Rozsudek ze dne 30. 3. 2017
Plný text
k § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 152/2011 Sb.*)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 5 As 140/2014-85)
Věc: J. H. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje, za účasti 1) J. F., 2) Ing. P. L. a 3) A. D., o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace, o kasační stížnosti žalobce.K žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) zahájil Obecní úřad Hutisko-Solanec (dále jen „obecní úřad“) řízení ve věci určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku v k. ú. [k.ú.] podle § 142 odst. 1 správního řádu.
Rozhodnutím ze dne 5. 12. 2011 obecní úřad rozhodl, že na tomto pozemku v úseku od napojení na veřejně přístupnou účelovou komunikaci na severně sousedícím pozemku až po veřejně přístupnou účelovou komunikaci na jižně sousedícím pozemku existuje veřejně přístupná účelová komunikace.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce, coby vlastník předmětného pozemku, odvolání. Rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012 žalovaný toto odvolání zamítl a rozhodnutí obecního úřadu potvrdil.
Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 27. 6. 2014, čj. 22 A 108/2012-84, zamítl. Krajský soud z § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích dovodil, že prvním definičním znakem účelové pozemní komunikace je znatelnost cesty v terénu a její užitelnost dopravními vozidly. Tento znak měl za splněný, neboť obecní úřad provedl místní šetření, při němž konstatoval, že cesta je v terénu znatelná – jedná se o polní cestu o šířce cca 2,5 metru s místy kamenitým povrchem. Navíc z výpovědi čtyř svědků vyplynulo, že cesta v daném místě existovala nejpozději v roce 1943. Tvrzení osoby zúčastněné na řízení 3), že v uvedeném místě cesta nikdy nebyla, měl krajský soud za vyvrácené ostatními důkazy, zejména výpověďmi ostatních svědků.
Druhým definičním znakem účelové pozemní komunikace, vyplývajícím z § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, byla podle krajského soudu funkce komunikace jakožto spojnice pro vlastníky sousedních nemovitostí. I tento znak komunikace splňuje, neboť zjištění obecního úřadu, že cesta spojuje nemovitosti dotčených osob s centrem obce, zůstalo nezpochybněno.
Třetím definičním znakem veřejně přístupné účelové komunikace byl podle krajského soudu souhlas jejího vlastníka, což je dovozováno judikaturou Ústavního soudu i obou nejvyšších soudů z § 19 zákona o pozemních komunikacích. Tento souhlas může být dán i konkludentně, absencí aktivního bránění užívání komunikace. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, takový souhlas v zásadě přechází i na pozdějšího vlastníka. Krajský soud vyšel z toho, že při ústním jednání před obecním úřadem osoba zúčastněná na řízení 2) shodně se svědky uvedli, že cestu užívali pokojně jako jedinou možnou příjezdovou komunikaci ke svým nemovitostem přinejmenším s vědomím právních předchůdců žalobce i žalobce samotného do roku 2007, kdy začal žalobce cestu zahrazovat. Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení 3) nesdělili, jakým způsobem měli jejich právní předchůdci projevovat nesouhlas s užíváním pozemku. Krajský soud na tomto skutkovém základě dovodil, že právní předchůdci žalobce konkludentně vyjádřili souhlas s užíváním komunikace. K otázce nezbytnosti komunikační potřeby krajský soud konstatoval, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS, že při nesporném prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 odst. 1 správního řádu nadbytečné tuto otázku zkoumat. Správní orgány tak činily toliko pro přesvědčivost argumentace. Závěrem krajský soud poznamenal, že pokud došlo od skončení správního řízení ke změnám, například vybudování dalších cest, má žalobce možnost iniciovat řízení o úpravě či omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 věty druhé zákona o pozemních komunikacích.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž zpochybnil, že jeho předchůdci se zpřístupněním cesty konkludentně souhlasili. Dále uvedl, že již v žalobě poukazoval na jiné možnosti přístupu k sousedním nemovitostem, které byly reálné a využitelné. Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) jezdily ke svým nemovitostem jinou cestou. Podmínka nutné komunikační potřeby tak nemohla být naplněna. Krajský soud důsledně nezkoumal, zda užívání cesty nedůvodně neomezuje vlastnické právo stěžovatele.
Osoba zúčastněná na řízení 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že o neexistenci jiné komunikační alternativy svědčí fakt, že obec Hutisko-Solanec má vybudovat novou cestu. Stěžovatel od roku 2007 až do současnosti, navzdory správním i soudním rozhodnutím, stále verbálně napadá všechny, kteří tuto veřejně přístupnou účelovou komunikaci používají, klade na ni překážky a znemožňuje její údržbu a opravu. Tato komunikace je jedinou příjezdovou cestou k domu osoby zúčastněné na řízení 1).
Osoba zúčastněná na řízení 2) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že když se pokusila o dohodu se stěžovatelem a navrhla zřízení věcného břemene, případně uzavření nájemní smlouvy, odmítl ji stěžovatel se slovy „Jezdíš? Jezdíš! Tak není co zřizovat“. Řešení příjezdu k jejímu pozemku navrhované stěžovatelem je nevyhovující, neboť uvedené cesty vedou přes místy podmáčené louky a strmé lesní stezky. Cesta, kterou provizorně využívá, končí 150 metrů vzdušnou čarou od jejího pozemku; přístup k pozemku je tak možný pouze pěšky, strmou lesní cestou. Cestu přes dvůr stěžovatele využívá omezeně vzhledem k tomu, že ji stěžovatel ohrožoval nejen slovně, ale i vidlemi a házením smrkových kůlů pod kola vozidla. Přitom osoba zúčastněná na řízení 2) tuto komunikaci využívala bez jakýchkoli výhrad od roku 1983 do roku 2007.
Osoba zúčastněná na řízení 3) vyjádřila podiv nad tím, že její výpověď byla krajským soudem vyhodnocena jako nevěrohodná. Žalovaný se nadto nezabýval jinými komunikačními alternativami.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV.
Řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu
Při předběžném posouzení kasační stížnosti dospěl pátý senát Nejvyššího správního soudu k závěru, že existuje rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu k otázce, zda je při zjišťování veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty, a proto věc předložil podle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 26. 5. 2016, čj. 5 As 140/2014-53. (...)
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014-76, č. 3540/2017 Sb. NSS, dospěl k závěru, že judikatura Nejvyššího správního soudu byla skutečně nejednotná v odpovědích na předloženou otázku. Přesto shledal nedostatek své pravomoci k jejímu věcnému zodpovězení, neboť odpověď již podle rozšířeného senátu poskytla konzistentní nálezová judikatura Ústavního soudu, představovaná zejména nálezy ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, a ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, č. 44/2011 Sb. ÚS. Z těchto rozhodnutí vyplývá, že i v případě udělení souhlasu s veřejným užíváním pozemku jako komunikace je nezbytné zkoumat naplnění podmínky nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Podle rozšířeného senátu byla tedy předložená otázka autoritativně vyřešena Ústavním soudem. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vydaná po těchto nálezech, zastávající opačný názor, označil rozšířený senát za ojedinělá, opomíjející citovanou judikaturu Ústavního soudu a nikterak s ní nepolemizující, z čehož dovodil, že tato rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nebyla způsobilá založit jeho pravomoc k věcnému posouzení předložené otázky. Z uvedených důvodů rozšířený senát vrátil věc pátému senátu k rozhodnutí ve věci samé.
V.
Věcné posouzení kasační stížnosti
(...) Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že krajský soud měl posoudit, zda existují jiné možné přístupové cesty pro vlastníky sousedních pozemků. Krajský soud tak neučinil, neboť s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99, dospěl k závěru, že takové posouzení je nadbytečné v situaci, kdy byl jednoznačně prokázán konkludentní souhlas právních předchůdců stěžovatele s veřejným užíváním cesty (viz bod 41 rozsudku krajského soudu).
Jak ale vyplývá z usnesení rozšířeného senátu a jím odkazovaných nálezů Ústavního soudu, uvedený právní názor Nejvyššího správního soudu, převzatý poté krajským soudem, odporuje nálezové judikatuře Ústavního soudu, která pro soulad s článkem 11 Listiny základních práv a svobod vyžaduje posouzení naplnění podmínky nutné komunikační potřeby vždy, včetně situace, kdy je souhlas s užíváním cesty jako veřejné komunikace dán nade vší pochybnost. V nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 Ústavní soud uvedl, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“ (bod 34). Týž závěr Ústavní soud zopakoval v nálezech ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, č. 164/2011 Sb. ÚS, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, č. 184/2011 Sb. ÚS, a odkázal na něj i v usnesení ze dne 2. 4. 2015, sp. zn. II. ÚS 136/15.
Pátému senátu je známo i usnesení ze dne 25. 2. 2014, sp. zn. II. ÚS 553/14, v němž Ústavní soud konstatoval: „[J]e třeba zdůraznit, že judikaturní závěr[Nejvyššího správního]soudu [vyjádřený v rozsudku ze dne 20. 12. 2013, čj. 7 As 94/2013-37] o tom, že v tomto případě je nadbytečné zkoumat tzv. komunikační potřebu, nelze pokládat za ústavně nekonformní, jsoucí v rozporu s předmětným nálezem Ústavního soudu [sp. zn. II. ÚS 268/06], protože existence komunikační potřeby tu je fakticky konzumována vůlí vlastníka dotčeného pozemku, který takovou pozemní komunikaci zřídil nebo s jejím zřízením souhlasil. Pakliže tedy Nejvyšší správní soud ze zjištěného skutkového stavu dovodil, že účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemků, resp. vlastník pozemků vědomě strpěl užívání pozemků jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci, nic nebránilo tomu, aby se společně se vznikem či zřízením této účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání, s tím, že v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí tak bylo nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu, nepostupoval v rozporu s východisky citovaného nálezu.“
Ústavní soud v citovaném usnesení interpretoval nález sp. zn. II. ÚS 268/06 tak, že z něj nevyplývá povinnost zkoumat nutnou komunikační potřebu, pokud byl udělen souhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace. Uvedený závěr však podle Nejvyššího správního soudu nekoresponduje s jasným zněním nálezu, neboť v něm je jednoznačně stanoveno, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby“. Pokud tedy Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 postavil vedle sebe dvě kumulativní podmínky ústavní konformity existence veřejně přístupné účelové komunikace, nelze podle Nejvyššího správního soudu z nálezu dovodit, že druhou podmínku lze fakticky konzumovat splněním podmínky prvé. Pak by ostatně bylo posouzení podmínky nutné komunikační potřeby irelevantní: buď by byla splněna podmínka souhlasu, a tedy by bylo možné deklarovat veřejně přístupnou účelovou komunikaci (bez ohledu na naplnění podmínky komunikační potřeby), anebo by nebyla splněna podmínka souhlasu, a nemohlo by se tak jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (opět bez ohledu na naplnění podmínky komunikační potřeby). Tento závěr Nejvyššího správního soudu potvrzuje i právní věta k nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, která uzavírá, že „jediný ústavněkonformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení.“ Takto ostatně interpretoval Ústavní soud tento nález ve své navazující nálezové judikatuře, např. v nálezu sp. zn. III. ÚS 2942/10, kde také dospěl k závěru, že „obecný soud v rámci ústavně konformní interpretace § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích na základě důkazního řízení musí mít za prokázané, že vlastník poskytl – výslovně anebo konkludentně – souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace, a dále musí mít za prokázánou podmínku potřebnosti“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
Citované nálezy Ústavního soudu, na jejichž jednoznačné znění poukázal i rozšířený senát a jejichž precedenční síla je vyšší než usnesení (k jejich síle viz např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS, body 85–92), nutně vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích je nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty. Krajský soud se splněním podmínky nutné komunikační potřeby nezabýval, protože její zkoumání považoval v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99 za nadbytečné. Tento právní názor však nemůže ve světle výše citovaných nálezů Ústavního soudu obstát, a je tedy dán důvod pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu a vrácení mu věci k dalšímu řízení podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. (...)
Právní věta
Při zjišťování existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je nezbytné posoudit splnění podmínky nutnosti komunikační potřeby i v případě, že právní předchůdce vlastníka komunikace souhlasil s jejím veřejným užíváním.
Usnesení ze dne 2. 2. 2017
Plný text
k § 17 odst. 1 soudního řádu správního
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2.2.2017, čj. 5 As 140/2014-76)
Věc: J. H. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje, za účasti 1) J. F., 2) Ing. P. L. a 3) A. D., o existenci veřejně přístupné účelové komunikace.Na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení č. 1) určil Obecní úřad Hutisko - Solanec (správní orgán I. stupně) podle § 142 odst. 1 správního řádu rozhodnutím ze dne 5. 12. 2011, že na pozemku žalobce existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ostravě, kterou krajský soud rozsudkem ze dne 27. 6. 2014, čj. 22 A 108/2012-84, zamítl. Shledal totiž, že ve správním řízení byly zjištěny podmínky pro existenci účelové komunikace dle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích: existence cesty v terénu a její užitelnost dopravními vozidly a dále to, že cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Dalším definičním znakem veřejně přístupné účelové komunikace je podle ustálené judikatury souhlas jejího vlastníka s veřejným užíváním cesty udělený v minulosti, byť konkludentně. Z výpovědí svědků v řízení před správními orgány krajský soud ověřil, že právní předchůdci žalobce konkludentně vyjádřili souhlas s užíváním komunikace. K otázce nezbytnosti komunikační potřeby krajský soud konstatoval, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS, že při nesporném prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je nadbytečné tuto podmínku zkoumat.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Napadal závěr krajského soudu o konkludentně uděleném souhlasu jeho právních předchůdců s veřejným užíváním cesty. Stěžovatel dále poukazoval na konkrétní jiné možnosti přístupu k sousedním nemovitostem, které jsou reálné a využitelné. Podmínka nutné komunikační potřeby tedy není v projednávané věci naplněna.
Pátý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, dospěl k závěru, že pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je zásadní zodpovězení otázky, zda je při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty. Krajský soud s odkazem na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99 dovozoval, že při nesporném prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je nadbytečné otázku nutné komunikační potřeby zkoumat. Stěžovatel se naproti tomu domáhá posouzení alternativní možnosti přístupu k sousedním nemovitostem.
Při předběžném posouzení této otázky pátý senát zjistil, že na ni existují v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozdílné odpovědi. Většina rozhodnutí, která se k této problematice vyjadřují, vychází z názoru, že pro rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace musí být kumulativně naplněn jak znak v minulosti alespoň konkludentně vyjádřeného souhlasu vlastníka pozemku s veřejným užíváním, tak znak nutné komunikační potřeby (tj. nemožnosti jiného přiměřeného přístupu k nemovitostem, jež mají být cestou dopravně napojeny na komunikační síť). Již v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, Nejvyšší správní soud konstatoval, vycházeje přitom z judikatury prvorepublikového Nejvyššího správního soudu: „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem, nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen, a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby. (Boh A 10017/32). Není proto v této souvislosti rozhodné, jak byl pozemek v pozemkových knihách, popř. v ostatních listinách označován.“ V rozsudku ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006-105, Nejvyšší správní soud dovodil, že„podmínkou jednoznačného závěru o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázání toho, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva, a že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu, a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem)“.
Stejný názor byl vyjádřen dále v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS, ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS, ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128, ze dne 9. 1. 2013, čj. 8 As 19/2012-42, ze dne 10. 3. 2016, čj. 7 As 252/2015-25, a ze dne 28. 1. 2016, čj. 10 As 242/2014-29.
Na druhou stranu existuje i menšinová judikatura, která zastává odlišný názor, a to, že v případě zjištění v minulosti uděleného souhlasu vlastníka pozemku (jeho právního předchůdce) s veřejným užíváním cesty již při rozhodování o existenci veřejně přístupné účelové komunikace není zapotřebí zkoumat znak komunikační potřeby. V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu, čj. 2 As 44/2011-99, o nějž se opírá i rozhodnutí krajského soudu v této věci, Nejvyšší správní soud uvedl:
„[27] Na základě uvedené judikatury, která je východiskem i pro současnou rozhodovací činnost soudů (za všechny např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64) lze obecně vymezit následující základní modelové situace vzniku (existence) účelových pozemních komunikací, které naplňují znaky vymezené v § 7 odst. 1 větě první zákona o pozemních komunikacích: 1) účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, 2) účelová pozemní komunikace vznikla a existuje bez toho, aby s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas.
[28] K tomu nutno podotknout, že souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, čj. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který ‚jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno‘, přiklonil i Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. Předmětem zkoumání v každém konkrétním případě nicméně bude, zda byl skutečně souhlas vlastníka udělen (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60). Rovněž je nutné rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto pravidla (viz naposled uvedený nález Ústavního soudu, kde se jednalo o nabytí vlastnického práva k pozemku od veřejnoprávní korporace v restituci). Přitom by mělo platit, že v případě pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka.
[29] V prvním případě nic nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu – vlastník fakticky ‚věnoval‘tuto komunikaci do veřejného užívání.“
Tyto závěry pak Nejvyšší správní soud zopakoval v rozsudku ze dne 9. 11. 2011, čj. 9 As 55/2011-141, ze dne 25. 9. 2014, čj. 7 As 68/2014-87, a ze dne 20. 12. 2013, čj. 7 As 94/2013-37.
Pátý senát měl tedy v nyní posuzované věci za to, že není oprávněn ve věci sám rozhodnout, neboť ať by se přiklonil ke kterémukoli z dosud vyslovených názorů, odchýlil by se zároveň od právního názoru již vysloveného v jiných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu. Proto věc postoupil rozšířenému senátu.
Rozšířený senát rozhodl, že v dané věci není dána jeho pravomoc ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s., a věc vrátil pátému senátu bez věcného rozhodnutí k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
[15] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku.
[16] Rozšířený senát se ztotožňuje s názorem pátého senátu, že v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dva názorové proudy ohledně otázky, zda je v řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace při zjištění, že v minulosti byl dán souhlas vlastníka pozemku s obecným užíváním cesty na jeho pozemku, nezbytné zkoumat zároveň i to, zda je dána komunikační potřeba. Většinový proud zastává názor, že pro deklarování existence účelové komunikace rozhodnutím dle § 142 správního řádu je nutné ověřit kumulativní naplnění obou podmínek. Naproti tomu menšinové judikatorní stanovisko, podle něhož postačuje zjištění souhlasu vlastníka, je vyjádřeno především v citovaných rozsudcích čj. 2 As 44/2011-99 (jehož právní věta publikovaná ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyjadřuje právě tento názor) a čj. 7 As 94/2013-37.
[17] Pokud by rozšířený senát na tomto zjištění ustal, musel by konstatovat, že jeho pravomoc je dána.
[18] Existuje zde ovšem ustálená a zcela konzistentní judikatura Ústavního soudu, která kumulativní naplnění obou citovaných předpokladů považuje za nezbytnou podmínku pro ústavně konformní stanovení mezí výkonu vlastnických práv k pozemku v podobě zákonem stanovené povinnosti strpět obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace. V nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, bod [34], Ústavní soud uvedl, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“. Tomu odpovídá i právní věta, s níž byl tento nález publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu: „Ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, proto existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 citovaného zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že jeho jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.“
[19] V nálezu ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, č. 44/2011 Sb. ÚS, se Ústavní soud k této myšlence znovu přihlásil. Konkrétně uvedl, že „v případech, v nichž zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za omezení vlastnického práva, lze je ústavně konformně omezit pouze se souhlasem vlastníka, čili existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud dovodil, že jeho jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Nadto vyslovil i podmínku potřebnosti, tj. existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“. Rovněž v nálezech ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, č. 164/2011 Sb. ÚS, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, č. 184/2011 Sb. ÚS, Ústavní soud zopakoval, že deklarování cesty na pozemku jakožto účelové komunikace je možné výlučně při kumulativním splnění obou podmínek, tj. souhlasu vlastníka a komunikační potřeby.
[20] Rozšířený senát v minulosti opakovaně vyslovil myšlenku, že existuje hierarchický systém judikatury při výkladu práva. Již v usnesení ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS, rozšířený senát na základě teleologického výkladu dospěl k názoru, že není dána jeho pravomoc, pokud důvodem zamýšleného odchýlení se od názoru vysloveného v předchozích rozhodnutích Nejvyššího správního soudu není přesvědčení o nesprávnosti takového názoru, nýbrž nutnost respektovat nálezy Ústavního soudu. Rozšířený senát k tomu uvedl: „Pokud by zdejší soud připustil opačný výklad, tzn. aktivaci rozšířeného senátu v případě existence ustálené judikatury Ústavního soudu odporující judikatuře Nejvyššího správního soudu, mohlo by to ve svých důsledcích znamenat dva výsledky. Buď by se rozšířený senát cítil být vázán právními závěry Ústavního soudu, respektuje jeho ústavní vymezení; anebo by setrval na právních závěrech Nejvyššího správního soudu. První řešení by znamenalo, že funkce rozšířeného senátu by byla ponížena z pozice významného sjednocovatele judikatury na pouhého formálního hlasatele názorů Ústavního soudu, což by s sebou nutně přinášelo i faktickou svázanost jeho členů při formování výsledných právních závěrů. Druhé řešení by oproti tomu sice neznamenalo snížení funkce rozšířeného senátu, nicméně představovalo by zásadní ohrožení funkčnosti soudního systému. Toto řešení je totiž pojmově založeno na možnosti vzniku odlišnosti judikatury ke stejným právním otázkám správních soudů na straně jedné a Ústavního soudu na straně druhé. Jestliže tedy první z nabízených možností činí rozhodování rozšířeného senátu veskrze zbytečným a jen formálním, představuje druhá možnost systémové riziko. Nejvyšší správní soud nicméně ve svých úvahách vycházel ze skutečnosti, že celý vnitrostátní právní řád je založen na principu vnitřního souladu a hierarchického uspořádání. Tato základní maxima musí být nazírána jako dominující hledisko při výkladu jeho jednotlivých součástí. [...] Právě v tomto kontextu vystupuje do popředí funkce Ústavního soudu, kterou je podle článku 83 Ústavy ochrana ústavnosti. Ústavní soud je tedy hlavní interpretátor ústavního pořádku a právě v tomto smyslu musí být jeho rozhodnutí závazná.“
[21] V usneseních ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS, a ze stejného dne čj. 8 Afs 73/2007-107, pak rozšířený senát popřel svou pravomoc rozhodnout v případech, kdy v průběhu projednávání věci před rozšířeným senátem o sporné otázce rozhodl Ústavní soud nálezem.
[22] Rozšířený senát tento svůj názor dále rozpracoval v usnesení ze dne 12. 1. 2011, čj. 1 Afs 27/2009-98, č. 2230/2011 Sb. NSS. Na jedné straně zdůraznil závaznost nálezů Ústavního soudu pro rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu, a to i mimo konkrétní věci, v nichž rozhodl Ústavní soud kasačním nálezem. Na druhé straně ovšem připustil, že za určitých výjimečných okolností se od názoru zaujatého v nálezech Ústavního soudu může Nejvyšší správní soud odchýlit. V bodu [19] citovaného usnesení k tomu rozšířený senát uvedl: „Judikatura Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu připouští v ojedinělých a zcela specifických případech možnost odchýlení se od judikatury Ústavního soudu. V již zmíněném nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 Ústavní soud sám vyslovil, že jeho názory nemohou být kategoricky neměnné a výjimečně je možné připustit, že obecné soudy mohou dojít k jiným ústavněprávním závěrům a uplatnit konkurující právní úvahy. Taková polemika s Ústavním soudem nemůže být bez dalšího považována za porušení článku 89 Ústavy. Odkázal na svůj předchozí nález sp. zn. III. ÚS 252/2004, podle něhož tak soud smí učinit, je-li opravdově a z vážných důvodů přesvědčen, že by nebylo správné následovat rozhodovací praxi Ústavního soudu.“ Pokud tak Nejvyšší správní soud zamýšlí rozhodnout, musí tak ovšem učinit výslovně, jednoznačně a předestřením konkurujících právních úvah. Existuje-li předchozí judikatura souladná s názorem Ústavního soudu, je nutné postupovat podle § 17 odst. 1 s. ř. s.
[23] Obdobně se vyjádřil k principiální závaznosti judikatury Ústavního soudu pro rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS. Jestliže rozhodl Ústavní soud nálezem o právní otázce v obdobné věci, je podle tohoto usnesení prolomena jinak přísná vázanost předchozím kasačním rozsudkem Nejvyššího správního soudu v téže věci: „Průlom může nastat i při podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen akceptovat v novém rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce uvážil Ústavní soud [...] Závaznost těchto rozhodnutí stojí jednak na sjednocovací funkci určitých orgánů v rámci soudní hierarchie, jednak na skutečnosti, že i mimo přímou závaznost rozhodnutí toho kterého soudu v konkrétní věci lze důvodně předpokládat stejné posouzení v případech obdobných.“
[24] Rozšířený senát nedávno vyloučil vlastní rozhodovací pravomoc i v případech, kdy by se předkládající senát hodlal odchýlit od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu, byla-li rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva shledána jako nezbytná pro dodržení standardů ochrany základních práv zaručených Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). V usnesení ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, uvedl: „Rozšířený senát proto shrnuje, že i kdyby snad vyhodnotil v této otázce usnesení čtvrtého senátu jako návrh na odklon od stávající konzistentní judikatury, není rozšířený senát vůbec příslušný v této otázce rozhodovat. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci, ve které byla Česká republika účastníkem, je pro Českou republiku závazný (čl. 46 odst. 1 Úmluvy). Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Rozšířený senát nemůže snižovat standard ochrany lidských práv daný dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, která byla shledána nedávným rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků Úmluvy ze strany České republiky (srov. k tomu ostatně v poněkud jiném kontextu usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS, resp. usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS).“
[25] Pokud se výše citované závěry ohledně pravomoci rozšířeného senátu vztáhnou na konkrétní věc, je třeba konstatovat následující. Existuje zde tradiční a dominantní judikatura Nejvyššího správního soudu (již od roku 2004 do současnosti), která vyžaduje pro deklarování existence veřejně přístupné účelové komunikace kumulativní naplnění obou znaků, tj. (i) souhlasu vlastníka pozemku s veřejným užíváním cesty a (ii) nezbytné komunikační potřeby. Dále zde existuje zcela konzistentní a jednotná, jasně vyjádřená a argumentačně podpořená nálezová judikatura Ústavního soudu, která prve uvedený názor pokládá za podmínku souladu veřejnoprávního omezení vlastnického práva v důsledku obecného užívání cesty s ústavním pořádkem. Existuje zde také několik málo odlišných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která sice zčásti spadají do období po citovaných nálezech Ústavního soudu, ale tuto judikaturu náležitě nereflektují, ani se vůči ní nevymezují, resp. s ní argumentačně nijak nepolemizují. Odlišné stanovisko (tj. že v případě souhlasu vlastníka již není třeba zkoumat znak nutné komunikační potřeby) je v nich tedy vysloveno toliko mimoděk, bez bližšího vysvětlení a bez toho, aby se výslovně, jednoznačně a s předestřením konkurujících právních úvah chtěla tato rozhodnutí od názoru Ústavního soudu odchýlit. Ani pátý senát v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nevyslovil úvahy, na jejichž základě by bylo možné usuzovat, že se hodlá od názoru vysloveného v nálezech Ústavního soudu odchýlit. Pátý senát pouze poukázal na rozpory v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu, aniž sám zaujal ke sporné otázce vlastní názor. Judikaturu Ústavního soudu v usnesení o postoupení věci (mimo její citace obsažené v odkazovaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu) nezmínil, ani se s ní nijak argumentačně nevypořádal.
[26] Za těchto okolností není dána pravomoc rozšířeného senátu o sporné otázce rozhodnout. Judikatura totiž byla sjednocena opakovanými konzistentními nálezy Ústavního soudu, které byly pouze v ojedinělých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu opomenuty a jejich názor odlišný od Ústavního soudu nebyl blíže odůvodněn. Lze zde tedy připomenout závěry vyslovené rozšířeným senátem již ve shora citovaném usnesení čj. 2 Afs 66/2004-53. Pokud by rozšířený senát v projednávané věci sám rozhodoval o postoupené právní otázce, mohl by buď pouze zopakovat názor vyslovený Ústavním soudem, což by postrádalo smyslu, nebo by názor vyslovený v nálezech Ústavního soudu popřel. Pro případné odchýlení se od názoru vysloveného Ústavním soudem však rozšířený senát nenalezl ani v namítaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, ani v usnesení o postoupení věci žádné relevantní argumenty. Pátý senát tak byl povinen především následovat nálezovou judikaturu Ústavního soudu. Kdyby se od ní hodlal odchýlit, musel by tak učinit kvalifikovaným způsobem za výjimečných a striktně stanovených podmínek popsaných v citovaném usnesení čj. 1 Afs 27/2009-98. Pouze v takovém případě by mohl o věci rozhodovat rozšířený senát. To však z usnesení o postoupení věci nevyplývá.
Právní věta
Pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. není dána, pokud předložená právní otázka byla autoritativně vyřešena opakovanými konzistentními nálezy Ústavního soudu, které byly pouze v ojedinělých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu opomenuty, aniž by názor odlišný od názoru Ústavního soudu byl blíže odůvodněn. Rozšířený senát by mohl o takové otázce rozhodovat pouze za předpokladu, že by se postupující senát hodlal odchýlit od rozhodnutí Nejvyššího správního soudu souladných s názorem Ústavního soudu, což by ovšem musel výslovně vyjádřit v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu a svůj názor by musel podpořit závažnými argumenty vyvracejícími názor zaujatý Ústavním soudem.