Rozsudek ze dne 24. 10. 2006
Plný text
č. j. 6 Ads 19/2005 - 88
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila a soudkyň JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobce: P. R., zastoupen JUDr. Marií Piekarzovou, advokátkou, se sídlem [adresa] proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor sociálních věcí a zdravotnictví, se sídlem 28. října 117, Ostrava, za účasti: O., a. s., o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 7. 2003, zn. SZ/9482/03/Oc, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 10. 2004, č. j. 22 Ca 376/2003 - 53,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 10. 2004, č. j. 22 Ca 376/2003 - 53, se zrušuje.
II. Žaloba se odmítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osobě zúčastněné na řízení se náhrada nákladů nepřiznává.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 7. 2003, č. j. SZ/9482/03/Oc, bylo podle § 77a odst. 1 písm. a) zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zdraví lidu“), zamítnuto odvolání žalobce (dále též „stěžovatel“) proti lékařskému posudku ze dne 23. 4. 2003, vystavenému vedoucím lékařem oddělení závodní preventivní péče K. h. n., a. s., K. – N. M., MUDr. F. C. a tento lékařský posudek byl potvrzen. Žalovaný uvedl, že stěžovatel je od tří let věku sledován a léčen pro alergické onemocnění – pro pollinosu s alergickou rýmou a zánětem spojivek, ale také pro astmatické a kožní potíže. Potíže byly velmi intenzivní v dětství a dospívání a byla opakovaně prováděna desenzibilační léčba, po které došlo k několikaletému zmírnění potíží. Obtíže byly vždy nejintenzivnější v období od poloviny do května do poloviny června. Poslední léčba v alergologické ambulanci je dokumentována v roce 1999. Pro práci stěžovatel byl a je jednoznačně nevhodný, práce v důlním prostředí je při alergickém onemocnění jednoznačně kontraindikována. Pracovně je omezen pro práce v zemědělství, exteriérech, ale i pro zaměstnání v prašném a zakouřeném prostředí. Nevhodná jsou též zaměstnání s nutností denní velmi intenzivní očisty kůže. Pro práci v dole je stěžovatel proto naprosto nevhodný. Žalovaný označil odvoláním napadený zdravotní posudek MUDr. F. C. za jednoznačně správný, neboť zdravotní stav žalobce je kontraindikací prací v hlubinných dolech jako takových. Jde přitom o onemocnění obecné povahy, neuvedené v příloze vyhlášky č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci.
Proti tomuto rozhodnutí podat stěžovatel žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě, v níž uvedl, že podle jeho názoru má alergii pouze na pylový prach a na roztoče, nikoliv na důlní prach. Jeho onemocnění tedy není natolik vážné, aby nemohl pracovat v podzemí. Naopak mu práce v důlním prostředí prospívá a zlepšuje jeho zdravotní stav. Je tedy i přes krátkodobé virózy a zjištěný ekzém schopen pracovat v podzemí. Stěžovatel navrhoval vypracování znaleckého posudku k prokázání svých tvrzení.
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 10. 2004, č. j. 22 Ca 376/2003 - 53, byla stěžovatelova žaloba zamítnuta. Soud se nejprve zabýval přípustností žaloby a uvedl, že vydání napadeného rozhodnutí sice záviselo výlučně na posouzení zdravotního stavu, jeho existence sama o sobě však žalobci brání ve výkonu jeho dosavadního zaměstnání a povolání horníka v rubání, neboť se v něm konstatuje nezpůsobilost žalobce nadále vykonávat dosavadní povolání, což může mít výrazný dopad do jeho pracovněprávních vztahů. Podle soudu je takovým rozhodnutím zasaženo ústavně zaručené právo žalobce na svobodnou volbu povolání; soud proto neshledal existenci kompetenční výluky ve smyslu § 70 písm. d) s. ř. s.
Soud dále s ohledem na námitky žalobce, že je schopen nadále vykonávat dosavadní práce v podzemí hlubinného dolu, doplnil dokazování znaleckým posudkem z oboru zdravotnictví, podle něhož stěžovatel nebyl v době vydání lékařského posudku a napadeného rozhodnutí schopen vykonávat dosavadní zaměstnání horníka v rubání, neboť u něj dlouhodobě trvají pracovní omezení pro alergiky, tj. neschopnost pracovat v prašném prostředí, neschopnost pracovat tam, kde je nutná intenzivní očista kůže, neschopnost práce v prostředí alergenů a s alergizujícími prostředky. Ve stěžovatelově případě se jedná o alergika, který je v určitých časových úsecích bez klinických příznaků, avšak s trvající nutností dodržovat výše uvedená omezení, neboť při jejich nedodržení nelze vyloučit návrat alergického onemocnění. Zdravotní stav stěžovatele nebyl stabilizován ani v době vypracování znaleckého posudku, kdy trval atopický ekzém ve vlasaté části hlavy a v oblasti zad. Soud neshledal pochybnosti o správnosti znaleckého posudku, a proto označil za nedůvodné námitky napadající nesoulad posudkového závěru s vyjádření ošetřujícího alergologa. Subjektivní tvrzení žalobce, že je schopen tuto práci nadále vykonávat, bylo vyvráceno znaleckým posudkem. Soud proto zamítl jako nedůvodný návrh žalobce na vydání revizního znaleckého posudku, neboť soudní praxe se k revizním znaleckým posudkům uchyluje pouze v případech, kdy ve věci existuje několik rozdílných znaleckých posudků nebo pokud účastník řízení předloží k důkazu znalecký posudek zpracovaný znalcem mimo řízení, přičemž závěry tohoto znaleckého posudku, jímž se provádí důkaz listinou, jsou nesouladné se závěry znalce ustanoveného soudem. Samotný nesouhlas žalobce se závěry znaleckého posudku však není důvodem pro vypracování revizního znaleckého posudku.
Ve včasné kasační stížnosti stěžovatel zejména uvedl, že krajský soud zamítl jeho žalobu a označil za jednoznačný závěr znaleckého posudku, přestože je v rozporu s odborným nálezem lékaře – alergologa. Z těchto důvodů měl být vypracován revizní znalecký posudek a teprve poté mělo být ve věci rozhodnuto. Stěžovatel je přesvědčen, že krajský soud rozhodl předčasně, neboť nenechal prošetřit jeho zdravotní stav a tím vlastně rozhodl o tom, že ztrácí zaměstnání. Stěžovatel proto navrhl, aby rozsudek Krajského soudu v Ostravě byl zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podle jeho názoru se stěžovatelova kasační stížnost opírá o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a proto je nepřípustná. V dalším žalovaný vyjádřil souhlas s názorem soudu vyjádřeným v odůvodnění napadeného rozsudku. Žalovaný navrhl odmítnutí kasační stížnosti.
Kasační stížnost je podle § 102 a násl. s. ř. s. přípustná, neboť z jejího obsahu je zřejmé, že stěžovatel v ní namítá důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení před soudem, pokud mohla mít taková vada vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé.
Podle § 77 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu vydávají zdravotnická zařízení prostřednictvím lékařů nebo klinických psychologů při výkonu zdravotní péče, a to na základě posouzení zdravotního stavu pacienta, lékařské posudky. Podle odst. 2 téhož ustanovení má-li pacient, k jehož zdravotnímu stavu byl lékařský posudek vydán, nebo osoby, pro které v souvislosti s vydáním tohoto posudku vyplývají povinnosti, za to, že lékařský posudek je nesprávný, mohou podat návrh na přezkoumání lékařského posudku vedoucímu zdravotnického zařízení, a to prostřednictvím lékaře nebo klinického psychologa, který posudek vypracoval. Podle § 77 odst. 5 téhož zákona pokud vedoucí zdravotnického zařízení nebo lékař nebo klinický psycholog uvedený v odstavci 2 větě poslední návrhu na přezkoumání lékařského posudku nevyhoví, postoupí návrh jako odvolání do 30 dnů od jeho doručení, správnímu úřadu, který vydal rozhodnutí o registraci tohoto zdravotnického zařízení nebo je zřizovatelem tohoto zdravotnického zařízení.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda žalobou napadené rozhodnutí bylo způsobilé přezkumu ve správním soudnictví. Přitom dospěl k závěru, že Krajský soud v Ostravě nesprávně posoudil právní otázku, zda se na žalobou napadené rozhodnutí vztahuje kompetenční výluka podle § 70 písm. d) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě hospodářské činnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Smyslem tohoto ustanovení je nepodrobovat soudnímu přezkumu rozhodnutí nespočívající vůbec v posouzení právních otázek, ke kterémužto hodnocení jsou správní soudy především povolány. V souzené věci je však požadováno soudní přezkoumání rozhodnutí žalovaného, které posuzovalo výlučně zdravotní stav žalobce o tom, že žalobce byl vzhledem ke svému zdravotnímu stavu shledán trvale nezpůsobilým výkonu dosavadní práce horníka v rubání. Není tedy sporu o tom, že se žalobou napadené rozhodnutí i jemu předcházející lékařský posudek závisely výlučně na posouzení zdravotního stavu žalobce a nikoliv na posouzení otázek právních; první podmínka kompetenční výluky podle § 70 písm. d) s. ř. s. tedy byla splněna.
Klíčovým bylo poté posouzení skutečnosti, zda napadené rozhodnutí žalovaného samo o sobě znamenalo právní překážku výkonu povolání horníka v rubání či nikoliv; pokud by totiž soud dospěl ke kladnému závěru, nebylo by možné na souzenou věc aplikovat kompetenční výluku podle § 70 písm. d) s. ř. s. K takovému závěru dospěl Krajský soud v Ostravě, jenž uvedl, že rozhodnutí konstatující zdravotní nezpůsobilost žalobce nadále vykonávat dosavadní práci může mít významný dopad do pracovněprávních vztahů založených mezi nim a zaměstnavatelem, potažmo do ústavně zaručeného práva žalobce na svobodnou volbu povolání.
Právě při posouzení této právní otázky krajský soud pochybil. Ve skutečnosti, že – jak uvedl Krajský soud v Ostravě – napadené rozhodnutí žalovaného „může mít významný dopad do pracovněprávních vztahů“, nelze spatřovat neexistenci kompetenční výluky, neboť žalobou napadené rozhodnutí neznamená samo o sobě překážku výkonu povolání horníka v rubání. Jak je z rozhodnutí zřejmé, žalobce byl shledán zdravotně nezpůsobilým k výkonu dosavadní práce. Rozhodnutí žalovaného konstatující tuto skutečnost však stěžovateli žádnou povinnost neukládá a samo o sobě tedy neznamená ani právní překážku výkonu jeho dosavadního povolání horníka v rubání. Překážkou výkonu tohoto povolání a tedy zásah do práv žalobce by mohlo být teprve, pokud by byl zaměstnavatel splnil zákonnou povinnost a podle § 37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce převedl stěžovatele na jinou práci, resp. pokud by stěžovatel dostal výpověď podle § 46 odst. 1 písm. d) zákoníku práce. Samotné rozhodnutí žalovaného, konstatující zdravotní nezpůsobilost žalobce k výkonu určité práce, však s sebou takové následky nenese, a proto se na něj vztahuje kompetenční výluka podle § 70 písm. d) s. ř. s.
Neobstojí též případný poukaz na to, že obecné soudy nepodrobují soudnímu přezkumu obsah lékařského posudku při posuzování platnosti právního úkonu zaměstnavatele o převedení zaměstnance ze zdravotních důvodů na jinou vhodnou práci, event. při posuzování platnosti výpovědi z týchž důvodů. Je pravdou, že obecné soudy v uvedených případech správně zkoumají pouze existenci relevantního lékařského posudku a jeho obsah nepřezkoumávají, to je však zákonodárcem zamýšlený důsledek shora uvedené výluky podle § 70 písm. d) s. ř. s. Pokud zákonodárce stanovil, že se určitá správní rozhodnutí ve správním soudnictví nepřezkoumávají, nelze tento fakt používat jako argument pro případný soudní přezkum takového rozhodnutí. Věc lze uzavřít tak, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku existence uvedené kompetenční výluky a pochybil, když se věcí meritorně zabýval v situaci, kdy ji měl odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s. a § 70 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud z těchto důvodů kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. jako nezákonný zrušil a současně rozhodl o odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s. a § 70 písm. d) s. ř. s., jak mu pro tyto případy ukládá § 110 odst. 1 věta prvá za středníkem s. ř. s. Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí žalovaného je vyloučeno ze soudního přezkumu, nezabýval se již Nejvyšší správní soud tvrzeními stěžovatele v kasační stížnosti.
O nákladech řízení pak Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 3 s. ř. s., když žaloba byla odmítnuta. Osoba zúčastněná na řízení nepožadovala náhradu nákladů řízení, žádné plnění povinnosti ve smyslu § 60 odst. 5 s. ř. s. jí soud ani neuložil, a proto přiznání takovéto náhrady vzniklé v souvislosti s plněním uvedené povinnosti ani nepřicházelo v úvahu. Bylo proto rozhodnuto, že zúčastněné osobě se nepřiznává náhrada nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. října 2006
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu
Usnesení ze dne 25. 11. 2008
Plný text
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2008, čj. 6 Ads 19/2005-123)
Věc: P. R. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, za účasti akciové společnosti OKD, o přezkum lékařského posudku vydaného v rámci lékařské preventivní péče, v řízení kasační stížnosti žalobce.Šestý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 25. 10. 2007, čj. 6 Ads 19/2005-117, postoupil podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu kasační stížnosti žalobce (stěžovatele) proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 10. 2004. Právní otázka, pro niž věc předložil, spočívala v posouzení toho, zda rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti lékařskému posudku vydanému v rámci lékařské preventivní péče, jímž byl stěžovatel shledán trvale nezpůsobilým k výkonu určité práce, je rozhodnutím, na které dopadá kompetenční výluka podle § 70 písm. d) s. ř. s., či zda je uvedené rozhodnutí přezkoumatelné soudy ve správním soudnictví. Šestý senát poukázal na to, že v této věci vydaný rozsudek ze dne 24. 10. 2006, čj. 6 Ads 19/2005-87, jímž Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti stěžovatele zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě a současně rozhodl o odmítnutí žaloby, byl nálezem Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2007, sp. zn. III. ÚS 117/07, zrušen s tím, že ve věci měl rozhodovat rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Ústavní soud v tomto nálezu poukázal na rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu v této otázce a konstatoval, že šestý senát měl řízení ve věci přerušit a věc předložit senátu rozšířenému. Neučinil-li tak a ve věci sám rozhodl, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 3 a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a zatížil řízení vadou nesprávně obsazeného soudu, jež v rovině ústavně právní představuje porušení ústavního práva na zákonného soudce. Uvedená zjištění podle názoru Ústavního soudu dostatečně opodstatňovala kasaci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, takže Ústavní soud - vycházeje z principu subsidiarity hmotněprávního k procesněprávnímu přezkumu - se již nezabýval věcnou správností či nesprávností napadeného rozsudku.
Právní otázkou předloženou šestým senátem se již rozšířený senát zabýval, a to v rozsudku ze dne 30. 9. 2007, čj. 4 Ads 81/2005-125, č. 1554/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz. V tomto rozsudku vyslovil, že „posudek vydaný zařízením závodní preventivní péče o způsobilosti k práci určitého zaměstnance není aktem orgánu rozhodujícího autoritativně ve sféře veřejnoprávní; představuje dobré zdání odborného poradce zaměstnavatele o tom, zda v rámci prevence ochrany zdraví při práci může zaměstnanec určitou práci dále vykonávat. K žalobě podle § 65 odst. 1 (2) s. ř. s. tedy není zaměstnanec legitimován, stejný závěr však platí z důvodů shora uvedených obecně i pro zaměstnavatele.“ Rozšířený senát se v citovaném rozsudku přiklonil k právnímu názoru, podle něhož „úkon krajského úřadu podle § 77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, kterým byl přezkoumám posudek lékaře zdravotní preventivní péče o zdravotní způsobilosti k práci, pro účely § 37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti v oblasti veřejného práva, a proto není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Takový úkon je podle § 70 písm. a) s. ř. s. vyloučen ze soudního přezkumu, a žalobu proti němu proto soud podle § 46 odst. 1 písm. d) téhož zákona odmítne.“
Správnost závěrů vyslovených rozšířeným senátem ve věci sp. zn. 4 Ads 81/2005 byla potvrzena nálezem pléna Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 11/08, vyhlášeným dne 14. 10. 2008. Ústavní soud v tomto nálezu mimo jiné dovodil, že „sama okolnost, že lékařský posudek vydaný v režimu zákona o péči o zdraví lidu podléhá v souladu s ustanovením § 77 odst. 5 tohoto zákona přezkumu na základě podání, které je označeno jako návrh na přezkoumání zdravotního posudku, a že proces tohoto přezkumu se podle § 77b téhož zákona řídí, není-li v zákoně uvedeno jinak, ustanoveními zákona o správním řízení, nemění nic na povaze posudku jako podkladového materiálu, který sám o sobě do práv a povinností posuzovaného nezasahuje. Tato procedura toliko slouží k dosažení maximální objektivity odborných závěrů posudku.“
Ústavní soud souhlasil s názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným ve věci sp. zn. 4 Ads 81/2005: „Jestliže rozšířený senát shora uzavřel, že posudek zařízení (lékaře) závodní preventivní péče není úkonem, jenž by přímo konstituoval práva nebo povinnosti ani zaměstnance, ani zaměstnavatele, pak tentýž závěr platí o přezkumném aktu, jenž se sice formálně řídí v procesu správním řádem, ovšem materiálně na povaze úkonů nemůže ničeho změnit“.Ústavní soud shledal, že„ani tento přezkumný akt nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva či povinnosti ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Ostatně tento přezkum se omezuje pouze na otázku správnosti, neboť jeho výsledkem může být buď potvrzení vydaného posudku, nebo jeho zrušení, nikoli však jeho změna.“Ústavní soud uzavřel, že „přistoupil-li Ústavní soud v nyní posuzované věci na výkladovou koncepci, podle níž posudek lékaře (zařízení) závodní preventivní péče, jakož i ,rozhodnutí’ o jeho následném přezkumu nejsou akty vydanými správním orgánem při rozhodování o právech a povinnostech v oboru veřejné správy, a tudíž nepodléhají přezkumu ve správním soudnictví, zbývá ochrana poskytovaná soudy v řízení občanskoprávním. Jinými slovy, správnou cestou k obraně práv zaměstnance v případech obdobných posuzovanému je žaloba na neplatnost úkonu zaměstnavatele opírajícího se o posudek o zdravotní způsobilosti.“
Rozšířený senát věc vrátil šestému senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí.
Z odůvodnění:
7. V projednávané věci se rozšířený senát nacházel v situaci, kdy mu šestý senát vázán právním názorem Ústavního soudu předložil k posouzení právní otázku, o které však již rozšířený senát rozhodl v rozsudku ze dne 20. 9. 2007, čj. 4 Ads 81/2005-125. Se závěry v tomto rozsudku vyslovenými se Ústavní soud ve shora uvedeném nálezu pléna ztotožnil.
8. Postoupením projednávané věci rozšířenému senátu vyvstala tedy otázka, zda je dána jeho věcná působnost k rozhodnutí za situace, kdy rozdílnost právních názorů na posuzování úkonu krajského úřadu podle § 77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, kterým byl přezkoumán posudek lékaře zdravotní preventivní péče o zdravotní způsobilosti k práci, byla sjednocena jeho rozsudkem ze dne 20. 9. 2007, čj. 4 Ads 81/2005-125.
9. Při posuzování této věci vycházel rozšířený senát především z dikce ustanovení § 17 s. ř. s., podle něhož
„(1) Dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při postoupení svůj odlišný právní názor zdůvodní.
(2) Ustanovení odst. 1 neplatí, byl-li odlišný právní názor již vysloven ve stanovisku Nejvyššího správního soudu.“
10. Při výkladu citovaného ustanovení dospěl k závěru, že smysl a funkce rozšířeného senátu jsou založeny na myšlence, že judikatura Nejvyššího správního soudu musí být jednotná a předvídatelná, což znamená, že ve skutkově a právně obdobných případech má soud dospívat ke stejným právním závěrům. Tato zásada je nepochybně jednou ze základních zásad fungování právního státu, neboť ve svých důsledcích představuje konkretizaci zákazu jurisdikční libovůle a provedení principu rovnosti. Aktivováním rozšířeného senátu je proto nastolena situace, kdy bude ke konkrétní předložené právní otázce zformulován právní názor, respektovaný pro futuro všemi senáty rozhodujícími obdobné případy. Základním vstupním předpokladem pro tento postup je situace vnitřního přesvědčení dotčeného senátu o nesprávnosti dříve judikovaného právního názoru, příp. zjištění rozporné judikatury Nejvyššího správního soudu k posuzované otázce.
11. Posouzení věcné působnosti rozšířeného senátu má nepochybně význam i v rovině ústavněprávní, a to v povinnosti respektovat právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Zákonným soudcem ve smyslu tohoto ustanovení může být jen ten, kdo je v souladu se zákonem, tj. podle právních předpisů a norem interní povahy vydaných na základě zákona povolán u příslušného soudu k projednávání konkrétní záležitosti. Základním atributem tohoto ústavního principu je zákonem zřízený soud, resp. celá soudní soustava. Pouze zákon tedy může stanovit, který soud bude konkrétní věc projednávat. Listina tímto dala prostor zákonodárci k úpravě příslušných soudních řádů. Principy, jimiž se naplňuje podmínka zákonného soudce, jsou uvedeny v zákoně č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích). Kromě procesních pravidel určování příslušnosti soudů je součástí základního práva na zákonného soudce i princip přidělování soudní agendy, určení obsazení soudů a složení senátu na základě zákona a pravidel obsažených v rozvrhu práce soudů. Tato ústavní zásada se projevuje i v konkrétním složení soudu v každé jednotlivé věci, tj. v určení, zda v té či oné věci rozhoduje senát či samosoudce, a na půdorysu soudního řádu správního nepochybně i v určení, zda ve věci rozhoduje senát Nejvyššího správního soudu či rozšířený senát tohoto soudu. Z uvedeného plyne, že pokud by rozhodoval rozšířený senát, aniž by byla dána jeho věcná působnost, došlo by k porušení práva na zákonného soudce vyjádřeného v čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
12. Ostatně nesprávné obsazení soudu spočívající v tom, že na místo tříčlenného senátu určeného rozvrhem práce rozhodoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, vytkl Ústavní soud Nejvyššímu správnímu soudu v nálezu ze dne 2. 4. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06. V tomto nálezu mimo jiné uvedl, že „účelem ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. je toliko překážet případné nejednotě v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, nikoli sloužit coby zvláštní instrument, jímž by (teprve!) mohl být uplatněn princip vázanosti tohoto soudu nálezem Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy) v situaci, kdy rozhodující senát má (vzhledem k této vázanosti) rozhodnout na základě odlišného právního názoru, než který byl dosud v judikatuře Nejvyššího správního soudu aplikován ...“(bod 20 nálezu). Ústavní soud dále konstatoval, že„jelikož svévolné dispozice s obsazením soudu jsou rovněž pod ochranou Ústavního soudu, a to v kontextu práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, je již zde zakotven první důvod ústavně právní kritiky, který nemůže být přehlédnut“ (bod 22 nálezu).
13. Nicméně v posuzované věci zavázal Ústavní soud šestý senát k tomu, aby věc rozšířenému senátu předložil, a to s poukazem na existující odlišnost právních názorů na danou problematiku, a dovodil, že před přijetím napadeného rozhodnutí mělo být aplikováno ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s., jež je pro Nejvyšší správní soud právě tím závazným pravidlem pro přijímání od dosavadní judikatury se lišícího rozhodnutí. Ratio decidendi tohoto závazného právního názoru Ústavního soudu bylo založeno na respektování ústavního principu práva na zákonného soudce v případě rozporné judikatury Nejvyššího správního soudu.
14. V době rozhodování rozšířeného senátu v této věci se však situace změnila. Jak vyplývá ze shora uvedeného, o povaze úkonu krajského úřadu podle § 77a zákona č. 20/1966 Sb. se již autoritativně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil ve svém rozsudku ze dne 20. 9. 2007, čj. 4 Ads 81/2005-125, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 1554/2008. Rozšířený senát tedy postupem podle § 17 s. ř. s. rozdílné právní názory jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu na uvedenou otázku sjednotil. Pokud by rozšířený senát i za této situace rozhodoval v projednávané věci, byl by takový postup zcela formální, neboť by nemohl vést k jinému posouzení předmětné právní otázky. Funkce rozšířeného senátu by se tak omezila pouze na opakování právních názorů již dříve vyslovených, čímž by došlo k eliminaci jeho základní funkce sjednocovatele judikatury. Navíc nutno dodat, že předchozí rozsudek šestého senátu byl vydán v době, kdy se touto právní otázkou ještě rozšířený senát nezabýval, zatímco při opětovném rozhodování o kasační stížnosti (po zrušení předchozího rozsudku Ústavním soudem) je již rozhodnutí rozšířeného senátu a nyní i Ústavního soudu o sporné otázce známo. Procesní stav, z něhož Ústavní soud při svém rozhodování vycházel, tedy doznal v mezidobí zásadní změny, a proto již nelze vycházet z toho, že vedle sebe existují rozdílná rozhodnutí jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu, která doposud nebyla sjednocena. Podle názoru rozšířeného senátu bude požadavku Ústavního soudu učiněno za dost, vyjde-li šestý senát v projednávané věci ze závěrů rozšířeného senátu ve věci vedené pod sp. zn. 4 Ads 81/2005.
15. Ostatně obdobný postup zvolil rozšířený senát ve věci vedené pod sp. zn. 7 As 30/2003, v níž přípisem ze dne 9. 3. 2005 vrátil věc sedmému senátu k dalšímu řízení s poukazem na zjištění, že v mezidobí, od usnesení o postoupení věci do vyhotovení předkládací zprávy a předložení věci, rozšířený senát o sporné otázce již rozhodl v jiných věcech vedených pod sp. zn. 4 As 47/2003 a sp. zn. 5 As 11/2003. V dané situaci základní předpoklad rozhodování rozšířeného senátu – odchylka od stávající judikatury Nejvyššího správního soudu – nebyl dán, a nebylo proto zapotřebí, aby se rozšířený senát věcí zabýval.
16. Lze tedy uzavřít, že došlo-li po vyslovení závazného právního názoru Ústavního soudu o povinnosti předložit věc rozšířenému senátu ke změně procesní situace v tom, že rozšířený senát o sporné právní otázce rozhodl, není dána jeho věcná působnost, neboť svým rozhodnutím již odlišné právní názory jednotlivých senátů na posuzovanou otázku sjednotil, a chybí tak základní předpoklad jeho rozhodování stanovený v § 17 s. ř. s.
Právní věta
Došlo-li po vyslovení závazného právního názoru Ústavního soudu o povinnosti předložit věc rozšířenému senátu ke změně procesní situace v tom, že rozšířený senát o sporné právní otázce rozhodl, není dána jeho věcná působnost, neboť svým rozhodnutím již odlišné právní názory jednotlivých senátů na posuzovanou otázku sjednotil, a chybí tak základní předpoklad jeho rozhodování stanovený v § 17 s. ř. s.