Rozsudek ze dne 30. 6. 2009
Plný text
4 As 55/2007 - 92
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: T. H., zast. Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou, se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Policie České republiky, Policejní prezídium České republiky, se sídlem [adresa] proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2007, č. j. 7 Ca 2/2006 - 29,
t a k t o :
I. Kasační stížnost s e z a m í t á .
II. Žádnému z účastníků s e n e p ř i z n á v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
O d ů v o d n ě n í :
Včas podanou kasační stížností žalobce (dále též „stěžovatel“) napadá rozsudek Městského soudu v Praze, ze dne 27. 4. 2007, č. j. 7 Ca 2/2006 - 29, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí policejního prezidenta Policie České republiky ze dne 26. 10. 2005, č. j. PPR-299/K-PK-2005, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce proti fiktivnímu rozhodnutí o neposkytnutí informací podle ustanovení zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (stěžovatel požadoval informace o obsahu celé výroční zprávy Policie ČR za rok 2004 o poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb.) Žalovaný dospěl k závěru, že odvolání podané žalobcem nebylo přípustné, neboť požadované informace byly žalobci poskytnuty dne 5. 10. 2005, a to zprávou preventivně informační skupiny kanceláře policejního prezidenta Policejního prezidia České republiky pod č. j. PPR-10-102/K-PIS 2005, a nenastaly tak skutečnosti uvedené v ust. § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění (dále též „zákon o svobodném přístupu k informacím“), které by opravňovaly žalobce k podání odvolání.
V podané žalobě žalobce namítal, že žádost o poskytnutí informací byla podána dne 20. 9. 2005, lhůta pro poskytnutí informací uplynula dne 5. 10. 2005, žalobci přitom k tomuto okamžiku nebyly požadované informace poskytnuty, nastala tedy fikce vydání rozhodnutí o odepření informací podle § 15 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce současně namítal, že rozhodnutí neobsahuje náležitosti stanovené § 47 odst. 5 správního řádu, neboť rozhodnutí je vybaveno fotokopií podpisu, který není podpisem policejního prezidenta. Požadované informace pak byly žalobci poskytnuty až po uplynutí lhůty k tomu určené, navíc výroční zpráva takto poskytnutá nebyla úplná.
Městský soud v Praze žalobu stěžovatele zamítl s tím, že fikce negativního rozhodnutí o neposkytnutí informací nenastala. Soud se dále neztotožnil s námitkou žalobce stran absence originálu podpisu oprávněné úřední osoby, když zjistil a konstatoval, že ve správním spisu je založen originál rozhodnutí, který je podepsán osobou oprávněnou, zástupcem policejního prezidenta, a námitku o neúplnosti poskytnuté informace v situaci, kdy odvolání bylo žalovaným posouzeno jako nepřípustné a žaloba směřovala proti takto pojatému a zdůvodněnému rozhodnutí odvolacího orgánu, soud označil jako námitku míjející podstatu posuzované věci.
V obsáhlé kasační stížnosti podané proti napadenému rozsudku, doplněné dalším vyjádřením, stěžovatel, obdobně jako v žalobě, namítá, že došlo k fikci negativního rozhodnutí o neposkytnutí informací, jakož i to, že reálné poskytnutí informací, které bylo opožděné, bylo současně neúplné. Navíc namítá, že toto rozhodnutí bylo podepsáno osobou, které jeho podpis nepříslušel, a podpis byl pouze kopií podpisu.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze. Uvedl, že považuje za správné lhůtu 15 dnů pro poskytnutí informací či vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti, počítanou od přijetí podání, považovat za lhůtu pro úkony správního orgánu, a doručování nelze do této lhůty zahrnovat. K námitce neúplnosti poskytnuté informace žalovaný uvedl, že stěžovateli byla zaslána celá požadovaná zpráva. Skutečností je, že neúplná byla zpráva sama, a nikoliv stěžovateli poskytnutá informace. Žalovaný dodal, že po opětovném vyžádání podkladů pro výroční zprávu za rok 2004 od jednotlivých policejních správ, byla zpráva zveřejněna a současně zaslána stěžovateli.
Z obsahu spisu vyplývá, že stěžovatel podal dne 20. 9. 2005 podle zákona o svobodném přístupu k informacím žádost o poskytnutí informace o obsahu celé výroční zprávy Policie České republiky za rok 2004 o poskytování informací. Stěžovatel požadoval přímé poskytnutí této informace v písemné podobě a na paměťovém médiu použitelném v operačním systému Windows, a to za situace, kdy celá tato zpráva byla dostupná na internetu. Požadované informace byly pro stěžovatele vypracovány dne 3. 10. 2005 a i s přiloženou disketou předány k poštovní přepravě dne 5. 10. 2005, což byl patnáctý den lhůty pro poskytnutí informací, resp. pro rozhodnutí o odepření požadovaných informací. Stěžovatel zásilku převzal dne 12. 10. 2005 (když účinky doručení nastaly dne 10. 10. 2005).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná a stěžovatel je zastoupen advokátem.
Po přezkoumání věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V souzené věci je mezi účastníky řízení spor o tom, zda tím, že v zákonem stanovené lhůtě patnáct dnů od přijetí žádosti o poskytnutí informace (20. 9. 2005) nebyly informace stěžovateli poskytnuty tak, aby je měl k datu uplynutí patnáctidenní lhůty (5. 10. 2005) k dispozici (jejich zpracování mu nebylo ve stanovené lhůtě doručeno), ale v této lhůtě byly zpracované informace toliko předány k poštovní přepravě (informace byly vypraveny), nastala či nenastala fikce rozhodnutí o neposkytnutí informací, jak ji měl na mysli § 15 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel je toho názoru, že fikce negativního rozhodnutí za tohoto stavu věci nastala, žalovaný je naopak toho názoru, že lhůta pro poskytnutí informací je dodržena, pokud byly požadované informace do konce lhůty předány k poštovní přepravě.
Předmětem posouzení této věci Nejvyšším správní soudem k podané kasační stížnosti je tak v prvé řadě právní otázka, zda by fikce rozhodnutí o neposkytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím nastala již tehdy, jestliže by ve stanovené lhůtě pro poskytnutí informace nebyly požadované informace žadateli doručeny, nebo zda by nastala až tehdy, jestliže by ve stanovené lhůtě nebyly informace od povinného subjektu vypraveny.
Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění platném a účinném v době vyřizování žádosti stěžovatele stanovil:
- § 14 odst. 3 písm. c)
Povinný subjekt posoudí obsah žádosti a poskytne požadovanou informaci ve lhůtě nejpozději do 15 dnů od přijetí podání nebo od upřesnění žádosti podle písmena a), a to písemně, nahlédnutím do spisu, včetně možnosti pořídit kopii, nebo na paměťových médiích.
- § 15 odst. 4
Jestliže orgán ve lhůtě pro vyřízení žádosti neposkytl informace či nevydal rozhodnutí podle § 15 odst. 1, má se za to, že vydal rozhodnutí, kterým informace odepřel. Proti tomuto rozhodnutí lze podat odvolání do 15 dnů ode dne, kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci zjistil, že tuto právní otázku již Nejvyšší správní soud posuzoval.
V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 15/2006 – 73, (www.nssoud.cz), dospěl Nejvyšší správní soud k názoru, že: Rozhodnutí ve smyslu § 15 odst. 4 věta první zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je „vydáno“, jestliže je v uvedené lhůtě doručeno žadateli o informaci jeho písemné vyhotovení. Tento výklad je nutný proto, aby se žadatel mohl seznámit s jeho obsahem a také vůbec zjistit, zda jsou splněny podmínky pro fikci rozhodnutí a tím i podmínky pro podání opravného prostředku či správní žaloby proti tomuto fiktivnímu rozhodnutí.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu je v nyní projednávané věci jiného názoru, a to, že fikce rozhodnutí o neposkytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím nastala tehdy, jestliže ve stanovené lhůtě pro poskytnutí informace nebyly požadované informace, či rozhodnutí o jejich neposkytnutí, od povinného subjektu vypraveny. Podle názoru čtvrtého senátu Nejvyššího správního soudu nelze v kontextu předmětné právní úpravy „vydáním rozhodnutí“ rozumět „doručení rozhodnutí“.
Rozhodující čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu tak při svém rozhodování dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a za této procesní situace podle § 17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) předložil věc rozšířenému senátu k posouzení předmětné právní otázky.
Rozšířený senát usnesením ze dne 28. 4. 2009, č. j. 4 As 55/2007 - 84, které nabylo právní moci dne 22. 5. 2005, po provedeném řízení rozhodl tak, že Povinný subjekt poskytl včas požadované informace podle ustanovení § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006 nebo vydal rozhodnutí, kterým žádosti nevyhověl podle ustanovení § 15 odst. 1 zákona, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení. Byly-li následně požadované informace či rozhodnutí žadateli doručeny až po uplynutí této lhůty, nenastala v důsledku toho právní fikce negativního rozhodnutí podle ustanovení § 15 odst. 4 zákona. V podrobném odůvodnění tohoto usnesení, na jehož obsah Nejvyšší správní soud nyní toliko odkazuje, rozšířený senát blíže vyargumentoval opodstatněnost tohoto závěru.
S uvedeným právním názorem rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vrátil věc jeho čtvrtému senátu, aby rozhodl ve věci samé.
Jelikož výše uvedený právní názor řeší podstatu mezi účastníky sporné právní otázky, a odpovídá tak bezezbytku na těžiště první kasační námitky, čtvrtému senátu Nejvyššího správního soudu nezbývá než v souladu s tím konstatovat, že daná námitka není důvodná.
Pokud stěžovatel dále namítá neúplnost poskytnutých informací, činí tak v kasační stížnosti jen obecně a v bližším odkazuje na obsah žaloby. Tzn., že event. nesprávnost posouzení této námitky fakticky nevytýká Městskému soudu v Praze, nýbrž znovu žalovanému. Námitku směřovanou v kasační stížnosti vůči rozhodnutí žalovaného však Nejvyššímu správnímu soudu přísluší posuzovat jen ve spojení s namítaným pochybením soudu, který rozhodoval o podané žalobě. Nic takového ale stěžovatel nečiní. Nicméně přesto Nejvyšší správní soud poznamenává, že z obsahu žaloby vyplývá, že stěžovatel rozporoval nikoliv neúplnost poskytnuté informace, nýbrž neúplnost zpracování materiálu, jehož „kopii“ jako „informaci“ požadoval, což je zcela jiný problém. O neúplnost poskytnuté informace by se při požadavku poskytnutí „celé“ zprávy jednalo tehdy, pokud by z „celé“ požadované zprávy nebyl stěžovateli, jako informace, poskytnut v kopii její celý identický obsah a rozsah. To se však v dané věci nestalo a ostatně toto stěžovatel, alespoň pokud jde o stav k datu sporovaného poskytnutí informací (5. 10. 2005), ani netvrdí.
Stěžovatel také namítá, že rozhodnutí žalovaného, které mu bylo doručeno, není opatřeno vlastnoručním podpisem oprávněné osoby, což neodpovídá § 47 odst. 5 správního řádu. Jmenovitě namítá, že u funkce a jména policejního prezidenta je nečitelný podpis s údajem „v z.“ , který není podpisem policejního prezidenta, ani podpisem vlastnoručním a originálním, nýbrž fotokopií.
Nejvyšší správní soud z obsahu spisu zjistil (ostatně obdobně jako Městský soud v Praze), že je v něm založen originál předmětného rozhodnutí, který je u funkce a jména policejního prezidenta podepsán plk. Mgr. O. M., který byl v rozhodné době tzv. statutárním zástupcem policejního prezidenta.
Ustanovení § 47 odst. 5 správního řádu, platného v době rozhodování žalovaného (zákon č. 71/1967 Sb.) stanovilo: V písemném vyhotovení rozhodnutí se uvede též orgán, který rozhodnutí vydal, datum vydání rozhodnutí, jméno a příjmení účastníků řízení. Rozhodnutí musí být opatřeno úředním razítkem a podepsáno s uvedením jména, příjmení a funkce oprávněné osoby. Zvláštní právní předpisy mohou stanovit další náležitosti rozhodnutí. Podpis tzv. oprávněné osoby na rozhodnutí byl (a nadále je) jednou z formálních náležitostí písemného vyhotovení rozhodnutí, jímž je sledováno doložení a také verifikovatelnost legitimity vydaného rozhodnutí, a to ve spojení s jeho přičitatelností příslušnému správnímu orgánu. Pokud takový podpis v rozhodnutí chybí, nebo jde o podpis jiné než oprávněné osoby, případně není daný podpis vlastnoruční, potom je vždy třeba posoudit, zda tento nedostatek může způsobit nicotnost nebo neúčinnost správního rozhodnutí, nebo zda může zkrátit účastníky řízení na jejich procesních právech.
K otázce nejrůznějších nedostatků stran podpisu správních rozhodnutí se opakovaně vyjadřovala judikatura správních soudů.
Tak lze poukázat již na judikaturu prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, který např. uváděl: Nedostatek podpisu a razítka na úředním vyřízení není vadou podstatnou, nezavdává-li pochybnosti o pravé podstatě a druhu písemnosti, a nebyla-li strana ani jinak vadou tou ve své obhajobě zkrácena. Boh. 3110/24, popř. uváděl: Není-li pochybnosti o tom, že vyřízení dané straně je rozhodnutím toho kterého úřadu, není vadou, že není podepsáno přednostou úřadu, nýbrž jiným funkcionářem tohoto úřadu, třebas i úředníkem smluvním. Boh. 6297/27, 9772/32.
Současný Nejvyšší správní soud potom judikoval např.: Samotnou skutečností, že rozhodnutí podle ustanovení § 1 zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, podepsal v rozporu s dikcí odstavce 3 téhož ustanovení zastupující náměstek ministra, a nikoli sám ministr, nebyl žalobce (příslušný kraj) na svých právech zkrácen. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2004, č. j. 5 A 8/2002 - 31; Je-li na rozhodnutí uvedeno jméno, příjmení a funkce oprávněné osoby, avšak podepsáno je pouze jinou osobou v rubrice za správnost, nezakládá tato vada sama o sobě nicotnost tohoto rozhodnutí (§ 76 odst. 2 s. ř. s.). Za nicotné by mohlo být rozhodnutí považováno pouze v případě, kdyby absence podpisu oprávněné osoby odrážela fakt, že rozhodnutí bylo vydáno zcela bez vědomí této osoby a že se tedy ve svém důsledku vůbec o projev vůle správního orgánu nejedná. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2004, č. j. 2 Azs 5/2004 - 48; Je-li účastníkovi řízení ve věcech služebního poměru doručena pouze fotokopie rozhodnutí služebního funkcionáře a nikoli písemné vyhotovení rozhodnutí, které je služebním funkcionářem podepsáno. Pokud však z tohoto pochybení nevzešlo žádné zkrácení procesních práv tohoto účastníka, není třeba rozhodnutí služebního funkcionáře rušit. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 2 As 71/2006 - 95; Absence podpisu oprávněné osoby na písemném vyhotovení rozhodnutí správního orgánu (§ 47 odst. 5 správního řádu), které bylo doručeno účastníkům správního řízení, za situace, že součástí správního spisu je vyhotovení rozhodnutí, které je takovou osobou podepsáno a je i jinak bezvadné, nezakládá nicotnost tohoto rozhodnutí. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 3 Azs 277/2004 - 70, apod.
Za situace, kdy originál předmětného správního rozhodnutí žalovaného, který je založen ve spisu, podepsal statutární zástupce policejního prezidenta, a kdy se žalovaný opakovaně k tomuto rozhodnutí vyjadřoval jako ke „svému“, není pochyb o tom, že jde o rozhodnutí, které je žalovanému přičitatelné. Současně ani z obsahu spisu, ani z vyjádření stěžovatele nevyplývá, že by ve spojení s tímto podpisem rozhodnutí byl stěžovatel zkrácen na svých procesních právech. Proto, a to i s přihlédnutím k ustálené judikatuře, Nejvyšší správní soud neshledal ani tuto námitku stěžovatele důvodnou.
Nezákonnost napadeného rozsudku tak nebyla Nejvyšším správním soudem shledána, a Městský soud v Praze tudíž nepochybil, když rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí. Stěžovatelem namítané důvodů kasační stížnosti nebyly dány a Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§ 60 odst. 1, § 120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 28. 4. 2009
Plný text
k § 14 odst. 3 písm. c), § 15 odst. 1 a odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006*)
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2009, čj. 4 As 55/2007-84)
Věc:T. H. proti Policii České republiky, Policejnímu prezidiu České republiky, o poskytnutí informací, v řízení o kasační stížnosti žalobce.Žalobce dne 20. 9. 2005 požádal Policejní prezidium Policie ČR podle § 13 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. o poskytnutí informací o obsahu celé Výroční zprávy Policie ČR za rok 2004 o poskytování informací podle zákona, obsahující počet podaných žádostí o informace, počet podaných odvolání proti rozhodnutí, opis podstatných částí každého rozsudku soudu, výsledky řízení o sankcích za nedodržování zákona a další informace vztahující se k uplatňování zákona. Podáním ze dne 3. 10. 2005 mu byla poskytnuta Výroční zpráva za rok 2004, v níž byl uveden počet podaných žádostí o informace, počet podaných odvolání proti rozhodnutím a opisy podstatných částí každého rozsudku soudu. Výsledky řízení o sankcích za nedodržování zákona nebyly s ohledem na jejich neexistenci ve zprávě blíže specifikovány. Zpráva byla žalobci odeslána dne 5. 10. 2005, účinky doručení nastaly dne 10. 10. 2005, fakticky pak žalobce zásilku převzal dne 12. 10. 2005. Dne 14. 10. 2005 podal žalobce odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí o neposkytnutí informací, v němž namítl také neúplnost následně doručené zprávy, neboť v ní chybí minimálně rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 7. 2004, čj. 22 Ca 296/2003-38.
Policejní ředitel Policie České republiky dne 26. 10. 2005 zamítl odvolání žalobce proti fiktivnímu rozhodnutí Policejního prezidia České republiky o neposkytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb. Dospěl k závěru, že odvolání je nepřípustné, neboť požadované informace byly žalobci poskytnuty dne 5. 10. 2005, a to zprávou preventivně informační skupiny kanceláře policejního prezidenta Policejního prezidia Policie České republiky a nenastaly tak skutečnosti uvedené v § 15 odst. 4 zákona, které by jej opravňovaly k podání odvolání.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Namítal, že informace musí být v poslední den patnáctidenní lhůty k vyřízení věci již doručena žadateli o informaci, jinak nastává fikce negativního rozhodnutí.
Městský soud žalobu dne 27. 4. 2007 zamítl s tím, že zákon definuje patnáctidenní lhůtu k podání informace jako časové rozmezí určené správnímu orgánu k tomu, aby žádost posoudil a informaci poskytl, nebo vydal rozhodnutí o jejím neposkytnutí. Lhůta je však určena správnímu orgánu a determinuje jeho aktivitu, nikoliv aktivitu žadatele. Žalobcem tvrzená povinnost doručit rozhodnutí nebo informace v uvedené lhůtě žadateli je s ohledem na tuto skutečnost vyloučena. Doručení je totiž vázáno na skutečnosti objektivně časově neurčité a závislé na konání osoby, které je doručováno.
Rozsudek Městského soudu v Praze napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Dovolával se především rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2004, čj. 5 A 16/2002-43, podle něhož "je rozhodnutí ve smyslu § 15 odst. 4 věta první zákona o informacích vydáno, jestliže je v uvedené lhůtě doručeno žadateli o informaci jeho písemné vyhotovení. Tento výklad je nutný proto, aby se žadatel mohl seznámit s jeho obsahem a také vůbec zjistit, zda jsou splněny podmínky pro fikci rozhodnutí a tím i podmínky pro podání opravného prostředku či správní žaloby proti takovému fiktivnímu rozhodnutí." K tomuto právnímu názoru se přihlásil Nejvyšší správní soud i v další věci, kde byla řešena stejná právní otázka, a to v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 15/2006-73, v němž uvedl, že nevidí důvod, proč by se měl od právního názoru výše uvedeného odchýlit.
Čtvrtý senát při posuzování oprávněnosti uplatněných důvodů kasační stížnosti zjistil rozpor v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu k uvedené otázce, neboť dle právního názoru vysloveného výše citovaným rozsudkem prvního senátu byl vznik fikce negativního rozhodnutí skutečně svázán s datem doručení informací či rozhodnutí, přičemž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2007, čj. 4 As 43/2006-82, vycházel z právního názoru odlišného, ve výsledku shodného s právním názorem krajského soudu prezentovaným v napadaném rozsudku. Čtvrtý senát proto podle § 17 s. ř. s. na základě svého usnesení ze dne 2. 6. 2008, čj. 4 As 55/2008-52, postoupil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu s tím, že na svém náhledu na uvedenou spornou právní otázku setrvává a že se s argumentací obsaženou v napadeném rozsudku ztotožňuje. K podpoře svého názoru poukázal čtvrtý senát též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2005, čj. 2 Afs 162/2004-13, a na současnou právní úpravu pojmu "vydání rozhodnutí" obsaženou v § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "nový správní řád").
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že povinný subjekt poskytl včas požadované informace podle § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., ve znění účinném do 22. 3. 2006, nebo vydal rozhodnutí, kterým žádosti nevyhověl podle § 15 odst. 1 zákona, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení. Věc vrátil čtvrtému senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí.
Z odůvodnění:
(...)
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
10) O meritu věci pak uvážil rozšířený senát takto: Ustanovení § 14 odst. 3 písm. c) a § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. ukládala povinnému subjektu poskytnout žadateli ve lhůtě 15 dnů od podání žádosti požadované informace, případně ve stejné lhůtě vydat rozhodnutí, pokud žádosti nevyhoví či vyhoví jen částečně. Podle § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. se pak v případě, že orgán ve lhůtě pro vyřízení žádosti neposkytl informace či nevydal rozhodnutí podle § 15 odst. 1 tohoto zákona, mělo za to, že vydal rozhodnutí, kterým informace odepřel. Ustanovení § 20 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. pak uvádělo, že pokud tento zákon nestanoví jinak, vztahuje se na řízení podle § 15 a § 16 správní řád s výjimkou ustanovení o obnově řízení a přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení.
11) V rámci výkladu výše uvedených ustanovení, jež dopadají na projednávanou věc, musel rozšířený senát nejprve zodpovědět otázku, zda lze povinnosti, které má orgán splnit v zákonem stanovené patnáctidenní lhůtě, chápat odlišně v případě aplikace § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb. oproti postupu podle § 15 odst. 1 téhož zákona, tedy konkrétně, zda lze okamžik, kdy povinný subjekt "poskytl informace" posuzovat podle jiných pravidel než okamžik, kdy "vydal rozhodnutí". Dospěl přitom k závěru, že nikoliv.
12) Jakkoli § 20 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. v případě aplikace § 14 odst. 3 písm. c) téhož zákona výslovně neodkazuje na správní řád a není zde tedy přímá vazba na pojem "vydání rozhodnutí" zde uvedený, lze jazykovým výkladem z § 15 odst. 4 tohoto zákona dovodit, že zákonodárce neměl v úmyslu stanovit podmínky vzniku fikce negativního rozhodnutí pro obě v úvahu připadající varianty rozdílně.
13) K témuž závěru je možno dojít i teleologickým a historickým výkladem tohoto ustanovení. Zde je nutno připomenout, že v době, kdy se Parlament České republiky usnesl na tomto zákoně, neměl tehdejší procesní předpis pro správní soudnictví (část pátá o. s. ř.) prostředky k ochraně proti nečinnosti správního orgánu a neznal institut žalob, jimiž by se mohli účastníci domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé. Proto byla tato ochrana vtělena do samotného zákona v podobě právní fikce vydání negativního rozhodnutí pro případ, že správní orgán (zde šířeji povinný subjekt) ve stanovené lhůtě předepsaným způsobem nekonal. Takovéto rozhodnutí pak bylo možno napadnout žalobou podle hlavy druhé, části páté o. s. ř. a od 1. 1. 2003 pak žalobou dle části třetí hlavy druhé s. ř. s. Jestliže tedy účelem § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. bylo ochránit žadatele před nečinností povinného subjektu po podání žádosti o informace, přičemž pro jeho konání byla stanovena pouze jedna lhůta, pak je nutno splnění či porušení jeho zákonných povinností v této lhůtě posuzovat jednotně podle stejných pravidel.
14) Rozšířený senát se v dalším zaměřil na výklad pojmu "vydání rozhodnutí". V projednávaném případě řízení probíhalo a napadené rozhodnutí žalovaného správního orgánu bylo vydáno ještě za účinnosti starého správního řádu, který tento pojem v žádném ze svých ustanovení nedefinoval.
15) Právní doktrína se k problému vydání rozhodnutí podle starého správního řádu vyjadřovala poněkud neurčitě a zahrnovala celou škálu názorů. Tak například D. Hendrych ve své publikaci Správní právo, obecná část. 6. vydání, Praha: C. H. Beck 2006, s. 218, uvádí, že "v případě správního aktu, který nebyl ústně vyhlášen, může být sporné, zda projev vůle je učiněn navenek již samotným vypravením k doručení nebo až doručením k adresátovi, resp. prvnímu z více adresátů". Naproti tomu byly vysloveny i názory, že "u rozhodnutí, které správní orgán nevyhlašuje, dojde k vydání okamžikem podpisu písemného vyhotovení rozhodnutí k tomu oprávněným zaměstnancem nebo členem...správního orgánu;...platí přitom zřejmě vyvratitelná domněnka, že rozhodnutí bylo vydáno dne, který je v písemném vyhotovení rozhodnutí uveden jako datum vydání" (autoři Mikule, Kopecký, Staša - Správní řízení ve věcech stavebních, Praha: ABF, 1997, s. 121).
16) Nejvyšší správní soud pak ve své judikatuře při určení rozhodného okamžiku vydání rozhodnutí eliminoval obě krajnosti (tedy jak okamžik doručení adresátu, tak i okamžik vyhotovení správního aktu, jeho podepsání a založení do spisu) a ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 Ans 2/2008-52*), stanovil, že "o vydání rozhodnutí ve správním řízení za právního stavu do konce roku 2005 se jednalo teprve tehdy, pokud stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí byl předán k doručení, popřípadě byl učiněn jiný úkon směřující k jeho doručení za situace, kdy ústní vyhlášení rozhodnutí nemělo účinky oznámení nebo rozhodnutí nebylo v souladu se zákonem vyhlášeno veřejnou vyhláškou".
17) Uvedený výklad je konsekventní se současnou právní úpravou obsaženou v § 71 odst. 2 písm. a) nového správního řádu, který výslovně uvádí, že "dnem vydání rozhodnutí se rozumí předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19 ...", přičemž "na písemnosti se tato skutečnost vyznačí slovy: Vypraveno dne:".
18) Rozšířený senát má ovšem na rozdíl od posledně citovaného rozsudku za to, že výše uvedené teze dopadaly i na vydání rozhodnutí podle § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. Jestliže se na průběh řízení i vydání rozhodnutí podle tohoto ustanovení zákona vztahoval podle § 20 odst. 4 tohoto zákona správní řád, pak při respektování principu právní jistoty a předvídatelnosti práva musely být stejné instituty obsažené v obou předpisech vykládány stejně, ledaže by zákon č. 106/1999 Sb. výslovně stanovil jinak. Tak tomu ovšem nebylo. Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí, jímž podle § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. povinný subjekt nevyhověl žádosti o poskytnutí informací, bylo vydáno včas tehdy, bylo-li s určením žadateli nejpozději v poslední den zákonné lhůty alespoň předáno k doručení.
19) S ohledem na teze uvedené pod body 12 a 13 pak bylo nutno podle stejných pravidel posuzovat i okamžik, kdy došlo k poskytnutí požadovaných informací. I v tomto bodu tedy dospěl rozšířený senát k závěru, že informace byly poskytnuty v zákonem stanovené lhůtě, pokud byly nejpozději v poslední den lhůty v písemné podobě alespoň předány k doručení.
20) Jestliže žadatel následně fakticky převzal písemnosti až po uplynutí zákonné lhůty nebo došlo k jejich doručení jinou formou (např. na základě fikce doručení), neměla již tato skutečnost za následek nastolení právní fikce rozhodnutí o odepření informací. Bylo-li totiž účelem § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. ochránit žadatele o informace před nečinností a přimět povinný subjekt, aby ve stanovené lhůtě o žádosti rozhodl, pak úkonem provedeným v zákonné lhůtě k doručení požadovaných informací nebo k doručení rozhodnutí o nevyhovění žádosti byl tento základní požadavek splněn a ochrany žadatele v podobě vzniku fiktivního negativního rozhodnutí již nebylo třeba.
21) V tomto směru lze přisvědčit i argumentaci obsažené v napadeném rozsudku, že po povinném subjektu nebylo lze spravedlivě požadovat, aby kromě odeslání informací tyto v zákonné lhůtě i doručil, neboť samotný akt doručení je již vázán na skutečnosti objektivně časově neurčitelné, počínáním povinného neovlivnitelné a často i závislé na konání osoby, které je doručováno.
22) Vůdčí myšlenku rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 15/2006-73, která akcentovala požadavek na rychlé a transparentní jednání povinného subjektu při poskytování informací tak, aby žadatel měl v případě negativního výsledku možnost vždy v reálné lhůtě zvolit adekvátní formu další ochrany svých práv, považuje rozšířený senát zajisté i v současné době za aktuální, nicméně má za to, že podmínky vzniku fikce vydání negativního rozhodnutí nelze jen z tohoto důvodu nadále vykládat extenzivně jako doposud, ale pouze způsobem výše uvedeným. (...)
Právní věta
I. Povinný subjekt poskytl včas požadované informace podle § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006, nebo vydal rozhodnutí, kterým žádosti nevyhověl podle § 15 odst. 1 citovaného zákona, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení.
II. Byly-li následně požadované informace či rozhodnutí žadateli doručeny až po uplynutí této lhůty, nenastala v důsledku toho právní fikce
Usnesení ze dne 2. 6. 2008
Plný text
4 As 55/2007 - 54
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. M. T. v právní věci žalobce: T. H., zast. Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou, se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Policie České republiky, Policejní prezídium České republiky, se sídlem [adresa] proti rozsudku Městského soudu v Praze, ze dne 27. 4. 2007, č. j. 7 Ca 2/2006 - 29,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
O d ů v o d n ě n í :
Včas podanou kasační stížností žalobce (dále též „stěžovatel“) napadá rozsudek Městského soudu v Praze, ze dne 27. 4. 2007, č. j. 7 Ca 2/2006 - 29, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí policejního prezidenta Policie České republiky ze dne 26. 10. 2005, č. j. PPR-299/K-PK-2005, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce proti fiktivnímu rozhodnutí o neposkytnutí informací podle ustanovení zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný dospěl k závěru, že odvolání podané žalobcem nebylo přípustné, neboť požadované informace byly žalobci poskytnuty dne 5. 10. 2005, a to zprávou preventivně informační skupiny kanceláře policejního prezidenta Policejního prezidia České republiky pod č. j. PPR-10-102/K-PIS 2005, a nenastaly tak skutečnosti uvedené v ust. § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, které by opravňovaly žalobce k podání odvolání.
V souzené věci je mezi účastníky řízení spor o tom, zda tím, že v zákonem stanovené lhůtě patnáct dnů od přijetí žádosti o poskytnutí informace (20. 9. 2005) nebyly stěžovateli poskytnuty tak, aby je měl k datu uplynutí patnáctidenní lhůty (5. 10. 2005) k dispozici (jejich zpracování mu nebylo ve stanovené lhůtě doručeno), ale v této lhůtě bylo zpracování informací toliko předáno k poštovní přepravě (informace byly vypraveny), nastala fikce rozhodnutí o neposkytnutí informací, jak ji má na mysli § 15 odst. 4 předmětného zákona. V předmětné věci, jak vyplývá z obsahu spisu, byly požadované informace (informace o obsahu celé výroční zprávy Policie ČR za rok 2004 o poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb.) vypracovány dne 3. 10. 2005 a předány k poštovní přepravě dne 5. 10. 2005. Stěžovatel zásilku převzal dne 12. 10. 2005 (když účinky doručení nastaly dne 10. 10. 2005). Stěžovatel je toho názoru, že fikce negativního rozhodnutí za tohoto stavu věci nastala, žalovaný je naopak toho názoru, že lhůta pro poskytnutí informací je dodržena, pokud byly požadované informace do konce lhůty předány k poštovní přepravě.
Z obsahu spisu současně vyplývá, že stěžovatel proti tvrzenému fiktivnímu rozhodnutí podal dne 14. 10. 2005 odvolání, v němž namítal opožděnost fakticky poskytnutých informací a jejich neúplnost. Žalovaný v rozhodnutí o odvolání dospěl k závěru, že fikce rozhodnutí o neposkytnutí informací nenastala a poskytnuté informace byly úplné, neboť představovaly znění celé požadované zprávy. Současně žalovaný uvedl, že dosud bylo vycházeno ze skutečnosti, že podklady pro výroční zprávu byly úplné, a dodané materiály, které tvořily podklad pro výroční zprávu, jsou předmětem šetření kontrolních orgánů Policejního prezídia České republiky.
Městský soud v Praze žalobu stěžovatele zamítl s tím, že fikce negativního rozhodnutí o neposkytnutí informací nenastala.
V kasační stížnosti podané proti napadenému rozsudku stěžovatel, obdobně jako v žalobě, namítá, že došlo k fikci negativního rozhodnutí o neposkytnutí informací, jakož i to, že reálné poskytnutí informací, které bylo opožděné, bylo současně neúplné. Navíc namítá, že toto rozhodnutí bylo podepsáno osobou, které jeho podpis nepříslušel.
Předmětem posuzování Nejvyššího správního soudu v této věci je v prvé řadě právní otázka, zda fikce rozhodnutí o neposkytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím nastává tehdy, jestliže ve stanovené lhůtě pro poskytnutí informace nebudou požadované informace žadateli doručeny, nebo zda nastává tehdy, jestliže ve stanovené lhůtě nebudou informace od povinného subjektu vypraveny.
Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění platném a účinném v době vyřizování žádosti stěžovatele stanovil:
- § 14 odst. 3 písm. c)
Povinný subjekt posoudí obsah žádosti a poskytne požadovanou informaci ve lhůtě nejpozději do 15 dnů od přijetí podání nebo od upřesnění žádosti podle písmena a), a to písemně, nahlédnutím do spisu, včetně možnosti pořídit kopii, nebo na paměťových médiích.
- § 15 odst. 4
Jestliže orgán ve lhůtě pro vyřízení žádosti neposkytl informace či nevydal rozhodnutí
podle § 15 odst. 1, má se za to, že vydal rozhodnutí, kterým informace odepřel. Proti tomuto rozhodnutí lze podat odvolání do 15 dnů ode dne, kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci zjistil, že tuto právní otázku již Nejvyšší správní soud posuzoval.
V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 15/2006 - 73 (www.nssoud.cz), dospěl Nejvyšší správní soud k názoru, že: Rozhodnutí ve smyslu § 15 odst. 4 věta první zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je „vydáno“, jestliže je v uvedené lhůtě doručeno žadateli o informaci jeho písemné vyhotovení. Tento výklad je nutný proto, aby se žadatel mohl seznámit s jeho obsahem a také vůbec zjistit, zda jsou splněny podmínky pro fikci rozhodnutí a tím i podmínky pro podání opravného prostředku či správní žaloby proti tomuto fiktivnímu rozhodnutí.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu je v nyní projednávané věci jiného názoru, a to, že fikce rozhodnutí o neposkytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím nastává tehdy, jestliže ve stanovené lhůtě pro poskytnutí informace nebudou požadované informace, či rozhodnutí o jejich neposkytnutí, od povinného subjektu vypraveny. Podle našeho názoru (čtvrtý senát) nelze v kontextu předmětné právní úpravy „vydáním rozhodnutí“ rozumět „doručení rozhodnutí“.
Rozhodující čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu tak při svém rozhodování dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a který je vyjádřen v napadeném rozsudku Městského soudu v Praze. Ostatně k takto odlišnému právnímu názoru se čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu přiklonil již ve svém rozsudku ze dne 17. 4. 2007, č .j. 4 As 43/2006 - 82. Tomuto odlišnému názoru v principu svědčí i jiná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Tak lze např. odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2005, č. j. 2 Afs 162/2004 – 13, kde se uvádí, že vydání rozhodnutí správního orgánu je vyvrcholením aplikačního procesu, správního řízení, přičemž pod samotným aktem „rozhodnutí“ je třeba rozumět vydání konkrétního výsledku v porovnání zjištěného skutkového stavu se stavem právním, který správní orgán příslušným způsobem vyjádří v podobě individuálního právního aktu a od chvíle tohoto vyjádření je jím vázán.
Řešení předmětné právní otázky je přitom nutné pro další postup v řízení o kasační stížnosti.
Za této procesní situace nemůže předkládající čtvrtý senát o věci rozhodnout, aniž by se odchýlil od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 15/2006 - 73, proto podle § 17 odst. 1 s. ř. s. předkládá věc rozšířenému senátu k posouzení předmětné právní otázky.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. M. D., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. M. S., JUDr. M. T. a JUDr. M. T.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců do jednoho týdne ode dne, kdy se o podjatosti dozvěděli.
Účastníci řízení mají právo se k předkládaným právním otázkám vyjádřit ve lhůtě 14 dnů od doručení tohoto usnesení.
V Brně dne 2. června 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu