5 Afs 205/2021

Plný text

5 Afs 205/2021 - 161
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: M. K., se sídlem nám. T. G. Masaryka 151, Horní Cerekev, zast. JUDr. Vítem Hrnčiříkem, Ph.D., LL.M, advokátem se sídlem [adresa] Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem [adresa] Praha 1, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2021, č. j. 14 A 75/202055,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 5. 2020, č. j. 40596/2019MZE14113, jímž žalovaný zamítl její odvolání a potvrdil rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „SZIF“) ze dne 11. 6. 2018, č. j. SZIF/2018/0420623. Tímto rozhodnutím SZIF uložil žalobkyni povinnost vrátit finanční prostředky ve výši 5 239 422 Kč, vyplacené jako dotace v rámci Programu rozvoje venkova ČR, opatření III.1.2 Podpora zakládání podniků a jejich rozvoje (dále jen „PRV“).

[2] Z předloženého správního spisu vyplývá, že žalobkyně podala dne 28. 6. 2012 žádost o dotaci z PRV na projekt nazvaný „Stavební úprava objektu na podnikání“ s místem realizace nám. T. G. Masaryka 151, Horní Cerekev. Dne 13. 3. 2013 podepsala žalobkyně dohodu o poskytnutí dotace, jíž se zavázala k plnění pravidel PRV. Prostřednictvím svého syna jakožto zmocněnce, Ing. L. K. (dále jen „zmocněnec“), požádala žalobkyně dne 10. 3. 2015 o proplacení dotace. Po kontrole realizace projektu na místě dne 20. 4. 2015 navrhl SZIF korekci celkových výdajů za neprovedené práce na venkovní ploše ve výši 22 677,70 Kč. Zbylá část dotace ve výši 5 239 422 Kč byla žalobkyni vyplacena dne 7. 7. 2015.

[3] Neplánovanou kontrolou projektu dne 29. 4. 2016 bylo zjištěno, že ve zrekonstruovaném objektu neprobíhá žádná výroba. V době kontroly nebyl přítomen žádný zaměstnanec, příruční sklad doplňků byl prázdný, stroje nebyly připojeny ke zdroji elektřiny a některé z nich byly umístěny v objektu jiného majitele v areálu a na prostranství za budovou. SZIF dále zjistil, že výrobní číslo kompresoru (č. 3095) neodpovídalo výrobnímu číslu, které bylo zjištěno při kontrole dne 20. 4. 2015 (č. 3511). Z údajů poskytnutých výrobcem odsávacího a filtračního zařízení pak vyplývá, že na filtračním zařízení byl umístěn neoriginální štítek s výrobním číslem jiného zařízení, prodaného jinému zákazníkovi. Námitky proti protokolu o kontrole doručené dne 13. 6. 2016 SZIF sdělením ze dne 30. 6. 2016 zamítl jako neoprávněné. V oznámení o uložení sankce příjemci dotace ze dne 24. 5. 2016 SZIF konstatoval, že žalobkyně porušila pravidla PRV v části A [podmínky kapitoly 1 písm. e), kapitoly 3 písm. k), kapitoly 4 písm. e) a g)] a v části B (podmínky kapitoly 9 bodů 8 a 10), s čímž se pojí snížení dotace o 100 %. Přezkumná komise žalovaného na svém jednání dne 12. 9. 2016 postup SZIF potvrdila.

[4] Krajské ředitelství policie kraje Vysočina zahájilo dne 18. 9. 2017 trestní stíhání zmocněnce žalobkyně, a to na základě oznámení o podezření ze spáchání trestného činu, podaného SZIF dne 6. 9. 2016. Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích, pobočky v Táboře, ze dne 19. 12. 2018, č. j. 18 T 1/20182848, byl zmocněnec uznán vinným pokračujícím zvlášť závažným zločinem dotačního podvodu dle § 212 odst. 1, odst. 6 písm. a) trestního zákoníku, dílem dokonaným a dílem ve stádiu pokusu, kterého se dopustil mimo jiné tím, že dne 10. 3. 2015 nechal zpracovat, podepsat a podat nepravdivou žádost o proplacení výdajů, včetně nepravdivé povinné dokumentace na projekt „Stavební úprava objektu na podnikání“. Odvolání státní zástupkyně proti rozsudku krajského soudu bylo zamítnuto rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 4. 2019, sp. zn. 9 To 17/2019.

[5] Dne 27. 3. 2018 bylo zahájeno správní řízení o uložení povinnosti vrátit dotaci dle § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), v relevantním znění (dále jen „zákon o SZIF“), ve spojení s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 [dále jen „nařízení č. 1306/2013“; s účinností od 1. 1. 2023 nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116 ze dne 2. prosince 2021 o financování, řízení a monitorování společné zemědělské politiky a zrušení nařízení (EU) č. 1306/2013] a čl. 7 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014 ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost [s účinností od 1. 1. 2023 nahrazeno prováděcím nařízení Komise (EU) 2022/1173 ze dne 31. května 2022, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém v oblasti společné zemědělské politiky]. Jak již bylo konstatováno, prvostupňové rozhodnutí ze dne 11. 6. 2018, č. j. SZIF/2018/0420623, jímž SZIF uložil žalobkyni povinnost vrátit dotaci, bylo následně rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 5. 2020, č. j. 40596/2019MZE14113, potvrzeno.

[6] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze. V žalobě formulovala 8 žalobních bodů, z nichž pro posouzení kasační stížnosti je relevantní zejména námitka prekluze oprávnění státu žádat vrácení dotace. Dle žalobkyně totiž ke dni 18. 6. 2018, kdy jí bylo doručeno prvostupňové rozhodnutí (jež lze považovat za žádost o vrácení dotace), již uplynula osmnáctiměsíční lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, která je dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757 (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), lhůtou prekluzivní. Podle žalobkyně má čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 dle zásady lex posterior/specialis derogat legi priori/generali aplikační přednost před čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále jen „nařízení č. 2988/95“).

[7] Městský soud shora uvedeným rozsudkem žalobu zamítl. Konstatoval, že posuzovaná dotace byla poskytnuta mimo jiné na základě nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (dále jen „nařízení č. 1290/2005“), jež bylo ke dni 1. 1. 2014 zrušeno čl. 119 odst. 1 nařízení č. 1306/2013. Podle čl. 119 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 platí, že odkazy na zrušená nařízení se považují za odkazy na toto nařízení v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze III. Čl. 54 nařízení č. 1306/2013 dle srovnávací tabulky nahradil čl. 32 a čl. 33 nařízení č. 1290/2005. Počátek běhu lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 městský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, spojil s právní mocí rozhodnutí („sdělení“) o námitkách (v projednávaném případě nastala dne 18. 7. 2016). Osmnáctiměsíční lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 tedy dle městského soudu marně uplynula dne 18. 1. 2018, neboť již prvostupňové rozhodnutí SZIF o vrácení dotace bylo vydáno až dne 11. 6. 2018 a doručeno žalobkyni dne 18. 6. 2018.

[8] Městský soud se dále zabýval tím, zda se s marným uplynutím lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 pojí zánik oprávnění státu požadovat vrácení dotace, přičemž připustil, že žalobkyní citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, hovoří o této lhůtě jako o lhůtě prekluzivní. Pro tento závěr však podle městského soudu tento rozsudek nepředkládá žádné zdůvodnění. Městský soud byl přesvědčen, že nejde o lhůtu prekluzivní, ale pouze lhůtu pořádkovou, což podepřel obsáhlou argumentací zahrnující výklad historický (srovnání čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 s čl. 32 odst. 5 a čl. 33 odst. 8 nařízení č. 1290/2005), jazykový (česká ani anglická verze směrnice neobsahuje explicitní vyjádření zániku oprávnění v případě nedodržení lhůty), systematický (čl. 54 nařízení č. 1306/2013 upravuje vztah členského státu a Evropské unie, nikoli vztah tohoto státu a příjemce dotace) i teleologický (lhůty mají směřovat k rychlému vrácení neoprávněně získané dotace, nikoli ke znemožnění tohoto postupu, jehož nepříznivé finanční důsledky by nesl i rozpočet Evropské unie). Ani z odůvodnění nařízení č. 1306/2013 podle městského soudu nevyplývá, že by lhůta dle čl. 54 odst. 1 tohoto nařízení měla sloužit k ochraně právní jistoty příjemce dotace; naopak v bodě 39 odůvodnění je obsažen přímý odkaz na nařízení č. 2988/95.

[9] Městský soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že pořádkovou povahu lhůty obsažené v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 lze pokládat za acte clair ve smyslu rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další, 283/81, ECLI:EU:C:1982:335, pročež nepovažoval za nutné pokládat předběžnou otázku dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie; navíc není soudem, který by takovou povinnost ve smyslu tohoto ustanovení měl. Podle městského soudu marné uplynutí osmnáctiměsíční lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 nezpůsobilo zánik oprávnění požadovat vrácení dotace, podstatné bylo pouze zahájení řízení o vrácení dotace ve lhůtě 10 let dle § 11a odst. 1 zákona o SZIF, jejíž běh započal vyplacením dotace žalobkyni. Vzhledem k tomu, že podle názoru městského soudu nedošlo k prekluzi oprávnění SZIF požadovat vrácení dotace, zabýval se městský soud zbylými žalobními námitkami směřujícími proti skutkovým zjištěním učiněným v průběhu správního řízení a právním závěrům SZIF a žalovaného z těchto zjištění vyplývajícím, přičemž ani tyto námitky městský soud neshledal důvodnými. Vzhledem k tomu, že proti jeho závěrům nesměřují žádné kasační námitky, s výjimkou námitky nepřezkoumatelnosti, není zapotřebí tuto část odůvodnění napadeného rozsudku na tomto místě podrobně rekapitulovat (k nepřezkoumatelnosti viz níže).

II.
Obsah kasační stížnosti a dalších podání

[10] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) ve své kasační stížnosti zejména namítá, že správní orgány i městský soud nesprávně posoudily otázku prekluze oprávnění státu na vrácení dotace, městský soud navíc nerespektoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757. Tím dle názoru stěžovatelky porušil její právo na soudní ochranu, účinný opravný prostředek a spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), čímž ve svém důsledku zasáhl do jejího vlastnického práva a práva pokojně užívat majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě), jakož i do práva podnikat (čl. 26 Listiny).

[11] Žalovaný ve svém vyjádření odkazuje na své rozhodnutí a rozsudek městského soudu. V otázce prekluze oprávnění požadovat vrácení dotace se plně ztotožňuje s názorem městského soudu a připomíná, že Nejvyšší správní soud se ve svém rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, zabýval nařízeními č. 1306/2013 a č. 2988/95 pouze na úrovni konstatování, že lhůta dle ani jednoho z nich nebyla překročena. Nejvyšší správní soud zde explicitně uvedl, že vzájemným vztahem těchto nařízení by se zabýval pouze tehdy, pokud by jedna ze stanovených lhůt již uplynula. Zároveň žalovaný odkazuje na právní úpravu obsaženou v § 11a odst. 1 zákona o SZIF, která od 1. 1. 2017 stanoví desetiletou lhůtu pro zahájení řízení o vrácení dotace, což je plně v souladu s čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95 [jenž zmocňuje státy ke stanovení promlčecí doby (lhůty) delší]. Závěrem žalovaný upozorňuje, že promlčecí doba (lhůta) může být v souladu s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 odvětvovými předpisy (dle závěrů Soudního dvora v rozsudku ze dne 29. 1. 2009, J. V. Schlacht, Kühl und Zerlegebetrieb a další, C278/07 až C280/07, ECLI:EU:C:2009:38, se tím rozumí právní předpisy na úrovni Evropské unie) zkrácena, ovšem nikoli na dobu kratší než tři roky.

[12] V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka podrobně rozvádí svou argumentaci rozporující jednotlivé úvahy městského soudu týkající se prekluze oprávnění státu na vrácení dotace. Stěžovatelka v prvé řadě namítá, že městský soud chybně určil počátek této lhůty, což dále v textu odůvodňuje odkazem na body 25, 26 a 28 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757. Tímto rozsudkem stěžovatelka argumentuje i za účelem vyvrácení závěrů městského soudu o povaze lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 (použití pojmu „prekluzivní lhůta“ v bodech 48 a 49 tohoto rozsudku). Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by uplynutí této lhůty nemělo mít de facto žádný účinek. Dále stěžovatelka napadá jednotlivé argumenty městského soudu: jazykový výklad spěje dle stěžovatelky k jasnému zakotvení povinnosti členského státu. I na podporu této argumentace stěžovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, konkrétně na jeho bod 28. Podle stěžovatelky z uvedené pasáže jasně vyplývá povinnost státu zahájit řízení o vrácení dotace nejpozději v kalendářním roce následujícím po prvotním zjištění nesrovnalostí (a tedy i ve lhůtě 18 měsíců).

[13] Proti systematickému výkladu městského soudu (dle něhož čl. 54 nařízení č. 1306/2013 upravuje vztah členského státu a Evropské unie) staví stěžovatelka nejprve opět výklad jazykový, neboť odstavec 1 tohoto článku hovoří pouze o členském státu a příjemci dotace, až následující odstavce pak obsahují pravidla týkající se vztahu členského státu a Evropské unie. Dle stěžovatelky pravidlo obsažené v odstavci 1 tohoto článku přímo zasahuje do práv příjemce dotace a mělo by být vykládáno v jeho prospěch. Podle stěžovatelky jsou v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 obsaženy lhůty dvě, první z nich je hmotněprávní a stanoví dobu, po níž nastává prekluze, druhá věta pak stanoví procesní lhůtu, v níž má stát zaznamenat požadavek do knihy dlužníků platební agentury. Překročení první z těchto lhůt má dle stěžovatelky za následek zánik oprávnění, překročení druhé z nich pouze uložení sankce tomu, kdo povinnost nesplnil. Pokud by se mělo jednat o stejný typ lhůty, nebyly by tyto lhůty formulovány ve dvou větách.

[14] K otázce teleologického výkladu se stěžovatelka řečnicky táže, jaký má smysl stanovení lhůty, neníli dán negativní účinek spojený s jejím uplynutím. Stěžovatelka zdůrazňuje povinnost státu řídit se právními předpisy a dbát na práva svých občanů, zejména na ochranu právní jistoty a na spravedlivý soudní proces. Odkazuje na bod 41 rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, v němž Nejvyšší správní soud cituje rozsudek Soudního dvora ze dne 3. 9. 2015, Sodiaal International, C383/14, ECLI:EU:C:2015:541, podle něhož mají být hospodářské subjekty schopny určit, které z jejich operací jsou definitivní a které mohou být stále předmětem stíhání. Stěžovatelka doplňuje, že zánik oprávnění zahájit řízení o vrácení poskytnutých prostředků není v rozporu s finančními zájmy Evropské unie, neboť nutí členské státy, aby se zahájením řízení neotálely. Ke zjištění a potvrzení nesrovnalostí došlo již v rámci kontrolního řízení, následná osmnáctiměsíční lhůta pak není krátká, neboť stát má jistě dostatečný aparát na to, aby řízení zahájil včas. Důsledky neúspěšného pokusu o získání plateb dle čl. 54 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 jsou dle stěžovatelky nepodstatné, neboť se týkají vztahu členského státu a Evropské unie. Dále stěžovatelka namítá, že městský soud z rozsudku Soudního dvora ze dne 8. 5. 2019, Järvelaev, C580/17, ECLI:EU:C:2019:391, vyvodil nesprávné závěry.

[15] Stěžovatelka se rovněž neztotožňuje se závěrem městského soudu, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, označil lhůtu obsaženou v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 za prekluzivní „bez dalšího“. Stěžovatelka odkazuje na body 3 a 9 tohoto rozsudku, v nichž Nejvyšší správní soud spojuje uplynutí prekluzivní lhůty se zánikem oprávnění státu zahájit řízení o vrácení dotace nebo zaplacení penále. Závěrem stěžovatelka upozorňuje, že na její případ nelze aplikovat § 11a odst. 1 zákona o SZIF, ve znění účinném od 1. 11. 2017 (jenž obsahuje desetiletou prekluzivní lhůtu), neboť ke zjištění nesrovnalostí v jejím případě došlo už dne 29. 4. 2016, k prekluzi tak došlo již dne 29. 10. 2017, tedy před nabytím účinnosti novelizovaného znění zákona. Jednou již zaniklé oprávnění nemůže „obživnout“ pozdější novelizací právního předpisu. Stěžovatelka poznamenává, že do 31. 10. 2017 § 11a odst. 1 zákona o SZIF pouze odkazoval (bez uvedení jakékoli lhůty) právě na nařízení č. 1306/2013, které v čl. 54 odst. 1 obsahuje lhůtu 18 měsíců.

[16] Závěrem stěžovatelka namítá rovněž procesní pochybení městského soudu: dostatečné nevypořádání se s částí žalobní argumentace a rozhodnutí věci bez nařízení jednání, aniž by byla vydána výzva k uplatnění nesouhlasu s tímto postupem podle § 51 odst. 1 s. ř. s.

[17] Žalovaný se k doplnění kasační stížnosti dále nevyjádřil.

III.
Řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu

[18] Pátý senát Nejvyššího správního soudu se ztotožnil s argumentací městského soudu. Zdůraznil, že devátý senát ve svém rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, sice uvedl, že lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 je prekluzivní, učinil tak však skutečně bez odůvodnění toho, jak ke svému závěru dospěl. Tato otázka navíc nebyla v jím posuzované věci relevantní, neboť lhůta v uvedené věci byla dodržena.

[19] Pátý senát porovnal znění čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 se zněním čl. 3 nařízení č. 2988/95, který přímo obsahuje pojem „promlčecí doba“ a pravidla pro její běh, přerušení a stavení. Naproti tomu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 pouze ukládá státům povinnost žádat vrácení dotace, bez náznaku zániku oprávnění vůči příjemci dotace v případě nedodržení lhůty. Pátý senát zdůraznil, že čl. 54 je v rámci nařízení zařazen v části upravující finanční řízení fondů a vztahy mezi členskými státy a Evropskou unií, nikoli práva příjemců dotací. Upozornil rovněž, že posouzení lhůty jako prekluzivní by bylo v rozporu s ochranou finančních zájmů Evropské unie (umožnil by příjemcům neoprávněných dotací získat právní jistotu na úkor veřejného zájmu na vrácení nezákonně čerpaných prostředků). Pokud by osmnáctiměsíční lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 měla být prekluzivní, byla by v přímém rozporu s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95, který vylučuje stanovení promlčecích lhůt kratších než tři roky. Sám unijní normotvůrce přitom v odůvodnění nařízení č. 1306/2013 odkázal na nařízení č. 2988/95, zmíněného omezení si tedy musel být vědom. Pokud by bylo jeho úmyslem stanovit kratší prekluzivní lhůtu, nepochybně by to explicitně uvedl, aby kolizi vypořádal.

[20] Pátý senát byl přesvědčen, že uvedený výklad čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 lze považovat za acte clair ve smyslu judikatury Soudního dvora k této otázce (zmiňovaný rozsudek Soudního dvora Cilfit a další; rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 10. 2021, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, C561/19, ECLI:EU:C:2021:799, a tam citovaná judikatura), který představuje jednu z výjimek z povinnosti Nejvyššího správního soudu jako soudu posledního stupně v dané věci položit Soudnímu dvoru ve věci výkladu daného ustanovení unijního práva předběžnou otázku. Avšak vzhledem k tomu, že se pátý senát Nejvyššího správního soud hodlal odchýlit od právního názoru vysloveného devátým senátem, usnesením ze dne 21. 12. 2022, č. j. 5 Afs 205/202155, předložil věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.

[21] Stěžovatelka ve svém vyjádření k předložení věci rozšířenému senátu upozornila, že jde o důležitou právní otázku s dopady do desítek až stovek řízení. Zdůraznila nutnost vázanosti státních orgánů lhůtami stanovenými v právních předpisech. Při aplikaci právního názoru pátého senátu však nedodržení lhůty nebude mít podle stěžovatelky pro správní orgány žádné negativní následky. Stěžovatelka se ohradila proti údajnému emočnímu zabarvení argumentace pátého senátu proti osobám, jimž je dotace odebírána. Vymezila se rovněž proti tomu, že je jí kladeno za vinu pochybení, kterého se ona sama nedopustila. Dále stěžovatelka zopakovala a dále rozvedla argumentaci k charakteru a běhu lhůty podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 uvedenou již v doplnění kasační stížnosti.

[22] Závěrem stěžovatelka upozornila, že nebyla účastnicí trestního řízení a nemohla v něm hájit svá práva, jeho výsledek jí tak nemůže být přičítán k tíži. K tomu odkázala na judikaturu Ústavního soudu zabývající se vztahem trestního a občanského soudního řízení. Namítala, že nenese deliktní odpovědnost za jednání svého zmocněnce, o němž neměla tušení. Byla přesvědčena, že smysl dotace řádně naplnila.

[23] Žalovaný se k předložení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.

[24] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu měl spíše za to, že čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 se má vykládat tak, že nebrání členským státům, aby pokračovaly ve vymáhání vrácení neoprávněných plateb od příjemců dotace, pokud vyžádaly u příjemce vrácení neoprávněných plateb po uplynutí 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb. Připustil však, že uvedené ustanovení bylo možné vykládat i tak, že osmnáctiměsíční lhůta je zároveň i lhůtou prekluzivní, speciální ve vztahu k systému časových omezení podle čl. 3 nařízení č. 2988/95. Takový výklad, příznivější pro příjemce jakožto jednotlivce odlišného od veřejné moci, která právo tvoří a aplikuje, může být podle názoru rozšířeného senátu odmítnut jen tehdy, jeli zjevně méně přesvědčivý než jiné výkladové alternativy. Jinak by došlo k nepřiměřenému zásahu do práva jednotlivce na právní jistotu a předvídatelnost právní regulace, jež na něho má dopadat. Úsudek o tom, zda tuto pro jednotlivce příznivější výkladovou alternativu lze odmítnout, anebo nikoli, by však již podle rozšířeného senátu překračoval výjimku acte clair z povinnosti Nejvyššího správního soudu položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku.

[25] Vzhledem k uvedenému rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 4. 10. 2023, č. j. 5 Afs 205/202180, přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžnou otázku:
„Je třeba čl. 54 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 vykládat tak, že uplynutím lhůty 18 měsíců podle tohoto ustanovení zaniká oprávnění členského státu požadovat po příjemci vrácení neoprávněných plateb?“

IV.
Rozsudek Soudního dvora

[26] Soudní dvůr o předběžné otázce rozhodl rozsudkem ze dne 10. 4. 2025, Ministerstvo zemědělství, C-657/23, ECLI:EU:C:2025:263. Dospěl k následujícímu závěru: „Článek 54 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 ve spojení s čl. 3 odst. 1 prvním pododstavcem nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby vymáhání neoprávněně vyplacených částek dotace z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) od jejího příjemce mohlo být zahájeno po uplynutí lhůty 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb.“

[27] Soudní dvůr odkázal zejména na nařízení č. 2988/95, jehož cílem je bojovat proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Evropské unie. Zdůraznil, že opatření vedoucí k povinnosti nahradit neoprávněně vyplacené částky nevykazují povahu sankce. I na tato opatření se přitom vztahuje promlčecí doba upravená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95. Toto pravidlo jednak vymezuje minimální dobu použitelnou ve všech členských státech, ale zároveň vylučuje možnost nesrovnalost stíhat po jejím uplynutí. Čl. 3 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 2988/95 ve druhé větě upřesňuje, že tato čtyřletá promlčecí doba se použije v případech, kdy na úrovni Evropské unie neexistují odvětvové předpisy, které stanoví kratší lhůtu. Ani ta však nemůže být kratší než tři roky.

[28] Soudní dvůr se ztotožnil se závěrem, že na projednávanou věc se vztahuje nařízení č. 1306/2013. Připomněl jeho systematické zařazení a konstatoval, že je v něm definována lhůta, v níž „by měly“ členské státy požadovat vrácení neoprávněně vyplacených částek u příjemce dotace. Zdůraznil, že důsledkem nedodržení lhůty je vyloučení připsání částek k tíži rozpočtu Evropské unie v souladu s čl. 54 odst. 5 písm. a) nařízení č. 1306/2013. Odkázal rovněž na bod 37 odůvodnění tohoto nařízení, podle něhož má tento systém sloužit k vyvození odpovědnosti v případě, že prostředky nejsou získány v důsledku nedodržení lhůty členským státem. Z uvedeného podle Soudního dvora vyplývá, že čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 se týká finančního vztahu mezi Unií a členským státem a nepoužije se na vztah mezi členským státem a příjemcem neoprávněných plateb. Uplynutí osmnáctiměsíční lhůty podle tohoto ustanovení tedy nevede k zániku oprávnění členského státu požadovat vrácení neoprávněně vyplacených částek od příjemce dotace.

[29] Jelikož Soudní dvůr plně vyčerpal rozsah otázky položené pátým senátem, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 30. 4. 2025, č. j. 5 Afs 205/2021150, rozhodl o pokračování v řízení a vrátil věc k rozhodnutí pátému senátu, aniž by již řečené opakoval.

V.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[30] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí městského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatelka byla účastnicí řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a je zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Poté soud přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

[31] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval námitkou, dle níž v řízení před městským soudem nebyly dány důvody k rozhodnutí věci bez jednání. Stěžovatelka tvrdí, že si není vědoma toho, že by ji městský soud vyzýval k uplatnění nesouhlasu s tímto postupem.

[32] Podle § 51 odst. 1 s. ř. s. „[s]oud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádříli účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen.“.

[33] Ze spisu městského soudu vyplývá, že přípisem ze dne 23. 9. 2020, č. j. 14 A 75/202046, byla stěžovatelka s odkazem na § 51 odst. 1 s. ř. s. poučena o možnosti rozhodnout bez nařízení jednání. Tento přípis byl doručen do datové schránky jejího zástupce dne 29. 9. 2020 (v souladu s plnou mocí přiloženou k žalobě). Pokud se stěžovatelka o výzvě nedozvěděla v důsledku pochybení svého zástupce, tato skutečnost nemůže být kladena k tíži městskému soudu, ale pouze stěžovatelce. Jelikož lhůta k vyjádření případného nesouhlasu podle § 51 odst. 1 s. ř. s. marně uplynula dne 13. 10. 2020, od následujícího dne již městskému soudu nic nebránilo v rozhodnutí věci samé bez jednání (žalovaný s tímto postupem vyslovil souhlas již ve svém vyjádření k žalobě, doručeném městskému soudu dne 4. 9. 2020). Rozhodnutím městského soudu o věci samé bez nařízení jednání dne 24. 6. 2021 tudíž nedošlo k porušení § 51 odst. 1 s. ř. s. ani práva stěžovatelky na projednání věci.

[34] Dále bylo třeba zabývat se otázkou (ne)přezkoumatelnosti napadeného rozsudku, k níž by bylo nutné přihlížet i bez námitky z úřední povinnosti. K problematice nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí se ve své judikatuře tento soud již mnohokrát vyjádřil (srov. např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/200375, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, a ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/200473, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS). Nepřezkoumatelnost může být způsobena buďto nedostatkem důvodů, o které je rozhodnutí opřeno, anebo nesrozumitelností. Není však projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak měl krajský (městský) soud rozhodnout, resp., jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/201624, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/201735).

[35] Stěžovatelka přímo neuvádí, že by napadený rozsudek byl nepřezkoumatelný, ale vytýká městskému soudu, že se opomněl zabývat argumentací obsaženou v bodech 35 až 42 žaloby. Uvedená část žaloby se podle nadpisu týkala kontrolního zjištění, dle něhož „[v] objektu neprobíhá žádná výroba, v době kontroly se zde nenacházel žádný zaměstnanec“. V textu žaloby stěžovatelka vysvětlovala, že v objektu byla rozpracovaná výroba a zaměstnanci vykonávali náhradní práci z důvodu nemoci stěžovatelky. Dále citovala část rozhodnutí SZIF, dle níž opomněla ponížit faktury o část připadající na 2. NP objektu, které bylo z projektu vyňato. Stěžovatelka namítala, že jí nic nezakazovalo provést i tu část rekonstrukce, na níž se dotace nevztahovala. V bodě 42 pak shrnula, že projekt byl podle ní funkční a životaschopný a že v případě pochybností mají správní orgány použít zásadu in dubio mitius.

[36] K tomu Nejvyšší správní soud upozorňuje, že problematikou náhradní práce zaměstnanců se městský soud podrobně zabýval v bodech 77 až 82 napadeného rozsudku, kde upozornil, že pouhá nemoc zaměstnavatelky nepředstavuje dostatečný důvod pro převedení zaměstnanců na jinou práci. Připomněl i některé další nesrovnalosti (např. rozpory v datech uzavření pracovních smluv). Změnovým hlášením ve vztahu k 2. NP se pak městský soud věnoval v bodech 83 až 90, kde vysvětlil, že stěžovatelce sice nic nebránilo provést celou rekonstrukci podle původního projektu, o proplacení těchto výdajů však neměla žádat. K námitce zásadou in dubio mitius se městský soud vyjádřil v bodech 91 až 96 svého rozsudku. S odkazem na některé ze skutečností zjištěných při kontrole konstatoval, že tvrzení stěžovatelky o funkčnosti projektu se nezakládá na pravdě. Připomněl rovněž, že zásada in dubio mitius se vztahuje k pochybnostem o výkladu právních norem, nikoli k pochybnostem o skutkovém stavu (o němž navíc žádné pochybnosti nevyvstaly, přestože stěžovatelka tvrdila opak).

[37] Městský soud tedy neopomněl část její žalobní argumentace, jak stěžovatelka tvrdila. Nejvyšší správní soud neshledal ani jiný důvod nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, nic tedy nebrání jeho věcnému přezkoumání v otázce, k níž směřuje jediná zbylá kasační námitka a kterou je údajná prekluze oprávnění vyžadovat vrácení dotace.

[38] Podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 „[v] případě neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti požádají členské státy u příjemce o vrácení těchto plateb do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb. Odpovídající částky se v okamžiku podání žádosti o vrácení plateb zaznamenají do knihy dlužníků platební agentury.“.

[39] Podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 platí:

„Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.

V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.

Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.

Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.“

[40] Soudní dvůr na předběžnou otázku položenou rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v projednávané věci odpověděl, že osmnáctiměsíční lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 není prekluzivní. V odůvodnění svého rozsudku se zabýval zejména jazykovým a systematickým výkladem čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 a především jeho vztahem k nařízení č. 2988/95. Jeho právním názorem (k němuž se již dříve přiklonil jak pátý senát, tak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu) je tedy Nejvyšší správní soud, jak již zdůraznil jeho rozšířený senát, vázán stejně jako všechny ostatní orgány veřejné moci ČR i dalších členských států EU. Nejvyšší správní soud proto musí shledat námitku stěžovatelky s odkazem na rozsudek Soudního dvora nedůvodnou, přičemž by nemělo žádný smysl, aby na tomto místě podrobně vypořádával jednotlivé dílčí argumenty stěžovatelky, které směřovaly k opačnému závěru, než k jakému dospěl Soudní dvůr.

[41] Nejvyšší správní soud se pouze ohrazuje proti tvrzení stěžovatelky o „emočním zabarvení“ jeho usnesení, jímž byla věc předložena rozšířenému senátu. Lze připomenout, že argumentace pátého senátu se týkala obecného výkladu příslušných ustanovení právních předpisů, jejichž cílem je zpětné získání prostředků, které byly čerpány neoprávněně. Již z povahy věci jde o situace, kdy příjemce dotace porušil stanovená pravidla. Pátý senát v této souvislosti zdůrazňuje, že jeho argumentace se nikterak netýkala příjemců dotací, kteří své povinnosti řádně plní. Nelze opomenout, že by mělo být v zájmu všech účastníků dotačních vztahů, aby byly prostředky vynakládány pouze na účely, které odpovídají dotačním titulům a v jejichž případě jsou dodrženy stanovené podmínky. Pokud by bylo obtížnější vymáhat vrácení neoprávněně čerpaných dotací, došlo by ke snížení objemu prostředků, které je možné rozdělit mezi příjemce oprávněné. Odmítnutí výkladu, z něhož by benefitovaly především osoby, které porušují stanovená pravidla (na úkor osob, které vynakládají úsilí na jejich dodržování), nepovažuje Nejvyšší správní soud za „emočně zabarvené“, ale plně racionální.

[42] Ve vztahu k projednávané věci pak lze poznamenat, že stěžovatelka nenapadá závěry městského soudu týkající se oprávněnosti požadavku na vrácení dotace. Jedinou námitkou směřující tímto směrem bylo nedůvodné tvrzení o nevypořádání některých žalobních bodů. Stěžovatelka tedy věcně vůbec nerozporuje závěr o oprávněnosti požadavku na vrácení dotace, pouze se domáhá toho, aby bylo vrácení dotace znemožněno aplikací prekluzivní lhůty. V této situaci již není relevantní, zda a kdo byl za trestný čin spáchaný v souvislosti s dotací odsouzen, neboť stěžovatelka svým procesním postupem de facto uznala argumentaci městského soudu (nikterak proti ní nebrojila, třebaže podala kasační stížnost). Nejvyšší správní soud odkázal na rozsudky trestních soudů pouze podpůrně, aby dokreslil celkový obraz situace. Pro úplnost lze připomenout, že stěžovatelce nebyla uložena povinnost vrátit dotaci pouze a jen z důvodu, že její zmocněnec byl odsouzen za trestný čin dotačního podvodu (v takovém případě by mohla být argumentace proti přenesení výsledků trestního řízení do řízení správního relevantní), ale na základě provedené kontroly. Výsledek kontroly představoval pro požadavek na vrácení dotace samostatný (a dostatečný) titul. V tomto řízení byla stěžovatelka jeho přímou účastnicí a mohla hájit svá práva.

VI.
Závěr a náklady řízení

[43] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

[44] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, náleželo by mu tedy vůči neúspěšné stěžovatelce právo na náhradu nákladů, které v řízení důvodně vynaložil. Žalovanému však v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné administrativní činnosti nevznikly. Podal sice v řízení před Soudním dvorem o předběžné otázce rozšířeného senátu, jež bylo vloženo do řízení o kasační stížnosti, písemné vyjádření, ze spisu však není zřejmé, zda se žalovaný účastnil také jednání před Soudním dvorem, které proběhlo v Lucemburku dne 11. 12. 2024, a ani náklady spojené s touto případnou účastí na jednání žalovaný Nejvyššímu správnímu soudu nevyčíslil. Nejvyšší správní soud mu tedy náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.

Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 18. června 2025

JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu

Plný text

5 Afs 205/2021 - 61
pokračování

USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: M. K., se sídlem nám. T. G. Masaryka 151, Horní Cerekev, zast. JUDr. Vítem Hrnčiříkem, Ph.D., LL.M, advokátem se sídlem [adresa] Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem [adresa] Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2021, č. j. 14 A 75/202055,
takto:
Věc se postupuje k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 5. 2020, č. j. 40596/2019MZE14113, jímž žalovaný zamítl její odvolání a potvrdil rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „SZIF“) ze dne 11. 6. 2018, č. j. SZIF/2018/0420623. Tímto rozhodnutím SZIF uložil žalobkyni povinnost vrátit finanční prostředky ve výši 5 239 422 Kč, vyplacené jako dotace v rámci Programu rozvoje venkova ČR, opatření III.1.2 Podpora zakládání podniků a jejich rozvoje (dále jen „PRV“).
[2] Z předloženého správního spisu vyplývá, že žalobkyně podala dne 28. 6. 2012 žádost o dotaci z PRV na projekt nazvaný „Stavební úprava objektu na podnikání“ s místem realizace nám. T. G. Masaryka 151, Horní Cerekev. Dne 13. 3. 2013 podepsala žalobkyně dohodu o poskytnutí dotace, jíž se zavázala k plnění pravidel PRV. Prostřednictvím svého syna jakožto zmocněnce, Ing. L. K. (dále jen „zmocněnec“), požádala žalobkyně dne 10. 3. 2015 o proplacení dotace. Po kontrole realizace projektu na místě dne 20. 4. 2015 navrhl SZIF korekci celkových výdajů za neprovedené práce na venkovní ploše ve výši 22 677,70 Kč. Zbylá část dotace ve výši 5 239 422 Kč byla žalobkyni vyplacena dne 7. 7. 2015.
[3] Neplánovanou kontrolou projektu dne 29. 4. 2016 bylo zjištěno, že ve zrekonstruovaném objektu neprobíhá žádná výroba. V době kontroly nebyl přítomen žádný zaměstnanec, příruční sklad doplňků byl prázdný, stroje nebyly připojeny ke zdroji elektřiny a některé z nich byly umístěny v objektu jiného majitele v areálu a na prostranství za budovou. Správní orgán dále zjistil, že výrobní číslo kompresoru (č. 3095) neodpovídalo výrobnímu číslu, které bylo zjištěno při kontrole dne 20. 4. 2015 (č. 3511). Z údajů poskytnutých výrobcem odsávacího a filtračního zařízení pak vyplývá, že na filtračním zařízení byl umístěn neoriginální štítek s výrobním číslem jiného zařízení, prodaného jinému zákazníkovi. Námitky proti protokolu o kontrole doručené dne 13. 6. 2016 SZIF sdělením ze dne 30. 6. 2016 zamítl jako neoprávněné. V oznámení o uložení sankce příjemci dotace ze dne 24. 5. 2016 SZIF konstatoval, že žalobkyně porušila pravidla PRV v části A [podmínky kapitoly 1 písm. e), kapitoly 3 písm. k), kapitoly 4 písm. e) a g)] a v části B (podmínky kapitoly 9 bodů 8 a 10), s čímž se pojí snížení dotace o 100 %. Přezkumná komise žalovaného na svém jednání dne 12. 9. 2016 postup SZIF potvrdila.
[4] Krajské ředitelství policie kraje Vysočina zahájilo dne 18. 9. 2017 trestní stíhání zmocněnce, a to na základě oznámení o podezření ze spáchání trestného činu, podaného SZIF dne 6. 9. 2016. Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích, pobočky v Táboře, ze dne 19. 12. 2018, č. j. 18 T 1/20182848, byl zmocněnec uznán vinným pokračujícím zvlášť závažným zločinem dotačního podvodu dle § 212 odst. 1, odst. 6 písm. a) trestního zákoníku, dílem dokonaným a dílem ve stádiu pokusu, kterého se dopustil mimo jiné tím, že dne 10. 3. 2015 nechal zpracovat, podepsat a podat nepravdivou žádost o proplacení výdajů, včetně nepravdivé povinné dokumentace na projekt „Stavební úprava objektu na podnikání“. Odvolání státní zástupkyně proti rozsudku krajského soudu bylo zamítnuto rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 4. 2019, sp. zn. 9 To 17/2019.
[5] Dne 27. 3. 2018 bylo zahájeno správní řízení o uložení povinnosti vrátit dotaci dle § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), v relevantním znění (dále jen „zákon o SZIF“), ve spojení s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 [dále jen „nařízení č. 1306/2013“; s účinností od 1. 1. 2023 má být nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116 ze dne 2. prosince 2021 o financování, řízení a monitorování společné zemědělské politiky a zrušení nařízení (EU) č. 1306/2013] a čl. 7 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014 ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost [s účinností od 1. 1. 2023 má být nahrazeno prováděcím nařízení Komise (EU) 2022/1173 ze dne 31. května 2022, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém v oblasti společné zemědělské politiky]. Jak již bylo konstatováno, prvostupňové rozhodnutí ze dne 11. 6. 2018, č. j. SZIF/2018/0420623, jímž SZIF uložil žalobkyni povinnost vrátit dotaci, bylo následně rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 5. 2020, č. j. 40596/2019MZE14113, potvrzeno.
[6] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze, přičemž v žalobě formulovala 8 žalobních bodů, z nichž pro posouzení kasační stížnosti je relevantní zejména námitka prekluze oprávnění státu žádat vrácení dotace. Podle žalobkyně totiž ke dni 18. 6. 2018, kdy jí bylo doručeno prvostupňové rozhodnutí (jež lze považovat za žádost o vrácení dotace), již uplynula osmnáctiměsíční lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, která je dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757 (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), lhůtou prekluzivní. Podle žalobkyně má čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 dle zásady lex posterior specialis derogat legi priori generali aplikační přednost před čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále jen „nařízení č. 2988/95“).
[7] Městský soud shora uvedeným rozsudkem žalobu zamítl. Konstatoval, že předmětná dotace byla poskytnuta mimo jiné na základě nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (dále jen „nařízení č. 1290/2005“), jež bylo ke dni 1. 1. 2014 zrušeno čl. 119 odst. 1 nařízení č. 1306/2013. Podle čl. 119 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 platí, že odkazy na zrušená nařízení se považují za odkazy na toto nařízení v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze III. Čl. 54 nařízení č. 1306/2013 dle srovnávací tabulky nahradil čl. 32 a 33 nařízení č. 1290/2005. Počátek běhu lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 městský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, spojil s právní mocí rozhodnutí („sdělení“) o námitkách (v projednávaném případě nastala dne 18. 7. 2016). Osmnáctiměsíční lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 tedy dle městského soudu marně uplynula dne 18. 1. 2018, neboť již prvostupňové rozhodnutí SZIF o vrácení dotace bylo vydáno až dne 11. 6. 2018 a doručeno žalobkyni dne 18. 6. 2018.
[8] Městský soud se dále zabýval tím, zda se s marným uplynutím lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 pojí zánik oprávnění státu požadovat vrácení dotace, přičemž připustil, že žalobkyní citovaný rozsudek devátého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, hovoří o této lhůtě jako o lhůtě prekluzivní, ovšem pro tento závěr nepředkládá dle městského soudu žádné zdůvodnění. Dle názoru městského soudu však nejde o lhůtu prekluzivní, ale pouze lhůtu pořádkovou, což městský soud podepřel obsáhlou argumentací zahrnující výklad historický (srovnání čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 s čl. 32 odst. 5 a čl. 33 odst. 8 nařízení č. 1290/2005), jazykový (česká ani anglická verze směrnice neobsahuje explicitní vyjádření zániku oprávnění v případě nedodržení lhůty), systematický (čl. 54 nařízení č. 1306/2013 upravuje vztah členského státu a Evropské unie, nikoli vztah tohoto státu a příjemce dotace) i teleologický (lhůty mají směřovat k rychlému vrácení neoprávněně získané dotace, nikoli ke znemožnění tohoto postupu, jehož nepříznivé finanční důsledky by nesl i rozpočet Evropské unie). Ani z odůvodnění nařízení č. 1306/2013 podle městského soudu nevyplývá, že by lhůta dle čl. 54 odst. 1 tohoto nařízení měla sloužit k ochraně právní jistoty příjemce dotace; naopak v bodě 39 odůvodnění je obsažen přímý odkaz na nařízení č. 2988/95.
[9] Městský soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že pořádková povaha lhůty obsažené v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 lze považovat za acte clair ve smyslu rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další, C283/81, ECLI:EU:C:1982:335, pročež nepovažoval za nutné pokládat předběžnou otázku dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, navíc není soudem, který by takovou povinnost ve smyslu tohoto ustanovení měl. Podle městského soudu marné uplynutí osmnáctiměsíční lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 nezpůsobilo zánik oprávnění požadovat vrácení dotace, podstatné bylo pouze zahájení řízení o vrácení dotace ve lhůtě 10 let dle § 11a odst. 1 zákona o SZIF, jejíž běh započal vyplacením dotace žalobkyni. Vzhledem k tomu, že podle názoru městského soudu nedošlo k prekluzi oprávnění SZIF požadovat vrácení dotace, zabýval se městský soud zbylými námitkami směřujícími proti skutkovým zjištěním učiněným v průběhu správního řízení a právním závěrům SZIF a žalovaného z těchto zjištění vyplývajícím, přičemž ani žádnou z těchto námitek městský soud neshledal důvodnou.
[10] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) ve své kasační stížnosti zejména namítá, že správní orgány i městský soud nesprávně posoudily otázku prekluze oprávnění státu na vrácení dotace, přičemž městský soud navíc nerespektoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757. Tím městský soud dle názoru stěžovatelky porušil její právo na soudní ochranu, účinný opravný prostředek a spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), čímž ve svém důsledku zasáhl do jejího vlastnického práva a práva pokojně užívat majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě), jakož i do práva podnikat (čl. 26 Listiny).
[11] Žalovaný ve svém vyjádření odkázal na své rozhodnutí a rozsudek městského soudu. V otázce prekluze oprávnění požadovat vrácení dotace se žalovaný plně ztotožňuje s názorem městského soudu a připomíná, že Nejvyšší správní soud se ve svém rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, zabýval nařízeními č. 1306/2013 a č. 2988/95 pouze na úrovni konstatování, že lhůta dle ani jednoho z nich nebyla překročena. Nejvyšší správní soud zde explicitně uvedl, že vzájemným vztahem těchto nařízení by se zabýval pouze tehdy, pokud by jedna ze stanovených lhůt již uplynula. Zároveň žalovaný odkazuje na právní úpravu obsaženou v § 11a odst. 1 zákona o SZIF, která od 1. 1. 2017 stanoví desetiletou lhůtu pro zahájení řízení o vrácení dotace, což je plně v souladu s čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95 [jenž zmocňuje státy ke stanovení promlčecí doby (lhůty) delší]. Závěrem žalovaný upozorňuje, že promlčecí doba (lhůta) může být v souladu s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 odvětvovými předpisy (dle závěrů Soudního dvora v rozsudku ze dne 29. 1. 2009, J. V. Schlacht, Kühl und Zerlegebetrieb a další, C278/07 až C280/07, ECLI:EU:C:2009:38, se tím rozumí právní předpisy na úrovni Evropské unie) zkrácena, ovšem nikoli na dobu kratší než 3 roky.
[12] V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka podrobně rozvádí svou argumentaci rozporující jednotlivé úvahy městského soudu týkající se prekluze oprávnění státu na vrácení dotace. Stěžovatelka v prvé řadě namítá, že městský soud chybně určil počátek této lhůty, což dále v textu odůvodňuje odkazem na body 25, 26 a 28 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757. Tímto rozsudkem stěžovatelka argumentuje i za účelem vyvrácení závěrů městského soudu o povaze lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 (použití pojmu „prekluzivní lhůta“ v bodech 48 a 49 rozsudku Nejvyššího správního soudu). Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by uplynutí této lhůty nemělo mít de facto žádný účinek. Dále stěžovatelka napadá jednotlivé argumenty městského soudu: jazykový výklad spěje dle stěžovatelky k jasnému zakotvení povinnosti členského státu (anglické sloveso „shall“ běžně implikuje povinnost, spojení „shall request“ tedy ukládá státu povinnost o vrácení dotace v určité lhůtě požádat, obdobně německé „fordern“ či slovenské „požiadajú“). I na podporu této argumentace stěžovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, konkrétně na jeho bod 28. Podle stěžovatelky z uvedené pasáže jasně vyplývá povinnost státu zahájit řízení o vrácení dotace nejpozději v kalendářním roce následujícím po prvotním zjištění nesrovnalostí (a tedy i ve lhůtě 18 měsíců).
[13] Proti systematickému výkladu městského soudu (dle něhož čl. 54 nařízení č. 1306/2013 upravuje vztah členského státu a Evropské unie) staví stěžovatelka nejprve opět výklad jazykový, neboť odstavec 1 tohoto článku hovoří pouze o členském státu a příjemci dotace, až následující odstavce pak obsahují pravidla týkající se vztahu členského státu a Evropské unie. Dle stěžovatelky pravidlo obsažené v odstavci 1 tohoto článku přímo zasahuje do práv příjemce dotace a mělo by být vykládáno v jeho prospěch. Podle stěžovatelky jsou v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 obsaženy lhůty dvě, první z nich je hmotněprávní a stanoví dobu, po níž nastává prekluze, druhá věta pak stanoví procesní lhůtu, v níž má stát zaznamenat požadavek do knihy dlužníků platební agentury. Překročení první z těchto lhůt má dle stěžovatelky za následek zánik oprávnění, překročení druhé z nich pouze uložení sankce tomu, kdo povinnost nesplnil. Pokud by se mělo jednat o stejný typ lhůty, nebyly by tyto lhůty formulovány ve dvou větách.
[14] V otázce teleologického výkladu se stěžovatelka řečnicky táže, jaký má smysl stanovení lhůty, neníli dán negativní účinek spojený s jejím uplynutím. Stěžovatelka zdůrazňuje povinnost státu řídit se právními předpisy a dbát na práva svých občanů, zejména na ochranu právní jistoty a na spravedlivý soudní proces. Stěžovatelka odkazuje na bod 41 rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, v němž Nejvyšší správní soud cituje rozsudek Soudního dvora ze dne 3. 9. 2015, Sodiaal International, C383/14, ECLI:EU:C:2015:541, podle něhož mají být hospodářské subjekty schopny určit, které z jejich operací jsou definitivní a které mohou být stále předmětem stíhání. Stěžovatelka doplňuje, že zánik oprávnění zahájit řízení o vrácení poskytnutých prostředků není v rozporu s finančními zájmy Evropské unie, neboť nutí členské státy, aby se zahájením řízení neotálely. Ke zjištění a potvrzení nesrovnalostí došlo již v rámci kontrolního řízení, následná osmnáctiměsíční lhůta pak není krátká, neboť stát má jistě dostatečný aparát na to, aby řízení zahájil včas. Důsledky neúspěšného pokusu o získání plateb dle čl. 54 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 jsou dle stěžovatelky nepodstatné, neboť ty se týkají vztahu členského státu a Evropské unie. Dále stěžovatelka namítá, že městský soud z rozsudku Soudního dvora ze dne 8. 5. 2019, Järvelaev, C580/17, ECLI:EU:C:2019:391, vyvodil nesprávné závěry.
[15] Stěžovatelka rovněž nesouhlasí se závěrem městského soudu, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, označil lhůtu obsaženou v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 za prekluzivní „bez dalšího“. Stěžovatelka odkazuje na body 3 a 9 tohoto rozsudku, v nichž Nejvyšší správní soud spojuje uplynutí prekluzivní lhůty se zánikem oprávnění státu zahájit řízení o vrácení dotace nebo zaplacení penále. Závěrem stěžovatelka upozorňuje, že na její případ nelze aplikovat § 11a odst. 1 zákona o SZIF, ve znění účinném od 1. 11. 2017 (jenž obsahuje desetiletou prekluzivní lhůtu), neboť ke zjištění nesrovnalostí v jejím případě došlo už dne 29. 4. 2016, k prekluzi tak došlo již dne 29. 10. 2017, tedy před nabytím účinnosti novelizovaného znění zákona. Jednou již zaniklé oprávnění nemůže „obživnout“ pozdější novelizací právního předpisu. Stěžovatelka poznamenává, že do 31. 10. 2017 § 11a odst. 1 zákona o SZIF pouze odkazoval (bez uvedení jakékoli lhůty) právě na nařízení č. 1306/2013, které v čl. 54 odst. 1 obsahuje lhůtu 18 měsíců.
[16] Žalovaný se k doplnění kasační stížnosti dále nevyjádřil.
II.
[17] Pátý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, zjistil při jejím předběžném posouzení, že otázka povahy lhůty obsažené v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 byla v judikatuře Nejvyššího správního soudu již jednou řešena, a to rozsudkem ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, na nějž opakovaně odkazuje stěžovatelka. Pátý senát se však ztotožňuje s právním názorem městského soudu formulovaným v napadeném rozsudku, dle něhož by bylo vhodné závěry devátého senátu přehodnotit.
[18] V českém právním řádu je prekluzivní lhůta týkající se postupu vrácení neoprávněně získané dotace obsažena v § 11a zákona o SZIF. Do 31. 12. 2014 zněl § 11a odst. 3 zákona o SZIF takto: „Vrácení dotace a penále uloží Fond rozhodnutím, vymáhá je a činí ostatní opatření představující jejich správu. Řízení o vrácení dotace Fond zahájí nejpozději v kalendářním roce následujícím po prvotním zjištění nesrovnalosti podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství22).“ Poznámka pod čarou odkazovala na nařízení č. 1290/2005. Od 1. 1. 2015 do 31. 10. 2017 zákon o SZIF žádnou úpravu prekluzivní lhůty (pro dotace, jež nebyly poskytnuty výhradně z národních zdrojů) neobsahoval. Podle § 11a odst. 1 zákona o SZIF pouze platilo, že „[v] případě neoprávněné platby dotace kryté zcela nebo zčásti prostředky z rozpočtu Evropské unie postupuje Fond podle přímo použitelného předpisu Evropské unie22) a podle tohoto zákona.“ Poznámka pod čarou vyjmenovává několik unijních nařízení, mimo jiné i nařízení č. 1306/2013 (bez odkazu na jakékoli konkrétní ustanovení). Novelou č. 295/2017 Sb. byla s účinností od 1. 11. 2017 do § 11a odst. 1 zákona o SZIF přidána věta: „Řízení o vrácení dotace Fond zahájí nejpozději do 10 let ode dne jejího vyplacení.“
[19] Je samozřejmostí, že jakoukoli vnitrostátní úpravu lze uplatnit pouze v případě, že je slučitelná s přímo použitelnými nařízeními Evropské unie. Pátý senát se plně ztotožňuje s argumentací devátého senátu, podpořenou odkazy na příslušnou judikaturu Soudního dvora, dle níž se na příjemce zemědělských dotací kromě specifických nařízení upravujících tento konkrétní typ dotací vztahuje rovněž nařízení č. 2988/95.
[20] Podle čl. 3 nařízení č. 2988/95 platí:
„1. Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.

V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.

Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.

Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.

2. Lhůta pro výkon rozhodnutí, na základě kterého byla uložena správní sankce, činí tři roky. Tato lhůta běží ode dne, kdy rozhodnutí nabude právní moci.

Přerušení a pozastavení se řídí odpovídajícími pravidly vnitrostátního práva.

3. Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.“

[21] Mezi stranami (a rovněž z hlediska závěrů devátého senátu a právního názoru městského soudu a pátého senátu) je nesporné, že nařízení č. 1290/2005, účinné do 31. 12. 2013, neobsahovalo žádnou prekluzivní ani promlčecí lhůtu, která by se dotýkala možností státu požadovat vrácení neoprávněně získané dotace. Spornou lhůtu zavedl až čl. 54 nařízení č. 1306/2013, jenž dle srovnávací tabulky spolu s čl. 56 nahrazuje čl. 32 a 33 nařízení č. 1290/2005. Čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 zní: „V případě neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti požádají členské státy u příjemce o vrácení těchto plateb do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb. Odpovídající částky se v okamžiku podání žádosti o vrácení plateb zaznamenají do knihy dlužníků platební agentury.“
[22] Pátý senát v prvé řadě poznamenává, že ve věci, o níž rozhodoval devátý senát v rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, nebylo rozhodné, zda je lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 prekluzivní, promlčecí či pořádková, neboť tato lhůta byla v onom případě dodržena. Pátý senát se ztotožňuje s hodnocením městského soudu, že devátý senát vyhodnotil lhůtu obsaženou v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 jako prekluzivní bez bližšího odůvodnění. V bodě 28 svého rozsudku totiž devátý senát uvádí: „S účinností od 1. 1. 2014 začalo platit Nařízení č. 1306/2013, které zrušilo Nařízení č. 1290/2005. Nové Nařízení zavedlo pro žádost o vrácení neoprávněných plateb 18měsíční prekluzivní lhůtu počínající běžet poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb.“ Z citace je zřejmé, že povaha lhůty je zde pouze konstatována jako „prekluzivní“, a to bez uvedení právní úvahy, která devátý senát k tomuto závěru vedla. Ve zbylém textu rozsudku devátého senátu je toto hodnocení již bezezbytku přejímáno a předmětná lhůta je doprovázena přívlastkem „prekluzivní“. K odkazu stěžovatelky na body 3 a 9 uvedeného rozsudku, kde se měl údajně devátý senát povahou lhůty zabývat blíže, pátý senát upozorňuje, že bod 3 obsahuje obecné shrnutí, že jádrem sporu i v uvedené věci byla otázka prekluze, bod 9 pak posuzuje povahu lhůty dle § 11a odst. 3 zákona o SZIF, ve znění účinném do 31. 12. 2014 (viz výše), ani jeden z těchto bodů se však nevyjadřuje k otázce, proč by lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 měla být prekluzivní.
[23] Jelikož devátý senát blíže nevysvětlil, jak k závěru o prekluzivní povaze lhůty stanovené v čl. 54 nařízení č. 1306/2013 dospěl, nemůže se pátý senát s takovou případnou argumentací vypořádat. Pátý senát tedy pouze předkládá své vlastní úvahy, které ho vedou k závěru opačnému (tedy, že předmětná lhůta prekluzivní není), a v této souvislosti vypořádává jednotlivé argumenty, které na podporu své pozice odpovídající ve výsledku názoru devátého senátu snesla v projednávaném případě stěžovatelka.
[24] Jak vyplývá z prostého jazykového srovnání, v případě lhůty dle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 unijní normotvůrce jednoznačně použil pojem „promlčecí doba“ (anglicky: „the limitation period“, německy: „die Verjährungsfrist“, francouzsky: „le délai de prescription“). S tím se pojí i další úpravy běhu této doby (např. v situaci pokračujících či opakovaných nesrovnalostí či při provádění úkonů vůči osobě, jíž se nesrovnalosti týkají), jež v zájmu ochrany finančních zájmů Evropské unie zamezují jejímu uplynutí. Naproti tomu v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 je povinnost státu stanovena prostým slovesem „požádají“ (anglicky: „shall request“, německy: „fordern“, francouzsky: „exigent“), bez jakéhokoli náznaku, že by se s uplynutím dané lhůty měly pojit tak zásadní následky, jako je zánik oprávnění požadovat vrácení dotace. Pátý senát nerozporuje, že i čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 stanoví členskému státu určitou povinnost, čemuž odpovídá anglická jazyková konstrukce za použití pomocného slovesa „shall“, tedy (jak ostatně uvádí i stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti) běžná formulace při stanovení právních pravidel, která však nedává žádné výkladové vodítko směřující k tomu, že by mělo jít o lhůtu prekluzivní nebo promlčecí. O tom svědčí rovněž fakt, že druhá věta čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, jež má i dle stěžovatelky obsahovat lhůtu pořádkovou, obsahuje jazykovou konstrukci zcela totožnou („shall be recorded“). Pátý senát souhlasí s právním názorem městského soudu, že mělli by unijní normotvůrce v úmyslu stanovit v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 lhůtu prekluzivní či promlčecí, formuloval by to nepochybně výslovně.
[25] Dle názoru pátého senátu je čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 rozdělen do dvou vět pouze ze stylistických důvodů – jediná dlouhá věta by nepřispívala k jednoduchému porozumění textu. Nic nenasvědčuje tomu, že by lhůta k zaznamenání částky do knihy dlužníků platební agentury dle věty druhé tohoto ustanovení měla mít jiný režim než lhůta pro žádost o vrácení dotace dle věty prvé. Naopak, věta druhá odkazuje na větu první nejen v tom smyslu, že jde o lhůtu o stejné délce, ale dokonce v tom smyslu, že k zápisu do knihy dlužníků by mělo dojít v okamžiku podání žádosti, věta druhá je tudíž přímo závislá na provedení úkonu dle věty prvé. Pokud bychom přijali výklad stěžovatelky, v případě marného uplynutí lhůty dle čl. 54 odst. 1 věty první nařízení č. 1306/2013 by již nemohlo být žádáno vrácení dotace, pročež by následně nemohlo dojít ani k zápisu do knihy dlužníků (jenž má být proveden v okamžiku podání žádosti), za což by měla být dle stěžovatelky následně sankcionována osoba, která zápis řádně neprovedla.
[26] Pátý senát dále upozorňuje, že čl. 54, nadepsaný „Společná ustanovení“, je v nařízení č. 1306/2013 systematicky zařazen v hlavě IV „Finanční řízení fondů“, kapitole IV „Schvalování účetní závěrky“, oddílu III „Nesrovnalosti“. Ze systematického zařazení v rámci nařízení č. 1306/2013 tedy plyne, že by tento článek měl upravovat finanční důsledky nesrovnalostí v procesu udělování dotací, a to v otázkách vztahu členských států a fondů, jež jsou součástí rozpočtu Evropské unie. Tomu odpovídá i text čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, který ukládá povinnost požádat o vrácení neoprávněných plateb členským státům, ovšem příjemce dotace zmiňuje pouze jako určení subjektu, od něhož má být vrácení platby žádáno (česky: „u příjemce“, anglicky: „from the beneficiary“, německy: „von dem Begünstigten“, francouzsky: „auprès du bénéficiaire“). Z toho je zřejmé, že toto ustanovení negarantuje příjemci dotace nějaké právo či jistotu, že po uplynutí této lhůty se oprávnění státu na vrácení dotace promlčí či dokonce zanikne. Námitka stěžovatelky, že zbylé odstavce tohoto článku nejsou pro výklad odstavce 1 podstatné, neboť se týkají výhradně vztahu členských států a Evropské unie, jen přispívá k závěru, že vztahu Evropské unie s členskými státy se týká rovněž sporný odstavec 1.
[27] V této souvislosti lze podotknout, že odstavec 1 není možné vykládat izolovaně bez ohledu na další odstavce čl. 54 nařízení č. 1306/2013. V odstavci 5 písm. a) tohoto článku je stanoven důsledek nedodržení lhůty dle odstavce 1, jímž je možnost Komise přijmout prováděcí akt, který vyloučí tyto platby z financování Unií. Není tedy pravdou, že by marné uplynutí této lhůty nemělo fakticky žádný následek, jak tvrdí stěžovatelka. V odstavci 2 je pak popsáno rozdělení nákladů v případě, že platby nejsou získány zpět – z rozdělení těchto nákladů mezi Evropskou unii a členský stát v poměru 1:1 je zřejmé, že není v zájmu Evropské unie, aby bylo znemožněno vymáhání dlužných částek pouze z toho důvodu, že členský stát nedodrží lhůtu podle odstavce 1.
[28] Co se týká ochrany finančních zájmů Evropské unie, nelze dále při systematickém výkladu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 pominout, že pokud by měla být osmnáctiměsíční lhůta obsažená v tomto ustanovení považována za lhůtu prekluzivní či promlčecí, byla by v přímém rozporu s čl. 3 nařízení č. 2988/95, jenž ve svém odstavci 1 stanoví, že odvětvové předpisy nemohou stanovit kratší lhůtu než 3 roky. Lze předpokládat, že unijní normotvůrce si při formulaci textu nařízení č. 1306/2013 byl vědom existence nařízení č. 2988/95, což dokládá mimo jiné odkaz na toto nařízení přímo v bodě 39 odůvodnění nařízení č. 1306/2013: „Členské státy by rovněž měly předcházet veškerým nesrovnalostem nebo nesplnění povinností ze strany příjemců a tyto nesrovnalosti a nesplnění povinností odhalovat a účinně je řešit. Za tímto účelem by se mělo použít nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95.“ Pokud by tedy bylo úmyslem unijního normotvůrce stanovit pro zemědělské dotace promlčecí (resp. prekluzivní) lhůtu kratší, tuto skutečnost by nepochybně explicitně uvedl, a to včetně vypořádání vztahu s kolidujícím právním předpisem, uvedení této skutečnosti v odůvodnění nově přijímaného nařízení a podrobném odůvodnění tohoto postupu v memorandu k návrhu tohoto nařízení. Ani memorandum k návrhu nařízení č. 1306/2013 (dostupné z EURLex:https://eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52011PC0628&qid=1666255053724) však neobsahuje žádné zmínky o tom, že by lhůta stanovená v čl. 54 odst. 1 měla mít prekluzivní (či promlčecí) povahu.
[29] V rovině teleologického výkladu pátý senát dále upozorňuje, že je v zájmu Evropské unie i členských států, aby byly neoprávněné platby získány přímo od subjektů, které tyto platby neoprávněně obdržely či použily, tedy od jejich příjemců. Bylali by osmnáctiměsíční lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 prekluzivní nebo promlčecí, jednoznačným beneficientem takto striktní limitace by byli příjemci neoprávněných dotací, jejichž zájem na právní jistotě by již po 18 měsících převážil nad zájmem členského státu i Evropské unie na vrácení neoprávněně čerpaných, resp. použitých finančních prostředků zpět do příslušných rozpočtů (a jejich následném využití v souladu s právními předpisy). Tento závěr platí tím spíše s přihlédnutím k tomu, že čl. 54 nařízení č. 1306/2013 neobsahuje žádná pravidla ohledně přerušení či stavení běhu lhůty v odůvodněných případech. Je zřejmé, že taková právní úprava by byla v příkrém rozporu se samotnými cíli společné zemědělské politiky, neboť by nemohlo být účinně zajištěno, aby zemědělské dotace čerpaly pouze subjekty, které naplňují podmínky stanovené právními předpisy. V tomto kontextu se jeví jako absurdní argumentace stěžovatelky, která se dovolává více než extenzivního výkladu norem ve prospěch právní jistoty v situaci, kdy v souvislosti s jejím neoprávněným získáním dotace byl spáchán úmyslný trestný čin.
[30] K jednotlivým dílčím námitkám stěžovatelky pak pátý senát doplňuje následující: body 25, 26 a 28 rozsudku devátého senátu, na něž odkazuje stěžovatelka v souvislosti s určením počátku běhu lhůty podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, se netýkají počátku této lhůty, ale definice pojmu „prvotní zjištění“ dle nařízení č. 1290/2005 (účinného do 31. 12. 2013), jenž byl relevantní pro určení počátku běhu prekluzivní lhůty upravené do 31. 12. 2014 v § 11a odst. 3 zákona o SZIF. V projednávaném případě byly však nesrovnalosti zjištěny až při kontrole dne 29. 4. 2016, kdy již tyto právní normy nebyly účinné. Počátkem lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 se zabývá až bod 48 rozsudku devátého senátu, z něhož jasně plyne (a pátý senát se v tomto ohledu plně ztotožňuje s devátým senátem), že lhůta dle tohoto ustanovení počíná běžet okamžikem schválení kontrolní zprávy, tedy v českém právním kontextu uplynutím lhůty pro podání námitek (pokud kontrolovaná osoba námitky nepodala), rozhodnutím o námitkách, příp. rozhodnutím o tom, že námitky se vyřídí v rámci souvisejícího správního řízení (byloli postupováno dle tehdy účinného § 18 odst. 4 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole). Uvedené závěry lze přitom vztáhnout i na kontroly prováděné podle aktuálně účinného zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). V nyní posuzované věci tedy lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 započala běžet dne 18. 7. 2016, kdy bylo stěžovatelce doručeno sdělení, jímž SZIF zamítl její námitky proti protokolu ze dne 29. 4. 2016. Ani pátý senát Nejvyššího správního soudu však z marného uplynutí této lhůty v nynějším případě nedovozuje zánik či promlčení oprávnění správních orgánů uložit stěžovatelce povinnost vrátit poskytnutou dotaci.
[31] Jak vyplývá z výše uvedeného, bod 28 rozsudku devátého senátu, na který stěžovatelka opakovaně odkazuje, se týká výkladu § 11a odst. 3 zákona o SZIF, ve znění účinném do 31. 12. 2014, ve spojení s nařízením č. 1290/2005, čemuž odpovídá i lhůta, o níž se jedná: „nejpozději v kalendářním roce následujícím“. Lze poznamenat, že ač lhůta „nejpozději v kalendářním roce následujícím“ v průměru odpovídá 18 měsícům, v žádném případě nejde o lhůtu totožnou se lhůtou upravenou čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 (jak se snaží dovozovat stěžovatelka), neboť tyto lhůty mají odlišný dies a quo a ve většině případů i délku: Lhůta dle § 11a odst. 3 zákona o SZIF, ve znění účinném do 31. 12. 2014 (ve spojení s nařízením č. 1290/2005), začínala běžet již prvotním zjištěním, tedy předáním kontrolního protokolu, a mohla trvat od jednoho roku (v případě kontroly provedené dne 31. 12.) do dvou let bez jednoho dne (pokud by byla kontrola provedena dne 1. 1.). Naproti tomu lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 začíná běžet až doručením rozhodnutí o námitkách (bylyli podány) a vždy trvá přesně 18 měsíců.
[32] Pátý senát nerozporuje požadavek stěžovatelky, že by měla mít v souladu s judikaturou Soudního dvora možnost určit, zda jsou její operace definitivní, nebo mohou být ještě předmětem stíhání (řízení o vrácení dotace). Takovou možnost stěžovatelka podle pátého senátu měla, neboť se mohla spolehnout na čtyřletou promlčecí dobu týkající se zahájení řízení, která je upravena v čl. 3 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 2988/95, resp. na osmiletou promlčecí dobu dle čtvrtého pododstavce téhož ustanovení, vztahující se k uložení povinnosti vrátit poskytnutou dotaci. Vzhledem k tomu, že v jejím případě šlo o trvající nesrovnalosti, započala čtyřletá lhůta (doba) běžet dle čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95 nejdříve dnem jejich zjištění při kontrole (29. 4. 2016), v tom případě ovšem byla následně přerušena dle třetího pododstavce téhož ustanovení dalším úkonem příslušného orgánu oznámeným stěžovatelce, tj. dnem doručení rozhodnutí (sdělení) SZIF o zamítnutí námitek stěžovatelky (18. 7. 2016). Řízení o uložení povinnosti vrátit dotaci bylo zahájeno dne 27. 3. 2018, dne 11. 6. 2018 bylo vydáno a dne 18. 6. 2018 stěžovatelce doručeno prvostupňové rozhodnutí SZIF a dne 7. 5. 2020 bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí žalovaného, které bylo stěžovatelce doručeno dle jejího vyjádření v žalobě dne 11. 5. 2020. Z toho je zřejmé, že uvedené lhůty byly v posuzované věci dodrženy a k promlčení ani k prekluzi oprávnění správních orgánů nedošlo.
[33] Na uvedeném závěru nic nemění ani skutečnost, že na posuzovanou věc skutečně nedopadá § 11a odst. 1 zákona o SZIF, ve znění účinném od 1. 11. 2017. V projednávaném případě došlo k proplacení dotace (počátek prekluzivní lhůty podle tohoto ustanovení) již dne 7. 7. 2015, tedy v době, kdy příslušné znění § 11a odst. 1 prekluzivní lhůtu vůbec neupravovalo. Následně zjištěním nesrovnalostí dne 29. 4. 2016 započaly běžet promlčecí doby dle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95. Až poté vstoupil v účinnost zákon č. 295/2017 Sb., jímž byla desetiletá prekluzivní lhůta, původně vztažená pouze na případy dotací poskytnutých výhradně z národních zdrojů (§ 11a odst. 2 zákona o SZIF) rozšířena i na případy dotací poskytnutých z rozpočtu Evropské unie. Pátý senát nerozporuje možnost členského státu stanovit delší (ovšem přiměřenou) promlčecí lhůtu (dobu) v souladu s čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95, nicméně takto stanovenou lhůtu nelze retroaktivně aplikovat na případy, kdy by k události určující její počátek došlo již před účinností příslušné novely. V důsledku takového postupu by došlo k prodloužení běhu prekluzivní či promlčecí lhůty již započaté dle jiných předpisů. Na projednávaný případ tedy dopadají pouze promlčecí lhůty (doby) dle čl. 3 nařízení č. 2988/95.
[34] Co se týká zmiňovaného rozsudku Soudního dvora Järvelaev, v uvedeném případě šlo o otázku, zda by stát neměl vyčkat na uplynutí celé doby, po kterou je příjemce dotace povinen dodržovat stanovené podmínky (5 let), a až poté žádat vrácení platby, nebo zda může požádat o vrácení platby i dříve. Soudní dvůr zde s odkazem na čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 konstatoval, že stát nejenže může, ale dokonce musí požádat příjemce o vrácení neoprávněných plateb do 18 měsíců od schválení kontrolní zprávy, nikoli vyčkávat po dobu 5 let od rozhodnutí řídícího orgánu o financování. Soudní dvůr zde tedy zodpověděl otázku, zda členský stát může usilovat o zpětné získání plateb, přestože ještě neuplynula jiná související lhůta, ovšem přímo se nevyjádřil k tomu, jaké důsledky má případné nedodržení lhůty dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013. Dle Soudního dvora je členský stát povinen postupovat bez zbytečného odkladu „v zájmu řádného finančního řízení zdrojů Unie“, což plně odpovídá výkladu předmětné lhůty jako lhůty pořádkové upravující vztah členského státu a Evropské unie, nikoli jako lhůty prekluzivní sloužící k ochraně právní jistoty příjemců dotací. Pokud by lhůta dle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 byla prekluzivní, neměla by daná předběžná otázka operující s obdobím pěti let (byť počínajícím na základě jiné skutečnosti) vlastně žádný smysl. I v této otázce se tedy pátý senát shoduje se závěry městského soudu, nikoli s argumentací stěžovatelky.
[35] Jak vyplývá z výše uvedeného, pátý senát dospěl k jednoznačnému závěru, že osmnáctiměsíční lhůta zakotvená v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 nemá prekluzivní ani promlčecí povahu. Tento výklad daného ustanovení unijního práva považuje pátý senát Nejvyššího správního soudu, ve shodě s městským soudem, po výše uvedeném porovnání jednotlivých jazykových verzí daného ustanovení a při vědomí zvláštních charakteristik unijního práva a případných obtíží, které vykazuje výklad tohoto práva i vzhledem k vlastní terminologii a autonomním pojmům, které nemají nutně stejný obsah jako jejich případné ekvivalenty ve vnitrostátních právních řádech, za natolik zřejmý, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost a že by k němu dospěly i soudy ostatních členských států rozhodující v posledním stupni i Soudní dvůr, a to v jakékoli situaci, kdy by se podrobně věnovaly výkladu tohoto ustanovení. Z tohoto důvodu považuje pátý senát povahu předmětné lhůty (i přes opačný, ovšem blíže neodůvodněný závěr devátého senátu) za acte clair ve smyslu zmiňovaného rozsudku Soudního dvora Cilfit a další, jakož i rozsudku velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 10. 2021, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, C561/19, ECLI:EU:C:2021:799, a tam citované prejudikatury Soudního dvora k této otázce. Jedná se tudíž o jednu z výjimek z povinnosti Nejvyššího správního soudu jakožto soudu ve smyslu čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie, jehož rozhodnutí ani v nyní posuzované věci nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou ohledně výkladu unijního práva.
[36] Přestože uvedený výklad čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 lze podle názoru pátého senátu nepřímo dovodit rovněž ze zmiňovaného rozsudku Soudního dvora Järvelaev, nejedná se o případ druhé z výjimek z povinnosti soudu rozhodujícího v posledním stupni položit předběžnou otázku, tedy o acte éclairé ve smyslu výše citované judikatury Soudního dvora, neboť Soudní dvůr se k nyní sporné otázce explicitně nevyjádřil (nebyl na ni ani tázán), nejde tedy o situaci, kdy „vlivem autority výkladu podaného Soudním dvorem na základě článku 267 SFEU může povinnost stanovená v čl. 267 třetím pododstavci SFEU ztratit své opodstatnění, a stát se tudíž bezpředmětnou, zejména pokud je položená otázka věcně totožná s otázkou, která již byla předmětem rozhodnutí o předběžné otázce v obdobné věci nebo a fortiori v rámci téže vnitrostátní věci, nebo pokud byla daná právní otázka vyřešena ustálenou judikaturou Soudního dvora bez ohledu na to, v jakém řízení byla tato judikatura vypracována, a to i v případě, že sporné otázky nejsou naprosto totožné“ (rozsudek velkého senátu Soudního dvora Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, bod 36). Z tohoto důvodu nedošlo v nyní posuzované věci ani k jednoznačnému překonání právního názoru devátého senátu pozdějším rozhodnutím Soudního dvora, tedy o případ, kdy by již o téže otázce nemusel rozhodovat rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016139, publ. pod č. 4156/2021 Sb. NSS, bod 31, a prejudikaturu rozšířeného senátu tam zmiňovanou). Naopak, pátý senát se od právního názoru devátého senátu, vyjádřeného stručně, nicméně jednoznačně v jeho rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/201757, nemůže bez dalšího odchýlit, aniž by tím porušil ústavní právo stěžovatelky na zákonného soudce ve smyslu čl. 38 odst. 1 Listiny (srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2007, sp. zn. IV. ÚS 613/06, č. N 68/45 SbNU 107). Z tohoto důvodu pátý senát postupuje věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
[37] Otázka, jejíž zodpovězení je nezbytné pro rozhodnutí o dané kasační stížnosti, přitom zní: Pojí se s marným uplynutím lhůty, v níž má podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 členský stát požádat u příjemce o vrácení neoprávněných plateb, zánik oprávnění tohoto státu požadovat vrácení neoprávněných plateb od jejich příjemce? Nebo, řečeno stručně, je lhůta stanovená v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 prekluzivní?
Poučení:
Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: J. B., Z. K., K. Š., F. D., B. P., A. R. a P. M.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě se mohou účastníci vyjádřit k věci předložené rozšířenému senátu.
V Brně 21. prosince 2022
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu

Plný text

5 Afs 205/2021 - 84
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera a soudců Karla Šimky, Lenky Krupičkové, Zdeňka Kühna, P. M., B. P. a A. R. v právní věci žalobkyně: M. K., zast. JUDr. Vítem Hrnčiříkem, Ph.D., LL.M, advokátem se sídlem [adresa] Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem [adresa] Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2021, č. j. 14 A 75/202055,

takto:

I. Soudnímu dvoru Evropské unie se předkládá následující předběžná otázka:

Je třeba čl. 54 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 vykládat tak, že uplynutím lhůty 18 měsíců podle tohoto ustanovení zaniká oprávnění členského státu požadovat po příjemci vrácení neoprávněných plateb?

II. Řízení se přerušuje.

Odůvodnění:

I. Předmět řízení

[1] Žalobkyně je česká fyzická osoba. Dne 28. 6. 2012 podala žádost o dotaci z Programu rozvoje venkova ČR, opatření III.1.2 Podpora zakládání podniků a jejich rozvoje (dále jen „PRV“) na projekt nazvaný „Stavební úprava objektu na podnikání“. Dne 13. 3. 2013 podepsala dohodu o poskytnutí dotace, jíž se zavázala k plnění pravidel PRV. Na základě žádosti o proplacení dotace byla dne 7. 7. 2015 žalobkyni vyplacena dotace ve výši 5 239 422 Kč.

[2] Neplánovanou kontrolou projektu dne 29. 4. 2016 bylo zjištěno, že ve zrekonstruovaném objektu neprobíhá žádná výroba. V době kontroly nebyl přítomen žádný zaměstnanec, příruční sklad doplňků byl prázdný, stroje nebyly připojeny ke zdroji elektřiny a některé z nich byly umístěny v objektu jiného majitele v areálu a na prostranství za budovou. Správní orgán dále zjistil, že výrobní číslo kompresoru neodpovídalo výrobnímu číslu, které bylo zjištěno při kontrole dne 20. 4. 2015. Z údajů poskytnutých výrobcem odsávacího a filtračního zařízení pak vyplývá, že na filtračním zařízení byl umístěn neoriginální štítek s výrobním číslem jiného zařízení, prodaného jinému zákazníkovi. Námitky proti protokolu o kontrole byly vyhodnoceny jako neoprávněné. Státní zemědělský intervenční fond (dále jen „SZIF“) proto v oznámení o uložení sankce příjemci dotace ze dne 24. 5. 2016 konstatoval, že žalobkyně porušila pravidla PRV, s čímž se pojí snížení dotace o 100 %. Přezkumná komise žalovaného postup SZIF dne 12. 9. 2016 potvrdila. Zmocněnec žalobkyně byl rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 4. 2019, sp. zn. 9 To 17/2019, pravomocně uznán vinným ze spáchání zvlášť závažného zločinu dotačního podvodu.

[3] Dne 27. 3. 2018 bylo zahájeno správní řízení o uložení povinnosti vrátit dotaci dle § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o SZIF“), ve spojení s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (dále jen „nařízení č. 1306/2013“). SZIF dne 11. 6. 2018 rozhodl o povinnosti žalobkyně vrátit finanční prostředky ve výši 5 239 422 Kč vyplacené jako dotace v rámci PRV. Žalovaný odvolání žalobkyně proti rozhodnutí SZIF dne 7. 5. 2020 zamítl.

[4] Městský soud v Praze se v žalobě proti napadenému rozhodnutí žalovaného zabýval námitkou, že došlo k zániku oprávnění (prekluzi) státu požadovat po žalobkyni vrácení dotace, neboť k žádosti o vrácení dotace ze strany státu došlo až po uplynutí lhůty 18 měsíců ve smyslu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013. Městský soud dospěl k závěru, že sice skutečně došlo k vyžádání vrácení dotace po žalobkyni ze strany státu až po uplynutí lhůty podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, neshledal však, že by nedodržení této lhůty mělo za následek zánik oprávnění státu požadovat vrácení dotace po příjemci zpět. Podle městského soudu není lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 prekluzivní, nýbrž pouze pořádkovou lhůtou. Tímto názorem se městský soud odchýlil od právního názoru vyjádřeného v rozsudku devátého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/2017  57, podle něhož se jednalo o lhůtu prekluzivní.

[5] Pátý senát Nejvyššího správního soudu při přezkumu rozsudku Městského soudu v Praze předložil věc rozšířenému senátu. Pátý senát se ztotožnil s argumentací Městského soudu v Praze. Zdůraznil, že devátý senát ve svém rozsudku č. j. 9 Afs 280/2017  57 sice uvedl, že lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 je prekluzivní, učinil tak však bez odůvodnění, jak ke svému závěru dospěl. Pátý senát měl za to, že historickým, jazykovým, teleologickým i systematickým výkladem čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 nelze než dospět k závěru, že lhůta 18 měsíců pro vyžádání vrácení neoprávněných plateb u příjemce je lhůtou pořádkovou, tedy že členský stát je oprávněn požadovat vrácení neoprávněných plateb zpět i po uplynutí této lhůty.

[6] V rozsudku č. j. 9 Afs 280/2017  57, konkrétně v jeho bodu 50, devátý senát uvedl (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát): „Soud dále zvažoval, zda je k vzájemnému vztahu výše uvedených nařízení, která jsou prima facie v rozporu, povinen položit předběžnou otázku. Dospěl k závěru, že se vzájemným vztahem těchto nařízení zabývat nemusí. K promlčení práva zahájit stíhání ve smyslu čl. 3 odst. 1, prvního pododstavce Nařízení č. 2988/95, ani k prekluzi práva požádat příjemce o vrácení neoprávněné poskytnuté dotace ve smyslu čl. 54 Nařízení č. 1306/2013 totiž nedošlo. Za této situace soud pro vyřešení projednávané věci nepotřebuje zodpovědět otázku vzájemného vztahu shora uvedených nařízení. Tak by tomu bylo pouze v případě, že by jedna ze stanovených lhůt již uplynula.“ Z citované pasáže rozsudku devátého senátu je patrné, že ten považuje čl. 54 nařízení č. 1306/2013 za ustanovení o prekluzi oprávnění členského státu požádat příjemce o vrácení neoprávněně poskytnuté dotace. Naopak pátý senát míní, že členský stát je oprávněn požadovat vrácení neoprávněných plateb zpět i po uplynutí této lhůty.

[7] Pátý senát tak k posuzované otázce chce zaujmout právní názor odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (jeho devátého senátu). Uvedená právní otázka je přitom rozhodná pro rozhodnutí o kasační stížnosti. Pátý senát zároveň zastává názor, že jde o acte clair. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána (§ 17 odst. 1 věty první s. ř. s.).

II. Použitelné právo Evropské unie a vnitrostátní právní úprava

[8] V českém právním řádu je časové omezení týkající se postupu vrácení neoprávněně získané dotace obsaženo v § 11a zákona o SZIF. Do 31. 12. 2014 zněl § 11a odst. 3 zákona o SZIF takto: Vrácení dotace a penále uloží Fond rozhodnutím, vymáhá je a činí ostatní opatření představující jejich správu. Řízení o vrácení dotace Fond zahájí nejpozději v kalendářním roce následujícím po prvotním zjištění nesrovnalosti podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství22). Poznámka pod čarou č. 22) odkazovala na nařízení č. 1290/2005. Od 1. 1. 2015 do 31. 10. 2017 zákon o SZIF žádnou úpravu časového omezení (pro dotace, jež nebyly poskytnuty výhradně z národních zdrojů) neobsahoval. Podle § 11a odst. 1 zákona o SZIF pouze platilo, že v případě neoprávněné platby dotace kryté zcela nebo zčásti prostředky z rozpočtu Evropské unie postupuje Fond podle přímo použitelného předpisu Evropské unie22) a podle tohoto zákona. Poznámka pod čarou 22) v tomto znění vyjmenovává několik unijních nařízení, mimo jiné i nařízení č. 1306/2013 (bez odkazu na jakékoli konkrétní ustanovení). Novelou č. 295/2017 Sb. byla s účinností od 1. 11. 2017 do § 11a odst. 1 zákona o SZIF přidána věta: Řízení o vrácení dotace Fond zahájí nejpozději do 10 let ode dne jejího vyplacení. V době proplacení dotace (7. 7. 2015) tak český právní řád žádné časové omezení, které by se výslovně vztahovalo k povinnosti vyžádat u příjemce dotace vrácení neoprávněných plateb, neobsahoval.

[9] Podle čl. 3 Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále jen „nařízení č. 2988/95“) platí:

1. Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.
V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.

Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.

Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.

2. Lhůta pro výkon rozhodnutí, na základě kterého byla uložena správní sankce, činí tři roky. Tato lhůta běží ode dne, kdy rozhodnutí nabude právní moci.

Přerušení a pozastavení se řídí odpovídajícími pravidly vnitrostátního práva.
3. Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.

[10] Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále též „SDEU“) se časové omezení podle čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95 vztahuje nejen na ukládání správních sankcí, ale i jiných správních opatření (viz rozsudek SDEU ze dne 3. 9. 2015, C383/14, FranceAgriMer, body 20 až 32).

[11] Podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 platí, že v případě neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti požádají členské státy u příjemce o vrácení těchto plateb do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb. Odpovídající částky se v okamžiku podání žádosti o vrácení plateb zaznamenají do knihy dlužníků platební agentury.

III. Rozbor předkládané předběžné otázky

[12] Rozšířený senát musí posoudit právní otázku, zda s marným uplynutím lhůty podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 zaniká oprávnění státu požadovat po příjemci dotace vrácení neoprávněných plateb.

[13] Nejvyšší správní soud je podle čl. 267 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie povinen obrátit se na SDEU, vyvstaneli v řízení před soudem otázka týkající se platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie.

[14] Kvůli výkladu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 byla věc postoupena rozšířenému senátu a rozšířený senát shledal svou pravomoc se jí zabývat. Současně s ohledem na povahu právní otázky dospěl k závěru, že byly naplněny podmínky pro jeho povinnost obrátit se na SDEU podle čl. 267 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie.

[15] Prvotní indicií směřující k takovému závěru je, že dva různé senáty Nejvyššího správního soudu zaujaly k téže otázce práva EU rozdílné názory, přičemž není patrné, že by šlo u některého z nich o právní názor zjevně mylný či následně překonaný. Rozšířenému senátu není ani známo, že by otázka výkladu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 v tom ohledu, v jakém je rozhodná pro věc posuzovanou Nejvyšším správním soudem, byla judikaturou SDEU vyřešena.

[16] Zásadním důvodem pro položení předběžné otázky je pak povaha sporné právní otázky. Jak uvedl velký senát SDEU v rozsudku ze dne 6. 10. 2021, C561/19, Consorzio ItalianManagement, bod 48, „pouhá možnost vyložit určité ustanovení unijního práva jiným způsobem nebo několika dalšími způsoby – jestliže se žádný z těchto jiných výkladů nejeví dotyčnému vnitrostátnímu soudu jako dostatečně hodnověrný, zejména s ohledem na kontext a účel uvedeného ustanovení a rovněž s ohledem na normativní systém, jehož je součástí – však sama o sobě nedovoluje se domnívat, že o správném výkladu tohoto ustanovení panuje rozumná pochybnost“. Velký senát ovšem v následujícím bodě 49 dodal, že „pokud je však na existenci rozdílných směrů judikatury – v rámci soudů jednoho a téhož členského státu nebo mezi soudy různých členských států – týkající se výkladu ustanovení unijního práva použitelného na spor v původním řízení upozorněn vnitrostátní soud rozhodující v posledním stupni, musí být tento soud zvlášť ostražitý při posuzování případné neexistence rozumné pochybnosti o správném výkladu daného unijního ustanovení a musí brát v úvahu zejména cíl řízení o předběžné otázce, kterým je zajistit jednotný výklad unijního práva“.

[17] Na rozdíl od předkládajícího pátého senátu, který má rozhodnou právní otázku za acte clair a vykládá ji opačně než senát devátý, rozšířený senát není přesvědčen o tom, že některou z variant výkladu, jež přicházejí v úvahu, lze považovat za jasnou, hodnověrnou a bez rozumných pochyb zjevně přesvědčivější než varianty jiné.

[18] Výkladová varianta zastávaná pátým senátem je nicméně dobře hajitelná, takže na jejím základě lze dospět k závěru, že marným uplynutím lhůty podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 nedochází k zániku oprávnění členského státu požadovat po příjemci vrácení neoprávněných plateb. Svědčí pro ni dále předestřené argumenty.

[19] V nařízení č. 1306/2013 se výslovně neuvádí, že by s uplynutím lhůty podle jeho čl. 54 odst. 1 byl spojen zánik oprávnění členského státu požadovat po příjemci vrácení neoprávněných plateb. Tím se časové omezení podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 liší od omezení stanoveného v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95, v němž se doba pro řízení o nesrovnalostech výslovně označuje za promlčecí. Bod 39 preambule nařízení č. 1306/2013 přitom výslovně odkazuje na aplikaci nařízení č. 2988/95 při odhalování a řešení nesrovnalostí. Při odhalování a řešení nesrovnalostí podle nařízení č. 1306/2013 by se tedy v této logice mělo použít i nařízení č. 2988/95. To obsahuje komplexní úpravu promlčecích dob pro řízení, v němž mají být stíhány nesrovnalosti, včetně podmínek pro přerušení běhu této doby, nejzazšího okamžiku, k němuž má uplynout, i možnosti členských států odchýlit se od délky promlčecí doby stanovené v tomto nařízení. Proto lze argumentovat, že pokud by mělo časové omezení stanovené v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 představovat speciální úpravu, byl by tento vztah speciality v nařízení č. 1306/2013 explicitně vymezen a bylo by vyjasněno, že komplexní úprava časových omezení v nařízení č. 2988/95 se neužije, případně že se užije jen v určité části.

[20] Časové omezení pro splnění povinnosti členských států podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 upravuje vztah mezi členským státem a Evropskou unií, nikoliv mezi členským státem a jednotlivcem. Částky získané zpět v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti a související úroky jsou podle čl. 55 a čl. 56 nařízení č. 1306/2013 příjmem do Evropského záručního zemědělského fondu (EZZF), resp. do příslušného programu Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). V případě nevyčerpání se uvedené prostředky vrací zpět do rozpočtu Evropské unie. Jelikož částky získané zpět jsou příjmem do EZZF a EZFRV, je v zájmu řádného plánování rozpočtů těchto fondů na následující roky a v zájmu zajištění dodržování ročních stropů stanovených pro jednotlivé fondy, aby došlo k vymáhání neoprávněných plateb v přiměřené lhůtě od okamžiku, kdy došlo ke zjištění nesrovnalostí či nedbalosti odůvodňujících požadování vrácení plateb po příjemci zpět.

[21] Prvek zahrnutí zpětně získaných neoprávněných plateb do finančního plánování Evropské unie lze spatřovat i v čl. 54 odst. 2 nařízení č. 1306/2013, podle něhož v případě, že nedojde ke zpětnému získání plateb do čtyř, resp. osmi let od žádosti o vrácení plateb, nese finanční důsledky toho, že nebyly platby získány zpět, z poloviny Evropská unie a z poloviny členský stát. Pokud však členské státy nevyžádaly vrácení neoprávněných plateb ve lhůtě podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, může Evropská komise přijmout opatření, kterým vyloučí Evropskou unii z podílu na finančních následcích nezískání neoprávněně vyplacených plateb.

[22] Právní úprava zpětného získávání neoprávněných částek v nařízení č. 1306/2013 tedy, zdá se, směřuje k tomu, aby členské státy začaly v přiměřených lhůtách vymáhat neoprávněné platby zpět, neboť s nimi může Evropská komise kalkulovat jako s příjmy do EZZF, resp. příslušných programů EZFRV. Pokud se pak tato kalkulace následně ukáže jako nesprávná v důsledku toho, že neoprávněné platby nebyly v přiměřených lhůtách získány zpět, rozloží se finanční důsledky této skutečnosti rovnoměrně mezi členský stát a Evropskou unii. To však pouze za předpokladu, že členský stát splnil svou povinnost promptně vyžádat u příjemce vrácení neoprávněných plateb.

[23] Z výše uvedeného však ještě jednoznačně neplyne, že by po uplynutí této lhůty neměl členský stát oprávnění dále vymáhat neoprávněné platby po příjemci. Ve prospěch tohoto závěru lze argumentovat i formulací v bodě 37 preambule nařízení č. 1306/2013, že „v některých případech nedbalosti ze strany členského státu lze rovněž připsat dotyčnému členskému státu k tíži částku v plné výši“. K připsání finančních důsledků nezískání neoprávněných plateb v přiměřené lhůtě pouze členskému státu v plné výši tak může dojít z důvodu nedbalosti členského státu, jejímž důsledkem je nezískání neoprávněných plateb zpět v přiměřených lhůtách, nikoliv z důvodu zániku oprávnění vymáhat neoprávněné platby zpět po příjemci. Podpůrně je také možno uvést, že byť je v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 uvedeno ve vztahu k povinnosti členského státu vyžádat u příjemce vrácení neoprávněných plateb sloveso „musí“, v bodě 37 preambule je uvedeno, že by „členské státy ‚měly‘ vrácení prostředků vyžádat u příjemce do 18 měsíců (…)“. V preambuli je použit způsob podmiňovací, často vyjadřující zdvořilou žádost či děj, který by se za určitých situací mohl vyplnit, ale ne nezbytně nutně, nikoliv způsob rozkazovací. I jazykové argumenty tak umožňují dobře hájit názor, že čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 vyjadřuje děj, u něhož je žádoucí, aby nastal tak, jak je popsán, avšak nevylučující, že může nastat i jiným způsobem.

[24] V judikatuře SDEU a Tribunálu však lze nalézt závěry, které mohou být vnímány jako nepřímo zpochybňující výše uvedenou výkladovou variantu.

[25] V rozsudku ze dne 8. 5. 2019, C580/17, Mittetulundusühing Järvelaev, SDEU interpretoval povinnosti členského státu, vyjdeli najevo, že došlo k nesrovnalostem při využití dotace. V bodech 94 až 97 uvedl (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát):

„94 V sedmé otázce se tedy předkládající soud konečně táže, zda čl. 56 první pododstavec nařízení č. 1306/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání zahájení postupu zpětného získání neoprávněně vyplacené dotace před uplynutím lhůty pěti let od rozhodnutí řídícího orgánu o financování. Předkládající soud se rovněž táže, zda toto ustanovení musí být vykládáno v tom smyslu, že brání pokračování v takovém postupu zpětného získání v případě, kdy v průběhu řízení příjemce dotace ukončí nesplnění povinnosti, které bylo důvodem pro zahájení uvedeného postupu.

95 Zaprvé, pokud jde o možnost členského státu zahájit postup zpětného získání neoprávněně vyplacené dotace před uplynutím lhůty pěti let od vyplacení poslední části dotace, je třeba připomenout, že podle čl. 54 odst. 1 a čl. 56 prvního pododstavce nařízení č. 1306/2013 je členský stát, který zjistí existenci nesrovnalosti, povinen získat neoprávněně vyplacenou dotaci zpět. Členský stát musí zejména požádat příjemce o vrácení plateb do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb.

96 Z toho plyne, že členské státy mohou a v zájmu řádného finančního řízení zdrojů Unie musí přistoupit k uvedenému zpětnému získání bez zbytečného odkladu. Za těchto podmínek skutečnost, že o vrácení bylo požádáno před uplynutím pěti let od rozhodnutí řídícího orgánu o financování, nemá žádný vliv na uvedené zpětné získání.
97 Zadruhé, pokud jde o otázku, zda unijní právo brání pokračování v postupu zpětného získání v případě, kdy v průběhu řízení příjemce dotace ukončí nesplnění povinnosti, které bylo důvodem pro zahájení uvedeného postupu, je třeba uvést, jak zdůrazňuje Komise, že kdyby měl příjemce dotace možnost v průběhu soudního řízení týkajícího se zpětného získávání napravit nesrovnalost, k níž došlo při provádění operace, taková možnost by mohla vybízet ostatní příjemce k tomu, aby se dopouštěli nesplnění povinnosti, neboť by měli jistotu, že budou moci toto nesplnění povinnosti a posteriori napravit poté, co jej zjistí příslušné vnitrostátní orgány. Proto skutečnost, že příjemce dotace usiluje o ukončení nebo dokonce ukončil nesplnění povinnosti v průběhu soudního řízení týkajícího se zpětného získávání, nemůže mít vliv na uvedené zpětné získání.

98 Na sedmou otázku je třeba odpovědět, že článek 56 nařízení č. 1306/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby byl postup zpětného získání neoprávněně vyplacené dotace zahájen před uplynutím lhůty pěti let od rozhodnutí řídícího orgánu o financování. Toto ustanovení nebrání ani tomu, aby v takovém postupu zpětného získání bylo pokračováno v případě, kdy v průběhu řízení příjemce dotace ukončí nesplnění povinnosti, které bylo důvodem pro zahájení uvedeného postupu.“

[26] Závěry SDEU v bodě 95 mohou být vykládány tak, že nebrání výkladové alternativě, že lhůta 18 měsíců v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 pro to, aby členský stát požádal příjemce o vrácení plateb, je jednak pořádkovou lhůtou ve vztahu mezi členským státem a Evropskou unií, avšak současně i prekluzivní lhůtou ve vztahu mezi členským státem a příjemcem platby. Takováto výkladová alternativa je ve vztahu k jednotlivci mírnější než alternativa zastávaná pátým senátem, neboť oproti tomu, kdyby se na vztah členského státu a jednotlivce vztahoval systém časových omezení podle čl. 3 nařízení č. 2988/95, může uplatněním lhůty 18 měsíců podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 dojít ke zkrácení časového prostoru, v němž může členský stát po příjemci žádat vrácení plateb.

[27] Stejný závěr o povaze uvedené lhůty by bylo možno dovodit i z rozsudku Tribunálu ze dne 8. 3. 2023, T235/21, Bulharsko v. Komise, konkrétně z jeho bodu 81, v němž se uvádí (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát): „Povinnost požadovat vymáhání pohledávek dotčených nesrovnalostmi zjištěnými v uvedené závěrečné zprávě totiž nevyplývá z nařízení č. 883/2013, ale z čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, který stanoví, že pokud byla taková nesrovnalost oznámena dotyčnému členskému státu, má tento členský stát lhůtu 18 měsíců k tomu, aby od jejich příjemců požadoval uvedené vrácení částek.“ V bodě 46 zmíněného rozsudku Tribunál přitakal i názoru Komise o povaze lhůty 18 měsíců. „Při této příležitosti Komise zejména zdůraznila, že Bulharská republika měla vyžadovat vrácení neoprávněných plateb od jejich příjemců ve lhůtě 18 měsíců od oznámení konečných zpráv OLAF v obou jím vedených vyšetřováních. Kromě toho odkaz na článek 54 nařízení č. 1306/2013 neponechával prostor pro pochybnosti ohledně možnosti finančních oprav, pokud by uvedená lhůta nebyla dodržena.“

[28] S ohledem na výše uvedené proto rozšířený senát má spíše za to, že čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 se má vykládat tak, že nebrání členským státům, aby pokračovaly ve vymáhání vrácení neoprávněných plateb od příjemců dotace, pokud vyžádaly u příjemce vrácení neoprávněných plateb po uplynutí 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb.

[29] Rozšířený senát však připouští i to, že uvedený článek lze vykládat i jinak, a sice tak, že lhůta 18 měsíců pro to, aby členský stát požádal příjemce o vrácení plateb, je jednak pořádkovou lhůtou ve vztahu mezi členským státem a Evropskou unií, avšak současně i prekluzivní lhůtou ve vztahu mezi členským státem a příjemcem platby, speciální ve vztahu k systému časových omezení podle čl. 3 nařízení č. 2988/95. Takovýto výklad, v určitých ohledech příznivější pro příjemce jakožto jednotlivce odlišného od veřejné moci, která právo tvoří a aplikuje, může být podle názoru rozšířeného senátu odmítnut jen tehdy, jeli zjevně méně přesvědčivý než jiné výkladové alternativy. Jinak by došlo k nepřiměřenému zásahu do práva jednotlivce na právní jistotu a předvídatelnost právní regulace, jež na něho má dopadat. Úsudek o tom, zda tuto pro jednotlivce příznivější výkladovou alternativu lze odmítnout, anebo nikoli, by však v této situaci již překračoval interpretaci unijního práva v mezích pojmu acte clair, jak mu rozumí judikatura SDEU.

[30] Předkládající pátý senát měl za to, že devátý senát nesprávně posoudil právní otázku práva EU. Tu má pátý senát za acte clair, ovšem s opačným závěrem o tom, jak má být vyložena, než k jakému dříve dospěl devátý senát. Rozšířený senát na rozdíl od předkládajícího pátého senátu míní, že rozhodnou právní otázku nelze za acte clair považovat, a proto pokládá předběžnou otázku SDEU. Součástí pravomoci rozšířeného senátu totiž není, a ani nemůže být posuzování, jaký z výkladů práva EU, jež jsou mezi senáty Nejvyššího správního soudu sporné, je správný. Výjimkou by bylo, pokud by rozšířený senát sám dospěl na základě kritérií vyplývajících z práva EU k závěru, že příslušná právní otázka je acte clair či acte éclairé.

IV. Závěr

[31] Z výše uvedených důvodů rozšířený senát předložil Soudnímu dvoru předběžnou otázku.

[32] Současně rozšířený senát podle § 48 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 120 s. ř. s. přerušil řízení o kasační stížnosti. Poté, co Soudní dvůr rozhodne o předběžné otázce, rozšířený senát bude v řízení pokračovat (§ 48 odst. 6 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 4. října 2023

Filip Dienstbier
předseda rozšířeného senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2025, čj. 5 Afs 205/2021-150)

Jádrem sporu v této věci bylo, zda čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 ve spojení s čl. 3 odst. 1 prvním pododstavcem nařízení č. 2988/95 musí být vykládán tak, že po uplynutí osmnáctiměsíční lhůty stanovené v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 členským státům k požádání o vrácení neoprávněných plateb dotací v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti zaniká právo státu tyto neoprávněné platby vymáhat.

Žalobkyně podala dne 28. 6. 2012 žádost o dotaci z Programu rozvoje venkova ČR, opatření III.1.2 Podpora zakládání podniků a jejich rozvoje (dále jen „PRV“) na projekt nazvaný „Stavební úprava objektu na podnikání“. Dne 13. 3. 2013 podepsala dohodu o poskytnutí dotace, jíž se zavázala k plnění pravidel PRV. Na základě žádosti o proplacení dotace byla dne 7. 7. 2015 žalobkyni vyplacena dotace ve výši 5 239 422 Kč.

Neplánovanou kontrolou projektu dne 29. 4. 2016 bylo zjištěno, že ve zrekonstruovaném objektu neprobíhá žádná výroba. V době kontroly nebyl přítomen žádný zaměstnanec, příruční sklad doplňků byl prázdný, stroje nebyly připojeny ke zdroji elektřiny a některé z nich byly umístěny v objektu jiného majitele v areálu a na prostranství za budovou. Správní orgán dále zjistil, že výrobní číslo kompresoru neodpovídalo výrobnímu číslu, které bylo zjištěno při kontrole dne 20. 4. 2015. Z údajů poskytnutých výrobcem odsávacího a filtračního zařízení pak vyplynulo, že na filtračním zařízení byl umístěn neoriginální štítek s výrobním číslem jiného zařízení, prodaného jinému zákazníkovi. Námitky proti protokolu o kontrole byly vyhodnoceny jako neoprávněné. Státní zemědělský intervenční fond (dále jen „SZIF“) proto v oznámení o uložení sankce příjemci dotace ze dne 24. 5. 2016 konstatoval, že žalobkyně porušila pravidla PRV, s čímž se pojí snížení dotace o 100 %. Přezkumná komise žalovaného postup SZIF dne 12. 9. 2016 potvrdila. Zmocněnec žalobkyně byl rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 4. 2019, sp. zn. 9 To 17/2019, pravomocně uznán vinným ze spáchání zvlášť závažného zločinu dotačního podvodu.

Dne 27. 3. 2018 bylo zahájeno správní řízení o uložení povinnosti vrátit dotaci dle § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o SZIF“), ve spojení s nařízením č. 1306/2013. SZIF dne 11. 6. 2018 rozhodl o povinnosti žalobkyně vrátit finanční prostředky ve výši 5 239 422 Kč vyplacené jako dotace v rámci PRV. Žalovaný odvolání žalobkyně proti rozhodnutí SZIF dne 7. 5. 2020 zamítl.

Městský soud v Praze se v řízení o žalobě proti napadenému rozhodnutí žalovaného zabýval námitkou, že došlo k zániku oprávnění (prekluzi) státu požadovat po žalobkyni vrácení dotace, neboť žádost o vrácení dotace stát uplatnil až po uplynutí lhůty 18 měsíců ve smyslu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013. V rozsudku ze dne 24. 6. 2021, čj. 14 A 75/2020-55, dospěl k závěru, že stát sice skutečně požádal žalobkyni o vrácení dotace až po uplynutí lhůty podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, neshledal však, že by nedodržení této lhůty mělo za následek zánik oprávnění státu požadovat vrácení dotace. Podle městského soudu není lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 prekluzivní, nýbrž se jedná pouze o pořádkovou lhůtu. Tímto názorem se městský soud odchýlil od právního názoru vyjádřeného v rozsudku devátého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, čj. 9 Afs 280/2017-57, podle něhož se jednalo o lhůtu prekluzivní.

Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Nejpodstatnější část její argumentace spočívala v tom, že prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno až po uplynutí lhůty pro požádání o navrácení dotace podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 280/2017-57 se přitom jedná o lhůtu prekluzivní. Mělo tak zaniknout právo správního orgánu prvního stupně vymáhat dotaci po stěžovatelce zpět. Pomocí různých výkladů relevantních ustanovení pak stěžovatelka dále podporovala závěry citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu a vyvracela závěry městského soudu, který uvedl, že lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 je pořádková, nikoliv prekluzivní.

Stěžovatelka se také s městským soudem neztotožnila v určení počátku běhu osmnáctiměsíční lhůty pro požádání o vrácení dotace. Stěžovatelka za den počátku běhu této lhůty považovala den, v němž u ní proběhla kontrola ze strany SZIF, tedy 29. 4. 2016, nikoliv den, kdy jí bylo doručeno sdělení SZIF ze dne 30. 6. 2016 o odmítnutí jejích námitek proti protokolu z kontroly.

Dále stěžovatelka namítala, že na její věc není použitelný § 11a odst. 1 zákona o SZIF obsahující lhůtu 10 let pro zahájení řízení o vrácení dotace.

Pátý senát při přezkumu rozsudku městského soudu předložil věc rozšířenému senátu. Ztotožnil se s argumentací městského soudu. Zdůraznil, že devátý senát ve svém rozsudku čj. 9 Afs 280/2017-57 sice uvedl, že lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 je prekluzivní, učinil tak však bez odůvodnění, jak ke svému závěru dospěl. Pátý senát má za to, že historickým, jazykovým, teleologickým i systematickým výkladem čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 nelze než dospět k závěru, že lhůta 18 měsíců pro vyžádání vrácení neoprávněných plateb u příjemce je lhůtou pořádkovou, tedy že členský stát je oprávněn požadovat vrácení neoprávněných plateb zpět i po uplynutí této lhůty.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věc vrátil k projednání a rozhodnutí pátému senátu.