není nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je však naopak zásadní pro posouzení důvodnosti žaloby. To však již soud zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti.“

[15] Z hlediska žalobcovy aktivní procesní legitimace (legitimace k podání žaloby) je klíčová povaha napadeného rozhodnutí. Napadeným rozhodnutím předseda žalovaného zamítl podaný rozklad z důvodu, že dle jeho názoru není žalobce účastníkem správního řízení o protisoutěžním přestupku AJŠ. Žalobce přitom již v podaném rozkladu, stejně jako v žalobě, namítá, že účastníkem měl být. Prvostupňovým rozhodnutím byla dotčena i jeho majetková práva, neboť mu uložením pokuty AJŠ vznikla povinnost ručení za její zaplacení.

[16] V tomto kontextu je na první pohled zjevné, v čem konkrétně spatřuje žalobce nezákonné zkrácení svých práv. Žalobce se v prvé řadě domáhá uplatnění práv účastníka řízení, které mu dle jeho názoru náleží, a zprostředkovaně též ochrany svých majetkových práv, která byla dotčena vznikem ručení za pokutu uloženou AJŠ. Žalobce v rámci žaloby logickým a plausibilním způsobem vysvětlil, proč dle jeho názoru postupoval žalovaný nezákonně, a z žaloby implicitně vyplývá i to, která jeho procesní a hmotná práva měla být dotčena. Za daných okolností nemůže soud přisvědčit námitce žalovaného o nedostatku aktivní procesní legitimace žalobce. Otázka, zda skutečně došlo k nezákonnému zásahu, je předmětem posouzení důvodnosti žaloby, čili existence aktivní věcné legitimace. Touto otázkou se soud zabývá až v rámci meritorního projednání věci, nikoliv v rámci posouzení její projednatelnosti. Nedostatek aktivní věcné legitimace, pokud není a priori zcela zjevný, není důvodem odmítnutí žaloby. V opačném případě by soud ad absurdum mohl jakoukoliv nedůvodnou žalobu odmítnout, aniž by věc meritorně projednal.

[17] Žalovaný dále namítá, že napadené rozhodnutí není konečným rozhodnutím ve věci, a žaloba je tudíž nepřípustná. Ani s tímto názorem soud nesouhlasí. Napadeným rozhodnutím bylo rozhodnuto o nepřípustnosti žalobcem podaného rozhodnutí. Takové rozhodnutí netvoří jeden celek s prvostupňovým rozhodnutím, což se projevuje například tím, že nemá žádný vliv na jeho právní účinky (zejména právní moc a vykonatelnost). O nepřípustnosti žalobcem podaného rozkladu bylo přitom rozhodnuto konečným a řádnými opravnými prostředky nezměnitelným způsobem. Není sice vyloučeno, jak uvádí žalovaný, aby žalobce napadl řádným opravným prostředkem (rozkladem) i nové rozhodnutí, které bude vydáno při novém projednání věci po zrušení výroků III a IV prvostupňového rozhodnutí. To však nemění nic na tom, že rozklad podaný v nyní projednávané věci byl zamítnut, přičemž napadené rozhodnutí již nelze změnit řádnými opravnými prostředky. Ostatně závěr žalovaného o tom, že žalobce není účastníkem řízení, jasně předznamenává i osud jakéhokoliv dalšího opravného prostředku (či procesního návrhu), který by žalobce v řízení před žalovaným v této věci v budoucnu snad podal.

[18] Soud tedy shledal, že žaloba není nepřípustná a je meritorně projednatelná. (...)

[20] Klíčové pro posouzení věci je zodpovězení otázky, zda v řízení o přestupku završeném vydáním prvostupňového rozhodnutí bylo jednáno a rozhodováno o právech a povinnostech žalobce. Soud přitom vychází primárně z následujících právních ustanovení.

[21] Podle § 21a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou účastníky řízení ti, o jejichž právech a povinnostech stanovených tímto zákonem má být v řízení jednáno a rozhodnuto.

[22] Podle § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže platí, že je-li pokuta podle odstavce 2[mj. za přestupek podle § 22a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně hospodářské soutěže]ukládána sdružení soutěžitelů, může být uložena až do výše 10 % z úhrnu čistých obratů dosažených za poslední ukončené účetní období jeho členy.Každý člen sdružení ručí za zaplacení takto uložené pokuty do výše 10 % ze svého čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období.

[23] Při posouzení věci je třeba zohlednit též čl. 14 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2019/1 o posílení postavení orgánů pro hospodářskou soutěž v členských státech tak, aby mohly účinněji prosazovat pravidla, a o zajištění řádného fungování vnitřního trhu (dále jen „směrnice ECN+“). Podle tohoto ustanovení členské státy zajistí, aby v případě, že příspěvky uvedené v odstavci 3 nejsou sdružení podniků uhrazeny v plné výši ve lhůtě stanovené vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, mohly vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž požadovat platbu pokuty přímo od všech podniků, jejichž zástupci byli členy rozhodovacích orgánů tohoto sdružení. Je-li to nezbytné k zajištění platby pokuty v plné výši, mohou vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž poté, co požádaly o platbu zmíněné podniky, požádat o platbu zbývající částky pokuty také jakéhokoli člena sdružení, který působil na trhu, na němž k porušení došlo. Platba podle tohoto odstavce se však nevyžaduje od těch podniků, které doloží, že rozhodnutí sdružení vedoucí k porušení neprovedly, a které před zahájením šetření případu buď o jeho existenci nevěděly, nebo se od něj aktivně distancovaly.

[24] Citované ustanovení bylo transponované do českého právního řádu prostřednictvím novelizace provedené zákonem č. 226/2023 Sb., který dosavadní právní úpravu ručení člena sdružení obsaženou ve stávajícím § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže (ve shora citovaném znění) nahradil novým obdobným ustanovením obsaženým v odstavci 5. To zní takto: Je-li pokuta podle odstavce 3 ukládána sdružení soutěžitelů, může být uložena až do výše 10 % z úhrnu čistých obratů dosažených za poslední ukončené účetní období jeho členy. Není-li pokuta zaplacena v plné výši, každý člen sdružení, který byl zastoupen v rozhodovacím orgánu sdružení, ručí za zaplacení uložené pokuty do výše 10 % ze svého čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období. Není-li přesto pokuta zaplacena v plné výši, ručí následně za zaplacení pokuty každý, kdo byl členem sdružení, do výše 10 % ze svého čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období. Za pokutu neručí člen sdružení, který nebyl jeho členem v době páchání přestupku nebo který prokáže, že rozhodnutí sdružení vedoucí k narušení hospodářské soutěže neprovedl, a před zahájením správního řízení o tomto rozhodnutí nevěděl nebo ho odmítl.

[25] Podstatné je, že podle čl. 34 odst. 1 směrnice ECN+ uplynula lhůta pro transpozici citovaného ustanovení dne 4. 2. 2021, tj. před vydáním prvostupňového i napadeného rozhodnutí. Do zákona o ochraně hospodářské soutěže byly ale požadavky unijního práva obsažené ve směrnici ECN+ promítnuty (transponovány) až zákonem č. 226/2023 Sb., který nabyl účinnosti dne 29. 7. 2023. Jak naznačil již žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí, ustanovení obsažené v čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+ působí s ohledem na opožděnou transpozici i v projednávané věci formou nepřímého účinku(povinnost eurokonformního výkladu). Podle soudu navíc nelze vyloučit ani to, aby se jej dotčená osoba dovolávala prostřednictvím tzv. přímého účinku směrnic (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 5. 2. 1963, Van Gend & Loos, C-26/62, ze dne 15. 7. 1964, Costa proti E.N.E.L., C-6/64, a rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer a další,C-397/01 až C-403/1; konkrétně k přímému účinku směrnic pak srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, Van Duyn,C-41/74, a především rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 4. 1979, Ratti, C-148/78 a také rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 11. 1991, Francovich a další, C-6/90 a C-9/90).

[26] V projednávané věci není sporu o tom, že předmětem přestupkového správního řízení bylo jednání AJŠ, vůči níž jako podezřelé bylo řízení o přestupku od počátku vedeno. Právě AJŠ byla nakonec prvostupňovým rozhodnutím shledána vinnou tím, že porušila zákaz uzavření dohody (rozhodnutí družení) narušující hospodářskou soutěž a dopustila se tím přestupku (výrok I), za který jí byla uložena sankce/pokuta (výrok III).

[27] Soud se ztotožňuje s výkladem žalovaného v tom, že v řízení o přestupku, kterým je i porušení zákazu plynoucího z § 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, je účastníkem řízení pouze subjekt, který je podezřelý ze spáchání přestupku a proti němuž je řízení vedeno. Pouze o právech a povinnostech pachatele přestupku se totiž v řízení jedná a rozhoduje.

[28] To platí i v případě subjektů, jež zákon o ochraně hospodářské soutěže označuje jako sdružení soutěžitelů, a to za předpokladu, že mají vlastní právní subjektivitu. Pro taková sdružení je sice typické, že mají určitý členský substrát, tj. členskou základnu, která je odlišuje od právnických osob typu obchodní korporace. Nicméně i přes existenci členské základny jsou sdružení soutěžitelů majetkově a právně oddělená od svých členů. Mají vlastní způsobilost nabývat práva a povinnosti, disponují vlastním majetkem, mají způsobilost k právnímu jednání a s tím spojenou odpovědnost za následky protiprávních jednání. Není tedy důvodu, aby za protisoutěžní jednání (rozhodnutí), jehož původcem bylo samo sdružení soutěžitelů, nesli přímou odpovědnost jeho členové. A to tím spíše, že tato odpovědnost může mít nejen veřejnoprávní následky (ve formě uložení pokuty a zákazu obdobného jednání do budoucna), ale i následky soukromoprávní (zejména vznik povinnosti k náhradě škody).

[29] Právě na oddělení právní subjektivity a odpovědnosti sdružení soutěžitelů od jeho členů je vystavěna zákonem (i unijní úpravou) upravená odpovědnost za protisoutěžní jednání. Bylo by neúčelné zakládat přestupkovou odpovědnost sdružení soutěžitelů, které má vlastní právní subjektivitu, pokud by za totéž protiprávní jednání měli být odpovědní též samotní soutěžitelé. Předmětem řízení před žalovaným je proto přestupková odpovědnost za protisoutěžní jednání, kterou nese výlučně sdružení soutěžitelů. Z toho ovšem zároveň vyplývá, že se v řízení rozhoduje výlučně o právech a povinnostech sdružení soutěžitelů, nikoliv jeho členů (§ 21a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže).

[30] Uvedený názor ostatně potvrzuje i komentářová literatura: „V řízeních podle hlavy II budou účastníky řízení ti soutěžitelé, ohledně kterých bude existovat podezření, že uzavřeli zakázanou dohodu narušující hospodářskou soutěž.[…]Soutěžitelé, kteří jsou podezřelí z uzavření zakázané dohody, se stávají ze zákona účastníky řízení již v okamžiku jeho zahájení. U dohody v užším smyslu a u jednání ve shodě budou účastníky zásadně ti soutěžitelé, jejichž jednání bude zkoumáno a které bude v případě prokázání takového protiprávního jednání popsáno ve výroku rozhodnutí.U rozhodnutí sdružení soutěžitelů budou účastníky řízení zásadně taková sdružení, o jejichž rozhodnutí bude řízení vedeno, která budou mít právní subjektivitu.Nebudou-li mít výjimečně právní subjektivitu, pak za předpokladu, že půjde skutečně o rozhodnutí sdružení, a nikoli například o zastřenou dohodu v užším smyslu uskutečněnou ‚na půdě sdružení‘, bude zapotřebí odpovědnost podle konkrétních okolností dovozovat u osob, které jsou takto sdruženy a které se na rozhodnutí takového sdružení bez právní subjektivity podílely – a ty budou účastníky správního řízení.“ (Raus, D., Oršulová, A. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019).

[31] Stručně řečeno, předmětem jednání a rozhodnutí žalovaného ve věcech zakázaných dohod narušujících soutěž podle § 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou toliko práva a povinnosti osoby podezřelé ze spáchání protisoutěžního přestupku. Pouze taková osoba (osoby) je účastníkem řízení vedeného žalovaným. Žalobci nepříslušelo postavení účastníka řízení o protisoutěžním přestupku, neboť předmět řízení nebylo podezření ze spáchání přestupku žalobcem, nýbrž šlo výlučně o rozhodování právech a povinnostech AJŠ stanovených zákonem o ochraně hospodářské soutěže.

[32] Soud má dále za to, že ručení členů sdružení za zaplacení uložené pokuty podle § 22a odst. 3 (nyní odst. 5) není předmětem jednání a rozhodování v řízení o protisoutěžním přestupku. Ručení vzniká ex lege až po uložení pokuty. Jeho účelem je zajistit efektivitu soutěžního dozoru vykonávaného žalovaným, a to zejména v těch případech, kdy sdružení, které spáchalo protisoutěžní přestupek, nevyvíjí vlastní hospodářskou činnost, a zpravidla tak ani nemá majetek a dostatečné finanční prostředky k zaplacení uložené sankce. Bez toho, aniž by byla finanční zátěž spojená s placením pokuty přenesena na členy sdružení soutěžitelů, by se tak jakýkoliv dozor a dohled nad dodržováním pravidel hospodářské soutěže sdruženími soutěžitelů mohl stát jen bezzubým nástrojem, který by postrádal odstrašující účinek.

[33] Ručení členů sdružení za zaplacení pokuty představuje zajišťovací institut, jehož existence se projevuje až ve fázi placení pokuty, a to v okamžiku, kdy pokutu nelze vymoci po sdružení soutěžitelů, jemuž byla pokuta uložena. Tomu ostatně nasvědčuje i znění čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+, z něhož plyne, že povinnost člena sdružení soutěžitelů uhradit uloženou pokutu nastupuje sekundárně až v okamžiku, kdy selžou prioritní způsoby zaplacení a vymožení uložené pokuty.

[34] Podstatné je, že existence zákonného ručení podle § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže nemá žádný vliv na rozhodnutí o protisoutěžním přestupku sdružení soutěžitelů a o uložení sankce za něj. A naopak rozhodnutí o protisoutěžním přestupku samo konstitutivně nezakládá existenci ručení za zaplacení pokuty, neboť to vzniká ručiteli při splnění zákonem stanovených podmínek ex lege, nikoliv rozhodnutím žalovaného.I zde lze odkázat na komentářovou literaturu, která uvádí, že „je-li pokuta ukládána sdružení soutěžitelů, pak jednotliví členové sdružení se po jejím uložení stávají za její zaplaceníex legeručiteli, avšak nikoli solidárními, nýbrž každý do výše 10 % čistého obratu, kterého dosáhl. Toto pravidlo platí obecně – bez ohledu na charakter sdružení a bez ohledu na to, jakým mechanismem byla konkrétní výše pokuty uložené sdružení vypočítána.“ (Raus, D., Oršulová, A. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019).

[35] V této souvislosti je třeba odkázat na právní úpravu ručení obsaženou v § 171 a § 172 daňového řádu, která se použije i v případě vymáhání nyní uložené pokuty. Daňový řád také nepřiznává ručiteli postavení „účastníka řízení“, tj. daňového subjektu, již v „nalézací“ fázi řízení týkající se stanovení daně, nýbrž až ve fázi placení daně (§ 172 odst. 1 daňového řádu). Jelikož se úprava ručení podle daňového řádu vztahuje i na vymáhání pokut uložených žalovaným v řízeních podle zákona o ochraně hospodářské soutěže, tedy i na projednávanou věc, tím spíše není důvod vykládat účastenství v řízení o protisoutěžním deliktu odlišně od „nalézací“ fáze daňového řízení.

[36] To však neznamená, že by žalobci bylo upřeno právo bránit se proti povinnost uhradit uloženou pokutu z důvodu zákonného ručení. Zákonem uložená povinnost ručení za uloženou pokutu se podle daňového řádu aktivizuje až v okamžiku, kdy příslušný správce daně začne vymáhat její zaplacení ručitelskou výzvou podle § 171 odst. 1 daňového řádu. Proti této výzvě se ručitel může odvolat, přičemž podané odvolání má odkladný účinek (§ 171 odst. 4 daňového řádu). Rozsah přípustných námitek proti ručitelské výzvě není zákonem omezen (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 Afs 174/2004-68, č. 1770/2009 Sb. NSS).

[37] Právě v rámci odvolání proti ručitelské výzvě tedy může žalobce uplatnit jakékoliv námitky, jimiž by chtěl zpochybnit ručitelský závazek a jeho rozsah, tj. existenci dlužné pohledávky z uložené pokuty, vznik zákonného ručení za uloženou pokutu, jeho rozsah apod. Právě v této fázi může žalobce uplatnit i námitky, které se týkají nepřímého či přímého účinku čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+, respektive aplikace § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže (nebo odstavce 5 téhož ustanovení podle pozdějšího znění tohoto zákona; zde soud na okraj poznamenává, že není účelem tohoto soudního řízení spekulovat, jakého konkrétního ustanovení se má žalobce v této souvislosti dovolávat). Rozhodnutí o odvolání proti ručitelské výzvě je přezkoumatelné soudem (srov. např. rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2015, čj. 10 Afs 10/2015-46, č. 3306/2015 Sb. NSS).

[38] Žalobce tudíž v důsledku vyloučení účastenství v řízení o protisoutěžním přestupku AJŠ nebyl zkrácen na právu na projednání jeho věci před orgánem veřejné správy ani na právu domáhat se soudní ochrany svých (primárně majetkových) práv. Možnosti jeho obrany se však koncentrují až ve fázi vymáhání uložené pokuty, a není tedy třeba konstruovat jeho účast v řízení o protisoutěžním přestupku vedeném proti AJŠ mimo výslovný rámec úpravy účastenství podle § 21a zákona o ochraně hospodářské soutěže.

[39] Soud proto dospěl k závěru, že žalovaný a jeho předseda postupovali správně, pokud nejednali se žalobcem jako s účastníkem řízení o protisoutěžním přestupku AJŠ podle § 3 zákona o hospodářské soutěži. Žalobce nebyl opomenutým účastníkem, neboť mu ani § 21a odst. 2 uvedeného zákona ani jiné ustanovení zákona nepřiznává účastenství v daném řízení. Rozklad proti prvostupňovému rozhodnutí byl zamítnut jako nepřípustný v souladu se zákonem. Žaloba proto není důvodná.

[40] Problematickou se může jevit pouze skutečnost, že žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí rozhodoval též o existenci ručení za zaplacení pokuty. Součástí prvostupňového rozhodnutí byl totiž výrok IV, kterým žalovaný rozhodl tak, že za zaplacení pokuty uložené AJŠ ručí „každý člen této asociace, jehož členství existovalo ke dni 16. 1. 2020, a to do výše 10 % ze svého čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období“. A v navazující druhé větě výroku IV uvedl, že dva konkrétní členové AJŠ za úhradu „uložené pokuty neručí“, což odůvodnil odkazem na unijní úpravu obsaženou v čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+ (eurokonformní výklad) a skutečností, že se uvedení členové od protisoutěžní praxe distancovali a neuplatňovali ji.

[41] Soud musí konstatovat, že stanovisko žalovaného k výkladu účastenství žalobce v řízení o protisoutěžním přestupku je s ohledem na uvedený výrok prvostupňového rozhodnutí do určité míry schizofrenní. Žalovaný na jednu stranu tvrdí, že se v řízení o přestupku nejednalo a nerozhodovalo o právech a povinnostech žalobce za zaplacení uložené pokuty, a že se veškeré námitky ručitelů koncentrují až do fáze inkasního řízení. Na druhou stranu ale sám rozhodl výrokem IV o existenci tohoto zákonného ručení, a dokonce i o tom, že někteří členové mají být z povinnosti ručení vyjmuti.

[42] Soud si vysvětluje takto zvolený postup, o jehož správnosti má ovšem pochybnosti, tím, že pokud je mu známo, jde o první obdobný případ posouzení ručení člena sdružení soutěžitelů podle § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, respektive podle čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+. Postup žalovaného proto dosud nebyl usměrněn ustálenou správní praxí či judikaturou správních soudu. Svou roli zjevně hraje i skutečnost, že v době vydání prvostupňového rozhodnutí nebyl do českého právního řádu transponovaný čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+. Žalovaný se prostřednictvím výroku IV pokusil uvést pomocí eurokonformního výkladu toto ustanovení v život, aby dotčení členové sdružení vyňatí z povinnosti ručení nepřišli k újmě. Dle názoru soudu, který je vyjádřen shora, je však podle zákona rozhodování o existenci či neexistenci ručení a jeho rozsahu koncentrováno až do fáze placení uložené pokuty, a proto považuje postup zvolený žalovaným za nesprávný. Výrok IV prvostupňového rozhodnutí má proto soud minimálně za nadbytečný.

[43] Podstatné ale je, že ve výsledku nebyl žalobce existencí výroku IV prvostupňového rozhodnutí nikterak dotčen na svých právech a povinnostech. Povinnost ručení mu vznikla ex lege, přičemž předmětný výrok IV prvostupňového rozhodnutí byl navíc v okamžiku vydání napadeného rozhodnutí odklizen, neboť rozkladovým rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 10. 11. 2022 bylo prvostupňové rozhodnutí ve výroku IV zrušeno a věc byla v tomto rozsahu vrácena žalovanému k novému projednání. Předseda žalovaného přitom konstatoval, že „žalovaný o ručení za uloženou pokutu nerozhoduje“. V okamžiku, kdy žalovaný zamítal žalobcův rozklad proti prvostupňovému rozhodnutí, což je zároveň okamžik rozhodný pro posouzení důvodnosti žaloby (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), tak již prvostupňové rozhodnutí neobsahovalo výrok o vzniku zákonného ručení. V navazujícím rozhodnutí již žalovaný o vzniku žalobcova ručitelského závazku nerozhodoval (srov. rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2023, potvrzené rozhodnutím předsedy žalovaného ze 6. 11. 2023). Byť tedy původní výrok IV mohl teoreticky zasáhnout do právní sféry žalobce, v důsledku jeho odklizení bezpochyby nastal takový stav, že se prvostupňové rozhodnutí práv a povinností žalobce nikterak nedotýkalo a rozklad podaný žalobcem byl nepřípustný. Znovu lze zopakovat, že ochrany svých práv se žalobce může domáhat v inkasním řízení, a to primárně odvoláním proti ručitelské výzvě, a při následném soudním přezkumu.

[44] Pokud jde o část (druhá věta) výroku IV prvostupňového rozhodnutí, kterým došlo k vynětí dvou členů AJŠ z povinnosti ručení, musí soud konstatovat, že v době vydání napadeného rozhodnutí již byl i tento výrok odklizen a pravomocně zrušen rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 10. 11. 2022. Nešlo tedy o konečné rozhodnutí ve věci samé, respektive ve věci vynětí dvou členů AJŠ z povinnosti ručení. Za těchto okolností tedy nemůže soud v tomto rozsahu postup žalovaného v řízení o této otázce a konečné rozhodnutí o ní meritorně přezkoumat. Touto otázkou se však bude zabývat v řízení sp. zn. 30 Af 2/2024 o žalobě podané AJŠ proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 6. 11. 2023, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2023. Žalobce sám proti tomuto rozhodnutí žalobu nepodal.

Z odůvodnění:

[11] Podstatou sporu je dopad nového stavebního zákona na stavební uzávěry vydané za účinnosti starého stavebního zákona z hlediska maximální doby jejich platnosti.

[12] Podle § 123 odst. 1 nového stavebního zákona územním opatřením o stavební uzávěře se omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit jeho budoucí využití podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí nebo opatření v území, jímž se upravuje využití území.

[13] Podle § 123 odst. 3 nového stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, kterým se omezuje nebo zakazuje stavební činnost, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, se vydává na nezbytně nutnou dobu, která však nesmí být delší než 6 let.

[14] Podle § 123 odst. 4 nového stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře dále pozbývá účinnosti jeho zrušením.

[15] Podle § 326 odst. 1 nového stavebního zákona stavební uzávěry vydané podle zákona č. 50/1976 Sb. z důvodu zamezení možnosti ztížení nebo znemožnění budoucího využití území podle připravované územně plánovací dokumentace pozbývají platnosti dnem nabytí účinnosti tohoto ustanovení.

[16] Podle § 326 odst. 2 nového stavebního zákona stavební uzávěry vydané přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, nejde-li o stavební uzávěry podle odstavce 1, prověří příslušný úřad územního plánování z hlediska jejich aktuálnosti a souladu s požadavky tohoto zákona nejpozději do 1 roku ode dne nabytí jeho účinnosti a informaci o prověření vloží do národního geoportálu územního plánování, jinak pozbývají platnosti; nejsou-li splněny požadavky na aktuálnost a soulad s tímto zákonem a neuplynula-li lhůta 1 roku, postupuje se podle § 123 odst. 4. Ustanovení § 123 odst. 3 se na stavební uzávěry vydané přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona použije obdobně.

[17] Podle § 326 odst. 3 nového stavebního zákona obsahují-li územní opatření o stavební uzávěře omezení, která nejsou v souladu s požadavky tohoto zákona, ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona se k těmto omezením při rozhodování nepřihlíží.

[18] Stěžovatelka ve své návrhové i kasační argumentaci z citovaných ustanovení nového stavebního zákona dovozuje, že napadené opatření mělo být zrušeno, protože délka trvání stavební uzávěry přesahuje její maximální možnou délku stanovenou v § 123 odst. 3 nového stavebního zákona.

[19] Nejvyšší správní soud úvodem ve shodě s krajským soudem podotýká, že mezi stěžovatelkou a odpůrcem panuje spor ryze o právní otázku, po stránce skutkové (včetně délky, účelu a rozsahu postupně vydávaných stavebních uzávěr) není mezi účastníky řízení rozpor. Stěžovatelka zároveň v kasační stížnosti obdobně jako v samotném návrhu nenamítá, že by napadené opatření trvalo po delší než nezbytně dlouhou dobu s ohledem na znění starého stavebního zákona. Totožné konstatování krajského soudu stěžovatelka v kasační stížnosti nikterak nezpochybňuje. Rozsah kasačního přezkumu je tedy zúžen toliko na posouzení, zda stavební uzávěra měla být krajským soudem zrušena pro její rozpor s § 123 odst. 3 ve spojení s § 326 odst. 2 nového stavebního zákona. Zde se však Nejvyšší správní soud shoduje se závěry napadeného rozsudku.

[20] Nejvyšší správní soud nepopírá, že nový stavební zákon výslovně zakotvil dočasnost stavebních uzávěr na dobu nezbytně nutnou, nejdéle na šest let (§ 123 odst. 3 citovaného zákona). V přechodném ustanovení § 326 téhož zákona ovšem určil jasná pravidla dopadu nové právní úpravy na dříve vydané stavební uzávěry. Výklad tohoto ustanovení je pro posouzení sporné právní otázky stěžejní.

[21] Ustanovení § 326 odst. 1 a 2 nového stavebního zákona odlišilo dvě základní skupiny stavebních uzávěr vydaných před účinností nového stavebního zákona a ve vztahu k nim odlišilo různé právní důsledky účinnosti nové právní úpravy.

[22] První skupinu představují stavební uzávěry vydané podle zákona č. 50/1976 Sb., které nabytím účinnosti § 326 odst. 1 nového stavebního zákona pozbyly platnosti ex lege. Tento jasně vyjádřený důsledek nové právní úpravy jasně vysvětlila důvodová zpráva, dle níž stavební uzávěry vydané podle zákona č. 50/1976 Sb. platí již více jak 13 let, přičemž tak dlouhé omezení vlastnictví je nepřípustné, a proto tyto staré stavební uzávěry pozbývají dnem nabytí účinnosti nového zákona platnosti. Pro posouzení nyní sporované právní otázky je však klíčové, že tento důsledek zákonodárce jednoznačně spojil pouze se stavebními uzávěrami vydanými na základě zákona č. 50/1976 Sb.

[23] Ve vztahu ke stavebním uzávěrám vydaným dle starého stavebního zákona, které tvoří druhou skupinu stavebních uzávěr, zákonodárce určil, že příslušný úřad územního plánování nejpozději do 1 roku ode dne nabytí nového stavebního zákona prověří stavební uzávěru z hlediska její aktuálnosti a souladu s požadavky nového stavebního zákona. Pouze pro případy, kdy by příslušný úřad územního plánování takto nepostupoval, tj. pokud by do 1 roku ode dne nabytí nového stavebního zákona dříve vydanou stavební uzávěru neprověřil, stavební uzávěra pozbude platnosti. Krajský soud na základě této právní úpravy správně dovodil, že z textu zákona nevyplývá, že měly ze zákona pozbýt platnosti všechny stavební uzávěry, které ve svém důsledku trvají déle než 6 let tak jako stavební uzávěry vydané podle zákona č. 50/1976 Sb., resp. že by se v důsledku § 123 odst. 3 nového stavebního zákona staly bez dalšího nezákonnými. Odlišení důsledků účinnosti nové právní úpravy pro stavební uzávěry vydané dle zákona č. 50/1976 a starého stavebního zákona je z textu zákona navýsost patrná. Stěžovatelčina argumentace tyto distinkce pomíjí, neboť fakticky požaduje, aby i stavební uzávěry vydané dle starého stavebního zákona, které přesáhly maximální dobu trvání 6 let, byly v důsledku přijetí nového stavebního zákona v rámci návrhového řízení na zrušení opatření obecné povahy prohlášeny bez dalšího za nezákonné a takto byly zrušeny.

[24] Nejvyšší správní soud nepomíjí a nevyvrací stěžovatelčinu tezi, že stavební uzávěry přijaté podle starého stavebního zákona musely být po nabytí účinnosti nového stavebního zákona přezkoumány z hlediska jejich aktuálnosti a souladu s novým stavebním zákonem, a to včetně požadované maximální doby jejich trvání v délce 6 let. Tento úmysl zákonodárce vyslovil bez jakýchkoli pochybností také v důvodové zprávě, dle níž „i v případě, že úřad územního plánování prověřil, že stavební uzávěra je aktuální a v souladu s tímto zákonem, platí, že územní opatření o stavební uzávěře z důvodu zamezení možnosti ztížení nebo znemožnění budoucího využití území podle připravované územně plánovací dokumentace se vydává na dobu, která nesmí být delší než 6 let“ (důvodová zpráva k zákonu č. 283/2021 Sb.,stavebnímu zákonu, sněmovní tisk 1008/0, 8. volební období, 2017-2021, k § 324). Z textu zákona lze s přihlédnutím k citované pasáži důvodové zprávy dovodit, že stavební uzávěry vydané za staré právní úpravy musí být přezkoumány také z hlediska doby jejich trvání. Zákonodárce ovšem nevyslovil pozbytí jejich platnosti ex lege, jak to učinil u stavebních uzávěr vydaných dle zákona č. 50/1976 Sb., nýbrž stanovil procesní postup, v němž příslušný úřad územního plánování posoudí dříve vydané stavební uzávěry s požadavky nového stavebního zákona. Tento postup má své logické důvody, neboť na jedné straně akceptuje, že oproti stavebním uzávěrám vydaných dle zákona č. 50/1976 Sb. nejsou tyto stavební uzávěry prima facie neakceptovatelné z hlediska doby jejich trvání, a zároveň dal příslušnému správnímu orgánu možnost, aby na jejich případné zrušení (či pozbytí platnosti) pro nedodržení požadavků nového stavebního zákona reagoval či se na něj jinak připravil (viz dále).

[25] Nejvyšší správní soud tedy uznává, že § 326 odst. 2 věty za středníkem nového stavebního zákona stanoví, že nesplňuje-li stavební uzávěra vydaná podle starého stavebního zákona požadavky nového stavebního zákona, příslušný úřad územního plánování ji zruší, čímž pozbude účinnosti (§ 123 odst. 4 nového stavebního zákona). Zákon zároveň ale předpokládá, že se tak stane v rámci povinného přezkumu stanoveného novým stavebním zákonem, který proběhne do jednoho roku ode dne nabytí jeho účinnosti (viz podmínka neuplynula-li lhůta 1 roku). Tato skutečnost svědčí výkladu předestřeného krajským soudem, že nelze dovodit, že by se bez dalšího (ze zákona) staly nezákonnými ty stavební uzávěry, které trvají déle než 6 let. Tak tomu bude pouze v případě, kdy v roční lhůtě neproběhne jejich přezkum. Stěžovatelka se mýlí, že při akceptaci tohoto výkladu by § 326 odst. 2 nového stavebního zákona zcela postrádal smyslu, naopak tato interpretace zřetelně odpovídá textu zákona i úmyslu zákonodárce.

[26] Účelem přechodných ustanovení je obecně odstranit nebo zmírnit negativní důsledky střetu staré a nové právní úpravy a upravit předpoklady pro jejich další existenci a obsah. V tomto smyslu zákonodárce v § 326 odst. 1 nového stavebního zákona zřetelně určil, že platnosti pozbudou pouze ty stavební uzávěry, které byly vydány již za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., nikoli však stavební uzávěry vydané dle starého stavebního zákona. Zákonodárce dle všeho, byť to výslovně nevyjádřil, chránil právní jistotu adresátů stavebních uzávěr tak, aby bylo zřejmé řešení případného rozporu stavební uzávěry vydané dle starého stavebního zákona s novým stavebním zákonem. Zároveň chránil právní sféru vydavatele stavební uzávěry, tj. obce. Ačkoli je stavební uzávěra vydávána v přenesené působnosti, nelze ji zcela oddělit od samostatné působnosti obce, do které spadá vydání (změna) územního plánu (viz rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2025, čj. 7 As 302/2024-34). Nejvyšší správní soud takto již dříve připustil, že zrušení stavební uzávěry se může dotknout právní sféry, resp. i práva na samosprávu obce, např. již tím, že nebude ochráněno budoucí využití území dle jím schváleného zadání územního plánu dočasným zastavením stavebních činností (viz rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2023, čj. 4 As 183/2022-48). Právo na samosprávu zahrnuje mj. i péči o příznivé životní prostředí obyvatel obce či o majetek ve vlastnictví obce, které mohou být zrušením stavební uzávěry rovněž potenciálně dotčeny (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, č. 3909/2019 Sb. NSS). Zrušení stavební uzávěry proto je a priori způsobilé zasáhnout do práva na samosprávu obce v kontextu čl. 101 odst. 4 Ústavy (srov. nález ÚS ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17, č. 78/2019 Sb. ÚS). Sporované přechodné ustanovené nového stavebního zákona takto mělo zajistit, aby obce nebyly poškozeny náhlou „změnou pravidel“. V tomto smyslu lze roční lhůtu, během které jsou de facto „chráněny“ stavební uzávěry vydané dle starého stavebního zákona, považovat za projev vstřícnosti zákonodárce vůči obcím tak, aby mohly reagovat na nesoulad dříve vydané stavební uzávěry s novým stavebním zákonem.

[27] Na výše předestřeném výkladu nic nemění § 326 odst. 3 nového stavebního zákona, dle něhož se nepřihlíží k omezením vyplývajících z územní uzávěry, která nejsou v souladu s požadavky nového stavebního zákona. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že k těmto ustanovením stavebních uzávěr se nepřihlíží při rozhodování, za což je nutno považovat toliko vydání správního rozhodnutí. Na abstraktní posouzení zákonnosti stavební uzávěry nemá toto ustanovení žádný vliv, neboť nelze zaměňovat vydání individuálního správního rozhodnutí a přezkum zákonnosti opatření obecné povahy. Nadto nelze přehlížet, že § 326 odst. 3 nového stavebního zákona výslovně uvádí, že ke sporným ustanovení se nepřihlíží, aniž by hovořil o zrušení či pozbytí platnosti takovéhoto ustanovení či celé stavební uzávěry. Domnívala-li se stěžovatelka, že ke stavební uzávěře již nemohlo být přihlíženo ve stavebním řízení, mohla se proti případně opačnému názoru správních orgánů bránit žalobou proti konkrétnímu rozhodnutí správního orgánu, jež by vzešlo z jí iniciovaného správního řízení. V tomto řízení by správní orgány a následně soud posuzovaly, zda § 326 odst. 3 nového stavebního zákona lze aplikovat vůči stavební uzávěře, jejíž délka překročila zákonodárcem stanovenou maximální dobu trvání v délce šesti let. Uvedená argumentace ovšem nemohla mít žádný vliv na přezkum zákonnosti napadeného opatření.

[28] Nejvyšší správní soud uznává, že ve stěžovatelkou odkazovaném rozsudku ze dne 22. 4. 2011, čj. 5 Ao 2/2011-30, shledal, že má-li stavební uzávěra vydaná podle § 33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb. formou obecně závazného předpisu obstát i za účinnosti starého stavebního zákona, musí z hmotněprávního hlediska odpovídat jeho požadavkům. Uvedený rozsudek však není přiléhavý na projednávanou věc, neboť neřešil výklad přechodných ustanovení starého, natož pak nového stavebního zákona. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku upozornil na nutnost souladu dříve vydané stavební úpravy s novou právní úpravou, na tomto principu ovšem stojí i právní úprava obsažená v novém stavebním zákoně. Ten ale zároveň zakotvil ve vztahu ke stavebním uzávěrám přijatých za účinnosti starého stavebního zákona jasná pravidla jejich střetu s požadavky nového stavebního zákona, která musí soudy rozhodující o zákonnosti stavební uzávěry respektovat.

[29] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shrnuje, že krajský soud nemohl vyhovět stěžovatelčině návrhu na zrušení napadeného opatření. Stěžovatelka ve své návrhové i kasační argumentaci pomíjí výslovná pravidla pro řešení střetu dříve vydaných stavebních uzávěr s novým stavebním zákoně obsažená v přechodných ustanovení tohoto zákona. Stěžovatelčina interpretace je v rozporu s textem zákona, jeho účelem i systematikou (ve smyslu odlišení stavebních uzávěr vydaných za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. a starého stavebního zákona). Kasační námitky proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými.

Z odůvodnění:

III.1 Pravomoc rozšířeného senátu

[23] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.

[24] Předkládající senát uvedl, že nedodržení zákonných pravidel doručování podle daňového řádu má v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu svůj materiální korektiv. Nesprávné doručení nezpůsobuje samo o sobě vždy neúčinnost doručení a nevede k povinnosti správce daně doručování opakovat. Rozporně však judikatura Nejvyššího správního soudu hodnotí, podle jakých pravidel se materiální doručení posuzuje – zda je nesprávné doručení zhojeno pouze tím, že se s písemností prokazatelně seznámí zákonem stanovený adresát, typicky zástupce, nebo zda postačí doručení přímo účastníkovi a hodnotí se ztráta možnosti bránit svá práva.

[25] Rozšířený senát souhlasí s předkládajícím senátem, že judikatura Nejvyššího správního soudu má dva odlišné náhledy na to, kdy jsou písemnosti dle daňového řádu materiálně doručeny.

[26] V prvé řadě je namístě upozornit, že otázkou nesprávného doručování účastníkovi namísto zástupci se rozšířený senát již zabýval, a to v již zmíněném rozsudku čj. 2 As 27/2004-78. V něm konstatoval, že dle § 25 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu (obdoba § 34 odst. 2 správního řádu a § 41 odst. 1 daňového řádu), se písemnost doručuje pouze zástupci, má-li účastník zástupce pro celé řízení. Doručení správního rozhodnutí pouze účastníkovi řízení brání rozhodnutí o žalobě, neboť správní rozhodnutí je řádně oznámeno teprve doručením zástupci účastníka řízení. Podle závěrů tohoto rozsudku ani není podstatné, zda žalobu podal přímo účastník řízení, nebo jeho zástupce, který jej zastupoval ve správním řízení, a o správním rozhodnutí se tak dozvěděl jinak než na základě jeho řádného doručení. Rozšířený senát tedy trval na doručení písemnosti zástupci, přičemž materiální doručení vůbec nepřipouštěl. Jak však plyne již z přehledu učiněného předkládajícím senátem, toto pojetí nerespektovala ani jedna z obou větví judikatury.

[27] Rozsudky ze dne 6. 3. 2009, čj. 1 Afs 148/2008-73, a MAKIMA (body 57 a 58) sice také požadovaly doručování písemností (platebních výměrů) zástupci jakožto zákonnému adresátovi. Tyto rozsudky prvního senátu, na rozdíl od výše popsaného právního názoru rozšířeného senátu, však připustily doručení prostřednictvím faktického seznámení zákonného adresáta s písemností (materiální doručení). Na tento právní názor navázala judikatura shrnutá v úvodní části tohoto usnesení.

[28] Naproti tomu podle rozsudku čj. 9 Ads 337/2019-64, body 10-12, je písemnost (rozhodnutí o odvolání) materiálně doručena, pokud se s ní prokazatelně seznámil přímo účastník řízení a nepřišel o právo včas reagovat na její obsah. Je nerozhodné, zda byl opomenut zástupce, jako zákonem určený adresát. Tento právní názor následují rozsudky GMC Trade, bod 22; a ze dne 21. 1. 2025, čj. 4 Afs 114/2024-31, MB PHARMA, bod 22.

[29] K tomu rozšířený senát uvádí, že předkládající senát do této judikaturní linie zařadil též rozsudky PD TECHNOLOGIE, body 9 až 17; a ZEMLES, body 16 až 22. U nich je však podle rozšířeného senátu sporné, zda se od předchozích rozsudků neliší. I ony sice vyžadují posouzení vlivu chybného doručování na práva daňového subjektu, ale týkají se doručování jiných písemností než rozhodnutí o stanovení daně. Je proto otázkou, zdali jsou v rozporu s první judikaturní linií, která upravuje doručování platebních výměrů.

[30] Rozšířený senát si je vědom, že otázka materiálního korektivu doručování písemností se neomezuje pouze na doručování podle daňového řádu. Má zásadní význam pro posuzování účinného doručení napříč dalšími předpisy, například i v případě přestupků, kde navíc obdobně jako v případě daňového řádu úzce souvisí s otázkou zániku práva státu projednat přestupek (rozsudek NSS ze dne 5. 4. 2022, čj. 1 As 359/2021-45, bod 28). Klíčová je i pro účely samotného soudního řízení správního, ve kterém se od ní odvíjí otázka včasnosti žaloby proti rozhodnutí a lhůty pro její rozšíření (§ 71 odst. 2 a § 72 odst. 1 s. ř. s.). Pro založení pravomoci rozšířeného senátu však postačuje, i pokud je dán rozpor jen při posuzování účinného doručení dle daňového řádu.

[31] Takový rozpor zjevně existuje mezi první a druhou judikaturní linií týkající se doručování rozhodnutí o stanovení daně, které vedle sebe neobstojí, neboť vychází z rozdílných předpokladů účinného doručení rozhodnutí. Zatímco rozsudek MAKIMA (a na něj navazující judikatura) důsledně rozlišuje mezi pojmy daňový subjekt a adresát, a uzavírá, že se platební výměry doručují výhradně adresátovi a pouze v jeho případě připadá v úvahu materiální doručení; rozsudky čj. 9 Ads 337/2019-64 a čj. 10 Afs 77/2023-39 (a na ně navazující judikatura), tyto pojmy zaměňují a za řádné doručení považují i materiální doručení platebního výměru (resp. rozhodnutí o odvolání) přímo daňovému subjektu nezávisle na jeho zástupci (adresátovi). Předkládající senát nemůže v posuzované věci určit okamžik účinného doručení rozhodnutí o odvolání, aniž by se alespoň od jednoho z výše uvedených právních názorů odchýlil. Pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. je tudíž dána.

III.2 Právní názor rozšířeného senátu

[32] Úvodem rozšířený senát poznamenává, že ačkoliv obě judikaturní linie hovoří obecně o zástupci, daňový řád zná několik druhů zástupců. Podle § 25 odst. 1 daňového řádu zástupcem osoby zúčastněné na správě daní je a) zákonný zástupce fyzické osoby nebo opatrovník, b) ustanovený zástupce, c) zmocněnec, d) společný zmocněnec, nebo e) společný zástupce. Ve věcech, které řešila shora uvedená judikatura, se jednalo o zmocněnce. Rozšířený senát si je vědom, že se některé právní závěry mohou významně lišit, pokud půjde o další druhy zastoupení, kromě společného zmocněnce, který je jen specifickou formou zmocněnce v případě zastupování více osob. V dalších případech totiž nepůjde o vztah vzniklý dohodou zástupce a zastoupeného, ale bude založen přímo zákonem nebo rozhodnutím. Nelze tak zejména vycházet z předpokladu důvěry mezi zástupcem a zastoupeným. I pokud se proto v dalším textu bude hovořit obecně o zástupci, rozšířený senát předesílá, že jeho úvahy se vztahují k zastoupení smluvnímu, byť samozřejmě některé závěry bude možné vztáhnout i na další zástupce.

[33] K vyřešení otázky, kdy je písemnost materiálně doručená, pokud ji správce daně v rozporu s § 41 odst. 1 daňového řádu doručil pouze zastoupenému daňovému subjektu, je nutné zodpovědět, komu mají být písemnosti doručovány (kdo je adresátem), objasnit, jakým způsobem mohou být písemnosti doručeny adresátovi, a právní následky doručení (ne)správné osobě.

III.2.1 Určení zákonného adresáta písemnosti v případě zastoupeného účastníka

[34] Otázka, komu má být doručováno v případě, že si určitá osoba zvolí v řízení zástupce, úzce souvisí s právem na právní pomoc.

[35] Z čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) vyplývá, že každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Základní právo na právní pomoc zaručuje každému, aby se mohl nechat v řízení zastupovat osobou znalou práva, kterou bude zpravidla advokát (nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 2020, sp. zn. II. ÚS 1866/20, č. 175/2020 Sb. ÚS, bod 16). Materiální podstatou tohoto základního práva je vyrovnání šancí smysluplně a účelně vést správní a soudní řízení tak, aby nikdo nebyl znevýhodněn svým informačním deficitem. Tím je naplňován též princip rovnosti účastníků řízení. Dalšími účely zastoupení může být i nezávislý pohled na řešenou problematiku a s tím související emoční odstup od věci nebo prosté přenechání starosti o obstarání věci jinému.

[36] Aby zástupce mohl právní pomoc poskytovat, musí mít možnost posoudit úkony, které orgán veřejné moci směřuje vůči účastníkovi, a v případě potřeby na ně v zastoupení účastníka reagovat. O takových úkonech se tedy musí v prvé řadě dozvědět. Právo na právní pomoc pak zahrnuje i to, že účastník nemusí být v řízení sám nadále aktivní, pokud není z určitých důvodů nezbytné, aby některý úkon v řízení učinil osobně. Avšak i tehdy, kdy má účastník něco osobně vykonat, je v zásadě třeba, aby se o tom dozvěděl zároveň zástupce. Jeho úkolem je totiž také to, aby byl účastníkovi nápomocen, i pokud má úkon provést sám.

[37] K obdobným závěrům dospěl i Ústavní soud. V nálezu ze dne 26. 7. 2006, sp. zn. II. ÚS 90/06, č. 142/2006 Sb. ÚS, považoval za porušení čl. 36 odst. 1 Listiny, tedy zajištění práva na přístup k soudu, pokud soud v rozporu s pravidly v občanském soudním řádu nedoručoval veškeré písemnosti zástupci, kterého si účastník zvolil v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny, ale pouze účastníkovi. Tento postup soudu totiž zástupci znemožňoval činit úkony za účastníka. Obdobně Ústavní soud v nálezu ze dne 1. 6. 2020, sp. zn. II. ÚS 464/20, č. 110/2020 Sb. ÚS, považoval mj. za porušení čl. 37 odst. 2 Listiny, pokud bylo usnesení o zamítnutí žádosti odsouzeného o podmíněné propuštění z výkonu trestu odnětí svobody doručeno pouze odsouzenému, a nikoliv jeho obhájkyni. Odsouzený v důsledku toho nemohl využít práva na právní pomoc, protože obhájkyně byla tímto postupem zbavena možnosti reagovat na skutkovou a právní argumentaci odůvodnění usnesení soudu prvního stupně (zejména body 14 a 21 odůvodnění nálezu).

[38] Obdobně Nejvyšší soud například v usnesení ze dne 27. 9. 2001, sp. zn. 20 Cdo 2682/99, dospěl k závěru, že pokud byla výzva k doplnění odvolání doručena účastníkovi, a nikoliv jeho zástupci, nemohlo toto doručení spustit běh lhůty k odstranění vad. V rozsudku ze dne 9. 1. 2014, sp. zn. 28 Cdo 896/2013, Nejvyšší soud konstatoval, že chybné doručení předvolání k ústnímu jednání na adresu pobočky advokátní kanceláře představuje vadu, jež mohla způsobit nesprávné rozhodnutí ve věci, ačkoliv předvolání obdržel i účastník řízení.

[39] Základní právo na právní pomoc se podle čl. 37 odst. 2 Listiny neomezuje pouze na soudní řízení, ale vztahuje se také na řízení vedené orgány veřejné správy. I správní orgány tedy musí zohlednit, že je účastník řízení zastoupen advokátem či jinou osobou znalou práva (např. daňovým poradcem), a doručovat písemnosti zejména tomuto zástupci, který má věc vyřizovat a naplňovat tak právo účastníka na právní pomoc.

[40] Rozšířený senát bere v potaz, že v řízení před správními orgány mohou častěji než v řízení před soudy vystupovat jako zástupci účastníků řízení nejen osoby znalé práva. Půjde však zpravidla o osoby, k nimž má účastník řízení důvěru z jiného důvodu. Ani daňový řád nijak neomezuje osoby, které mohou v daňovém řízení zastupovat. V případě profesionálních poradců sice stanoví určitá specifická práva, jako například ustanovení o ochraně mlčenlivosti uložené poradci v § 255 daňového řádu, ale pravidla pro doručování zástupcům jsou shodná. V daňovém řízení tak může být zmocněncem i osoba neznalá práva (obecný zmocněnec, pokud nemá právní vzdělání). Často však zástupcem bude osoba práva znalá, zejména advokát či daňový poradce. Pokud pak příslušný procesní předpis nerozlišuje mezi doručováním zástupci se znalostí práva a zástupci bez této znalosti, je třeba daná pravidla vykládat tak, aby vyhověla ústavněprávním požadavkům na respektování práva na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 Listiny. Nejčastěji se totiž budou vztahovat právě na právní profesionály, jejichž prostřednictvím se toto právo uskutečňuje. Na tom nic nemění, že někdy mohou dopadnout i na osoby, na které by se čl. 37 odst. 2 Listiny nevztahoval. Navíc důvody zastoupení budou často obdobné. I u jiných zmocněnců půjde zpravidla o důvěru ze strany zmocnitelů, že zmocněnec zařídí záležitost lépe, než by ji uměl zařídit zmocnitel.

[41] Daňový řád tato ústavněprávní východiska respektuje. Podle jeho § 41 odst. 1 totiž platí, že má-li osoba, které je písemnost doručována, zástupce, doručují se písemnosti pouze tomuto zástupci, a to v rozsahu jeho oprávnění k zastupování. Dle § 41 odst. 2 daňového řádu současně platí, že má-li osoba, jejíž poměry jsou doručovanou písemností dotčeny, vykonat něco osobně, doručuje se písemnost jí i jejímu zástupci. Dnem doručení rozhodným pro počátek běhu lhůty je při souběžném doručování této osobě i jejímu zástupci den doručení písemnosti, který nastane později. Adresátem písemnosti je tak standardně pouze zástupce v rozsahu oprávnění k zastupování a výhradně jemu mají být písemnosti doručovány. Avšak i v případě, že má osoba něco vykonat osobně, musí být písemnosti doručeny i jejímu zástupci.

[42] To, že se v případě zastoupení má doručovat primárně zástupci, je pravidlo prolínající se právním řádem. Obdobně jako v daňovém řádu je upraveno v § 50b odst. 1 a 4 o. s. ř.; v § 62 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., trestního řádu; v § 34 odst. 2 správního řádu (přiměřeně rozsudek rozšířeného senátu čj. 2 As 27/2004-78); nebo například v § 176 odst. 5 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (rozsudek ze dne 23. 10. 2023, čj. 8 As 76/2023-56, bod 20).

III.2.2 Způsoby doručení písemnosti zákonnému adresátovi

[43] Od určení zákonného adresáta je třeba odlišovat způsob doručení písemnosti tomuto adresátovi. Zákonem předvídané způsoby doručování písemností jsou upraveny v § 39 daňového řádu. Půjde například o doručení přímo při ústním jednání, nebo elektronicky do datové schránky. Pokud je doručeno podle pravidel upravených v § 39 a následujících daňového řádu, je doručeno řádně a nevzniká žádný výkladový problém. Složitější je situace v těch případech, kdy k řádnému doručení v souladu se zákonnými pravidly nedošlo, nicméně adresát se s písemností seznámil jiným způsobem.

[44] Rozsudek rozšířeného senátu čj. 2 As 27/2004-78 vycházel z toho, že musí být doručeno vždy řádně. Odmítl totiž spojit účinky doručení s tím, že se zástupce o napadeném rozhodnutí dozvěděl jinak než na základě řádného doručení. Tento právní názor nicméně překonal fakticky později sám rozšířený senát v rozsudku ze dne 17. 2. 2009, čj. 2 As 25/2007-118, č. 1838/2009 Sb. NSS. Sice v něm nehovořil o materiálním doručování, ale o fikci doručení. Obsahově se však jednalo o totéž, tedy nikoliv o fikci, ale o faktické seznámení adresáta (tam účastníka řízení) s doručovanou písemností jiným způsobem než řádným doručením (viz zejména bod 60 citovaného rozsudku). Obdobně se k materiálnímu doručování přihlásil i Ústavní soud. Konkrétně lze odkázat na nálezy ze dne 11. 7. 2017, sp. zn. II. ÚS 1577/16, č. 120/ 2017 Sb. ÚS, bod 14; ze dne 9. 4. 2019, sp. zn. III. ÚS 3851/18, č. 57/2019 Sb. ÚS, bod 14; nebo ze dne 26. 4. 2022, sp. zn. IV. ÚS 3026/20, č. 52/2022 Sb. ÚS. V nich se Ústavní soud přiklonil k přednosti materiálního přístupu k doručování soudních písemností, přičemž není důvod neaplikovat dané závěry i na doručování písemností ve správním (daňovém) řízení. V bodě 70 posledně zmíněného nálezu uvedl: „Zákonná pravidla doručování nejsou samoúčelná, nýbrž slouží ochraně procesních práv účastníka řízení, který musí mít při výkonu svých práv a povinností, a to i procesní povahy, jistotu o obsahu doručovaného rozhodnutí. Při posuzování, zda došlo k řádnému doručení, nutno uplatňovat materiální přístup, pro nějž je podstatné, že se adresát mohl s obsahem doručované písemnosti seznámit.“ Ke stejnému závěru ostatně docházela i judikatura týkající se doručování podle daňového řádu. Jak bylo rekapitulováno shora, rozsudek MAKIMA (a na něj navazující judikatura) dospěl také k závěru, že je-li adresát s obsahem písemnosti prokazatelně obeznámen, potom otázka, zda bylo doručení vykonáno zákonem předepsaným způsobem, nemá význam. Nedodržení zákonné formy tedy samo o sobě neznamená, že se doručení musí vždy zopakovat. Z rozsudku rozšířeného senátu čj. 2 As 27/2004-78 proto nelze dále vycházet.

[45] Pro úplnost lze zmínit, že s materiálním způsobem doručení nově výslovně počítá i daňový řád, byť poněkud nesystémově, jen pokud jde o doručení rozhodnutí. Podle jeho § 101 odst. 6, ve znění účinném od 1. 1. 2021, platí, že se oznámením rozhodnutí pro účely tohoto zákona rozumí doručení rozhodnutí nebo jiný prokazatelný způsob seznámení příjemce s obsahem rozhodnutí. Lze to však považovat jen za jistou nedůslednost zákonodárce, protože není důvod materiální doručování neaplikovat i v jiných situacích.

[46] To, zda a kdy se zákonný adresát s doručovanou písemností prokazatelně seznámil, může být někdy lehce zjistitelné, například pokud to zákonný adresát sám uvede v některém svém podání. Jindy půjde o logickou dedukci z dalších kroků účastníka. Typické příklady, které již řešila judikatura (viz výše), jsou situace, kdy adresát proti písemnosti brojil opravným prostředkem, nebo nahlížel do spisu, v němž byla založena. V obou těchto případech totiž bylo zřejmé, že se písemnost dostala do dispozice jejího adresáta. V případě nahlédnutí do spisu je evidentní i to, že se adresát s písemností seznámil právě při nahlížení do spisu. V případě podání opravného prostředku, který s obsahem písemnosti věcně polemizuje, je zřejmé, že se s písemností adresát musel seznámit nejpozději v den sepsání opravného prostředku. Materiální doručení tedy nastává nejpozději okamžikem podání opravného prostředku adresátem (případně dnem jeho sepsání), popř. jeho nahlédnutím do spisu, ledaže by byl prokázán dřívější okamžik, kdy se adresát s obsahem písemnosti seznámil. V případě podání opravného prostředku však samozřejmě nemůže jít pouze o blanketní podání, protože z něj zpravidla nepůjde s jistotou dovodit, že se zákonný adresát seznámil i s obsahem rozhodnutí, ale pouze to, že se seznámil s tím, že rozhodnutí existuje. Další dva příklady uvedlo usnesení rozšířeného senátu čj. 2 As 25/2007-118 v podobě seznámení se s písemností v jiném řízení nebo jejího předání jiným účastníkem řízení (bod 60).

[47] Rozšířený senát dochází k závěru, že mezi případy materiálního doručení zmocněnci účastníka je však třeba řadit i situaci, kdy opravný prostředek či jinou reakci nepodá zástupce, ale účastník, nicméně z podání je zřejmé, že byl naplněn stěžejní účel zastoupení. Jak bylo rozebráno shora v části III.2.1, účelem doručování zástupci je to, aby mohl účastníka kvalifikovaně zastupovat v řízení a vyrovnávat jeho informační deficit. Má-li však zastoupení plnit svůj účel a účastník se rozhodne učinit nějaký úkon v řízení sám, je třeba, aby o něm se svým zástupcem komunikoval.

[48] Pro vztah smluvního zastoupení je také klíčová důvěra mezi zástupcem a zastoupeným. V případě advokátů a daňových poradců jsou důvěra mezi nimi a klientem, stejně jako poskytování nezbytné součinnosti ze strany klienta, považovány za klíčové pro trvání zastoupení (§ 20 odst. 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, § 6 odst. 3 zákona č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky). I pro běžné zastoupení je typické, že zmocněnec může kdykoliv odvolat zmocnění, pokud není ujednáno jinak (§ 442 občanského zákoníku). Právě možnost odvolat kdykoliv zmocnění je odrazem toho, že i zde hraje důvěra v zástupce stěžejní roli. Pro udržení důvěry je nepochybně nezbytné, aby zástupce věděl o krocích, které ve věci činí zastoupený. Kroky zmocnitele totiž mohou ovlivnit další procesní strategii zmocněnce v řízení.

[49] Pokud tedy účastník učiní vůči správci daně podání obsahově reagující na doručenou písemnost sám, je třeba vycházet z toho, že o svém podání a s ním související doručovanou písemností vyrozumí nejpozději v den učinění tohoto podání i svého zástupce. S ohledem na principy vztahu zastoupení totiž měl a mohl účastník se zástupcem učinění podání konzultovat, nebo o něm zástupce alespoň vyrozumět, stejně jako o obsahu doručované písemnosti.

[50] To samozřejmě neplatí tehdy, kdy je již z podání samotného zřejmé, že tomu tak nebylo, nebo o tom existují závažné pochybnosti. Tak tomu bude například u blanketního podání, které může zmocnitel podat pouze z důvodu právní jistoty v domnění, že kvalifikované podání učiní zástupce na základě jemu doručeného rozhodnutí. Stejně nemůže daný předpoklad platit u podání, ve kterém účastník uvede, že bylo chybně doručováno jemu, a ne zástupci a bude žádat, aby správce daně písemnost doručil zástupci. Daný závěr nelze vztáhnout ani na situaci, kdy bude evidentní, že je účastník významně omezen v možnosti se zástupcem komunikovat. Tak tomu může být například tehdy, kdy je omezen na osobní svobodě.

[51] Stejně tak materiální doručení zástupci nelze dovozovat ani tehdy, pokud účastník řízení na doručenou písemnost nereaguje. V takovém případě totiž sám úkony nečiní, například proto, že se spoléhá na to, že věc za něj zařídí jeho zástupce, kterému mělo být doručováno. I zde účastník může vycházet z toho, že jemu bylo doručováno pouze nadbytečně, vedle doručení zástupci. Ostatně v takovém případě, kdy je účastník po doručení písemnosti nečinný, by měl naopak zpozornět správce daně a lze po něm požadovat, aby si sám případně ověřil, zda doručoval správnému adresátovi.

[52] Tyto závěry na první pohled odpovídají druhé judikaturní linii. Tak tomu však je jen zdánlivě. Druhá judikaturní linie totiž připouštěla, že nastanou účinky materiálního doručení osobě, která není adresátem písemnosti (zastoupenému daňovému subjektu), aniž by řešila účinky doručení vůči adresátovi (zástupci). Rozšířený senát i nadále trvá na tom, že musí být doručeno zástupci. Pouze připouští, že materiální doručení lze prokázat i tím způsobem, že zastoupený účastník kvalifikovaně na písemnost reaguje, s čímž je spojen i předpoklad, že s písemností seznámil zástupce. Na rozdíl od druhé judikaturní linie tak účinky doručení nenastanou již okamžikem vadného doručení písemnosti účastníkovi, ale až ke dni, kdy účastník kvalifikovaně reaguje.

[53] Pokud předkládající senát upozorňoval na to, že hodnocení kvality podání daňového subjektu by vedlo k nepředvídatelnosti při uplatnění materiálního korektivu doručování, pak rozšířený senát nepředpokládá, že by to mělo při nyní zvolené konstrukci činit větší problém. Jak bylo popsáno shora, s ohledem na principy zastoupení je třeba vycházet z toho, že zástupce a zastoupený spolu komunikují, i pokud chce účastník učinit určitý úkon samostatně. Pokud tomu tak není, musí být zřejmé již z učiněného podání, že zastoupený věc se zástupcem nekonzultoval. Typicky buď proto, že není schopen věcně reagovat (blanketní podání) nebo, že sám na pochybení při doručování upozorňuje. Nepůjde tedy o vágní hodnocení kvality učiněného podání, ale o posouzení toho, zda je ze všech okolností zjevné, že předpoklad komunikace mezi zástupcem a zastoupeným neplatí.

[54] Domněnka součinnosti zastoupeného se zástupcem není v rozporu s nálezy Ústavního soudu, ani judikaturou Nejvyššího soudu (viz body [37] a [38]). Přestože oba soudy shodně vyslovily, že vada v doručování může mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci, učinily tak tehdy, pokud na vadně doručenou písemnost nereagoval zástupce ani zastoupený. V tom se nyní posuzovaná věc odlišuje.

III.2.3 Právní následky (ne)doručení písemnosti zákonnému adresátovi

[55] Doručení písemnosti ať již způsobem upraveným v § 39 daňového řádu, nebo materiálním doručením, představuje účinné doručení, tj. vyvolává právní následky, které s ním zákon spojuje. Za účinné doručení naopak nelze označit doručení písemnosti samotnému daňovému subjektu, pokud je zastoupen. To by bylo nejen v rozporu se zcela jasným textem zákona, ale i v rozporu se shora popsanými ústavněprávními východisky zastoupení.

[56] Pravidlo o doručování písemností výlučně zástupci daňového subjektu odpovídá smyslu a účelu zastoupení. Při posuzování účinného doručení dle § 41 odst. 1 daňového řádu se tudíž uplatní argument a contrario: není-li doručeno zástupci daňového subjektu, pak není doručeno účinně (shodně rozsudek MAKIMA, bod 57). Zjednodušeně řečeno, účinky doručení v takovém případě nenastanou a na tuto situaci je třeba hledět stejně, jako kdyby písemnost vůbec doručena nebyla.

[57] Dopady s tím spojené se budou lišit podle důsledků, které jsou s doručením písemnosti spojeny. Pokud jde například o vadné doručení rozhodnutí, účinky spojené s jeho doručením (běh lhůty pro podání opravného prostředku, nástup právní moci apod.) nastanou až dnem jeho doručení, byť materiálního. U nedoručených listin, které jsou důležité pro ochranu procesních práv účastníka, půjde o vadu řízení, u níž bude namístě zkoumat, zda mohla mít vliv na zákonnost, popřípadě správnost napadeného rozhodnutí (výslovně § 75 odst. 3 s. ř. s. ve znění účinném od 1. 1. 2024, dříve dospívala k témuž závěru judikatura jako např. rozsudky ze dne 28. 4. 2004, čj. 7 A 125/2001-39, č. 509/2005 Sb. NSS, a ze dne 16. 3. 2004, čj. 7 A 163/2002-53, č. 629/2005 Sb. NSS, nebo rozsudky PD TECHNOLOGIE a ZEMLES).

III.2.4 Zneužití práva

[58] Rozšířený senát dodává, že výjimečně mohou nastat situace, kdy bude ze všech okolností věci zřejmé, že daňový subjekt vědomě udržuje správce daně ohledně jím doručovaných písemností v omylu. Například proto, že si správce daně chybně vyložil rozsah zastoupení, nebo prostým opomenutím. V takovém případě by bylo možné uvažovat o aplikaci zákazu zneužití práva.

[59] Zákaz zneužití práva představuje obecný korektiv, který je od 1. 4. 2019 výslovně zakotven v § 8 odst. 4 daňového řádu, dle kterého se při správě daní nepřihlíží k právnímu jednání a jiným skutečnostem rozhodným pro správu daní, jejichž převažujícím účelem je získání daňové výhody v rozporu se smyslem a účelem daňového právního předpisu.Jde však o princip, který vyplývá již z principů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Je tedy součástí právního řádu i bez výslovného zákonného ustanovení (nález Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2024, sp. zn. Pl. ÚS 41/23, č. 427/2024 Sb., bod 99; nebo rozsudek rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS, Komerční banka, bod 68). Zákaz zneužití práva je nejzazší reakcí na záměrný výkon práva v rozporu s jeho smyslem a účelem, a proto musí být uplatňován restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména s principem právní jistoty (usnesení rozšířeného senátu ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, Ateliér pro životní prostředí, bod 28).

[60] Jak bylo rozebráno v části III.2.1, primárním účelem zastoupení je vyrovnávat informační deficit zastoupeného tím, že mu je poskytována kvalifikovaná právní pomoc zejména právním profesionálem, výjimečně jinou osobou, k níž má zastoupený důvěru. Z toho též vyplývá, že za zmocnitele komunikuje se správcem daně primárně zmocněnec. Existence zastoupení zastoupeného zbavuje též bezprostřední odpovědnosti za sledování průběhu řízení. Pokud však daňový subjekt udržuje správce daně v omylu ohledně existence zastoupení, typicky tím, že přes nesprávné doručení následně sám opakovaně jedná v řízení jako by jeho zastoupení zaniklo, je evidentní, že cíl zastoupení již nespočívá v zákonem předvídaných důvodech, ale například v tom, aby v důsledku udržování správce daně v omylu uplynula lhůta pro stanovení daně. V takovém případě se pak jedná o zneužití práva na právní pomoc k zákonem nedovolenému účelu a bude namístě k zastoupení vůbec nepřihlížet, a to i pokud jde o prvotní vadné doručení, jestliže následně daňový subjekt udržuje záměrně správce daně v omylu. Účinky doručení pak nastanou již ke dni doručení písemnosti účastníkovi, protože se na něj bude hledět, jako kdyby vůbec zastoupen nebyl.

[61] Jiný příklad zneužití práva již řešený v judikatuře představovala situace, kdy daňový subjekt vznesl odvolací námitku neúčinného doručení po mnoha letech od vydání platebního výměru, který dobrovolně plnil. Dlouholeté prodlení s odvoláním za těchto okolností totiž směřovalo výlučně k vyvázání se z povinnosti platit daň (respektive v dané věci dlužné pojistné), ačkoliv si musel být daňový subjekt chybného doručení nepochybně vědom dříve (rozsudek čj. 9 Ads 337/2019-64, bod 14).

[62] Uvedené důsledky samozřejmě mohou trvat jen do doby, kdy trvá zneužívání práva na právní pomoc. Jakmile tedy například daňový subjekt správce daně upozorní, že doručuje vadně, při doručování další písemnosti je třeba již trvat na doručení písemnosti zástupci.

III.3 Shrnutí

[63] Doručí-li správce daně v rozporu s § 41 odst. 1 daňového řádu písemnost namísto zmocněnci přímo daňovému subjektu, je tato písemnost materiálně doručena zmocněnci, je-li z okolností věci zřejmé, že s písemností byl zmocněnec daňového subjektu seznámen, přičemž tato skutečnost může vyplynout i z reakce daňového subjektu na doručovanou písemnost. Pokud je z okolností konkrétního případu zjevné, že postup daňového subjektu vykazuje znaky zneužití práva na právní pomoc, k existenci zastoupení se pro účely doručování nepřihlédne do doby, dokud zneužití práva trvá.

[64] Pro názornost ještě rozšířený senát poskytuje schéma nejčastějších situací, které mohou nastat, pokud správce daně doručil vadně namísto zmocněnci přímo daňovému subjektu:

a) Na písemnost reaguje zmocněnec. Účinky materiálního doručení zmocněnci nastanou ke dni reakce zmocněnce, pokud nebude z podání zřejmé, že se s písemností neseznámil (pak nenastanou), nebo pokud nebude zřejmé, že se s písemností seznámil již dříve (pak nastanou ke dni, kdy se seznámil).

b) Na písemnost reaguje zmocnitel.Pokud zmocnitel obsahově reaguje na podání (nejde o blanketní podání), nežádá o doručení písemnosti zástupci a není zřejmé, že možnost zmocnitele vyrozumět zmocněnce je nemožná nebo výrazně omezená (například z důvodu omezení osobní svobody), nastanou účinky materiálního doručení zmocněnci ke dni reakce zmocnitele.

c) Na písemnost nereaguje ani zmocněnec, ani zmocnitel, ale je zřejmé, že se zmocněnec s písemností seznámil. Účinky materiálního doručení nastanou ke dni, kdy se zmocněnec s písemností prokazatelně seznámil (například nahlížením do spisu).

d) Na písemnost nereaguje ani zmocněnec, ani zmocnitel, přičemž z ničeho nevyplývá, že se zmocněnec s písemností seznámil.Účinky doručení nenastanou.

e) Zmocnitel udržuje správce daně v omylu o existenci zastoupení.S ohledem na okolnosti může jít o zneužití práva. V takovém případě by se hledělo na daňový subjekt, jako by nebyl zastoupen a účinky doručení nastanou již ke dni doručení písemnosti daňovému subjektu.

[65] Rozšířený senát shora uvedené závěry učinil s ohledem na projednávanou věc na půdorysu daňového řádu a smluvního zastoupení. Jak ale poukázal předkládající senát, důsledky doručení písemnosti pouze zastoupenému namísto zástupci se řeší i v řízeních vedených na základě jiných procesních předpisů. S tímto obecným východiskem rozšířený senát souhlasí, považoval však za dostatečné učinit své závěry ve vztahu k právní úpravě rozhodné pro nyní projednávanou věc.

Z odůvodnění:

[5] Mezi městským s krajským soudem vznikl spor ohledně otázky, zda lze nečinnost při rozhodování o žádosti o informace zařadit mezi množinu věcí, ve kterých rozhodl nebo měl rozhodnout v prvním stupni Dopravní a energetický stavební úřad ve smyslu § 7 odst. 4 s. ř. s., a je tedy dána zvláštní příslušnost Krajského soudu v Ostravě podle tohoto ustanovení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ano.

[6] Pro věc je především podstatný samotný text zákonné úpravy. To platí tím spíše, že se jedná o otázku kompetence soudu jakožto orgánu veřejné moci a současně otázku s významným dopadem na zajištění přístupu k soudní ochraně. Z obou důvodů je nutno trvat na co možná jednoznačné a předvídatelné interpretaci aplikované právní úpravy. Tu garantuje především výklad gramatický, jehož korekce je namístě zejména tehdy, pokud by jeho výsledek nebyl s ohledem na míru nesrozumitelnosti právní úpravy jednoznačný, nebo by se jevil v hrubém rozporu se zřejmým úmyslem zákonodárce či ústavněprávními požadavky.

[7] Podle § 7 odst. 4 s. ř. s. platí: Ve věcech, ve kterých rozhodl nebo měl rozhodnout v prvním stupni Dopravní a energetický stavební úřad, je k řízení příslušný Krajský soud v Ostravě. O těchto žalobách vede řízení specializovaný senát.

[8] Nejvyšší správní soud neshledává na citované právní úpravě nic nesrozumitelného, ani nejednoznačného. Příslušnost Krajského soudu v Ostravě je v něm vymezena pouze identitou, resp. příslušností správního orgánu prvního stupně. Pokud není sporná jeho příslušnost, nemůže být spornou příslušnost Krajského soudu v Ostravě.

[9] Tento výklad navíc nezpochybňují ani jiné výkladové metody, včetně Krajským soudem v Ostravě preferovaného výkladu historického.

[10] Do 31. 12. 2023 platil § 7 odst. 4 s. ř. s. ve znění, podle nějž k řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým se umisťuje nebo povoluje stavba dopravní infrastruktury podle § 1 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, ve znění pozdějších předpisů, je příslušný Krajský soud v Ostravě. O těchto žalobách vede řízení specializovaný senát. V dalším překotném až chaotickém vývoji v souvislosti se změnami veřejného stavebního práva se měnil obsah i účinnost citovaného ustanovení. Věcné kritérium spočívající ve vymezeném okruhu staveb bylo jednoznačně a nepochybně nahrazeno právě kritériem institucionálním (původně se mělo jednat o Nejvyšší stavební úřad a Specializovaný a odvolací stavební úřad, posléze nahrazené právě Dopravním a energetickým stavebním úřadem). Změnil se i okruh žalob, k jejichž projednání se zvláštní příslušnost Krajského soudu v Ostravě stanovuje: namísto původní příslušnosti k projednání žalob proti rozhodnutí správních orgánů ve stanovených agendách je ze samotného textu zákona zřejmé, že nově je příslušnost Krajského soudu v Ostravě dána šířeji, přinejmenším pro žaloby na ochranu proti nečinnosti (avšak nikoliv pouze ty).

[11] Tento závěr podporuje i důvodová zpráva k zákonu č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona, jímž byly tyto změny poprvé provedeny (následně došlo již jen k záměně správních úřadů): „souslovím ,rozhodl nebo měl rozhodnout‘ je nutno v kontextu tohoto ustanovení rozumět nejen vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 soudního řádu správního, ale také jiné formy činnosti veřejné správy vydané či učiněné Specializovaným stavebním úřadem nebo Nejvyšším stavebním úřadem. Krajský soud v Ostravě proto bude příslušný také v případě zásahových žalob a žalob proti nečinnosti.“

[12] Z následného zákona č. 152/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění zákona č. 195/2022 Sb., a některé další související zákony, ani z důvodové zprávy k němu, jíž se dovolává krajský soud, pro posuzovanou otázku neplyne nic jiného, než že došlo k náhradě Nejvyššího stavebního úřadu a Specializovaného a odvolacího stavebního úřadu Dopravním a energetickým stavebním úřadem. O jakémkoliv věcném omezení zvláštní příslušnosti Krajského soudu v Ostravě důvodová zpráva neříká vůbec nic.

[13] Nejvyšší správní soud má za nepochybný úmysl zákonodárce stanovit zvláštní příslušnost Krajského soudu v Ostravě pro všechny formy činnosti veřejné správy vydané či učiněné Dopravním a energetickým stavebním úřadem a neshledává žádný důvod takto vyjádřený záměr omezovat toliko na část jeho agendy, třebas jeho agendy hlavní. I poskytování informací podle informačního zákona se realizuje formami činnosti veřejné správy, zvláštní příslušnost Krajského soudu v Ostravě se tak může uplatnit i v těchto případech.

[14] Bude tím zcela jistě naplňován, byť v širším rozsahu, i původní účel zavedení zvláštní příslušnosti Krajského soudu v Ostravě, provedeného zákonem č. 225/2017 Sb. s účinností od 1. 1. 2018. Tím bylo zefektivnění, zrychlení a zkvalitnění soudního přezkumu (usnesení NSS ze dne 13. 6. 2019, čj. Nad 79/2019-68). Podle § 2 odst. 1 informačního zákona v kombinaci s čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod lze předpokládat, že Dopravní a energetický stavební úřad bude především adresátem žádostí o informace, které úzce souvisí s povolováním vyhrazených staveb. Nebylo by racionální, aby zvláštní příslušnosti podléhal pouze soudní přezkum rozhodnutí o povolení vyhrazených staveb, zatímco procesy s tím úzce související již nikoliv. Pokud by mělo dojít k rozdělení příslušnosti krajských soudů, lze pochybovat, že by to vedlo k zefektivnění, zrychlení a zkvalitnění soudního přezkumu. Není přitom podstatné, že o žádostech o informace běžně rozhodují i jiné správní orgány, jak uvádí krajský soud. Specifikem žádostí vyřizovaných Dopravním a energickým stavebním úřadem je totiž jejich předmět, tedy informace týkající se vyhrazených staveb, nikoliv forma jejich vyřizování.

[15] Na těchto závěrech nic nemění ani skutečnost, že Dopravní a energetický úřad v některých řízeních vystupuje v pozici nadřízeného orgánu, § 7 odst. 4 s. ř. s. totiž jasně uvádí, že zvláštní příslušnost Krajského soudu v Ostravě se uplatní pouze u věcí, které Dopravní a energetický stavební úřad rozhodl nebo měl rozhodnout v prvním stupni. Ani z toho tak nelze dovodit, že by se zvláštní příslušnost měla týkat pouze věcí, ve kterých šlo o výkon kompetencí stavebního úřadu, třebas jen v prvním stupni. Pokud by zákonodárce skutečně zamýšlel zvláštní příslušnost soudu tímto způsobem omezit, nic by mu nebránilo tak v § 7 odst. 4 s. ř. s. učinit výslovně. Jak však Nejvyšší správní soud vysvětlil výše, úvahy zákonodárce mířily opačným směrem, tedy k rozšíření zvláštní příslušnosti Krajského soudu v Ostravě.

[16] Příslušný k projednání a rozhodnutí posuzované věci ochrany proti nečinnosti Dopravního a energetického stavebního úřadu při rozhodování o žádosti o poskytnutí informací podle informačního zákona je proto Krajský soud v Ostravě.