Rozsudek ze dne 16. 11. 2022
Plný text
k § 141 odst. 11 a § 169 odst. 2 správního řádu
k § 10b odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (v textu jen „územní rozpočtová pravidla“)
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2022, čj. 4 Afs 152/2020-41)
Věc:Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj (dříve Regionální rada regionu soudržnosti Jihovýchod) proti Ministerstvu financí, za účasti Thermal Pasohlávky a. s., o poskytnutí dotace, o kasační stížnosti žalovaného.Rozšířený senát se v této věci zabýval tím, zda je přípustné odvolání či rozklad proti rozhodnutí správního orgánu o náhradě nákladů řízení podle § 141 odst. 11 správního řádu ve sporu z veřejnoprávní smlouvy s ohledem na § 169 odst. 2 správního řádu a § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel.
V řízení původně vystupovala jako žalobkyně Regionální rada regionu soudržnosti Jihovýchod. Ke dni 31. 12. 2021 došlo ke zrušení původní žalobkyně na základě čl. II odst. 1 zákona č. 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Podle čl. II odst. 6 tohoto zákona vstoupila Česká republika namísto Regionálních rad do všech soudních, správních a jiných řízení zahájených přede dnem jejich zrušení, ve kterých jejím jménem jedná Ministerstvo pro místní rozvoj. Vzhledem k tomuto zákonnému ustanovení se nepoužije § 107 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s., protože ke vstupu do řízení došlo přímo na základě zákona. Nejvyšší správní soud proto pouze současnou žalobkyni o řízení vyrozuměl. Tam, kde se v rozsudku dále hovoří o žalobkyni, má se zpravidla na mysli původní žalobkyně, pokud ze souvislostí nevyplývá něco jiného.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 11. 2016 rozhodl spor mezi žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení z veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu NUTS 2 Jihovýchod. Výrokem I. uložil žalobkyni vyplatit dotaci ve výši 11 602 792,40 Kč osobě zúčastněné na řízení a výrokem II. zamítl návrh osoby zúčastněné na řízení co do výše 124 017,60 Kč. Výrokem III. uložil žalobkyni povinnost zaplatit osobě zúčastněné na řízení náklady řízení ve výši 586 341 Kč. V poučení žalovaný uvedl, že rozklad proti výrokům I. a II. uvedeného rozhodnutí není přípustný, je však přípustný proti výroku III.
Žalobkyně podala 31. 1. 2017 u Městského soudu v Praze žalobu proti výrokům I. a II. rozhodnutí žalovaného. Řízení bylo vedeno pod sp. zn. 5 Af 5/2017.
Proti výroku III. podala rozklad. V něm brojila proti chybnému poučení, že proti výroku III. je přípustný rozklad. Rozhodnutí sporů z právních poměrů při poskytnutí dotace je třeba brát jako jeden celek. Rozklad ministr financí rozhodnutím ze dne 6. 2. 2017 zamítl jako nedůvodný. Odkázal se na rozsudek Městského soudu v Praze (který dle dále rekapitulovaných závěrů městského soudu neexistuje), který věcně rozhodnutí o rozkladu proti nákladům řízení ze sporu z veřejnoprávní smlouvy přezkoumal, což by nemohl učinit, pokud by bylo nicotné.
Po rozhodnutí ministra o rozkladu podala žalobkyně jak žalobu proti rozhodnutí ministra o rozkladu, tak zároveň znovu žalobu proti rozhodnutí žalovaného. Nezákonnost rozhodnutí o náhradě nákladů řízení spatřovala žalobkyně v tom, že byly nezákonné výroky I. a II. ve věci samé, neboť výrok o nákladech je od nich odvozen.
Městský soud výrokem I. rozsudku ze dne 31. 3. 2020, čj. 5 Af 14/2017-43, rozhodl, že rozhodnutí ministra o rozkladu je nicotné. Vyšel z toho, že územní rozpočtová pravidla představují zvláštní úpravu ve vztahu ke správnímu řádu. Ustanovení § 10b územních rozpočtových pravidel jako lex specialis vylučuje aplikaci § 169 odst. 1 a 2 správního řádu. Rozhodnutí o nákladech řízení je v souladu s § 141 odst. 11 správního řádu podmíněné výrokem ve věci, proto musí sledovat režim tohoto výroku. Pokud je o nákladech řízení rozhodnuto spolu s věcí samou, pak by nebylo účelné, aby byl podmíněný výrok o nákladech řízení nadále projednáván v jiném režimu. Jiný výklad by byl v rozporu se zásadou procesní ekonomie, neboť by vedl k nedůvodnému rozčlenění podmiňujícího a podmíněného výroku do dvou samostatných řízení. To by způsobovalo i velké praktické obtíže, například při nakládání se spisem. Ministrem uváděný rozsudek městského soudu v rozhodnutí o rozkladu neexistuje. Nicméně i pokud by existoval, nebyl by jím soud vázán. Proto městský soud dospěl k závěru, že ani proti nákladovému výroku rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat řádný opravný prostředek. Jelikož ministr financí věcně rozhodoval o rozkladu, který nebyl podle § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel vůbec přípustný, je rozhodnutí ministra nicotné. Výrokem II. rozsudku pak městský soud odmítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného. Vzhledem k tomu, že žalobkyně napadla v řízení vedeném pod sp. zn. 5 Af 5/2017 výroky I. a II. tohoto rozhodnutí, bude v případě důvodnosti žaloby zrušen i závislý výrok o náhradě nákladů správního řízení. Proto překážka věci dříve zahájené brání projednání žaloby nejenom ve vztahu k výrokům I. a II. rozhodnutí žalovaného, ale i ve vztahu k výroku III. tohoto rozhodnutí.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Nesouhlasil s tím, že by jeho rozhodnutí bylo nicotné. Označil závěry týkající se zásady procesní ekonomie za liché. Městskému soudu přisvědčil, že výrok o nákladech řízení je podmíněn výrokem ve věci. Soud však opomněl často se vyskytující situaci, kdy účastník řízení nerozporuje rozhodnutí ve věci, ale pouze výši přiznané náhrady nákladů z důvodu její samotné nesprávnosti. Může rozporovat počet úkonů, výpočet, právní posouzení apod. Nastávají i případy, kdy účastník sice podá žalobu ve věci, ale zároveň napadá výrok o nákladech řízení nejen z důvodu jeho akcesorické povahy, ale i z důvodu jeho nesprávnosti. Při vydání rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze předjímat, zda účastník řízení rozhodnutí nebude rozporovat, bude jej rozporovat celé, či bude rozporovat jenom jeho část – výrok o nákladech řízení. Pokud by neexistovala možnost, aby se účastník řízení bránil proti nákladovému výroku, pak by musel výrok o náhradě nákladů řízení napadnout správní žalobou, byť by třeba ostatní výroky rozhodnutí nerozporoval. V takovém případě by došlo ke zbytečnému zatěžování soudů žalobami, v nichž by soudy pouze ověřovaly správnost výše přiznané náhrady nákladů řízení, přičemž právě takový postup by byl neekonomický. Pokud účastník řízení podá k soudu žalobu proti výroku, kterým bylo rozhodnuto ve věci, měl by soud současně rozhodnout i o náhradě nákladů řízení, neboť v důsledku toho, že soud rozhodne ve věci jinak, může být rozhodnuto jinak také o náhradě nákladů řízení. Není však důvod, aby účastník, který pouze nesouhlasí s přiznanou výší náhrady nákladů řízení, nemohl podat rozklad proti výroku, kterým bylo rozhodnuto o výši náhrady nákladů řízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení má povahu samostatného výroku, neboť dle § 79 odst. 2 správního řádu je možné rozhodnutí ve věci nákladů řízení vydat samostatně. V takovém případě je proti rozhodnutí o nákladech řízení přípustný opravný prostředek. Proto byl připuštěn i proti III. výroku rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel odkázal i na rozsudky Nejvyššího správního soudu, které rozhodovaly o kasačních stížnostech proti rozsudkům krajských soudů, jež přezkoumávaly druhostupňová rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutím o náhradě nákladů sporného řízení ve sporech z veřejnoprávních smluv (rozsudky NSS ze dne 23. 1. 2020, čj. 2 As 1/2019-58, č. 3971/2020 Sb. NSS, a ze dne 29. 4. 2020, čj. 1 As 3/2019-86). Krajské soudy či Nejvyšší správní soud v těchto případech nevyjádřily pochybnosti o přípustnosti odvolání. Tuto otázku sice výslovně neřešily, nicméně se jí zabývat musely, protože k nicotnosti přihlíží z úřední povinnosti.
Stěžovatel sice původně napadl i výrok II. rozsudku městského soudu o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí ministerstva, nicméně proti tomuto výroku vzal kasační stížnosti v rámci odůvodnění kasační stížnosti ze dne 22. 6. 2020 zpět.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, se rozhodl věc postoupit rozšířenému senátu. Byl toho názoru, že městský soud posoudil věc napadeným rozsudkem správně. Nicméně jeho právní názor se odchyluje od právního názoru vysloveného v rozsudcích Nejvyššího správního soudu (čj. 2 As 1/2019-58 a čj. 1 As 3/2019-86). V odůvodnění se výslovně spornou otázkou nezabývaly. Mlčky však akceptovaly přípustnost řádného opravného prostředku proti nákladovému výroku. V opačném případě by totiž bylo rozhodnutí Ministerstva vnitra nicotné, jak plyne z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž je touto vadou stiženo věcné rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí, proti němuž odvolání není přípustné. K nicotnosti napadeného správního rozhodnutí musí správní soudy přihlédnout z moci úřední. Pravomoc rozšířeného senátu může vycházet i z mlčky vyjádřeného právního názoru, pokud je z kontextu věci nepochybné, že rozhodnutí muselo vycházet z určitého názoru jako z nutné premisy. Tak tomu bylo i v této věci. Na tom nemění nic ani to, že v citovaných rozsudcích se nejednalo o spory z veřejnoprávní smlouvy dle § 10b odst. 1 územních rozpočtových pravidel, ale o spory z veřejnoprávní smlouvy podle obecné úpravy ve správním řádu. Právní úprava vylučující opravný prostředek proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy je zcela shodná v § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel i v § 169 odst. 2 správního řádu.
Pokud jde o názor postupujícího senátu na spornou otázku, tak uvedl, že úprava uvedená v § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel je duplicitní s § 169 odst. 2 správního řádu. K druhému citovanému ustanovení pak vydal poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu závěr č. 140 ze dne 7. 11. 2014. V něm dospěl k závěru, že proti rozhodnutí o nákladech řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat odvolání ani rozklad. Stanovisko vychází z toho, že výrok o nákladech řízení je podmíněn výrokem ve věci. Nebylo by účelné, aby byl podmíněný výrok o nákladech řízení nadále projednáván v jiném režimu než samotné meritum. Musí tedy sledovat případný vývoj tohoto výroku. To platí jak v případě, kdy je o nákladech rozhodnuto spolu s věcí samou, tak i v případě, kdy je rozhodnuto samostatným rozhodnutím. Pro postup správního orgánu nemůže být určující, jak bylo o nákladech řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy rozhodnuto. S touto argumentací se čtvrtý senát zcela ztotožňoval.
Pokud § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel a § 169 odst. 2 správního řádu stanoví, že proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat odvolání ani rozklad, pak je nelze podat nejen vůči výroku ve věci samé, ale ani proti výroku o náhradě nákladů řízení. V případě náhrady nákladů sporného řízení se dle § 141 odst. 11 správního řádu uplatňuje zásada úspěchu ve věci. Nákladový výrok je tedy podmíněn výrokem ve věci. Musí tak sledovat osud meritorního výroku. Opačný výklad by vedl k nedůvodnému rozčlenění podmiňujícího a podmíněného výroku do dvou samostatných řízení, což by bylo v rozporu se zásadou procesní ekonomie. I v případě, že by účastník nesouhlasil pouze s výší nákladů, je v souladu s procesní ekonomií, aby bylo možné podat přímo žalobu. Rozdělení řízení by mělo i negativní praktické dopady, jako je nakládání se spisem. To, že by proti rozhodnutí o náhradě nákladů řízení bylo více opravných prostředků než proti rozhodnutí o věci samé, odporuje rovněž logice jiných procesních předpisů [např. § 104 odst. 2 s. ř. s., § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř.].
Výrok o náhradě nákladů řízení může být podle § 79 odst. 2 správního řádu součástí výrokové části rozhodnutí o věci samé nebo může být vydán ve formě samostatného rozhodnutí, jak poukazoval stěžovatel. Ustanovení části druhé správního řádu, kterým je též § 79 odst. 2 správního řádu, se v případě veřejnoprávních smluv užijí dle § 170 správního řádu pouze přiměřeně. Navíc na věci by nic neměnilo ani to, pokud by bylo vydáno samostatné rozhodnutí.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
IV. Pravomoc rozšířeného senátu
[17] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[18] Jak správně uvedl předkládající senát, rozšířený senát již v minulosti dovodil, že judikaturní rozpor je dán i tehdy, pokud jiný senát Nejvyššího správního soudu sice svůj právní názor výslovně nevyjádřil, ale právní názor byl nepochybně použit (usnesení ze dne 27. 6. 2019, čj. 1 Afs 135/2018-71, č. 3909/2019 Sb. NSS, insolvenční správce VIKTORIAGRUPPE, bod 14). Mezi takové situace zařadil rozšířený senát právě i situaci, kdy se senát Nejvyššího správního soudu věcně zabývá správností rozhodnutí správního orgánu, ačkoliv měl takové rozhodnutí prohlásit za nicotné (rozsudek ze dne 23. 2. 2022, čj. 4 As 65/2018-85, č. 4329/2022 Sb. NSS, ZŠ a MŠ KLAS, body 45 až 48).
[19] Rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 1/2019-58 a čj. 1 As 3/2019 86, se zabývaly rozsudky krajských soudů, jimiž byla věcně posouzena zákonnost rozhodnutí Ministerstva vnitra o odvolání proti výroku o nákladech ve sporu z vypořádání veřejnoprávní smlouvy o založení svazku měst a obcí. Jednalo se tak obecný spor z veřejnoprávní smlouvy podle § 141 správního řádu a § 169 odst. 1 správního řádu (rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176, č. 3725/2018 Sb. NSS). Pokud jde o přípustnost opravného prostředku, vztahoval se na ně tedy § 169 odst. 2 správního řádu, podle nějž proti rozhodnutí vydanému podle § 169 odst. 1 správního řádu nelze podat odvolání ani rozklad.
[20] V nyní posuzované věci nejde o výklad § 169 odst. 2 správního řádu, ale o výklad § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel. Ten však stanoví shodnou úpravu, neboť uvádí, že nelze podat odvolání ani rozklad proti rozhodnutí vydanému podle § 10b odst. 1 rozpočtových pravidel, tedy ve sporech z právních poměrů při poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci. Těmito spory jsou však fakticky výlučně spory z veřejnoprávních smluv, neboť dotace podle územních rozpočtových pravidel jsou poskytovány veřejnoprávní smlouvou (§ 10a územních rozpočtových pravidel), přičemž spor z veřejnoprávní smlouvy je vykládán široce (k tomu viz zejména rozsudek rozšířeného senátu ve věci ZŠ a MŠ KLAS). Tyto spory jsou rozhodovány podle správního řádu (§ 10b odst. 1 územních rozpočtových pravidel). Není tedy žádný důvod vykládat obě ustanovení odlišně, neboť směřují i ke stejnému cíli, aby proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nebyl přípustný řádný opravný prostředek.
[21] Zároveň je zřejmé, že čtvrtý senát potřebuje tuto otázku zodpovědět pro posouzení věci, neboť právě tato otázka je předmětem sporu.
[22] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
V. Vlastní posouzení sporné právní otázky
[23] Jak je tomu v procesních předpisech běžné, správní řád hovoří jednak o nákladech řízení a o tom, kdo je průběžně nese, jednak o tom, za jakých podmínek lze přiznat náhradu těchto nákladů vůči někomu jinému, než kdo je nesl původně.
[24] Náklady řízení jsou obecně vymezeny v § 79 správního řádu, přičemž mezi ně příkladmo patří hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, včetně správního poplatku, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, náklady důkazů, tlumočné a odměna za zastupování. Z výčtu je zřejmé, že jde jak o náklady na straně správního orgánu, tak na straně účastníků. Podle § 79 odst. 3 správního řádu nese své náklady správní orgán, dotčený orgán či účastník, pokud nestanoví zákon jinak. Obecně tedy každý nese své náklady správního řízení a nemá ani v případě úspěchu v řízení nárok na jejich náhradu.
[25] V tom se správní řád liší od občanského soudního řádu i soudního řádu správního, pro něž je zákonným východiskem princip, že úspěšný účastník řízení má právo na náhradu nákladů řízení (§ 142 o. s. ř., § 60 odst. 1 s. ř. s.). Tyto předpisy proto též stanoví, že se o náhradě nákladů řízení rozhodne zpravidla v rozhodnutí, jímž se řízení končí (§ 151 odst. 1 o. s. ř., § 61 odst. 1 s. ř. s.). Tyto předpisy tedy vychází z toho, že rozhodnutí o náhradě nákladů řízení by zpravidla mělo být integrální součástí konečného rozhodnutí ve věci, neboť je také závislé na výsledku takového řízení.
[26] Vzhledem k odlišnému obecnému východisku však správní řád takovéto ustanovení výslovně nemá. Podle § 79 odst. 2 správního řádu rozhodnutí ve věci nákladů řízení může být ve výrokové části jiného rozhodnutí nebo může být vydáno samostatně; lze je vydat i v průběhu řízení. Rozhodnutí se oznamuje pouze osobám, jichž se týká. Uvedený text tedy naopak spíše vyznívá tak, že rozhodnutí ve věci nákladů je vždy samostatné, a to i tehdy, kdy je formálně ve výrokové části jiného rozhodnutí.
[27] Ustanovení § 79 odst. 2 správního řádu je však takto formulováno zjevně v souvislosti s dalšími odstavci tohoto ustanovení. V nich se totiž vůbec nepočítá s náhradou nákladů účastníkům řízení, ale s hrazením nákladů jiných osob správním orgánem (§ 79 odst. 4) nebo naopak s náklady správního orgánu, které má za určitých okolností hradit účastník či dotčená osoba (§ 79 odst. 5 až 7). S výjimkou povinnosti nahradit náklady řízení účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti (§ 79 odst. 5), jde o náhradu nákladů, na něž může vznikat nárok i v průběhu správního řízení. U tohoto typu nákladů proto není nezbytné rozhodnutí o nich odsouvat až do konečného rozhodnutí. Také rozsah oznamování rozhodnutí o nákladech řízení zjevně vychází z toho, že zpravidla nebude doručováno všem účastníkům, neboť se nákladový výrok bude většinou týkat jen některého z nich. Ustanovení § 79 odst. 8 správního řádu pak také vychází z toho, že pokud se rozhoduje o náhradě nákladů řízení, pak půjde jen o náklady správního orgánu, neboť stanoví, že náhrada nákladů řízení je příjmem rozpočtu, ze kterého je hrazena činnost správního orgánu. Dané ustanovení je tedy zjevně konstruováno primárně pro jiné případy rozhodování o nákladech, než je rozhodování o náhradě nákladů mezi účastníky řízení navzájem. Ve většině těchto případů spolu bezprostředně úspěch v řízení a povinnost uhradit náklady nesouvisí, a proto je logické, že jsou na sobě rozhodnutí o věci samé a rozhodnutí o nákladech řízení nezávislá. Rozhodnutí o nákladech řízení proto může být bez problémů vydáváno jako samostatné, jak předpokládá § 79 odst. 2 správního řádu.
[28] Nicméně tyto závěry neplatí zcela jednoznačně ani zde. Judikatura dovodila, že rozhodnutí podle § 79 odst. 5 správního řádu o povinnosti účastníka nahradit náklady řízení paušální částkou, pokud řízení vyvolal porušením své povinnosti, je rozhodnutím závislým na rozhodnutí ve věci samé, ať je o něm rozhodnuto výrokem ve věci samé, nebo formálně samostatným rozhodnutím (rozsudky NSS ze dne 14. 2. 2018, čj. 1 Azs 7/2018-15, bod 11, a ze dne 13. 3. 2019, čj. 9 Azs 148/2018-26, body 12 a 13).
[29] Pro účely určení, zda mají rozhodnutí o nákladech řízení přezkoumávat správní, či civilní soudy, považuje rozhodnutí o nákladech správního řízení za akcesorické také zvláštní senát pro rozhodování kompetenčních sporů (usnesení ze dne 20. 3. 2007, čj. Konf 37/2006-31, č. 1245/2007 Sb. NSS, či ze dne 2. 12. 2014, čj. Konf 39/2013-14).
[30] Rozhodování o náhradě nákladů řízení mezi účastníky řízení navzájem je tak pro správní řízení velmi atypické. Správní řád s tím počítá jen pro sporná řízení, v nichž se podle § 141 odst. 1 správního řádu řeší i spory z veřejnoprávních smluv. Podle § 141 odst. 11 správního řádu ve sporném řízení přizná správní orgán účastníkovi, který měl ve věci plný úspěch, náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li účastník ve věci úspěch jen částečný, může správní orgán náhradu nákladů poměrně rozdělit, popřípadě rozhodnout, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů právo. I když měl účastník ve věci úspěch jen částečný, může mu správní orgán přiznat plnou náhradu nákladů řízení, měl-li neúspěch v poměrně nepatrné části nebo záviselo-li rozhodnutí o výši plnění na znaleckém posudku nebo na úvaze správního orgánu.
[31] V § 141 odst. 11 správního řádu jsou zakotvena obdobná pravidla náhrady nákladů řízení, která obsahuje § 142 o. s. ř. Přiznání práva na náhradu nákladů řízení a naopak uložení povinnosti k jejich náhradě je závislé na míře úspěchu ve věci. Na rozdíl od obecné úpravy tedy nepřichází v úvahu to, že by se o nákladech řízení rozhodovalo v průběhu správního řízení. Do doby skončení řízení totiž nelze určit, kdo a v jaké míře byl ve sporu úspěšný. V tomto případě tak z povahy věci nejde o samostatné rozhodnutí o nákladech řízení, jak o něm obecně hovoří § 79 odst. 2 správního řádu. Odlišně od obecných pravidel také nepůjde pouze o jednostranný vztah mezi správním orgánem a účastníkem, ale rozhodnutí o nákladech řízení musí dopadat na všechny účastníky. Výroky o náhradě nákladů řízení proto mají být učiněny jako součást rozhodnutí, jímž se sporné řízení končí.
[32] Nelze vyloučit, že správní orgán z různých důvodů při skončení řízení o náhradě nákladů řízení nerozhodne. Jestliže vydá formálně samostatné rozhodnutí o náhradě nákladů řízení, jde stále o rozhodnutí závislé na výsledku sporného řízení. Je totiž odvozeno od výroku ve věci samé, obdobně jako to judikatura dovodila u paušální náhrady nákladů řízení podle § 79 odst. 5 správního řádu.
[33] Pokud jde o přípustnost odvolání či rozkladu, jsou klíčová ustanovení, na která poukázal předkládající senát. V § 169 odst. 1 správního řádu jsou vymezeny správní orgány, které rozhodují spory z veřejnoprávních smluv podle správního řádu. Podle § 169 odst. 2 správního řádu pak platí, že proti rozhodnutí vydanému podle odstavce 1 nelze podat odvolání ani rozklad. Obdobně § 10b odst. 1 územních rozpočtových pravidel uvádí, které orgány rozhodují spory z právních poměrů při poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci. Podle § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel pak platí, že proti rozhodnutí vydanému podle odstavce 1 nelze podat odvolání ani rozklad.
[34] Smysl vyloučení možnosti podat odvolání i rozklad je zjevně ten, aby věc byla na úrovni veřejné správy ukončena s konečnou platností co nejdříve. Zákonodárce tento postup zvolil i při vědomí, že spory z veřejnoprávních smluv mohou být často relativně dosti složité. Účastníkům řízení se v takovém případě otevírá možnost podat přímo žalobu proti rozhodnutí správního orgánu o sporu z veřejnoprávní smlouvy, protože ve správním řízení nemají k dispozici řádné opravné prostředky [§ 68 písm. a) s. ř. s.].
[35] Jak bylo uvedeno shora v bodě [31], rozhodnutí o náhradě nákladů řízení podle § 141 odst. 11 správního řádu nelze považovat za samostatné rozhodnutí, ale je fakticky nedílnou součástí rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy. Obdobně je třeba nahlížet i na situaci, pokud by bylo vydáno formálně samostatné rozhodnutí o náhradě nákladů řízení, které ve skutečnosti jen doplňuje chybějící výrok rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy. Rozhodnutí o náhradě nákladů řízení je totiž součástí komplexního vypořádání sporů vzniklých z veřejnoprávní smlouvy.
[36] Ustanovení § 169 odst. 2 správního řádu i § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel tak zjevně směřují k tomu, aby bylo vyloučeno odvolání či rozklad ohledně všech výroků, které mají být součástí rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy, tedy i pokud jde o výroky o náhradě nákladů řízení. Je-li rozhodnutí o náhradě nákladů řízení součástí komplexního vyřešení sporu, musí sledovat osud zbývajících výroků.
[37] Stejný postup musí být i tehdy, pokud by bylo výjimečně vydáno samostatné rozhodnutí o náhradě nákladů řízení. Je zjevně proti smyslu právní úpravy, aby byl odlišný procesní režim pro rozhodnutí o téže otázce podle toho, jestli je o ní rozhodnuto v rámci rozhodnutí o věci samé nebo samostatně (shodně ohledně soudního přezkumu v případě rozhodnutí o nákladech podle § 79 odst. 5 správního řádu rozsudky NSS čj. 1 Azs 7/2018-15, body 12 a 13, a čj. 9 Azs 148/2018-26, bod 18).
[38] Tomuto závěru svědčí i logický argument od většího k menšímu (a maiori ad minus). Vylučuje-li zákonodárce přípustnost odvolání či rozkladu v případě rozhodnutí o věci samé, tím spíše má být tato možnost vyloučena u výroku závislého a nepochybně méně významného, kterým je výrok o náhradě nákladů řízení.
[39] S tím souvisí i poukaz předkládajícího senátu na § 104 odst. 2 s. ř. s. a § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř., které vylučují nebo omezují přípustnost kasační stížnosti nebo dovolání proti výroku o nákladech řízení. Zákonodárce tedy v těchto procesních řádech omezuje možnost využít opravné prostředky, pokud jde o rozhodnutí týkající se jen nákladů řízení. Lze si jen těžko představit, že by jeho úmysl byl v případě správního řádu odlišný a naopak by proti rozhodnutí o nákladech řízení chtěl poskytnout více opravných prostředků, než proti o rozhodnutí ve věci samé.
[40] Rozštěpení režimu výroku o věci samé a o náhradě nákladů řízení by také vedlo k zákonodárcem jistě nezamýšleným důsledkům. Pokud by bylo přípustné odvolání proti nákladovému výroku, pak by běžně mohla nastávat situace, jako je v nyní projednávané věci, že proti výroku ve věci samé by byla již podána žaloba a zároveň by bylo podáno odvolání proti výroku nákladovému s ohledem na nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Rozhodování odvolacího orgánu by v takovém případě bylo zcela formální, neboť by buď musel vyčkávat na rozhodnutí soudu, nebo odvolání zamítnout. Nemohl by totiž přezkoumat zákonnost rozhodnutí ve věci samé, která je ale klíčová pro posouzení zákonnosti výroku o náhradě nákladů řízení.
[41] Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že by přípustnost odvolání jen proti výroku o náhradě nákladů řízení mohla mít význam z pohledu nákladů státu. Jednalo by se však jen o ty situace, kdy účastník řízení nesouhlasí pouze s rozhodnutím o náhradě nákladů řízení. V takovém případě by totiž mohla být náprava zjednána na úrovni veřejné správy, aniž by věc musela být projednávána v soudním řízení, které je nepochybně nákladnější. Přípustnost odvolání však nelze odvozovat od toho, zda s napadeným výrokem byl napaden i výrok jiný. Respektive možné by to bylo, ale jen tehdy, pokud by to zákonodárce výslovně stanovil.
[42] Navíc nelze vyloučit situaci, že zatímco jeden účastník nebude souhlasit jen s výrokem o náhradě nákladů řízení, jiný nebude souhlasit s výroky ve věci samé a podá proti nim žalobu. Stejně tak by řešení preferované stěžovatelem neřešilo situaci, že účastník řízení nesouhlasí s výroky ve věci samé, ale i pro případ, že by byly zákonné, považuje za chybně určenou výši náhrady nákladů řízení. Mnohost těchto možností opět ukazuje na to, že rozhodnutí o náhradě nákladů má tvořit s rozhodnutím o věci jeden celek se stejným procesním osudem.
[43] Rozšířený senát si je vědom, že s rozhodnutím městského soudu o nicotnosti odvolacího rozhodnutí se pojí ještě jedna otázka, kterou městský soud také řešil. Jde o to, jakým způsobem se má žalobce domoci soudní ochrany proti prvostupňovému rozhodnutí, pokud se spoléhal na poučení o přípustnosti řádného opravného prostředku, který podal, a rozhodnutí o něm bylo následně prohlášeno za nicotné. Lhůta dvou měsíců pro podání žaloby podle § 72 odst. 1 s. ř. s. proti prvostupňovému rozhodnutí totiž bude zpravidla v době prohlášení nicotnosti již uplynulá. Městský soud však vyslovil svůj právní názor na tuto otázku v souvislosti s tím, že odmítl žalobu proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy z důvodu překážky litispendence, a to výslovně i ohledně původní žalobou nenapadeného výroku o náhradě nákladů řízení. Proti tomuto výroku mohla původní žalobkyně podat kasační stížnost, avšak neučinila tak. Stěžovatel původní kasační stížnost podal i proti tomuto výroku, avšak v tomto rozsahu ji vzal zpět. V této situaci se správností úvah městského soudu nemohl zabývat čtvrtý senát, a tím spíše se jí nemůže zabývat rozšířený senát. Rozšířenému senátu nepochybně přísluší se v přiměřeném rozsahu zabývat i souvisejícími otázkami, zejména pokud jsou potřebné či vhodné pro kontrolu správnosti hlavního přijímaného závěru. Tato otázka však primárně nesouvisí s nyní posuzovanou otázkou přípustnosti řádného opravného prostředku proti rozhodnutí o náhradě nákladů veřejnoprávní smlouvy, ale jde o otázku výrazně obecnější. Ta nemá jak ovlivnit závěry učiněné rozšířeným senátem ohledně posuzované otázky.
VI. Shrnutí
[44] Rozšířený senát uzavírá, že proti rozhodnutí správního orgánu o náhradě nákladů řízení podle § 141 odst. 11 správního řádu, ve sporu z veřejnoprávní smlouvy není v souladu s § 169 odst. 2 správního řádu a § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel přípustné odvolání či rozklad.
Právní věta
Proti rozhodnutí správního orgánu o náhradě nákladů řízení podle § 141 odst. 11 správního řádu ve sporu z veřejnoprávní smlouvy není v souladu s § 169 odst. 2 správního řádu a § 10b odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, přípustné odvolání či rozklad.
Usnesení ze dne 20. 5. 2021
Plný text
4 Afs 152/2020 - 34
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. A. R. a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Regionální rada regionu soudržnosti Jihovýchod, se sídlem [adresa] Brno, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem [adresa] za účasti osoby zúčastněné na řízení: Thermal Pasohlávky a.s., IČO [IČO], se sídlem [adresa] sídlem [adresa] Brno, proti rozhodnutí ministra financí ze dne 6. 2. 2017, č. j. MF-909/2017/1203-RK, a rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 11. 2016, č. j. MF-58348/2015/1203-14, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2020, č. j. 5 Af 14/2017 - 43,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 11. 2016, č. j. MF-58348/2015/1203-14 (dále jen rozhodnutí žalovaného), rozhodl ve věci sporu mezi žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení z veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu NUTS 2 Jihovýchod ze dne 12. 6. 2013 na projekt č. CZ.1.11/2.1.00/08.01122 (dále jen „veřejnoprávní smlouva“). Výrokem I. žalovaný uložil žalobkyni vyplatit dotaci ve výši 11.602.792,40 Kč osobě zúčastněné na řízení a výrokem II. zamítl návrh osoby zúčastněné na řízení co do výše 124.017,60 Kč. Výrokem III. pak uložil žalobkyni povinnost zaplatit osobě zúčastněné na řízení náklady řízení ve výši 586.341 Kč. V poučení žalovaný uvedl, že rozklad proti výrokům I. a II. uvedeného rozhodnutí není přípustný, je však přípustný rozklad proti výroku III.
[2] Žalobkyně podala proti výroku III. uvedeného rozhodnutí žalovaného rozklad, který ministr financí rozhodnutím ze dne 6. 2. 2017, č. j. MF-909/2017/1203-RK (dále jen rozhodnutí ministra), zamítl dle § 90 odst. 5 ve spojení s § 152 odst. 2 písm. b) správního řádu jako nedůvodný.
[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí ministra žalobu, v níž uvedla, že výrok I. a II. rozhodnutí žalovaného napadla samostatnou žalobou, která je vedena u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 5 Af 5/2017. Žalobkyně zdůraznila, že rozhodnutí o nákladech řízení je odvozeno od rozhodnutí ve věci samé, neboť je spojeno podle § 141 odst. 11 správního řádu s úspěchem ve věci samé. Napadla-li proto žalobkyně výroky I. a II. rozhodnutí žalovaného, nemůže souhlasit ani s výrokem o nákladech řízení. Žalobkyně dále navrhla, aby soud v souladu s § 39 odst. 1 s. ř. s. spojil žaloby ke společnému projednání.
[4] V replice žalobkyně uvedla, že § 79 odst. 2 správního řádu, kterým žalovaný odůvodňuje samostatnost rozhodnutí o nákladech řízení ve sporu z veřejnoprávní smlouvy, se nachází v části druhé správního řádu, která se dle § 170 správního řádu v případě veřejnoprávních smluv a řešení sporů vznikajících z nich použije pouze přiměřeně. Dle § 141 odst. 1 správního řádu se spory z veřejnoprávních smluv řeší ve sporném řízení, tedy v jiném typu řízení, než je klasické správní řízení dle části druhé správního řádu, kde náklady řízení nejsou odvozovány od úspěchu ve věci samé. Ve sporných řízeních pak ve smyslu § 141 odst. 11 správního řádu výrok ve věci samé podmiňuje rozhodnutí o tom, kdo a v jaké výši bude hradit náklady řízení. Nelze od sebe oddělovat výrok ve věci samé a rozhodnutí o nákladech řízení i z toho důvodu, že by tím byla krácena možnost toho, kdo se brání vůči správnímu rozhodnutí ve sporném řízení, bránit se i proti rozhodnutí ohledně nákladů řízení. Než by soud rozhodl v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí o věci samé, uplynula by lhůta pro podání řádného opravného prostředku proti výroku o nákladech řízení, a tím i možnost podání následné žaloby dle soudního řádu správního. Žalobkyně by tak přišla nesprávnou aplikací zákona o možnost změny též rozhodnutí o nákladech řízení, což představuje porušení zásady právního státu, práva na spravedlivý proces a právní jistoty. V takovém případě by žalobkyni zbyl jediný prostředek obrany, a to institut obnovy řízení dle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť by bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, přičemž je však diskutabilní, zda je možné za podkladové rozhodnutí pokládat též rozhodnutí o náhradě nákladů řízení.
[5] Městský soud v Praze výrokem I. v záhlaví uvedeného rozsudku rozhodl tak, že rozhodnutí ministra je nicotné. Výrokem II. napadeného rozsudku městský soud odmítl žalobu proti rozhodnutí ministerstva. Městský soud zdůraznil, že zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), je ve vztahu k obecné regulaci správního řádu úpravou speciální, přičemž § 10b jako lex specialis vylučuje v posuzované věci jakékoliv úvahy o aplikaci § 169 odst. 1 a 2 správního řádu. Dále upozornil, že rozhodnutí o nákladech řízení je v souladu s § 141 odst. 11 správního řádu podmíněné výrokem ve věci, pročež musí sledovat režim tohoto výroku. Pokud je tedy o nákladech řízení rozhodnuto spolu s meritem věci, pak by nebylo účelné, aby byl podmíněný výrok o nákladech řízení nadále projednáván v jiném režimu než samotné meritum. Jiný výklad by byl v rozporu se zásadou procesní ekonomie, neboť by vedl k nedůvodnému rozčlenění podmiňujícího a podmíněného výroku do dvou samostatných řízení, což by způsobovalo i velké praktické obtíže, například při nakládání se spisem. S ohledem na tyto závěry městský soud odmítl výklad žalovaného, dle kterého proti nákladovému výroku rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy je možné podat opravný prostředek, zatímco proti rozhodnutí o meritu je opravný prostředek nepřípustný.
[6] Městský soud uzavřel, že ani proti nákladovému výroku rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat řádný opravný prostředek podle § 10b odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech. Jelikož ministr financí věcně rozhodoval o rozkladu, který nebyl podle § 10b odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech vůbec přípustný, je rozhodnutí ministra nutno považovat za nicotné, neboť ministru financí nenáležela pravomoc rozhodovat o rozkladu, který nebyl přípustný. V této souvislosti městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2009, č. j. 3 As 1/2009 - 171, č. 2475/2012 Sb. NSS, či ze dne 30. 10. 2003, č. j. 5 A 153/2002 – 33, č. 273/2004 Sb. NSS).
[7] Na závěr městský soud upozornil, že v situaci, kdy žalobkyně napadla v řízení vedeném u stejného soudu pod sp. zn. 5 Af 5/2017 výroky I. a II. rozhodnutí žalovaného, může být v případě důvodnosti žaloby zrušen i výrok na napadených výrocích závislý, kterým je v tomto případě výrok o náhradě nákladů správního řízení. Pokud tedy Městský soud v Praze dospěje v řízení vedeném pod sp. zn. 5 Af 5/2017 k názoru, že je třeba výroky I. a II. rozhodnutí žalovaného zrušit, měl by se na základě rozsudku NSS ze dne 3. 7. 2008, č. j. 7 As 4/2008 - 85, zabývat též nutností zrušit závislý výrok III. Proto také překážka věci již dříve zahájené brání projednání žaloby nejenom ve vztahu k výrokům I. a II. rozhodnutí žalovaného, nýbrž i ve vztahu k výroku III. tohoto rozhodnutí.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel”) kasační stížnost, v níž vyslovil nesouhlas se závěry soudu, dle kterých je rozhodnutí žalovaného nicotné. Stěžovatel předně namítnul nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného rozsudku, jelikož krajský soud své rozhodnutí dostatečně neodůvodnil. Stěžovatel dále označil závěry městského soudu, které argumentují účelností a zásadou procesní ekonomie, za liché. Přisvědčil sice městskému soudu, že výrok o nákladech řízení je podmíněn výrokem ve věci, městský soud však opomněl často se vyskytující situaci, kdy účastník řízení nerozporuje rozhodnutí ve věci, ale pouze výši přiznané náhrady nákladů z důvodu její samotné nesprávnosti, ať již rozporuje počet úkonů, výpočet, právní posouzení apod. Nastávají i případy, kdy účastník sice podá žalobu ve věci, ale zároveň napadá výrok o nákladech řízení nejen z důvodu jeho akcesorické povahy, ale i z důvodu jeho nesprávnosti. Při vydání rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze předjímat, zda účastník řízení rozhodnutí nebude rozporovat, bude jej rozporovat celé či bude rozporovat jenom jeho část – výrok o nákladech řízení. Pokud by neexistovala možnost, aby se účastník řízení bránil proti nákladovému výroku rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy, pak by účastník řízení musel výrok o náhradě nákladů řízení napadnout správní žalobou, byť by třeba ostatní výroky rozhodnutí nerozporoval. V takovém případě by došlo ke zbytečnému zatěžování soudů žalobami, v nichž by soudy pouze ověřovaly správnost výše přiznané náhrady nákladů řízení, přičemž právě takový postup by byl neekonomický.
[9] Pokud účastník řízení podá k soudu žalobu proti výroku, kterým bylo rozhodnuto ve věci, měl by soud současně rozhodnout i o náhradě nákladů řízení, neboť v důsledku toho, že soud rozhodne ve věci jinak, může být rozhodnuto jinak také o náhradě nákladů řízení. Není však důvod, aby účastník, který nesouhlasí s přiznanou výší náhrady nákladů řízení, nemohl podat rozklad proti výroku, kterým bylo rozhodnuto o výši náhrady nákladů řízení. Pokud bude podána k soudu žaloba proti výroku, kterým bylo rozhodnuto ve věci a soud napadené rozhodnutí zruší, zruší i výroky na něj navazující, včetně výroku o nákladech řízení.
[10] Výrok o náhradě nákladů řízení má povahu samostatného výroku, když dle § 79 odst. 2 správního řádu je možné rozhodnutí ve věci nákladů řízení vydat samostatně. V takovém případě je proti rozhodnutí o nákladech řízení přípustný opravný prostředek, proto byl připuštěn i proti III. výroku rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel v této souvislosti odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, v níž kasační soud rozhodoval o kasačních stížnostech proti rozsudkům krajských správních soudů, které přezkoumávaly druhostupňová rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutím o náhradě nákladů sporného řízení ve sporech z veřejnoprávních smluv (rozsudky NSS ze dne 29. 4. 2020, č. j. 1 As 3/2019 - 86, a ze dne 23. 1. 2020, č. j. 2 As 1/2019 - 58, č. 3971/2020 Sb. NSS). Krajské soudy či Nejvyšší správní soud v těchto případech nevyjádřili pochybnosti o přípustnosti odvolání, přičemž tuto otázku sice výslovně neřešily, což však je nutné chápat tak, že možnost odvolání připustily, když nicotnost je vada zkoumaná ve správním soudnictví z úřední povinnosti.
[11] Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
III. Nezbytnost postoupení věci rozšířenému senátu
[12] Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, dospěl při předběžném posouzení věci k názoru, že je třeba se odchýlit od názoru již vyjádřeného v rozhodnutích jiných senátů tohoto soudu. Čtvrtý senát totiž je toho názoru, že městský soud posoudil věc napadeným rozsudkem správně, když dovodil, že jestliže není proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy přípustné odvolání ani rozklad, není řádný opravný prostředek přípustný ani proti výroku o nákladech tohoto řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy. Ve vyslovení tohoto názoru v nynější věci však brání čtvrtému senátu předchozí judikatura jiných senátů Nejvyššího správního soudu.
[13] Konkrétně ve věcech rozhodnutých rozsudky č. j. 1 As 3/2019 - 86 a č. j. 2 As 1/2019 - 58, kterých se dovolává stěžovatel, Krajský soud v Brně a poté Nejvyšší správní soud věcně přezkoumaly rozhodnutí Ministerstva vnitra o odvolání pouze proti nákladovému výroku rozhodnutí krajského úřadu ve věci sporu z veřejnoprávní smlouvy. Aniž by se v odůvodnění výslovně zabývaly otázkou přípustnosti odvolání proti nákladovému výroku, resp. případné nicotnosti rozhodnutí stěžovatele o tomto odvolání, kterou v nyní projednávané věci nastolil městský soud, resp. v kasační stížnosti stěžovatel, první a druhý senát NSS mlčky akceptovaly přípustnost opravného prostředku proti nákladovému výroku rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy. V opačném případě by totiž bylo rozhodnutí Ministerstva vnitra nicotné, jak plyne rovněž z ustálené judikatury NSS citované městským soudem v napadeném rozsudku (rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2009, č. j. 3 As 1/2009 - 171, č. 2475/2012 Sb. NSS, či ze dne 30. 10. 2003, č. j. 5 A 153/2002 – 33, č. 273/2004 Sb. NSS, podle nichž věcné rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí, proti němuž odvolání není přípustné, je nicotné). K nicotnosti napadeného správního rozhodnutí musí správní soudy (jak krajský soud, tak i Nejvyšší správní soud) přihlédnout z moci úřední (srov. např. rozsudek NSS ze dne 21. 2. 2008, čj. 7 Afs 68/2007-82). Pokud tak tedy neučinily a rozhodnutí Ministerstva vnitra věcně přezkoumaly, zjevně musely vyjít z názoru, že ačkoli obecná úprava v § 169 odst. 2 správního řádu proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nepřipouští odvolání ani rozklad, řádný opravný prostředek je přípustný proti samotnému nákladovému výroku takového rozhodnutí. Takový názor ostatně zastává i stěžovatel v nyní projednávané věci.
[14] Čtvrtý senát si je vědom toho, že pro založení pravomoci rozšířeného senátu je zpravidla zapotřebí toho, aby konkurující právní názor, od něhož se postupující senát hodlá odchýlit, popř. z něhož je odvozován rozpor v existující judikatuře Nejvyššího správního soudu, byl vysloven explicitně. V některých případech ovšem je možno založit pravomoc rozšířeného senátu i z mlčky vyjádřeného právního názoru, pokud je z kontextu věci nepochybné, že rozhodnutí jiného senátu muselo jako z nutné premisy vycházet z určitého názoru. Opačný názor by vedl k nejistotě účastníků, což by bylo v rozporu se smyslem a účelem ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s.
[15] K tomu je též možno poukázat na komentářovou judikaturu, která zastává stejné stanovisko. Např. Komentář k soudnímu řádu správnímu od nakladatelství Wolters Kluwer uvádí: „Judikatorní rozpor podle mě nevzniká, pokud by jeden z údajně rozporných právních názorů byl toliko názorem implicitním, v odůvodnění skrytým. Jde tedy o nevyřčenou premisu dalších argumentačních kroků, kterou lze v odůvodnění soudu snad tušit, kterou však soud výslovně jako takovou neformuloval. Rozhodné je to, co soud ve svém rozhodnutí řekl, nikoliv to nevyřčené, co snad můžeme mezi řádky tušit. Od právě uvedeného je nutno odlišit situace, ve kterých je nepochybné, že soud musel určitý argument zvážit, byť ho výslovně neuvedl. Takový argument je conditio sine qua non argumentu dalšího. Příkladem budou situace, kdy soud aplikoval podzákonný právní předpis, z čehož lze vyvodit, že měl za to, že právní předpis je secundum et intra legem (zatímco v jiném případě dospěl soud k tomu, že právní předpis je praeter legem, a proto jej neaplikoval), eventuálně soud přiznal určitý nárok, z čehož lze jasně vyvodit, že měl za to, že nárok není prekludován (zatímco v obdobném případě v jiné věci dospěl k závěru, že nárok prekludován byl) atd. Půjde vesměs o argumenty, které musel vzít soud v potaz bez ohledu na to, že ve vztahu k nim nebyla uplatněna kasační námitka (§ 109 odst. 4).“ (K., Z., Kocourek, T. a kol: Soudní řád správní. Komentář. Praha, Wolters Kluwer, 2019. Komentář k § 17, bod 9, citováno dle systému ASPI]. Ostatně sám rozšířený senát ve svém usnesení ze dne 27. 6. 2019, č. j. 1 Afs 135/2018 – 71, č. 3909/2019 Sb. NSS, bod 14, uvedl: „Pravomoc rozšířeného senátu však nelze vykládat dogmaticky tak, že je dána jen tehdy, pokud proti sobě stojí dva odlišné právní názory výslovně vyjádřené v různých rozhodnutích NSS. Pokud proti sobě stojí v rozhodnutí výslovně uvedený právní názor, na straně jedné, a právní názor sice výslovně nevyjádřený, v rozhodnutí či v procesním postupu soudu však z logiky věci nepochybně použitý, na straně druhé, je pravomoc rozšířeného senátu dána.“
[16] Čtvrtý senát si je vědom toho, že je třeba značná opatrnost při dovozování implicitních názorů, např. z obsahu soudního spisu či existence procesních podmínek či vad, které mohl soud přehlédnout, aniž by hodlal zaujmout k těmto otázkám určité stanovisko. V nyní projednávané věci jde právě o takový případ, kdy § 17 odst. 1 s. ř. s. brání „malému“ senátu rozhodnout způsobem odlišným od předchozích rozsudků č. j. 1 As 3/2019 - 86 a č. j. 2 As 1/2019 – 58, tj. že rozhodnutí stěžovatele o odvolání proti výroku o nákladech řízení v řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy je nicotné pro absolutní nedostatek věcné působnosti stěžovatele k vydání takového rozhodnutí. Na tom nemůže nic změnit ani to, že v právě citovaných rozsudcích se nejednalo o spory z veřejnoprávní smlouvy dle § 10b odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, ale o spory z veřejnoprávních smlouvy podle obecné úpravy obsažené ve správním řádu (konkrétně se jednalo o spory z veřejnoprávních smluv o založení dobrovolného svazku obcí podle zákona o obcích). Právní úprava vylučující opravný prostředek proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy je totiž zcela shodná v § 10b odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech jako v § 169 odst. 2 správního řádu.
IV. Názor čtvrtého senátu na posuzovanou věc
[17] Jak již čtvrtý senát uvedl, v posuzovaném případě se § 169 odst. 1 a 2 správního řádu nepoužije. Je však zapotřebí upozornit, že speciální úprava obsažená v § 10b odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech je s ustanovením § 169 odst. 2 správního řádu duplicitní, když stanoví, že proti rozhodnutí ve sporném řízení vyvolaném sporem z veřejnoprávní smlouvy týkající se dotací a návratných finančních výpomocí nelze podat odvolání ani rozklad (srov. Rigel, F., Bouška, M., Mlynář, R. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů: Komentář. Wolters Kluwer, Praha, 2017, komentář k § 10b, dostupné z právního informačního systému ASPI). Čtvrtý senát proto podpůrně odkazuje na závěr č. 140 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 7. 11. 2014, který se týká výkladu § 169 odst. 2 správního řádu, a který výslovně uvádí, že „[p]roti rozhodnutí o nákladech řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat odvolání ani rozklad.“
[18] V odůvodnění výše citovaného závěru poradního sboru je pak konstatováno, že „§ 169 odst. 2 správního řádu je třeba vykládat tak, že odvolání nebo rozklad není možné podat proti rozhodnutí, jehož předmětem je spor z veřejnoprávní smlouvy. Pokud tedy správní orgán v rozhodnutí vydaném v řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy rozhodne také o nákladech takového řízení, není možné proti rozhodnutí podat odvolání, a to ani proti výroku o nákladech řízení. Přitom lze vycházet z toho, že výrok, resp. rozhodnutí o nákladech řízení je podmíněné výrokem ve věci, musí tedy sledovat případný vývoj tohoto výroku. Pokud bude o nákladech řízení rozhodnuto spolu s meritem věci, pak by nebylo účelné, aby byl podmíněný výrok o nákladech řízení nadále projednáván v jiném režimu než samotné meritum. Výše uvedené platí i v případě, že je o nákladech řízení vedeného o sporu z veřejnoprávní smlouvy rozhodnuto samostatným rozhodnutím. Pro postup správního orgánu v dané věci nemůže být určující, zda o nákladech řízení vedeného o sporu z veřejnoprávní smlouvy rozhodl v rámci rozhodnutí ve věci nebo samostatným rozhodnutím.“ S touto argumentací se čtvrtý senát zcela ztotožňuje.
[19] Pokud tedy § 10b odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech shodně s § 169 odst. 2 správního řádu stanoví, že proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace nelze podat odvolání ani rozklad, pak ve světle výše uvedeného je nutno vycházet z toho, že odvolání ani rozklad nelze podat nejen vůči výroku ve věci samé, ale ani proti výroku o náhradě nákladů řízení. Tento závěr je podpořen též tím, že v případě náhrady nákladů sporného řízení, o jaké jde též v posuzované věci, se dle § 141 odst. 11 správního řádu uplatňuje zásada úspěchu ve věci. V tomto smyslu lze tedy souhlasit s městským soudem, že nákladový výrok je podmíněn výrokem ve věci, pročež musí sledovat osud meritorního výroku. V posuzované věci by bylo stěží účelné, jak ostatně přiléhavě konstatoval též městský soud, aby byl podmíněný nákladový výrok nadále projednáván v odlišném režimu než věc sama. Předestřený postup je pak souladný se zásadou procesní ekonomie, přičemž opačný výklad by vedl k nedůvodnému rozčlenění podmiňujícího a podmíněného výroku do dvou samostatných řízení. Pokud by městský soud ve věci žaloby proti výrokům I. a II. prvostupňového rozhodnutí zrušil tyto výroky, musel by se v souladu s judikaturou zdejšího soudu zabývat též zrušením výroku III. prvostupňového rozhodnutí, jakožto výroku závislého na výrocích I. a II. prvostupňového rozhodnutí (srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne 3. 7. 2008, č. j. 7 As 4/2008 - 85), což ostatně připustil též stěžovatel v kasační stížnosti.
[20] Takový postup by nadto měl i negativní praktické dopady, a to například při nakládání se spisem. V tomto smyslu zdejší soud považuje za mylnou argumentaci stěžovatele, že by snad městský soud opomněl situaci, kdy účastník správního řízení napadá pouze výrok o náhradě nákladů řízení, a že by postup, kdy by tento musel proti nákladovému výroku prvostupňového rozhodnutí brojit přímo správní žalobou, byl neekonomický. Městský soud naopak argumentací zásadou procesní ekonomie, dikcí zákona o rozpočtových pravidlech, který v § 10b odst. 3 explicitně zakazuje podání odvolání či rozkladu proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, aby účastníkům byl zajištěn rychlý přístup k soudu, a specifikem sporného řízení spočívajícího v akcesorické povaze výroku o náhradě nákladů řízení, dospěl ke správnému závěru, že v situaci, kdy nelze napadnout řádnými opravnými prostředky výroky I. a II. prvostupňového rozhodnutí, nelze napadnout rozkladem ani nákladový výrok III., který jen tyto výroky doplňuje. To, že by proti rozhodnutí o náhradě nákladů řízení bylo více opravných prostředků než proti rozhodnutí o věci samé, odporuje rovněž logice jiných procesních předpisů [srov. např. § 104 odst. 2 s. ř. s., § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř.].
[21] Výrok o náhradě nákladů řízení skutečně může být obecně ve smyslu § 79 odst. 2 správního řádu součástí výrokové části rozhodnutí o věci samé nebo může být vydán ve formě samostatného rozhodnutí, jak poukazuje stěžovatel. Zdejší soud však připomíná, že ustanovení části druhé správního řádu, kterým je též předmětné ustanovení § 79 odst. 2 správního řádu, se v případě veřejnoprávních smluv užijí dle § 170 správního řádu pouze přiměřeně. Nadto ani skutečnost, kdy by bylo v posuzované věci vydáno samostatné rozhodnutí o náhradě nákladů řízení, by nemohla zvrátit závěr, že v posuzované věci nelze řádným opravným prostředkem napadnout nejen výroky ve věci samé, ale ani výrok o náhradě nákladů řízení, jak je předestřeno výše.
[22] Čtvrtý senát uzavírá, že považuje za správný a řádně odůvodněný závěr městského soudu ohledně nepřípustnosti řádného opravného prostředku proti nákladovému výroku rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy dle § 10b odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech, resp. § 169 odst. 2 správního řádu. Městský soud dále správně vyslovil nicotnost rozhodnutí ministra, když v souladu s ustálenou judikaturou zdejšího soudu je tato důsledkem vydání rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutí správního orgánu za situace, kdy opravný prostředek není přípustný (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2009, č. j. 3 As 1/2009 - 171, či ze dne 30. 10. 2003, č. j. 5 A 153/2002 - 33).
V. Závěr
[23] Čtvrtý senát proto postupuje věc dle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu s otázkou, zda je přípustné odvolání proti výroku o nákladech řízení rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: J. B., Z. K., K. Š., F. D., B. P., A. R., P. M.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 20. května 2021
Mgr. A. R.
předseda senátu