5 Azs 50/2021

Z odůvodnění:

(…) [17] Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek podrobil plnému meritornímu přezkumu, přičemž vycházel z uplatněných kasačních námitek; tou první a z pohledu zdejšího soudu zásadní je námitka týkající se toho, zda je možné zahájit řízení o správním vyhoštění cizince (potažmo vydat rozhodnutí o jeho vyhoštění) poté, co tento cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany. Touto otázkou se v rozsudku ze dne 18. 11. 2021, čj. 9 Azs 190/2021-28, zabýval devátý senát Nejvyššího správního soudu, který dospěl k závěru, že postup žalovaného, který zahájil řízení o správním vyhoštění po projevení vůle podat žádost o mezinárodní ochranu, byl nezákonný. S ohledem na § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců se totiž tento zákon na cizince, který je žadatelem o mezinárodní ochranu, nevztahuje.

[18] Pátý senát nesouhlasil se závěry devátého senátu Nejvyššího správního soudu, a proto usnesením v této věci (ze dne 10. 2. 2022, čj. 5 Azs 50/2021-26), postoupil věc k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Ten v usnesení ze dne 3. 10. 2023, čj. 5 Azs 50/2021-33, č. 4551/2024 Sb. NSS, dospěl k závěru, že správní orgán může zahájit řízení o správním vyhoštění cizince z důvodu jeho neoprávněného pobytu podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců i poté, co tento cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany (projevil vůli podat žádost o mezinárodní ochranu).

[19] V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že Nejvyššímu správnímu soudu je známa pozdější judikatura precedenčně nadřazeného soudu, a sice Soudního dvora, který se sice výslovně nevěnoval otázce zahájení řízení o správním vyhoštění v případě vedení řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, nicméně jasně se vymezil vůči možnosti v takové situaci vydat rozhodnutí o správním vyhoštění. Konkrétně v rozsudku ze dne 9. 11. 2023, CD, C-257/22, Soudní dvůr rozhodl takto:

„Článek 2 odst. 1 a čl. 3 bod 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, jsou-li posuzovány ve světle bodu 9 odůvodnění této směrnice a ve spojení s čl. 9 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany, musí být vykládány v tom smyslu, že brání vydání rozhodnutí o navrácení na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115 vůči státnímu příslušníkovi třetí země poté, co podal žádost o mezinárodní ochranu, avšak před tím, než bylo o této žádosti rozhodnuto v prvním stupni, a to bez ohledu na dobu pobytu, které se týká uvedené rozhodnutí o navrácení.“

[20] Citované závěry tohoto v mezidobí vydaného rozsudku Soudního dvora představují změnu judikatury, a to na úrovni, kterou je Nejvyšší správní soud povinen akceptovat v novém rozhodnutí (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, čj. 1 Azs 16/2021-50, č. 4321/2022 Sb. NSS, bod 41 a judikaturu tam citovanou). Pátý senát Nejvyššího správního soudu proto poté, co mu rozšířený senát tuto věc vrátil k projednání a rozhodnutí, ověřil z evidenční karty stěžovatele jakožto žadatele o mezinárodní ochranu, že žalovaný o jeho žádosti již rozhodl – a sice rozhodnutím ze dne 11. 9. 2020 (stěžovateli mezinárodní ochranu neudělil, přičemž rozhodnutí mu předal dne 5. 10. 2020 a téhož dne nabylo i právní moci). To znamená, že o žádosti stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany bylo v prvním stupni rozhodnuto teprve poté, co bylo vydáno rozhodnutí o jeho správním vyhoštění, k němuž došlo dne 19. 8. 2020, kdy správní orgán I. stupně předal stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky zástupce stěžovatele [na rozhodnutí je tato skutečnost v souladu s § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu vyznačena slovy: „Vypraveno dne: 19. 08. 2020“].

[21] V nyní souzené věci tak nastala z hlediska časové posloupnosti prakticky stejná skutková situace, jako v případě shora citovaného rozsudku Soudního dvora: (i) cizinec požádal o mezinárodní ochranu, (ii) následně s ním policie zahájila řízení o správním vyhoštění (neboť před podáním žádosti o mezinárodní ochranu pobýval na území neoprávněně), (iii) poté policie vydala rozhodnutí o správním vyhoštění, aniž vyčkala, jakým způsobem bude rozhodnuto o žádosti o mezinárodní ochranu – to ovšem závěry Soudního dvora zapovídají, poněvadž vycházejí z toho, že vydat rozhodnutí o správním vyhoštění nelze dříve, než dojde k zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany; v podrobnostech viz odůvodnění uvedeného rozsudku Soudního dvora ve věci CD, zejména body 39 až 42:

„Vzhledem k tomu, že existence povolení setrvat vylučuje během doby od podání žádosti o mezinárodní ochranu do vydání rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni neoprávněnost pobytu žadatele, a tedy použití směrnice 2008/115 vůči němu, nelze v této době přijmout ve vztahu k němu rozhodnutí o navrácení(v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. června 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, bod 46, 58 a 59).

Rozhodnutí o navrácení může být naproti tomu ve vztahu k dotčenému v zásadě přijato hned po zamítnutí jeho žádosti o mezinárodní ochranu či současně s ním v rámci jednoho správního aktu (viz rozsudek ze dne 19. června 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, bod 59).

Z úvah uvedených v bodech 33 až 40 tohoto rozsudku však nelze vyvodit, že v případě, kdy je rozhodnutím o navrácení rozhodnuto o vyhoštění státního příslušníka třetí země z důvodu neoprávněnosti jeho pobytu před jeho žádostí o mezinárodní ochranu, tato okolnost odůvodňuje to, že příslušný orgán členského státu, u kterého tento státní příslušník třetí země učinil žádost o mezinárodní ochranu, může přijmout takové rozhodnutí o navrácení po podání této žádosti, ovšem před tím, než o ní bylo rozhodnuto v prvním stupni.

Je pravda, jak již Soudní dvůr rozhodl, že z bodu 12 odůvodnění směrnice 2008/115 vyplývá, že se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetí země, kteří – třebaže s neoprávněným pobytem – mohou legálně setrvat na území dotyčného členského státu, jelikož nemohou být zatím vyhoštěni. Jak však vyplývá z bodu 37 tohoto rozsudku, čl. 9 odst. 1 směrnice 2013/32 ve spojení s bodem 9 odůvodnění směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že právo žadatele o mezinárodní ochranu setrvat na území dotyčného členského státu během doby od podání jeho žádosti až do vydání rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni brání tomu, aby byl pobyt dotyčné osoby během této doby kvalifikován jako ‚neoprávněný‘ ve smyslu směrnice 2008/115 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. června 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, body 46 a 47). V tomto ohledu je irelevantní, že se rozhodnutí o navrácení týká doby, během které se tento žadatel nacházel na území dotyčného členského státu neoprávněně před podáním žádosti o mezinárodní ochranu.“

[22] Tyto zcela jasné závěry vyslovené Soudním dvorem vedou k tomu, že nemůže obstát nejen napadený rozsudek krajského soudu, ale ani jemu předcházející odvolací rozhodnutí žalovaného, jakož i prvostupňové rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele. Toto správní rozhodnutí představuje rozhodnutí o navrácení stěžovatele, s nímž je spojen též zákaz vstupu a pobytu na území členských států Evropské unie ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“).

[23] V kontextu návratové směrnice, která byla transponována do zákona o pobytu cizinců, je tedy třeba nahlížet na případ stěžovatele, který významně ovlivňuje judikatura Soudního dvora – viz například rozsudek ze dne 30. 5. 2013, Arslan, C-534/11, rozsudek velkého senátu ze dne 19. 6. 2018, Gnandi, C-181/16, anebo právě výše citovaný rozsudek ve věci CD, v němž se Soudní dvůr v návaznosti na svoji předchozí judikaturu věnoval výkladu právě návratové směrnice ve spojení se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany. Dospěl přitom k závěrům, které – přeneseny na nyní souzenou věc – vyznívají jednoznačně tak, že v dané době (dne 19. 8. 2020) nemohlo být rozhodnutí o navrácení, tj. rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele vůbec vydáno. Správní orgán I. stupně byl povinen vyčkat až na vydání rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany (dne 11. 9. 2020, resp. dne 5. 10. 2020) a pouze v případě negativního rozhodnutí o této žádosti mohlo být slovy Soudního dvora přijato rozhodnutí o navrácení stěžovatele, a to „hned po zamítnutí jeho žádosti o mezinárodní ochranu či současně s ním v rámci jednoho správního aktu“.

[24] Nutno poznamenat, že návratová směrnice naznačenému provázání rozhodnutí o návratu (tj. rozhodnutí o správním vyhoštění) se zamítavým rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany (tj. rozhodnutím o neudělení některé z jejích forem – azylu a doplňkové ochrany) nebrání; blíže viz její čl. 6 odst. 6. Členské státy mají možnost vést koncentrovaně jen jedno řízení, a spojit tak vlastně obě uvedená správní rozhodnutí do jednoho, nebo naopak mohou vést dvě samostatná řízení a vydávat dvě správní rozhodnutí. První varianta se jeví jako vhodnější nejen z pohledu současné judikatury Soudního dvora, ale i z pohledu efektivity celého řízení a vůbec účinné návratové politiky, na níž mj. odkazoval také rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v odůvodnění usnesení čj. 5 Azs 50/2021-33 (bod 29). Nicméně rozumné a fungující nastavení souběhu řízení o správním vyhoštění a řízení o udělení mezinárodní ochrany je primárně v rukou vnitrostátního zákonodárce, který v České republice zvolil variantu dvou samostatných řízení. V takovém případě je tedy nezbytné nejprve vyčkat, jak bude rozhodnuto ve věci mezinárodní ochrany, a teprve v případě negativního rozhodnutí v této věci (neudělení mezinárodní ochrany, příp. zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné anebo zastavení řízení) by na něho mělo bezprostředně navazovat rozhodnutí o správním vyhoštění, jak dovozuje Soudní dvůr.

[25] Uvedené bude v praxi platit především v situaci, kdy řízení o správním vyhoštění bylo zahájeno dříve, než dotčený cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany – pak totiž není nutné řízení o správním vyhoštění nově zahajovat, ale lze v něm pokračovat od stadia, v němž bylo přerušeno z důvodu podání žádosti o mezinárodní ochranu, a relativně rychle rozhodnout; viz rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 15. 2. 2016, N., C-601/15 PPU, bod 76, v němž je akcentována právě potřeba provedení návratu v co nejkratší době. Naproti tomu, pokud už cizinec o udělení mezinárodní ochrany požádal, pak nejenže nelze vydat rozhodnutí o návratu, ale toto řízení není možné ani zahájit a vést, jak vyplývá ze závěrů recentního rozsudku Soudního dvora ve věci CD, které jsou citovány výše; viz zejména bod 39. V něm Soudní dvůr výslovně vychází z toho, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany není na území neoprávněně, neboť má právo zde setrvat do doby, než o jeho žádosti bude rozhodnuto v prvním stupni, což vylučuje použití návratové směrnice. A nelze-li na takového cizince vztáhnout návratovou směrnici, neboť je mimo její personální působnost podle čl. 2 odst. 1 (nepobývá na území členského státu neoprávněně), není možné s ním návratové řízení vůbec vést.

[26] Správní orgán I. stupně shora naznačeným způsobem evidentně nepostupoval, neboť nevyčkal na zamítavé rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany stěžovatele, nýbrž s ním „v předstihu“ zahájil řízení a následně i vydal rozhodnutí o jeho správním vyhoštění, které ovšem vydat nemohl. Ve světle aktuální judikatury Soudního dvora je tedy zjevné, že krajský soud měl zrušit napadené odvolací rozhodnutí, jakož i prvostupňové rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele.

[27] Stejně tak měl zrušit krajský soud i související rozhodnutí o nákladech řízení o správním vyhoštění. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kterým stěžovateli uložil podle § 79 odst. 5 správního řádu povinnost zaplatit náklady řízení o správním vyhoštění paušální částkou 1 000 Kč (§ 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení), je totiž závislé na rozhodnutí o vyhoštění stěžovatele, neboť jen v případě jeho správnosti a zákonnosti lze dovodit, že stěžovatel porušením své právní povinnosti řízení o vyhoštění vyvolal; viz shodně např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2013, čj. 5 As 71/2013-24, nebo ze dne 13. 3. 2019, čj. 9 Azs 148/2018-26, podle něhož platí následující: „Rozhodnutí o nákladech správního řízení s rozhodnutím o správním vyhoštění úzce souvisí a je na tomto rozhodnutí závislé. V této souvislosti lze v prvé řadě podotknout, že není vyloučeno, aby správní orgán uložil účastníku povinnost nahradit paušální náklady řízení samostatným rozhodnutím navazujícím na meritorní rozhodnutí; výrok o povinnosti nahradit náklady řízení však i v takovém případě zůstává závislým výrokem, jehož procesní osud se musí odvíjet od výroku ve věci samé, tedy ve věci porušení právní povinnosti. Rozhodnutí ukládající povinnost uhradit náklady řízení proto nemůže obstát, pokud rozhodnutí ve věci samé bylo zrušeno.“

[28] Vzhledem k tomu, že kasační stížnost ve vztahu k rozhodnutí o správním vyhoštění shledal Nejvyšší správní soud důvodnou a zrušil nejen napadený rozsudek, ale i jemu předcházející rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně, neboť v rozhodné době nemohlo být vůbec vydáno, v souladu s citovanou judikaturou nezbylo než zrušit též související rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně o nákladech řízení. I když zákon ve věci nákladů řízení nevylučuje vydání samostatného rozhodnutí (§ 79 odst. 2 správního řádu), jako vhodnější a do budoucna praktičtější se jeví zahrnutí výroku o povinnosti účastníka uhradit paušální náklady správního řízení do rozhodnutí, kterým se správní orgán vyslovuje k předmětu řízení. Rozhodnutí o nákladech řízení vždy souvisí s nějakým řízením – zde s řízením ve věci správního vyhoštění, od něhož by nemělo být oddělováno.

[29] Závěr, podle něhož v danou dobu nebylo možno vydat rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele z důvodu dosud neskončeného řízení o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany, mění náhled na celou věc, včetně zbývajících kasačních námitek, na které již není nutno odpovídat. Popsané pochybení správních orgánů nelze zhojit, naopak je třeba věc posoudit znovu v kontextu toho, jak dopadlo řízení ve věci mezinárodní ochrany stěžovatele, případně dalších relevantních okolností věci, jejíž výsledné posouzení není namístě předjímat a vypořádávat kasační námitky týkající se přiměřenosti rozhodnutí a porušení závazku v čl. 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.).

Z odůvodnění:

III.1 Pravomoc rozšířeného senátu

[15] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat, neboť pouze v tom případě by se mohl zabývat předloženou otázkou a podstatou právního názoru vyloženého pátým senátem v předkládacím usnesení. Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána, pokud rozšířený senát shledá skutečný rozpor v dosavadní judikatuře týkající se právního názoru potřebného k rozhodnutí o kasační stížnosti nebo pokud se postupující senát hodlá odchýlit od názoru vysloveného v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.

[16] Z obsahu usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu vyplývá, že názor pátého senátu ohledně možnosti zahájit řízení o správním vyhoštění cizince z důvodu jeho neoprávněného pobytu na území podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 tohoto zákona poté, co tento cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany, je odlišný od právního názoru devátého senátu vyjádřeného v rozsudku čj. 9 Azs 190/2021-28, od kterého se chce pátý senát odchýlit. Rozšířený senát dále zjistil, že k obdobnému právnímu názoru jako devátý senát dospěl i čtvrtý senát v rozsudku ze dne 18. 5. 2020, čj. 4 Azs 420/2019-47. Současně není sporné, že nyní předložená otázka je významná pro řešení posuzovaného případu. Pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. je proto dána.

III.2 Právní názor rozšířeného senátu

[17] Podle § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců platí, že tento zákon se nevztahuje na cizince, který je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany, cizincem, který je strpěn na území, azylantem nebo osobou požívající doplňkové ochrany, nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpis jinak.

[18] Podle § 118 odst. 5 věty první zákona o pobytu cizinců platilo, že pro účely správního vyhoštění se za přechodný pobyt na území považuje i neoprávněné zdržování se cizince na území nebo zdržování se cizince v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, setrvání nebo strpění na území podle zvláštního zákona nebo pobyt do právní moci rozhodnutí ministerstva o udělení oprávnění k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany na území nebo soudu o žalobě ve věci dočasné ochrany.

[19] Podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců platilo, že policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států až na 5 let, pobývá-li cizinec na území bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn.

[20] Podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 7. 2023 platí, že policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, Islandské republiky, Lichtenštejnského knížectví, Norského království a Švýcarské konfederace, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států až na 5 let, pobývá-li cizinec na území nebo na území členských států Evropské unie, Islandské republiky, Lichtenštejnského knížectví, Norského království a Švýcarské konfederace, bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn.

[21] Ze shora uvedené citace je zřejmé, že novelizací s účinností od 1. 7. 2023 (zákon č. 173/2023 Sb.) došlo k rozšíření okruhu míst, na která nelze cizinci umožnit vstup, o území Islandu, Lichtenštejnska, Norska a Švýcarska. Důvodem pro správní vyhoštění je pak nově i to, pobývá-li cizinec na území těchto států nebo na území členských státu Evropské unie bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn. Neoprávněný pobyt tak již není vázán pouze na území České republiky. Tato změna však nemá žádný vliv na nyní řešenou otázku. Je totiž nerozhodné, zda cizinec pobýval neoprávněně na území České republiky, jiného členského státu Evropské unie nebo na území některého z výše uvedených dalších států. Podstatné je totiž pouze to, zda i v takovém případě je možné zahájit řízení o správním vyhoštění, jestliže cizinec předtím požádal o udělení mezinárodní ochrany. Změna se dotkla rovněž výše citovaného § 118 odst. 5 věty první zákona o pobytu cizinců, podle kterého se s účinností od 1. 7. 2023 za přechodný pobyt na území pro účely správního vyhoštění považuje isetrvání na základě výjezdního příkazu.Ani tato změna však nemá žádný vliv na nyní řešenou otázku.

[22] Podle § 2 odst. 1 písm. b) věty první zákona o azylu platí, že pro účely tohoto zákona se rozumí žadatelem o udělení mezinárodní ochrany cizinec, který podal v České republice žádost o udělení mezinárodní ochrany, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto. Postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany má dále cizinec po dobu běhu lhůty pro podání žaloby podle § 32 a po dobu soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle soudního řádu správního, má-li tato žaloba odkladný účinek nebo do vydání usnesení krajského soudu o nepřiznání odkladného účinku, pokud o něj cizinec požádal. Postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany má dále cizinec, který požádal o udělení mezinárodní ochrany v jiném státě, který je vázán přímo použitelným předpisem Evropské unie, a Česká republika jej převzala na své území za účelem posouzení jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany.

[23] Podle § 3 odst. 1 zákona o azylu platí, že žádostí o udělení mezinárodní ochrany je projev vůle cizince, z něhož je zřejmé, že hledá v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou.

[24] Podle § 3d odst. 1 věty první před středníkem zákona o azylu platí, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany je oprávněn setrvat na území.

[25] Z výše citovaného § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců vyplývá, že do osobní působnosti tohoto zákona většinou nespadají mj. cizinci, kteří jsou žadateli o udělení mezinárodní ochrany. Podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu má cizinec postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany od podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany (§ 3 odst. 1 zákona o azylu) až do doby, než je o ní pravomocně rozhodnuto, nebo případně i poté, v souvislosti s přezkumem rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu v soudním řízení správním. Po tuto dobu se na žadatele o mezinárodní ochranu vztahuje zákon o azylu a zároveň je zpravidla vyňat z osobní působnosti zákona o pobytu cizinců. Ustanovení § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců tak odráží zvláštní postavení žadatelů o mezinárodní ochranu. Zákon o azylu jim totiž zajišťuje vyšší stupeň ochrany (rozsudek NSS ze dne 15. 9. 2006, čj. 2 Ans 7/2005-61).

[26] Vyloučení žadatelů o mezinárodní ochranu z osobní působnosti zákona o pobytu cizinců však neplatí bezvýjimečně. Jak podotkl pátý senát § 2 písm. a) tohoto zákona ostatně sám výslovně počítá s tím, že se uplatní jen tehdy, nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpis jinak. Zákon o pobytu cizinců nebo jiný právní předpis mohou pro určité případy stanovit, že se zákon o pobytu cizinců vztahuje i na žadatele o mezinárodní ochranu.

[27] Tak tomu je též v případě rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců. Přestože to zákon o pobytu cizinců nestanoví výslovně, lze to z něj výkladem konkrétních ustanovení v jejich vzájemné kombinaci dovodit. Jak totiž vyplývá z návětí § 119 odst. 1 tohoto zákona, policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně. Z § 118 odst. 5 věty první zákona o pobytu cizinců pak vyplývá, že pro účely správního vyhoštění se za přechodný pobyt na území považuje isetrvání nebo strpění na území podle zvláštního zákona.Žadatel o udělení mezinárodní ochrany je oprávněn setrvat na územípodle § 3d odst. 1 zákona o azylu. Protože je setrvání na území považováno pro účely správního vyhoštění za přechodný pobyt, lze rozhodnout o vyhoštění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, jsou-li pro to splněny podmínky podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců, tedy pobývá-li žadatel o udělení mezinárodní ochrany na území bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn. Neuplatní se proto v tomto případě výjimka z osobní působnosti zákona o pobytu cizinců podle § 2 písm. a) tohoto zákona.

[28] Rovněž z některých dalších ustanovení zákona o pobytu cizinců vyplývá, že řízení o správním vyhoštění lze vést souběžně s řízením o udělení mezinárodní ochrany. Například § 119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanoví, že nelze rozhodnout o správním vyhoštění žadatele o udělení mezinárodní ochrany z důvodů podle § 119 odst. 1 písm. b) bodů 6 a 7, jestliže cizinec přichází přímo ze státu, kde mu hrozí pronásledování nebo vážná újma. Zároveň zákon o pobytu cizinců v § 120a odst. 7 a 8 (resp. odst. 6 a 7 s účinností od 1. 7. 2023) upravuje zánik platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, byl-li cizinci udělen azyl nebo doplňková ochrana. To zjevně platí jak pro situace, kdy je o správním vyhoštění rozhodnuto poté, co cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany, tak pro situace, kdy o ni cizinec požádal až v době, kdy je rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné. V obou těchto situacích totiž není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné (resp. není možné pokračovat v nuceném vyhoštění) až do právní moci rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany podle § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců (bod [32] níže). Je-li však cizinci udělen azyl nebo doplňková ochrana, pak ze zákona dojde k zániku platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, a to bez ohledu na to, v jaké fázi řízení o správním vyhoštění cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany. Je proto zjevné, že zákon o pobytu cizinců předpokládá, že lze řízení o správním vyhoštění a o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o azylu vést souběžně. Na tom nemění nic to, že podle § 120a odst. 6 zákona o pobytu cizinců cizinec, jehož vycestování nebylo možné, mohl neprodleně po vydání rozhodnutí o správním vyhoštění požádat o udělení mezinárodní ochrany, a to nejpozději do dvou měsíců ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění, jinak toto oprávnění zaniklo. Citované ustanovení se totiž vztahovalo pouze na ty žádosti o udělení mezinárodní ochrany, které byly podány až po vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Nevylučovalo proto, aby bylo řízení o správním vyhoštění vedeno souběžně s řízením o udělení mezinárodní ochrany, jestliže cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany před tím, než bylo rozhodnuto o jeho správním vyhoštění. Pro úplnost lze poznamenat, že § 120a odst. 6 zákona o pobytu cizinců byl s účinností od 1. 7. 2023 zrušen. Dle důvodové zprávy z důvodu, že šlo v praxi o nepoužívané omezení, které nemělo reálný přínos a bylo zbytečně tvrdé.

[29] Tento postup je i v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Jak totiž vyplývá z bodů 2 a 4 odůvodnění návratové směrnice, jejím hlavním cílem je vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí při plném respektování základních práv a důstojnosti těchto osob (rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 4. 2011, El Dridi, C-61/11 PPU, bod 31). Podle čl. 6 odst. 1 návratové směrnice členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území. Soudní dvůr k tomu v rozsudku ze dne 15. 2. 2016, N., C-601/15 PPU, v bodech 75 a 76 uvedl, že „pokud jde o informaci předkládajícího soudu, že podle jeho vlastní judikatury podání žádosti o azyl osobou, v jejímž případě probíhá řízení o navracení, vede k tomu, že ze zákona pozbývá platnosti jakékoliv rozhodnutí o navrácení, které bylo přijato dříve v rámci tohoto řízení, je nutné zdůraznit, že užitečný účinek směrnice 2008/115 každopádně vyžaduje, aby řízení zahájené na základě této směrnice, v rámci něhož bylo přijato rozhodnutí o navrácení, případně spojené se zákazem vstupu, mohlo dále pokračovat od stadia, v němž bylo přerušeno z důvodu podání žádosti o mezinárodní ochranu, pokud tato žádost byla zamítnuta v prvním stupni. Členské státy jsou totiž povinny neohrožovat dosažení cíle sledovaného posledně uvedenou směrnicí, tedy zavedení účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (v tomto smyslu viz rozsudek El Dridi, C-61/11 PPU, bod 59). V tomto ohledu jak z povinnosti loajality členských států zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU a připomenuté v bodě 56 rozsudku El Dridi (C-61/11 PPU), tak z požadavků na účinnost uvedených zejména v bodě 4 odůvodnění směrnice 2008/115 vyplývá, že povinnost, kterou článek 8 této směrnice ukládá členským státům, tj. povinnost provést v případech uvedených v odstavci 1 tohoto článku vyhoštění, musí být splněna v co nejkratší době (v tomto smyslu viz rozsudek Achughbabian, C-329/11, body 43 a 45). Tato povinnost by nebyla dodržena, pokud by vyhoštění bylo zdrženo tím, že po zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu v prvním stupni by v takovém řízení, jaké je popsáno v předchozím bodě, nemuselo být pokračováno od stadia, v němž bylo přerušeno, nýbrž by bylo vedeno od začátku.“

[30] Soudní dvůr tak klade požadavek na účinné vyhošťování neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany nemá za následek pozbytí platnosti dříve přijatého rozhodnutí o navrácení. Naopak je-li žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta, řízení o navrácení musí minimálně pokračovat od stádia, v němž bylo přerušeno z důvodu podání žádosti. Soudní dvůr tak předpokládá koexistenci řízení o navrácení a řízení o udělení mezinárodní ochrany, byť by případný souběh těchto řízení mohl vést k přerušení řízení o navrácení.

[31] K účinkům rozhodnutí o navrácení však nemůže logicky dojít dříve, než je rozhodnuto o žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Podle čl. 9 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „procedurální směrnice“), včetně poznámky pod čarou, totiž platí, že žadatelé mohou v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do doby, než rozhodující orgán vydá rozhodnutí v řízení v prvním stupni podle kapitoly III²⁾. Toto právo setrvat nezakládá nárok na povolení k pobytu. Právo setrvat na území tak brání tomu, aby žadatel o udělení mezinárodní ochrany mohl být vyhoštěn před tím, než je rozhodnuto o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany (rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 6. 2018,Gnandi, C-181/16).

[32] Požadavku procedurální směrnice odpovídá právní úprava obsažená v § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Podle tohoto ustanovení rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který požádal Českou republiku o mezinárodní ochranu, je vykonatelné až po právní moci rozhodnutí, jímž se a) mezinárodní ochrana neuděluje, b) žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítá jako nedůvodná, c) řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavuje, nebo d) azyl nebo doplňková ochrana odnímá, a jestliže marně uplynula lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany nebo jestliže podle zákona o azylu podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany nemá odkladný účinek. Rozhodnutí není vykonatelné, přizná-li soud na žádost cizince jeho žalobě odkladný účinek. Přestože podle zákona o pobytu cizinců nedochází po podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany k procesnímu přerušení řízení o správním vyhoštění, s ohledem na § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců nemůže být do rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany vykonáno rozhodnutí o správním vyhoštění cizince. Je tedy naplněn čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice v tom, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany nemůže být vyhoštěn před tím, než je rozhodnuto o jeho žádosti. Zvláštní postavení žadatelů o mezinárodní ochranu je proto zohledněno i při souběžném vedení řízení o správním vyhoštění a řízení o udělení mezinárodní ochrany. Zároveň Česká republika tímto zajišťuje v souladu s požadavky návratové směrnice účinné vyhošťování neoprávněně pobývajících cizinců, neboť krátce po skončení pro žadatele neúspěšného řízení o udělení mezinárodní ochrany může přistoupit k výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.

[33] Je však nezbytné pamatovat na to, že rozhodne-li správní orgán o správním vyhoštění před tím, než je rozhodnuto o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, pak je podle Soudního dvora podstatné, „aby všechny právní účinky tohoto rozhodnutí byly pozastaveny, a tedy zejména aby lhůta pro dobrovolné opuštění území stanovená v článku 7 směrnice 2008/115 nezačala plynout, dokud je dotyčnému povoleno setrvat v dotyčném členském státě. Navíc během této lhůty nemůže být dotyčný zajištěn za účelem vyhoštění na základě článku 15 této směrnice.“ (bod 62 rozsudku ve věci Gnandi). Je proto třeba se zabývat i otázkou, zda v důsledku § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců dochází ke stavení běhu lhůty k dobrovolnému vycestování stanovené podle § 118 odst. 3 tohoto zákona. Pokud by tomu tak nebylo, musel by rozšířený senát zvážit, zda nelze účinků požadovaných rozsudkem ve věci Gnandi dosáhnout jen tak, že řízení o správním vyhoštění nebude možné s žadatelem o udělení mezinárodní ochrany vůbec vést.

[34] Podle čl. 7 odst. 1 návratové směrnice se v rozhodnutí o navrácení poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů. Podle § 118 odst. 1 ve spojení § 118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců se při správním vyhoštění stanoví doba k vycestování z území v rozmezí sedmi až třiceti dnů. Rozšířený senát již v usnesení ze dne 24. 1. 2012, čj. 1 As 106/2010-83, č. 2586/2012 Sb. NSS, dospěl k závěru, že čl. 7 návratové směrnice„stanoví minimální a maximální délku lhůty k dobrovolnému opuštění území, která má být určena v tzv. rozhodnutí o navrácení cizince, jakož i případy, kdy je možné tuto lhůtu prodloužit nebo naopak zkrátit i mimo rámec stanoveného rozmezí; ovšem počátek běhu této lhůty toto ustanovení také přímo nevymezuje“(bod 23). Ani zákon o pobytu cizinců nestanoví, od jakého okamžiku běží lhůta k dobrovolnému vycestování. Je proto na správním orgánu, aby ve výrokové části rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil počátek lhůty, v níž je cizinec povinen vycestovat z území (bod 29 tamtéž). Může proto stanovit počátek běhu lhůty rovněž až od okamžiku, kdy je pravomocně rozhodnuto o žádosti o udělení mezinárodní ochrany vyhošťovaného cizince v souladu s § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců (tak ostatně učinil správní orgán I. stupně ve věci nyní řešené). Nevyužije-li však správní orgán této pravomoci a neurčí počátek běhu lhůty k dobrovolnému vycestování, pak „nelze než vycházet z toho, že tato doba se počítá, tak jako nastávají i ostatní právní účinky rozhodnutí o správním vyhoštění, u nichž zákon nebo rozhodnutí samotné nestanoví jinak, již od dne právní moci tohoto rozhodnutí“ (bod 30 tamtéž).

[35] Byl-li by však počátek běhu lhůty k dobrovolnému vycestování dán právní mocí rozhodnutí o správním vyhoštění, je z následujících důvodů potřeba odklad vykonatelnosti podle § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců vyložit s ohledem na závěry rozsudku ve věci Gnandi šířeji tak, že po dobu řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany neběží ani lhůta k dobrovolnému vycestování.

[36] Institut poskytnutí přiměřené lhůty k dobrovolnému opuštění území byl do zákona o pobytu cizinců transponován z návratové směrnice. Žadatel o udělení mezinárodní ochrany má zároveň po dobu řízení o žádosti právo setrvat na území podle § 3d odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve spojení s čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice (viz body [30] a [34] výše). Je proto namístě vyložit § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců eurokonformně, tj. v souladu se smyslem a účelem procedurální a návratové směrnice (rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 11. 1990, Marleasing, C-106/89, bod 8). Pouze v případě, kdy je zahájením řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany odložena nejen vynutitelnost správního vyhoštění, ale i výrok o stanovení lhůty k dobrovolnému vycestování, je plně respektováno právo žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat na území. Není totiž fakticky nucen, aby vycestoval z území jen z toho důvodu, aby se na něj vztahovaly určité výhody plynoucí z dobrovolného vycestování [například § 123a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců]. Pokud mu není mezinárodní ochrana udělena, není negativně zasaženo do jeho právní sféry po skončení řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany [například tím, že by byl zajištěn podle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců]. Tím, že neběží lhůta k dobrovolnému vycestování po dobu řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, totiž nemůže nastat situace, že by po skončení tohoto řízení již lhůta uplynula, a cizinec tak byl ihned považován za cizince, který nevycestoval z území dobrovolně v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění. Ustanovení § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců je proto třeba vykládat eurokonformně tak, že zahájením řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany se odkládají rovněž i účinky výroku o stanovení lhůty k dobrovolnému vycestování (bod [33] výše), i pokud tak správní orgán neučinil výslovně ve výroku. Pouze tak bude dostatečně reflektován požadavek Soudního dvora, aby lhůta pro dobrovolné vycestování nezačala plynout, dokud je cizinci povoleno setrvat v členském státě (bod 62 rozsudku ve věci Gnandi).

[37] Zákon o pobytu cizinců zároveň v § 119a odst. 1 odráží závazek České republiky nestíhat pro nezákonný vstup nebo přítomnost takové uprchlíky, kteří přicházejí přímo z území, kde jejich život nebo svoboda byly ohroženy, a kteří vstoupí nebo jsou přítomni na území České republiky bez povolení, za předpokladu, že se sami přihlásí bez prodlení úřadům a prokáží dobrý důvod pro svůj nezákonný vstup nebo přítomnost podle čl. 31 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (k tomu viz bod 22 rozsudku čj. 6 As 28/2013-38), jak poukázal pátý senát v předkládacím usnesení. Nelze proto rozhodnout o správním vyhoštění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, který splňuje podmínky podle § 119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. I to představuje ochranu žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, na které jinak dopadá zákon o azylu [§ 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců].

[38] Ostatně výše uvedené devátý senát nijak nezpochybnil. Sám totiž poukázal na to, že správní orgán může rozhodnout o správním vyhoštění cizince, který až v průběhu řízení o správním vyhoštění požádal o mezinárodní ochranu (viz body 16 a 18 rozsudku čj. 9 Azs 190/2021-28).

[39] Devátý senát byl však toho názoru, že v situaci, kdy cizinec nejprve požádá o mezinárodní ochranu, nelze zahájit řízení o správním vyhoštění, neboť se cizinec již ocitá ve zvláštním postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany a má mu být poskytován vyšší standard ochrany. V opačném případě by bylo postupováno v rozporu se smyslem § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Stal-li se totiž cizinec žadatelem o mezinárodní ochranu, tak mu toto postavení svědčilo i v okamžiku, kdy bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění. K shodnému závěru dospěl i čtvrtý senát v rozsudku čj. 4 Azs 420/2019-47, ve kterém v bodě 11 uvedl, že „správní orgány příslušné k výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění tak musí respektovat probíhající řízení o mezinárodní ochraně, přičemž na řízení o mezinárodní ochraně dále pamatuje § 120a odst. 7 zákona o pobytu cizinců, podle něhož platnost rozhodnutí o správním vyhoštění zaniká, pokud byl cizinci udělen azyl. Předmětná ustanovení zákona o pobytu cizinců tak vymezují situaci, kdy již správní orgán vydal rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, avšak dosud nebylo ukončeno řízení o žádosti téhož cizince o mezinárodní ochranu. Na uvedeném pak nic nemění § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jelikož toto ustanovení vymezuje situace, kdy cizinec o mezinárodní ochranu požádá před zahájením řízení podle zákona o pobytu cizinců.“Přestože v této věci byl cizinec vyhoštěn z důvodu podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců, čtvrtý senát svůj závěr uvedl obecně, a tedy i zjevně k důvodu podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 tohoto zákona.

[40] Devátý i čtvrtý senát jsou tak toho názoru, že samotné postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany brání s ohledem na § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců tomu, aby správní orgán zahájil řízení o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 tohoto zákona. Rozšířený senát s tímto právním názorem nesouhlasí.

[41] Jak totiž uvedl pátý senát, pro zahájení řízení o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců není rozhodné, zda správní orgán nejprve zahájil řízení o správním vyhoštění, nebo zda cizinec nejprve požádal o udělení mezinárodní ochrany. Naopak klíčové je, jak správně uvedl krajský soud v napadeném rozsudku, to, zda důvod pro správní vyhoštění, tj. pobývání na území bez platného oprávnění k pobytu, nastal před samotným podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Jak totiž vyplývá z rozsudku ve věci Gnandi, na pobyt cizince po podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany nelze nahlížet jako na neoprávněný. Soudní dvůr v bodě 40 zmíněného rozsudku uvedl, že „podle čl. 7 odst. 1 směrnice 2005/85 [ten odpovídá čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice, která nahradila směrnici Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka] může žadatel o mezinárodní ochranu v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do vydání rozhodnutí v řízení v prvním stupni, kterým se zamítá žádost o mezinárodní ochranu. Toto právo setrvat sice nezakládá podle výslovné dikce tohoto ustanovení nárok na povolení k pobytu, avšak zejména z bodu 9 odůvodnění směrnice 2008/115 vyplývá, že uvedené právo setrvat brání tomu, aby pobyt žadatele o mezinárodní ochranu byl považován za ‚neoprávněný‘ ve smyslu této směrnice během období od podání jeho žádosti o mezinárodní ochranu až do vydání rozhodnutí v řízení v prvním stupni o této žádosti.“ (shodně bod 48, rozsudku ve věci Arslan).

[42] Neoprávněný pobyt na území se tak musí vztahovat k době před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Na druhou stranu však právo žadatele o mezinárodní ochranu setrvat na území nezakládá plnohodnotné oprávnění k pobytu. Tímto pohledem je třeba také vykládat § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců, který používá přítomný čas: pobývá-li cizinec na území bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn. Podáním žádosti o mezinárodní ochranu proto nedojde k tomu, že by ve smyslu tohoto ustanovení mělo být na žadatele o mezinárodní ochranu nově nahlíženo tak, že již platné oprávnění k pobytu má, a proto se na něj uvedené ustanovení nevztahuje. Opačný výklad, zastávaný stěžovatelem, by byl v rozporu se závěry rozsudku Soudního dvora ve věci N. uvedenými shora v bodech [29] a [30]. Jestliže by bylo možné vyhostit pouze cizince, který aktuálně v době rozhodování o správním vyhoštění pobývá na území neoprávněně, porušila by Česká republiky svůj závazek účinně navracet cizince v souladu s cílem návratové směrnice. Řízení o správním vyhoštění by se totiž odložilo až do doby po rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany. To by zjevně vedlo k prodloužení neoprávněného pobytu cizince na území, přestože byl dán důvod pro jeho vyhoštění před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Zároveň by nebylo nikdy možné rozhodnout o správním vyhoštění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, ačkoliv pobýval před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany na území neoprávněně. Ostatně ani devátý a čtvrtý senát nezpochybňovaly to, že cizince lze postihnout za dřívější neoprávněný pobyt, není-li již v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců je proto třeba vykládat tak, že se vztahuje i na neoprávněný pobyt před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, neboť ani podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany cizinec nezískává plnohodnotné oprávnění k pobytu ve smyslu § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců. Tento výklad je v souladu s cílem návratové směrnice. Ochrana postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany je pak zajištěna jinými prostředky (viz body [32] až [37] výše).

[43] Pobýval-li cizinec neoprávněně na území před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, pak je nerozhodné, zda řízení o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců bylo zahájeno před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, současně s podáním žádosti, nebo až poté, co cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany. V každém z těchto případů se totiž bude neoprávněný pobyt na území vždy vztahovat k době před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, tedy k době, kdy cizinci nesvědčilo postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Na druhou stranu, pokud žádosti o mezinárodní ochranu nepředcházel neoprávněný pobyt, není možné na tuto situaci § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců použít. Jeho smyslem totiž zjevně je postihnout pouze takové formy pobytu na území, které jsou protiprávní. Od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu však může cizinec legálně setrvat na území (čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice a § 3d odst. 1 zákona o pobytu cizinců), byť, jak bylo uvedeno shora, nejde o plnohodnotné oprávnění k pobytu.

[44] Výše uvedený právní názor rozšířeného senátu není v rozporu se smyslem a účelem § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Po dobu řízení o správním vyhoštění se totiž práva a povinnosti cizince, který požádal o udělení mezinárodní ochrany před tím, než bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění, nadále řídí ve všech podstatných ohledech zákonem o azylu v souladu s § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Tím, že je zahájeno řízení o správním vyhoštění, cizinec neztrácí nic na svém postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Naopak, jak bylo uvedeno v bodech [32] až [37] výše, zákon o pobytu cizinců právní postavení žadatele o mezinárodní ochranu zohledňuje a nijak nesnižuje status jeho ochrany. Ustanovení § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců proto nebrání tomu, aby správní orgán zahájil řízení o správním vyhoštění cizince podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců i v případě, požádá-li cizinec před zahájením tohoto řízení o udělení mezinárodní ochrany. Rozšířený senát souhlasí s pátým senátem, že v opačném případě by každý cizinec, který nemá oprávnění k pobytu na území, mohl jednoduše oddálit vydání rozhodnutí o správním vyhoštění jen tím, že požádá o udělení mezinárodní ochrany. To by bylo v rozporu s cílem návratové směrnice (viz body [29] a [30] výše). Zároveň by tím bylo bezdůvodně rozlišováno mezi cizinci jen na základě toho, zda správní orgán stihl zahájit řízení o správním vyhoštění před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. To by vedlo ke zjevně nerozumnému výsledku.

[45] Rozšířený senát k tomu dodává, že podle § 118 odst. 6 věty druhé zákona o pobytu cizinců s účinností od 1. 7. 2023 policie může zahájit a dokončit řízení o správním vyhoštění, jde-li o důvody související s neoprávněným vstupem nebo pobytem na území, které nastaly před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, i pokud byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o azylu podána před zahájením řízení o správním vyhoštění. Zákonodárce tak nově výslovně stanovil, že řízení o správním vyhoštění, které souvisí s neoprávněným vstupem nebo pobytem na území, lze zahájit a dokončit i tehdy, byla-li žádost o udělení mezinárodní ochrany podána před zahájením řízení o správním vyhoštění. Tato otázka by proto neměla činit v budoucnu výkladové problémy.