5 As 89/2026

Plný text

5 As 89/2026 - 37
pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: M. K., zast. JUDr. Petrem Mjartanem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Krajský úřad Královehradeckého kraje, se sídlem [adresa] Hradec Králové, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 4. 2026, č. j. 30 A 13/202682,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

Odůvodnění:

1. Vymezení věci

[1] Kasační stížností žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl v záhlaví označený rozsudek, kterým Krajský soud v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 1. 2026, č. j. KUKHKDS2025350365.

[2] Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatele a potvrdil rozhodnutí ze dne 27. 10. 2025, č. j. MUDKVÚP/957482025/foa177572025, kterým Městský úřad Dvůr Králové nad Labem (dále též „stavební úřad“) uložil stěžovateli pokutu ve výši 60 000 Kč za spáchání přestupku podle § 301 odst. 1 písm. a) zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, jehož se stěžovatel dopustil tím, že bez povolení, které je podle stavebního zákona vyžadováno, „dne 6. 3. 2025 na pozemku parc. č. XA v k. ú. L. provedl stavbu v rozsahu navezení ze silnice odfrézovaného recyklátu a jeho urovnání k hranicím s pozemkem parc. č. XB, XC a XD vše v k. ú. L., za účelem rozšíření veřejně přístupné účelové komunikace nacházející se na parc. č. XE a XA v k. ú. L. a uvedení pozemku parc. č. XA v k. ú. L. do souladu se způsobem využití uvedeného v katastru nemovitostí“.

[3] Existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. XE v kat. území L., kde se nacházejí i ostatní zmíněné pozemky, deklaroval Městský úřad Dvůr Králové nad Labem jako příslušný silniční správní úřad rozhodnutím ze dne 23. 12. 2024, č. j. MUDKODS/996262024/jze 294752023, a to na základě žádosti J. Š. – komunikace slouží jako přístupová cesta ke třem nemovitostem v L. (č. p.: XF, XG a XH), která je částí města Dvůr Králové nad Labem. Uvedené rozhodnutí potvrdil Krajský úřad Královehradeckého kraje, který současně zamítl odvolání stěžovatele jako spoluvlastníka pozemku parc. č. XE, a sice rozhodnutím ze dne 4. 3. 2025, č. j. KUKHK7280/DS/20252 (Ma), v jehož odůvodnění mj. zdůraznil, že „současný stav je výsledkem desítky let trvajícího neřešení problémů s předmětnou cestou a zejména dopravního napojení uvedených rodinných domů“.

[4] Dne 6. 3. 2025 přijala hlídka městské policie žádost Městského úřadu Dvůr Králové nad Labem o prověření kácení dřevin na pozemku parc. č. XA, kde se též nachází zmíněná veřejně přístupná účelová komunikace. Po příjezdu na místo stěžovatel hlídce sdělil, že zde vykácel dřeviny (živý plot). Po provedení fotodokumentace městská policie vyzvala stěžovatele, aby se dostavil na služebnu k podání vysvětlení, což stěžovatel téhož dne učinil. Uvedl, že dřeviny bránily v užívání pozemku, jak je veden v katastru nemovitostí (ostatní komunikace); o svém záměru stěžovatel nikoho ze zbylých vlastníků pozemku, mezi které patří též město Dvůr Králové nad Labem, neinformoval, o nutnosti povolení k pokácení dřevin stěžovatel nevěděl – viz úřední záznam ze dne 6. 3. 2025 [posléze byla stěžovateli uložena bloková pokuta 1 500 Kč za pokácení dřevin rostoucích mimo les bez povolení – přestupek podle § 87 odst. 2 písm. e) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny].

[5] Dne 6. 5. 2025 provedl stavební úřad kontrolní prohlídku a zjistil, že stěžovatel na pozemek parc. č. XA navezl recyklát, který urovnal od hrany stávající veřejně přístupné účelové komunikace dále k hranicím s pozemky parc. č.: XB, XC a XD tak, aby se po něm v celém rozsahu dalo jezdit (v nejširším místě cca 2 m a výšky max. 0,4 m). Stavební úřad na místě stěžovatele vyzval, aby se zdržel další stavební činnosti; viz protokol ze dne 6. 5. 2025 [poté stavební úřad rozhodl o zákazu stavební činnosti a o zákazu užívání záměru, přičemž odvolání stěžovatele proti těmto zakazujícím opatřením podle § 294 odst. 1 písm. a) a c) stavebního zákona Krajský úřad Královehradeckého kraje zamítl a žalobu, kterou stěžovatel odvolací rozhodnutí napadl, zamítl krajský soud rozsudkem ze dne 11. 11. 2025, č. j. 30 A 54/202595].

[6] Dne 28. 5. 2025 vyhotovil stavební úřad protokol o kontrole, v němž shrnul svá dosavadní zjištění a konstatoval, že navezení a urovnání recyklátu za účelem rozšíření veřejně přístupné účelové komunikace považuje za porušení § 171 stavebního zákona. Námitky stěžovatele proti kontrolnímu zjištění se stavební úřad rozhodl vyřídit v rámci přestupkového řízení. V něm stavební úřad dospěl k závěru, že nejde o běžnou údržbu a ani stavební úpravu v intencích stavebního zákona, nýbrž faktickou změnu parametrů uvedené komunikace, pročež se jedná o záměr vyžadující povolení, které stěžovatel neměl. Proto stavební úřad shledal stěžovatele vinným ze spáchání shora uvedeného přestupku, za což mu uložil pokutu ve výši 60 000 Kč, tj. při dolní hranici zákonné sazby; srov. § 301 odst. 3 písm. c) stavebního zákona, podle něhož max. výše pokuty činí 2 000 000 Kč. Odvolání stěžovatele proti rozhodnutí stavebního úřadu žalovaný zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.

2. Rozhodnutí krajského soudu

[7] Proti odvolacímu rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel žalobu, kterou krajský soud zamítl s odkazem na § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). V odůvodnění rozsudku se krajský soud věnoval čtyřem základním okruhům, které stěžovatel vznesl v žalobě: 1) podjatosti stavebního úřadu a úřední osoby žalovaného, 2) nedostatečnému zjištění skutkového stavu věci, 3) nesprávnému právnímu hodnocení a 4) nepřiměřenému správnímu trestu (pokutě).

[8] [Ad 1)] Krajský soud odmítl systémovou podjatost stavebního úřadu, kterou stěžovatel dovozoval z toho, že město Dvůr Králové nad Labem je spoluvlastníkem pozemku parc. č. XA. Při smíšeném modelu výkonu veřejné správy představuje systémovou podjatost situace, kdy nejenže může být předmětem rozhodování majetková sféra subjektu, jehož úřední osoba se podílí na projednávání a rozhodování věci, ale zásah do této majetkové sféry musí být objektivně velkého rozsahu a významu – viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2025, č. j. 1 As 146/202493, č. 4669/2025 Sb. NSS, Šantovka Tower. Tuto zásadní okolnost pro možnost shledat systémovou podjatost ovšem stěžovatel netvrdil, resp. neprokázal a ani krajský soud ji neshledal – dle jeho názoru „z hlediska relativně velkého města jde o lokální, běžnou kauzu“. Nic na tom nemění ani skutečnost, že město v samostatné působnosti není pasivní a o svůj majetek se stará. A podjatou podle krajského soudu není ani úřední osoba žalovaného krajského úřadu, neboť to, že se podílela na souvisejících rozhodnutích (deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace a zakazujících opatřeních), není bez dalšího důvodem pro závěr o její podjatosti.

[9] [Ad 2)] Stran skutkového stavu věci krajský soud odkázal na podklady, z nichž správní orgány vycházely – úřední záznam ze dne 6. 3. 2025 a další, včetně fotografií, které dokládají „přistižení“ stěžovatele při činnosti, která je mu kladena za vinu. Rozsah této činnosti není pro naplnění skutkové podstaty přestupku podstatný, nehledě na to, že rozměry stěžovatelem realizované stavby byly zjištěny při kontrolní prohlídce, o které byl sepsán protokol, který stěžovatel sám podepsal. Proti protokolu mohl vznést námitky, což neučinil. Stejně tak stěžovatel dosud nenabídl vlastní měření či jiné konkrétní tvrzení, jak se stavba liší od toho, jak byla zaznamenána ve zmíněném protokolu. Podle krajského soudu není rozhodující ani případný podíl třetích osob, které dle stěžovatele navážku využívaly, svou jízdou z ní dělaly sjezdy a jinak ji „upravovaly“. Tato činnost se vztahuje až k okamžiku, kdy došlo k navezení a zhuštění recyklátu, tedy provedení stavby bez povolení ve smyslu § 301 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. Na základě toho krajský soud shodně se správními orgány vyhodnotil důkazní návrhy přednesené stěžovatelem ve správním řízení jako nadbytečné. Pro nadbytečnost krajský soud zamítl též stěžovatelův důkazní návrh ohledáním na místě, jakož i další jeho důkazní návrhy (pokutový blok, rozhodnutí o určení veřejně přístupné účelové komunikace a o zakazujících opatřeních, výpis z katastru nemovitostí). Naopak k důkazu krajský soud provedl fotografie přiložené k žalobě, jimiž stěžovatel dokládal, že „stavbou“, kterou měl realizovat, prorůstá tráva. To však z pohledu krajského soudu nebylo relevantní, neboť je zřejmé, že stěžovatel rozšířil stávající komunikaci násypem určitého materiálu.

[10] [Ad 3)] Krajský soud odmítl též závěry stěžovatele, podle něhož nešlo o stavbu, na kterou potřeboval povolení, ale běžnou údržbu k doplnění, zpevnění či rozšíření krajnice komunikace. Stejnými závěry se krajský soud již zabýval v rozsudku č. j. 30 A 54/202595, kterým zamítl žalobu stěžovatele ohledně zakazujících opatření a ve kterém mj. konstatoval, že podstatný je faktický stav daného pozemku. Ten byl zjištěn v řízení o určení veřejně přístupné účelové komunikace, kdy bylo zřetelně deklarováno, na které části pozemku se komunikace nachází. Na zbývající části existence pozemní komunikace shledána nebyla, a právě na ní stěžovatel stavební záměr (cestu) realizoval. Nelze proto souhlasit, že realizací stavebního záměru nedošlo v dané lokalitě ke změně okolností. Naopak – stěžovatel postavil na části pozemku parc. č. XA nově nepovolenou stavbu v podobě pozemní komunikace (cesty). Proto nemůže obstát tvrzení stěžovatele, že prováděl pouze běžnou údržbu, přičemž není právně významné, jak je pozemek parc. č. XA veden v katastru nemovitostí (ostatní plocha se způsobem využití: ostatní komunikace), včetně jeho zařazení v územním plánu (plochy DS – dopravní infrastruktury). Irelevantní jsou i tvrzení, že část hranice mezi pozemky parc. č. XA a parc. č. XB byla fakticky dlouhodobě využívána ke komunikační potřebě. Podle krajského soudu se jedná o stavbu, která není vyjmuta z povinnosti získat povolení ve smyslu přílohy 1 ke stavebnímu zákonu ve spojení s přílohou 5 k vyhlášce č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích.

[11] [Ad 4)] K námitce nepřiměřenosti uložené pokuty krajský soud uvedl, že výše pokuty je výsledkem správního uvážení, které rozhodující správní orgány nezneužily ani nepřekročily jeho meze; zabývaly se závažností jednání stěžovatele s tím, že jde o případ porušení stavební kázně, které může mít vliv na bezpečnost subjektů stavbu užívajících, a výše pokuty činí cca 3 % maximální zákonné sazby.

3. Kasační stížnost

[12] V kasační stížnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení z důvodů nezákonnosti, vad řízení před správním orgánem a nepřezkoumatelnosti [§ 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.].

[13] Konkrétně stěžovatel v logice výše strukturovaných bodů namítal podjatost stavebního úřadu, u něhož jde o kumulaci veřejných a soukromých zájmů; to fakticky vedlo k situaci, že spoluvlastník (poškozený) rozhodoval o vině stěžovatele. Je nepochybné, že jednání kladené stěžovateli za vinu nedosahuje obecně významu výstavby mrakodrapu v Olomouci – viz rozsudek Šantovka Tower. Přesto podle stěžovatele měl Městský úřad Dvůr Králové nad Labem motivaci vůči stěžovateli zahájit řadu řízení, „čímž deklaruje pro něj podstatnost v dané věci“. Vlastnické právo a jeho dotčenost jednáním stěžovatele mohla u stavebního úřadu vyvolat pochybnosti o jeho nepodjatosti. Dvůr Králové nad Labem je běžným městem, tudíž není důvod, aby běžná lokální záležitost neměla mít vliv. Nadto, je zde skrze zainteresování městské policie reálná vazba mezi městem a stavebním úřadem, včetně uzavřeného dokazování, do něhož nebyl stěžovatel vpuštěn.

[14] V této souvislosti pak stěžovatel opakovaně odkázal na své důkazní návrhy, které nebyly provedeny, s čímž stěžovatel nesouhlasí a namítá nedostatečné zjištění skutkového stavu věci. Nebylo prokázáno, jaká změna jednáním stěžovatele nastala, popř. v jakém rozsahu. Ve vymezení skutku není zmíněno vybudování nové pozemní komunikace (cesty), jak tvrdí krajský soud. Jeho závěry považuje stěžovatel za vnitřně rozporné, pokud je na jedné straně odůvodňuje deklarací veřejně přístupné účelové komunikace, na straně druhé však stěžovatelem tvrzené skutečnosti ohledně dlouhodobého využívání části této komunikace (mezi pozemky parc. č. XA a parc. č. XB) odmítá. Fakticita je dle stěžovatele důležitá, včetně toho, že pozemky upravovaly třetí osoby, které zde dělaly sjezdy atd. To krajský soud pomíjí, a proto je jeho odůvodnění nepřesvědčivé a nepřezkoumatelné.

[15] Podle stěžovatele krajský soud sice provedl k důkazu jím navržené fotografie, avšak blíže nezkoumal, zda násypem určitého materiálu došlo k rozšíření komunikace a konkrétní záměr bez povolení byl vlastně proveden, přičemž existují i doprovodné námitky, např. co je to recyklát, jak byla prokázána jeho existence. Stěžovatel krajskému soudu vytýká, že se soustředí jen na fotografie a jiné důkazní návrhy pomíjí, stejně jako to, že stěžovatel proti kontrolnímu protokolu podal námitky. Pokud jde o odkaz krajského soudu na úřední záznam městské policie ze dne 6. 3. 2025, nejde o způsobilý důkaz – může z něho vyplývat odstranění zeleně, nikoli provedení záměru bez povolení, které je stěžovateli kladeno za vinu. Závěr o svém „přistižení“ při provádění záměru proto považuje stěžovatel minimálně za zavádějící a trvá na tom, že neprovedení důkazních návrhů pro jejich nadbytečnost bylo nesprávné a vedlo k porušení jeho práv, přičemž přiměřeně odkázal na nález Ústavního soud ze dne 29. 4. 2026, sp. zn. I. ÚS 2862/25.

[16] Stran právní kvalifikace vymezeného skutku stěžovatel setrval na tom, že se nejedná o záměr, resp. stavbu vyžadující povolení. Krajský soud se věnoval jen stavbám, které jsou vyjmuty z povinnosti získat povolení, aniž popsal, proč jednání stěžovatele lze hodnotit jako stavbu pozemní komunikace (proč vyrovnání materiálu je vybudování pozemní komunikace). Podle stěžovatele jednání, které je mu kladeno za vinu, není přestupkem podle § 301 odst. 1 písm. a) stavebního zákona.

[17] Žalovaný zaslal Nejvyššímu správnímu soudu spisy, ke kasační stížnosti se nevyjádřil.

4. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[18] Nejvyšší správní soud (NSS) nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku krajského soudu, je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo, a je řádně zastoupen advokátem. Poté NSS přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil přitom, zda rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.

[19] Kasační stížnost není důvodná.

[20] Nejvyšší správní soud nejprve pro pořádek konstatuje, že rozsudek krajského soudu netrpí vadou nepřezkoumatelnosti [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Ta představuje těžkou procesní vadu vylučující vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu, který je možný jen za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/200375, č. 133/2004 Sb. NSS). Krajský soud se vypořádal se všemi námitkami, které stěžovatel uvedl v žalobě; odůvodnění rozsudku je logické a srozumitelné. Skutečnost, že stěžovatel s věcným hodnocením krajského soudu nesouhlasí, nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nezpůsobuje. Nutno poznamenat, že podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu požadavek na náležité odůvodnění rozhodnutí soudu nelze interpretovat jako požadavek na detailní odpověď na každý jednotlivý argument (viz rozsudky NSS ze dne 30. 4. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008130, a ze dne 12. 3. 2024, č. j. 4 Afs 119/202247, či usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2026, sp. zn. I. ÚS 1901/25). Stěžovatel ostatně v kasační stížnosti zpochybňuje závěry vyslovené krajským soudem, což by u nepřezkoumatelného rozsudku nebylo možné.

[21] Jádro sporu ohledně pokuty za přestupek podle § 301 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, kterého se měl stěžovatel dopustit tím, že provedl záměr – stavbu v podobě rozšíření veřejně přístupné účelové komunikace – bez povolení, lze rozdělit do dvou základních rovin, k nimž stěžovatel setrvale uplatňuje své kasační námitky: 1) podjatost stavebního úřadu a 2) nesprávné zjištění skutkového stavu, včetně jeho právního hodnocení (nepřiměřenost pokuty už v kasační stížnosti stěžovatel nenamítal).

4.1. K námitce systémové podjatosti stavebního úřadu

[22] Možnost vyloučit úřední osobu pro podjatost reflektuje zájem, aby správní řízení v každé věci probíhalo objektivně a nestranně. To stěžovatel zpochybňuje. V kasační stížnosti ovšem nepoukazuje na konkrétní úřední osobu, která měla být vyloučena z projednávání a rozhodování věci, nýbrž na celý stavební úřad rozhodující v prvním stupni s tím, že se jedná o tzv. systémovou podjatost – tedy situaci, kdy orgán územního samosprávného celku (zde: města Dvůr Králové nad Labem) rozhoduje v přenesené působnosti ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto celku.

[23] Proti přísnému pojetí systémové podjatosti, tj. podjatosti všech úředních osob územního samosprávného celku ve věcech, v nichž se rozhoduje o záležitostech jejich zaměstnavatele, se postavil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010119, č. 2802/2013 Sb. NSS, podle něhož je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zaměstnanecký poměr této osoby k územnímu samosprávnému celku pouze tehdy, jeli z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Jednoduše vyjádřeno – pokud rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji „systémovou podjatost“. Na druhou stranu – vědom si významného potenciálního nebezpečí pro nestranné rozhodování – rozšířený senát zdůraznil „systémové riziko podjatosti“ dané právě zaměstnaneckým poměrem úředníků k územnímu samosprávnému celku, což je signálem ke zvýšené opatrnosti. Výslovně přitom v odůvodnění svého usnesení rozšířený senát konstatoval, že problémem z tohoto pohledu „zpravidla nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude mít dopad na tento celek. Proto např. nebude zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna (typicky tím, že stavba bude zbudována na pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím), půjdeli o běžné, obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné dotčení“ (bod [64]).

[24] Shora uvedená východiska jsou relevantní i po novele § 14 správního řádu, kdy zákonem č. 176/2018 Sb. s účinností od 1. 1. 2018 došlo k vložení nového odst. 2, podle něhož není úřední osoba vyloučena podle odst. 1, „pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku“. To znamená, že zaměstnanecký či jiný obdobný vztah úřední osoby k územnímu samosprávnému celku stále bez dalšího (a priori) nezpůsobuje vyloučení této osoby ve věci, v níž má územní samosprávný celek vlastní zájem; je sice signálem ke zvýšené opatrnosti, nicméně musí k němu přistoupit další okolnosti, které způsobí překročení oné kritické míry systémového rizika (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2023, č. j. 6 As 52/2023127, č. 4533/2023 Sb. NSS).

[25] V souzené věci žádné takové (další) okolnosti zjištěny nebyly. Nenabízí je ani stěžovatel, který tvrdí, že o jeho vině rozhodovalo město, které je současně spoluvlastníkem pozemku parc. č. XA dotčeného provedením stavby bez vyžadovaného povolení. Uvedené je přirozeným důsledkem smíšeného modelu územní veřejné správy, na který správně poukázal už krajský soud, s jehož závěry se zdejší soud ztotožňuje. Objektivně vzato opravdu nejde o nějakou zásadní či zájmovou kauzu, která by byla kontroverzní nebo politicky významná v měřítku města, jako je Dvůr Králové nad Labem. Ve všech svých souvislostech by sice mohla být věc vnímána jako citlivá kvůli výše zmíněnému problému ohledně dopravního napojení a přístupu k rodinným domům v L., nicméně důležité je, že o to zde ve výsledku nejde. Jde o přestupkové jednání stěžovatele, které ani v kumulaci s dalšími řízeními – viz přestupek stěžovatele na úseku ochrany přírody a krajiny, resp. uložení zakazujících opatření – nečiní věc natolik významnou, aby vykazovala nadkritickou míru rizika systémové podjatosti.

[26] Nelze vycházet ze subjektivního přesvědčení stěžovatele, ale z existence objektivních okolností, které by byly způsobilé vyvolat pochybnosti o nepodjatosti úředních osob podobně jako třeba v případě umístění stavby Šantovka Tower v Olomouci; viz rozsudek č. j. 1 As 146/202493, v němž NSS zohlednil jednak povahu záměru (jeho rozsáhlost a kontroverznost zároveň), jednak široký výklad obsahu smlouvy o spolupráci mezi investorem a městem a z toho plynoucí zdání o velkém zájmu města na výsledku řízení. Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu ovšem v daném případě žádné takové ani jiné srovnatelné skutečnosti, které by způsobily překročení kritické míry systémového rizika, dány nejsou. Jednotlivá řízení vzpomínaná výše jsou důsledkem jednání stěžovatele, souvisejí spolu a nedokládají jakýkoli zvýšený zájem města o osobu stěžovatele. Angažmá městské policie ani prostá skutečnost, že se věc dotýká majetkového zájmu města, které je spoluvlastníkem pozemku (s podílem ⅕), na němž byla provedena daná stavba, nestačí; srov. shora citovaný bod [64] odůvodnění usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 As 89/2010119.

[27] Dvůr Králové nad Labem je běžným městem a není důvod, aby měla běžná místní záležitost vliv na překročení kritické míry systémové rizika. V opačném případě by byla popřena právní úprava (§ 14 správního řádu), jakož i judikaturní závěry přijaté NSS. Námitka není důvodná.

4.2. Ke zjištění skutkového stavu věci a jeho právnímu hodnocení –
naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 301 odst. 1 písm. a) stavebního zákona

[28] Podle § 301 odst. 1 písm. a) stavebního zákona se přestupku dopustí ten, kdo „provede záměr bez povolení, které je podle tohoto zákona vyžadováno“. Záměrem, u něhož přichází v úvahu spáchání tohoto přestupku, je stavba, soubor staveb, zařízení, údržba dokončené stavby, změna využití území, dělení nebo scelování pozemků a stanovení ochranného pásma (§ 4 odst. 1 stavebního zákona). Stěžovatel zpochybňuje, že by výsledkem jeho činnosti byla stavba, pro kterou by potřeboval povolení.

[29] Podle § 171 stavebního zákona záměr vyžaduje povolení s výjimkou drobných staveb a změn využití území, u kterých tak stanoví tento zákon. Drobné stavby tak nevyžadují povolení ani vydání kolaudačního rozhodnutí a většinu z nich může stavebník provádět svépomocí v souladu s § 159 stavebního zákona. U těchto staveb v tzv. volném režimu vůbec nemůže dojít ke spáchání shora uvedeného přestupku. To ovšem není případ stěžovatele. Jak již vysvětlil krajský soud, výsledkem činnosti stěžovatele totiž nebyla drobná stavba ve smyslu běžné údržby či úpravy pozemní komunikace, jak stanoví příloha 1 stavebního zákona obsahující výčet jednotlivých drobných staveb; srov. zejm. odst. 1 písm. g) této přílohy.

[30] Jednalo se o rozšíření veřejně přístupné účelové komunikace tak, jak je uvedeno v popisu skutku, který je stěžovateli kladen za vinu. Tento popis považuje Nejvyšší správní soud za dostatečný a ve shodě s krajským soudem odkazuje rovněž na prováděcí vyhlášku k zákonu č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích – a to konkrétně vyhlášku č. 104/1997 Sb., která nevyžaduje povolení u prací prováděných na komunikacích v rámci jejich údržby mj. tehdy, jestliže nedochází k jakémukoliv rozšíření komunikace, změně její trasy nebo nivelety; viz § 15 odst. 1 písm. c) této vyhlášky, která práce běžné údržby komunikací dále rozvádí v příloze 5 s tím, že se jedná např. o údržbu vozovky, krajnic, dopravního značení, dopravních a odvodňovacích zařízení či dalších objektů nebo o ošetřování silniční vegetace. V daném případě však stěžovatel žádné takové ani jiné podobné práce neprováděl; vegetaci v podobě živého plotu (ze smrku, resp. tisu) neošetřoval, nýbrž ji vykácel a na její místo navezl a urovnal hutněný asfaltový recyklát. Tím rozšířil stávající veřejně přístupnou účelovou komunikaci na pozemcích parc. č.: XA a XE, což bez povolení podle stavebního zákona nebylo možné.

[31] Námitka stěžovatele, že jednání, které je mu kladeno za vinu, nebylo správně právně posouzeno a není přestupkem, protože nevyžadovalo povolení, proto není důvodná. A důvodná není ani související námitka týkající se nedostatečného zjištění skutkového stavu věci.

[32] Při zjišťování skutkového stavu věci má správní orgán v obecné rovině postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky v § 2 správního řádu, tedy zejména se zásadou legality – srov. § 3 správního řádu, na který navazuje povinnost správního orgánu v pochybnostech rozhodnout ve prospěch obviněného; viz § 69 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“).

[33] V daném případě správní orgány nerozhodly ve prospěch obviněného stěžovatele, neboť zjistily takový stav věci, o němž neměly důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku podle § 301 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. To je důležité. Nelze totiž zmíněné zákonné požadavky interpretovat jako povinnost správních orgánů zjišťovat celou skutkovou verzi reality, ač je pro posouzení skutku nevýznamná. Stejně tak správní orgány nemají povinnost odstranit každý rozpor v posuzované věci, nýbrž jen takový rozpor, který je rozhodný pro posouzení otázky, zda byla naplněna skutková podstata přestupku.

[34] Jak již bylo uvedeno, pro naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 301 odst. 1 písm. a) stavebního zákona je podstatné, že pro provedení záměru (stavby) bylo potřeba povolení. Není přitom pochyb, že stěžovatel žádné povolení podle stavebního zákona neměl. Bráníli se stěžovatel poukazem na fakticitu v podobě dlouhodobého užívání dotčené komunikace, je třeba mu přisvědčit v tom, že fakticita je důležitá a zabýval se jí už silniční správní úřad, když rozhodnutím ze dne 23. 12. 2024 deklaroval existenci veřejně přístupné účelové komunikace a vymezil ji jak slovně, tak grafickou přílohou, v níž je patrná též část komunikace lemovaná živým plotem. Toto rozhodnutí, resp. navazující odvolací rozhodnutí ze dne 4. 3. 2025 přitom stavební úřad výslovně vzal za podklad pro vydání svého rozhodnutí. V něm stavební úřad vycházel mj. i z fotografií pořízených při kontrolní prohlídce dne 6. 5. 2025, z nichž je zřejmé odstranění živého plotu a faktické rozšíření stávající veřejně přístupné účelové komunikace navezením a rozprostřením recyklovaného materiálu. To, v jakém rozsahu byla komunikace přesně rozšířena, není podstatné. Pro naplnění skutkové podstaty posuzovaného přestupku je podstatné, že svým charakterem se jednalo právě o rozšíření komunikace, nikoli její běžnou údržbu či úpravu.

[35] Není účelné na tomto místě opakovat a rozebírat jednotlivá zjištění stavebního úřadu, jež byla rekapitulována výše a ve svém souhrnu vedla k dostatečnému zjištění skutkového stavu věci ohledně naplnění skutkové podstaty přestupku. Nejvyšší správní soud se s tímto zjištěním shoduje a dodává, že jeho intervence jako kasačního soudu je v tomto ohledu spíše výjimečná a omezuje se na případy extrémního nesouladu skutkových zjištění či jiných vad řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. Žádné takové vady Nejvyšší správní soud nezjistil. Napadený rozsudek splňuje kritéria přezkoumatelnosti, jak již bylo předestřeno shora, a současně není zatížen ani jinými vytýkanými vadami ve vztahu k přestupkovému řízení a zjištění skutkového stavu věci.

[36] Spisový materiál obsahuje dostatek podkladů pro závěr o vině stěžovatele, pro který je podstatné provedení záměru bez povolení, aniž by bylo nutno detailně zkoumat jeho rozsah, jak opakovaně požaduje stěžovatel. Tvrdíli v této souvislosti, že není jasné, jaká změna jeho jednáním nastala, je třeba znovu zopakovat, že změna spočívala v rozšíření veřejně přístupné účelové komunikace, čehož si stěžovatel musí být dobře vědom. Pokud poukazuje stěžovatel na třetí osoby a jejich činnost týkající se budování sjezdů apod., již krajský soud srozumitelně a přesvědčivě vysvětlil, že tato činnost je časově navázána až na provedení stavby, tedy rozšíření komunikace bez povolení. Toto rozšíření dokládají fotografie založené ve spise, a to včetně těch fotografií, které k důkazu provedl krajský soud; z nich je rovněž dobře patrné půdorysné rozšíření komunikace – byť provedené v poněkud horší kvalitě, jak se může jevit díky částečnému prorůstání trávy recyklátem. Námitky typu, co je to vlastně recyklát a jak byla prokázána jeho existence, již jen demonstrují snahu stěžovatele atomizovat podstatu věci na množství dílčích otázek, v jejichž důsledku uniká samotná podstata, ačkoli ta je jasná a krajský soud ji náležitě vypořádal. Konzistentně přitom poukázal i na svůj předchozí rozsudek č. j. 30 A 54/202595, v němž se zabýval zakazujícími opatřeními a posuzoval obdobná tvrzení stěžovatele týkající se mj. toho, že proti kontrolnímu protokolu podal námitky.

[37] K tomu je třeba upřesnit, že stavební úřad oznámil zahájení kontroly podle § 292 a násl. stavební zákona a následně dne 6. 5. 2025 provedl kontrolní prohlídku, pořídil na místě samém (pozemku parc č. XA) fotografie a sepsal svá zjištění; viz protokol ze dne 6. 5. 2025. Právě tento protokol měl na mysli krajský soud, když v odůvodnění svého rozsudku konstatoval, že stěžovatel proti protokolu mohl vznést námitky, což neučinil. Stěžovatel se proti tomuto protokolu opravdu námitkami nebránil. Námitky podal až proti posléze zpracovanému protokolu o kontrole ze dne 28. 5. 2025. Námitky stěžovatele stavební úřad neopomněl, ale v souladu s § 14 odst. 3 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), je vyřídil v rámci správního řízení o přestupku, které zahájil se stěžovatelem v návaznosti na výkon kontroly. A nutno poznamenat, že v řízení navazujícím na výkon kontroly mohou být skutečnosti zjištěné při kontrole jediným podkladem rozhodnutí o přestupku (§ 81 přestupkového zákona).

[38] Stěžovatel nebyl na svých procesních právech nikterak zkrácen – a to ani tím, že mezi podklady rozhodnutí byl zahrnut úřední záznam ze dne 6. 3. 2025 sepsaný strážníkem městské policie požadujícím vysvětlení po stěžovateli upravujícím v daný den plochu po vykácených dřevinách. Důležité pro celou věc je, že důkazně nestojí jen na tomto záznamu, jak by se mohlo zdát z některých pasáží odůvodnění napadeného rozsudku.

[39] Užití úředního záznamu je možné připustit jako tzv. jiný podklad pro rozhodnutí podle § 50 odst. 1 správního řádu, jak dovodila judikatura (srov. rozsudky NSS ze dne 22. 9. 2016, č. j. 4 As 152/201637, ze dne 29. 6. 2016, č. j. 6 As 112/201631, nebo ze dne 25. 5. 2016, č. j. 1 Azs 81/201633); to znamená, že z něho nelze dovozovat skutková zjištění, nicméně lze např. účastníka správního řízení konfrontovat s tím, co uvedl při podání vysvětlení, či porovnat, nakolik se od něho odlišuje výpověď, kterou podávají svědci. Jednoduše řečeno, záznam o podání vysvětlení před zahájením řízení je v omezeném rozsahu využitelný, a jako takový byl i využitý v případě stěžovatele, u něhož nelze hovořit ani tak o „přistižení“, jako spíše „přiznání“ – viz vyjádření stěžovatele zaznamenané v protokolu ze dne 6. 5. 2025, který stěžovatel jako kontrolovaná osoba sám podepsal a potvrdil, že odfrézovaný recyklát ze silnice, kterým byl v jeho vlastnictví, navezl a urovnal ho k hranicím pozemků parc. č.: XB, XC a XD, přičemž práce navazují na zpevněnou účelovou komunikaci na pozemcích parc. č.: XE a XA.

[40] Ve světle výše uvedeného je Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem toho názoru, že vina stěžovatele byla prokázána bez důvodných pochybností, a provádění dalších důkazních návrhů tak nebylo namístě pro jejich nadbytečnost. Pro stručnost odkazuje zdejší soud na odůvodnění napadeného rozsudku a nadto připomíná, že některé z navržených důkazů – výpis z katastru nemovitostí (k pozemku parc. č. XA) či rozhodnutí ve věci deklarace veřejně přístupné účelové komunikace – jsou součástí správního spisu, ze kterého krajský soud vycházel a kterým se nedokazuje (viz blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

[41] Odkazujeli stěžovatel v kasační stížnosti na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2862/25, nutno dodat, že jeho závěry, které vnímají jako problematické, pokud správní orgán potažmo správní soud vychází pouze z podkladů trestního řízení, jehož se neúčastnil ten, o jehož právech je rozhodováno, na nyní posuzovanou věc vůbec nedopadají. O žádné nedovolené přebírání důkazů z trestního řízení před správními soudy v případě stěžovatele nejde. Jde o rozhodnutí o přestupku, jehož závěry navazují na předchozí výkon kontroly, které se stěžovatel sám účastnil; stěžovatel byl kontrolovanou osobou a k věci se mohl vyjádřit, což také učinil, jak již bylo uvedeno.

5. Závěr a náklady řízení

[42] Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

[43] O náhradě nákladů řízení rozhodl zdejší soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá tak právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec jeho obvyklé úřední činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.

Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 15. října 2026

JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu