Rozsudek ze dne 29. 1. 2020
Plný text
6 Ads 209/2019 - 35
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Barbory Berkové v právní věci žalobce: P. Č., zastoupený JUDr. Dušanem Sulitkou, Ph.D., advokátem sídlem [adresa] Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. dubna 2019 č. j. MPSV-2019/61226-913, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. září 2019 č. j. 54 Ad 8/2019 - 24
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobce podal dne 4. února 2019 žádost o mimořádnou okamžitou pomoc na úhradu nezbytného jednorázového výdaje, v níž uvedl, že si potřebuje vyprat prádlo, přičemž azylový Dům Sv. Pavla v Českých Budějovicích poskytuje levný přístup k pračce a sušičce jen registrovaným uživatelům Denního centra, jinak je běžná komerční cena 249 Kč za 3 kg prádla, respektive 549 Kč za 8 kg prádla. Žalobce není uživatelem azylového domu, protože denní centrum s omezenou kapacitou jako noclehárna nedovoluje kupříkladu připojení k elektřině a internetu, jídlo zdarma se vydává v poledne, nikoli až večer, je tam nemalé bezpečnostní riziko. Nevyprané prádlo může žalobci zplesnivět vzhledem k vysoké vlhkosti v užívaném provizorním přístřešku.
[2] Úřad práce České republiky – Krajská pobočka v Českých Budějovicích (dále jen „úřad práce“) žadatele vyzval, aby objasnil přibližné množství oblečení a frekvenci praní oblečení za kalendářní měsíc. Žalobce odpověděl, že nemá váhu, kterou by ošacení mohl zvážit, v místě bydliště pral jednou za 4 – 7 měsíců za poplatek 50 Kč (asi 10 kg), který nezahrnoval prací prášek.
[3] Úřad práce telefonicky kontaktoval pracovníka nízkoprahového denního centra v Českých Budějovicích za účelem ověření podmínek a ceny využití pračky v tomto centru. Zjistil, že v denním centru je pračka za 10 Kč a sušička za stejnou cenu, prací prášek je k dispozici zdarma. Podmínkou využití pračky v rámci sociální služby je uzavření smlouvy se sociální pracovnicí denního centra, klient musí být střízlivý. V pračce lze vyprat přibližně 4 kg prádla.
[4] Rozhodnutím ze dne 19. února 2019 č. j. 13451/2019/CBU úřad práce žalobci přiznal mimořádnou okamžitou pomoc na úhradu nezbytného jednorázového výdaje ve výši 60 Kč. Při stanovení výše dávky úřad vycházel z množství prádla uvedeného žalobcem a ze zjištěné ceny za využití pračky a sušičky v nízkoprahovém denním centru Dům Sv. Pavla. Dle názoru úřadu práce nejsou s využitím nízkoprahového denního centra spojeny žádné těžko překonatelné povinnosti či závazky, kvůli kterým by žalobce nemohl tuto službu využít.
[5] Rozhodnutím označeným v návětí žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí úřadu práce. Stejně jako úřad práce žalovaný shledal, že výše dávky odpovídá ceně za praní prádla v nízkoprahovém denním centru. Ani žalovaný nezjistil žádný závažný důvod, který by žalobci znemožnil užívat služby tohoto centra. Dům Sv. Pavla se nachází v místě bydliště žalobce, poskytuje službu nízkoprahového denního centra pro lidi bez domova a umožňuje využití pračky. Není nutné uzavírat písemnou smlouvu o poskytování této sociální služby.
[6] Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) následně konstatoval, že žalovaný řádně odůvodnil úvahu o výši dávky mimořádné okamžité pomoci přiznané žalobci. Tato dávka byla stanovena odhadem na základě údajů o množství prádla vypraného v předchozím období, které poskytl žalobce. Správní uvážení žalovaného nevybočilo ze zákonného rámce, a proto krajský soud žalobu rozsudkem označeným v návětí zamítl.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[7] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včas kasační stížnost. Namítal, že krajský soud nepřezkoumal rozhodnutí žalovaného, pouze okomentoval podklady založené ve správním spise a zcela ignoroval některá žalobní tvrzení, jeho rozsudek je tudíž nepřezkoumatelný. Krajský soud převrátil naruby dikci soudního řádu správního, který umožňuje přezkum správního uvážení. Výše přiznané dávky nebyla zásadní právní otázkou, kterou stěžovatel v žalobě vznesl. Tyto zásadní otázky však krajský soud „otupil, resp. zesměšnil“.
[8] Prostřednictvím ustanoveného zástupce pak stěžovatel poukázal na nesprávnost právních závěrů krajského soudu ohledně otázky, zda stěžovatel vůbec může využívat služby nízkoprahového denního centra. V tomto směru bylo zcela relevantní stěžovatelovo tvrzení, že není osobou bez přístřeší ve smyslu § 61 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. Úřad práce zjišťoval pouze ceny služeb nízkoprahového denního centra, avšak pouze v obecné rovině, aniž by se zabýval faktickou dostupností této služby pro stěžovatele. Bylo též nutné zabývat se tím, zda je daná služba vhodná pro osobu ve stěžovatelově postavení a zda nehrozí zásah do důstojnosti stěžovatele. Stěžovatel byl v rozporu se zněním zákona nucen uzavřít s provozovatelem nízkoprahového denního centra smlouvu. Za racionální považuje stěžovatel i svou úvahu, zda jsou pro něj vůbec služby nízkoprahového denního centra vhodné, a to i proto, že některé oblečení stěžovatele lze bez poškození čistit jen v čistírně. Orgány pomoci v hmotné nouzi mají ze zákona povinnost spolupracovat s provozovateli sociálních služeb, žalovaný měl proto povinnost věnovat pozornost konkrétní dostupnosti služeb nízkoprahového denního centra pro stěžovatele, tedy tomu, zda stěžovateli poskytnutých 60 Kč skutečně umožní vyprat si oblečení v tomto centru.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze odkázal na své vyjádření k žalobě a uvedl, že se plně ztotožňuje s postupem a se závěry krajského soudu.
[10] Dne 11. prosince 2019 obdržel Nejvyšší správní soud žádost ustanoveného zástupce stěžovatele o zrušení ustanovení odůvodněnou narušením vztahu se stěžovatelem, útoky stěžovatele na osobu ustanoveného zástupce a nespokojeností stěžovatele s výsledky práce ustanoveného zástupce i přes dodržování pokynů stěžovatele.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[11] K žádosti zástupce stěžovatele o zrušení jeho ustanovení zástupcem stěžovatele Nejvyšší správní soud uvádí, že ačkoli v ní uvedené důvody svědčí o narušení vztahu důvěry mezi stěžovatelem a zástupcem, není v tomto případě na místě advokáta zprošťovat zastupování stěžovatele. V době, kdy Nejvyšší správní soud obdržel žádost o zproštění zastupování stěžovatele, již JUDr. Sulitka za stěžovatele učinil veškeré potřebné úkony a jiný zástupce by se stěžovateli ustanovoval pouze za tím účelem, aby bylo komu doručit tento rozsudek – zastoupení advokátem ustanoveným Nejvyšším správním soudem je totiž omezeno jen na řízení o kasační stížnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. června 2018 č. j. 8 As 167/2017 - 58, č. 3766/2018 Sb. NSS). Takový postup nepovažuje Nejvyšší správní soud za hospodárný ani nutný.
[12] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[13] Podle § 36 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 2 odst. 5 písm. a) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, má nárok na mimořádnou okamžitou pomoc osoba, která nemá vzhledem k příjmům a celkovým sociálním a majetkovým poměrům dostatečné prostředky k úhradě nezbytného jednorázového výdaje, spojeného zejména se zaplacením správního poplatku při prokázané ztrátě osobních dokladů, při vydání duplikátu rodného listu nebo dokladů potřebných k přijetí do zaměstnání, s úhradou jízdného v případě ztráty peněžních prostředků, a v případě nezbytné potřeby s úhradou noclehu. Výše mimořádné okamžité pomoci se v tomto případě stanoví až do výše jednorázového výdaje [§ 37 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi].
[14] V projednávané věci není sporu o tom, že stěžovatel je osobou v hmotné nouzi podle § 2 odst. 5 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi, neboť nemá prostředky k úhradě nezbytného jednorázového výdaje za vyprání oblečení. Stěžovatel však zpochybňuje výši mimořádné okamžité pomoci, již mu žalovaný přiznal, a to s argumentem, že nemůže využít služeb nízkoprahového denního centra, u něhož úřad práce zjišťoval ceny za použití pračky a sušičky prádla. Dále stěžovatel namítá, že jej provozovatel nízkoprahového denního centra nutí v rozporu se zákonem k uzavření smlouvy a že pro něj nemusí být služba nízkoprahového denního centra dostupná, respektive že pro některé jeho oblečení není praní v pračce vhodné.
[15] Podle § 61 odst. 1 zákona o sociálních službách poskytují nízkoprahová denní centra ambulantní, popřípadě terénní služby pro osoby bez přístřeší. Tyto služby zahrnují a) pomoc při osobní hygieně nebo poskytnutí podmínek pro osobní hygienu, b) poskytnutí stravy nebo pomoc při zajištění stravy, c) pomoc při uplatňování práv, oprávněných zájmů a obstarávání osobních záležitostí (§ 61 odst. 2 zákona o sociálních službách).
[16] Dle názoru Nejvyššího správního soudu stěžovateli nic nebrání služeb nízkoprahového denního centra využít. Tato služba je určena pro osoby bez přístřeší, čímž měl zákonodárce patrně na mysli osoby bez domova, tedy osoby, které nemají bydlení v obvyklém slova smyslu. Stěžovatel v žalobě uvedl, že „nějaký přístřešek užíval, sic nejde o byt a postrádá hygienické zázemí i připojení k sítím“. V takové situaci jej lze považovat za osobu bez přístřeší ve smyslu zákona o sociálních službách. Pokud by byla služba nízkoprahového denního centra určena jen pro osoby bez jakéhokoli přístřeší, což se stěžovatel zjevně snaží tvrdit, mohlo by ji využívat jen velmi omezené množství osob, neboť většina lidí bez domova má k dispozici alespoň nějaké přístřeší (byť bez hygienického zázemí a připojení k sítím).
[17] Závěr Nejvyššího správního soudu podporuje i sdělení ředitele Městské charity České Budějovice, které stěžovatel předkládal ve správním řízení i v řízení před krajským soudem. Z něj vyplývá, že stěžovatel uzavřel v Domě sv. Pavla dne 16. října 2018 ústní smlouvu na službu noclehárna na jeden měsíc. Sociální služba noclehárna je přitom stejně jako služby nízkoprahového denního centra určena osobám bez přístřeší (§ 63 zákona o sociálních službách). Je tedy zřejmé, že Dům sv. Pavla je ochoten, resp. může stěžovateli své služby poskytnout.
[18] Námitku, že se žalovaný nezabýval kapacitní dostupností služby, stěžovatel vznesl pouze v obecné rovině, aniž by měl jakékoli podezření, že služba dostupná nebude. Z podkladů shromážděných úřadem práce přitom nevyplývá, že by využívání pračky v nízkoprahovém denním centru bylo nějak kapacitně omezeno (například podobně, jako musí být z povahy věci omezena noclehárna). Pochopitelně nelze vyloučit, že v dobu, kterou si pro praní a sušení vybere stěžovatel, bude pračku či sušičku zrovna využívat někdo jiný, z toho však nelze usuzovat, že by stěžovatel nemohl pračku a sušičku využít vůbec.
[19] Nejvyšší správní soud nepovažuje za problematickou ani tu skutečnost, že Dům Sv. Pavla podmiňuje poskytnutí svých služeb uzavřením ústní smlouvy. Tuto povinnost mu totiž ukládá přímo zákon (srov. § 91 zákona o sociálních službách). Ostatně i s komerční čistírnou by stěžovatel musel uzavírat smlouvu.
[20] K námitce, že praní v pračce není pro některé oblečení stěžovatele vhodné, Nejvyšší správní soud připomíná, že mimořádná okamžitá pomoc jako dávka pomoci v hmotné nouzi „není založena na principu zajištění životního optima jednotlivce, nýbrž na poskytnutí nezbytně nutné finanční pomoci pro překonání určité tíživé sociální situace“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. července 2013 č. j. 3 Ads 84/2012 - 48, č. 2904/2013 Sb. NSS). Plně tedy postačí, pokud přiznaná dávka umožní stěžovateli vyprat oblečení v pračce, čistírnu pro oblečení lze považovat za nadstandard, který již dávka mimořádné okamžité pomoci pokrývat nemá.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem uzavírá, že žalovaný stanovil výši mimořádné okamžité pomoci na základě dostatečných podkladů a jeho úvaha nevybočila ze zákonných mezí pro správní uvážení. Kasační stížnost tedy není důvodná, pročež ji Nejvyšší správní soud ve smyslu poslední věty § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Rozhodl tak bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ř. s.
[22] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 a 2 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobce neměl úspěch ve věci, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, podle § 60 odst. 2 s. ř. s. však nemá ve věcech pomoci v hmotné nouzi na náhradu nákladů řízení právo.
[23] Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 29. října 2019 č. j. 6 Ads 209/2019 - 10 byl žalobci ustanoven zástupcem advokát. Hotové výdaje a odměnu za zastupování ustanoveného zástupce v takovém případě platí stát (§ 35 odst. 10 věta první za středníkem s. ř. s.). S přihlédnutím k nálezům Ústavního soudu ze dne 24. září 2019 sp. zn. Pl. ÚS 4/19, vyhlášen pod č. 302/2019 Sb., a ze dne 14. ledna 2020 sp. zn. Pl. ÚS 22/19 (veřejně ústně vyhlášeném 21. ledna 2020) bude o odměně a náhradách nákladů ustanoveného právního zástupce rozhodnuto samostatným usnesením ve smyslu § 61 odst. 1 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. ledna 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu
Usnesení ze dne 10. 11. 2020
Plný text
k § 9 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění k 19. 11. 2019
k čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2020, čj. 6 Ads 209/2019-62)
Věc: P. Č. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o odměně ustanoveného zástupce, o kasační stížnosti žalobce.V nynější věci řeší rozšířený senát ústavnost mimosmluvní odměny advokáta ve věcech nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení (§ 7 bodu 3 ve spojení s § 9 odst. 2 advokátního tarifu.)
Žalobce (stěžovatel) se bránil proti rozhodnutí žalovaného ve věci mimořádné okamžité pomoci na úhradu nezbytného jednorázového výdaje podle § 2 odst. 5 písm. a) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. Poté, co jeho žalobu zamítl krajský soud, stěžovatel podal kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu a požádal o ustanovení zástupce z řad advokátů. Šestý senát Nejvyššího správního soudu mu ustanovil zástupcem advokáta D. S. Rozsudkem ze dne 29. 1. 2020, čj. 6 Ads 209/2019-33, pak kasační stížnost zamítl (výrok I). Výrokem II rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Nerozhodl však o odměně ustanoveného zástupce. Šestý senát totiž shledal, že se chce odchýlit od dosavadního způsobu rozhodování o odměnách soudem ustanovených zástupců v řízeních týkajících se dávek sociálního zabezpečení.
Šestý senát odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 24. 9. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 4/19, ve kterém Ústavní soud posuzoval § 9 odst. 5 advokátního tarifu v části, v níž stanoví tarifní hodnotu pro určení výše odměny advokáta při výkonu funkce opatrovníka ustanoveného soudem účastníku řízení, jehož pobyt není znám, ve výši 1.000 Kč. Šestý senát považuje za klíčovou úvahu Ústavního soudu, že „i v kontextu právní úpravy zařazené do § 9 odst. 5 advokátního tarifu dochází k porušení principu rovnosti – a to […] zejména vůči ustanoveným zástupcům podle § 30 o. s. ř.[…] Zde budiž přitom znovu zdůrazněno, že samozřejmě není vyloučeno, že některé případy opatrovnictví (opatrovnictví osoby neznámého pobytu z toho nevyjímaje) mohou být snadné, stejně jako ale nemusí být komplikovaný případ, v němž byl advokát účastníků řízení ustanoven právním zástupcem podle § 30 o. s. ř. V jeho případě však právní předpis nepředjímá, že je jeho činnost – jen proto, že byl ustanoven – jednodušší, či že ji lze vykonávat s menšími náklady“. Ústavní soud proto uzavřel, že „stanovil-li normotvůrce nižší odměnu, kterou obdrží advokát jako opatrovník osoby neznámého pobytu, nezvolil nejšetrnější řešení k dotčeným základním právům – tedy k právu na právní pomoc a k právu získávat prostředky pro své životní potřeby prací.“
V navazujícím nálezu ze dne 14. 1. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 22/19 Ústavní soud připomněl, že „stát ani advokátům negarantuje právo na zisk a právní úprava, která advokátům ukládá vykonávat určité druhy činností ve veřejném zájmu a za sníženou odměnu hrazenou státem nebo dokonce bez nároku na odměnu, neodporuje ústavnímu pořádku. Na druhou stranu však ani rozdílně stanovená odměna nemůže být založena na libovolných kritériích. Naopak kritéria, na základě nichž se stanoví odlišné zacházení s obdobnými subjekty v obdobných (nebo dokonce stejných) situacích, musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná.“
V závěru nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/19 Ústavní soud konstatoval, že jeho výtky přesahují posuzovanou část § 9 odst. 5 advokátního tarifu (respektive, v daném případě aplikovanou část – šlo o řízení o konkrétní kontrole norem). S odkazem na čl. 95 odst. 1 Ústavy proto obecné soudy vyzval, aby neaplikovaly ani další části § 9 odst. 5 advokátního tarifu v případech, kdy shledají důvody, které Ústavní soud v citovaném případě vedly k derogačnímu výroku.
Šestý senát dospěl k závěru, že úvahy Ústavního soudu je třeba uplatnit ještě obecněji (nejen v kontextu § 9 odst. 5 advokátního tarifu). Dle šestého senátu snížení tarifní hodnoty pro řízení týkající se dávek sociálního zabezpečení v § 9 odst. 2 advokátního tarifu není ničím opodstatněné. Není totiž zřejmé, z jakého důvodu Ministerstvo spravedlnosti v roce 1996 stanovilo pro věci vymezené v § 9 odst. 2 advokátního tarifu nižší tarifní hodnotu. Jednou z možností je předpoklad menší náročnosti těchto typů řízení, která odůvodňuje nižší mimosmluvní odměnu za jednotlivé úkony právní služby. S tím však šestý senát nesouhlasí. Pokud normotvůrce stanovil výrazně (trojnásobně) nižší odměny pro advokáty ustanovené účastníkům řízení o dávkách sociálního zabezpečení, „degradoval tím práci ustanovených advokátů v těchto případech oproti zastupování v případech jiných, a to bez jakéhokoli rozumného opodstatnění“ (srov. bod 19 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/19).
Dalším důvodem pro zavedení nižší tarifní hodnoty pro spory týkající se sociálního zabezpečení mohla být snaha o zajištění přístupu k právní pomoci účastníkům takového řízení. Tento argument však rozhodně nelze použít ve vztahu k právním službám poskytovaným soudem ustanovenými advokáty. Jejich odměnu platí stát, ovšem stát netrpí nedostatkem prostředků jako žadatelé o dávky sociálního zabezpečení. Nelze též zapomínat, že rozhodnutím soudu o ustanovení zástupce „stát plní svoji povinnost chránit v právních řízeních práva těch, jež nemohou svá práva dostatečně hájit“ (bod 20 nálezu Pl. ÚS 22/19).
Šestý senát proto nemohl přehlédnout ani úzkou vazbu mezi odměňováním ustanovených zástupců a základním právem účastníků řízení na právní pomoc (čl. 37 odst. 2 Listiny). Jak Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 13. 9. 2019, sp. zn. I. ÚS 848/16 (N 174/82 SbNU 693), advokát je nepostradatelným aktérem při výkonu spravedlnosti a zastává důležitou roli v rámci systému ochrany základních práv a svobod. „Nastavením pravidel pro odměňování advokátů nebo způsobem jejich aplikace jsou totiž ovlivněny nejen finanční zájmy advokáta – podnikatele, ale i naplnění role advokáta – ochránce základních práv a jeho pozice v systému řádného výkonu spravedlnosti.“ A právě vůči základnímu právu zastoupeného účastníka řízení na právní pomoc neobstojí poslední myslitelný účel, který může snížení odměny zástupců ustanovených účastníkům řízení ve věcech sociálního zabezpečení sledovat, jímž je snaha o šetření veřejných rozpočtů (srov. body 34 a 35 nálezu Pl. ÚS 4/19).
V kontextu práva na právní pomoc považuje šestý senát za nutné ještě zmínit, že stanovením odlišné odměny ustanovených zástupců v různých řízeních ve správním soudnictví fakticky dochází ke kategorizaci ochrany základních práv, která jsou předmětem těchto řízení (čímž však šestý senát nemíní ani naznačit, že by snad advokáti doposud odměňovaní na základě § 9 odst. 2 advokátního tarifu odváděli horší práci – v tomto směru viz bod 21 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/19, popřípadě konkurenční stanovisko soudce Fenyka k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/19). Stanovení nižší odměny pro advokáty ustanovené v řízeních týkajících se práva na hmotné zabezpečení (čl. 30 Listiny), případně též práva na bezplatnou zdravotní péči (čl. 31 Listiny), může být interpretováno jako signál, že ochrana těchto základních práv (prostřednictvím bezplatné právní pomoci) je jaksi druhořadá vůči ochraně vlastnického práva (čl. 11 Listiny) či práva na informace (čl. 17 Listiny), ale i jiných sociálních práv, například práva na vzdělání (čl. 33 Listiny) a práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny), jichž se rozhodování správních soudů často dotýká. Takové rozlišování jej však dle názoru šestého senátu nepřípustné.
Na základě uvedeného dospěl šestý senát k závěru, že není žádný legitimní důvod pro přiznávání nižší odměny zástupcům ustanovených soudem v řízeních týkajících se sociálního zabezpečení oproti ustanoveným zástupcům v jiných řízeních projednávaných správními soudy. Dle názoru šestého senátu by se proto § 9 odst. 2 advokátního tarifu, který stanoví tarifní hodnotu věcí nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení ve výši 5.000 Kč, neměl aplikovat, neboť je v rozporu se zásadou rovného zacházení ve vztahu k právu podnikat a získávat prostředky pro své životní potřeby prací zakotvenému v čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny a zprostředkovaně též s právem stěžovatele na právní pomoc garantovaným v čl. 37 odst. 2 Listiny, ve spojení s ústavní garancí soudní ochrany základního práva na pomoc v hmotné nouzi (čl. 36 odst. 2 ve spojení s čl. 30 odst. 2 Listiny).
Nejvyšší správní soud dosud § 9 odst. 2 advokátního tarifu běžně aplikoval, dosavadní praxi je však dle šestého senátu nutno opustit mimo jiné z důvodů vyjevených v nálezech Pl. ÚS 4/19 a Pl. ÚS 22/19. Šestý senát nicméně zjistil, že jiné senáty Nejvyššího správního soudu tento názor v kontextu uvedených nálezů Ústavního soudu nesdílejí, či přesněji si takovou otázku ani nepoložily. Například v rozsudcích ze dne 23. 1. 2020, čj. 1 Ads 359/2019-38, a ze dne 29. 1. 2020, čj. 9 Ads 1/2019-31, které byly vyhlášeny až po vyhlášení nálezu Pl. ÚS 22/19, byla ustanoveným zástupcům přiznána odměna podle § 9 odst. 2 ve spojení s § 7 bodem 3 advokátního tarifu; každým dnem mohou přibývat další. Z toho vyplývá, že přinejmenším první a devátý senát tato ustanovení – alespoň implicitně – považují i nadále za ústavně konformní, navzdory Ústavním soudem opakovaně vyslovené neústavnosti nižší odměny ustanovených opatrovníků.
Jelikož se právní názor, k němuž při posouzení předestřené otázky dospěl šestý senát, odlišuje od právního názoru, který i po vyhlášení nálezů sp. zn. Pl. ÚS 4/19 a Pl. ÚS 22/19 zastávají implicitně jiné senáty Nejvyššího správního soudu, šestý senát předkládá rozhodnutí o odměně a náhradě hotových výdajů ustanoveného zástupce rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s.
Rozšířený senát vyzval v této věci k vyjádření též Ministerstvo spravedlnosti, které je tvůrcem sporné vyhlášky – advokátního tarifu. Ministerstvo k tomu uvedlo následující.
Jádrem argumentace v řízení, jež bylo předmětem řízení u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 4/19 a na něž Ústavní soud navázal i v dalších nálezech, byla skutečnost, že opatrovník měl v řízení nárok na odměnu, která byla značně nižší než odměna advokáta protistrany, respektive než by měl stejný advokát v případě, že by byl ustanoven jako zástupce postupem podle § 30 o. s. ř. Ústavní soud porovnával odměňování opatrovníků ustanovených v případech podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu s advokáty ustanovenými v řízení podle § 30 o. s. ř. a dospěl k závěru, že práce opatrovníka a ustanoveného zástupce je mnohdy totožná, přesto za ni advokát, je-li ustanoven jako opatrovník, dostává nižší odměnu (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/19).
V této situaci však ustanovený zástupce pro řízení týkající se sociálního zabezpečení nemá nárok na nižší odměnu než případný zástupce, kterého by si žalobce sám opatřil a platil na základě mimosmluvní sazby dle § 9 advokátního tarifu, jelikož toto ustanovení dopadá na jakéhokoliv advokáta bez ohledu na to, zda byl straně ustanoven soudem či nikoliv. Není tedy možné, aby došlo k nerovnosti v odměňování v neprospěch ustanoveného advokáta, jak se to stávalo u ustanovení opatrovníka účastníkovi neznámého pobytu.
Pokud by rozšířený senát dospěl k závěru, že ustanovený zástupce v řízení ve věcech sociálního zabezpečení má nárok na vyšší odměnu než na odměnu dle § 9 odst. 2 advokátního tarifu, vytvořil by se rozdíl mezi hrazenou odměnou ustanoveného zástupce a odměnou zástupce, kterého si účastník v řízení sám zvolil a na kterého by nadále § 9 odst. 2 advokátního tarifu dopadal. V případě postupu, který navrhuje šestý senát Nejvyššího správního soudu, by tak naopak došlo k vytvoření nerovnosti.
Pakliže by se navíc závěry šestého senátu uplatnily mutatis mutandis na ostatní příklady, na něž pamatuje § 9 odst. 2 advokátního tarifu a které se netýkají jen správního soudnictví, či dokonce na jiné případy, které jsou v advokátním tarifu řešeny (příkladmo § 7), tj. tam, kde má protistrana nárok na náhradu nákladů řízení vč. odměny advokáta, paradoxně by takový závěr pomohl pro futuro vytvořit prostor pro situaci, která by se podobala kritizovanému stavu v řízení Pl. ÚS 4/19, a tedy byla by spíše v rozporu s ústavním pořádkem na rozdíl od současného stavu.
Advokátní tarif je postaven na principu, že se různé oblasti či různá řízení seskupují podle věcné souvislosti do určitých širších celků, pro něž se stanoví odlišná výše tarifní sazby, potažmo mimosmluvní odměny. Uvedené nastavení pochopitelně vyžaduje určitou míru paušalizace. Zcela kazuistická úprava advokátního tarifu byla vyhodnocena jako nevhodná a z důvodu přehlednosti pro soudní řízení není ani žádoucí (viz např. značně kazuistickou úpravu zdravotnických předpisů – vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 201/2018 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulačních omezení pro rok 2019, která by byla pro potřeby advokátního tarifu zjevně nevhodná). Určitá míra paušalizace je tedy nutná. Nelze tedy odmítnout kategorizaci výše mimosmluvních odměn v advokátním tarifu jen z důvodu existence výjimečných případů.
Úprava advokátního tarifu musí být kompromisem mezi kazuistickou a paušalizující úpravou. Advokátní tarif však právě na určité výjimečné situace, které se vymykají obvyklým případům, pamatuje. Excesy spočívající v příliš nízké odměně lze případně korigovat za pomoci § 12 odst. 1 advokátního tarifu, podle něhož lze odměnu zvýšit až na trojnásobek.
Podstatným cílem advokátního tarifu je stanovení odměn pro případy, kdy se na její výši advokát s klientem nedohodne smluvně. Převáží-li názor šestého senátu, v praxi to povede k tomu, že advokáti, kteří nebyli jako zástupci ustanoveni soudem, se budou dožadovat téže odměny jako ustanovení advokáti. Dojde ke skokovému zdražení právních služeb pro osoby, které nesplňují podmínky pro ustanovení advokáta.
Ústavní soud ke zrušení části § 9 odst. 5 advokátního tarifu přistoupil v situaci, kdy advokát ustanovený jako opatrovník dosahoval značně menší odměny než jiný advokát ve stejném řízení týkajícím se týchž účastníků, ba dokonce i nižší odměny nežli advokát ustanovený soudem podle jiné normy (§ 30 o. s. ř.). Nelze však z uvedených nálezů dovodit, že intencí Ústavního soudu byla snaha o nivelizaci odměn advokátů ve všech případech.
Na první pohled lze uvažovat v tom smyslu, že zastupování ve věcech správního soudnictví je samostatná ucelená kategorie a samostatný druh práce, takže by advokáti měli mít nárok na rovnou odměnu v rámci této kategorie. Tato úvaha by však nemusela odpovídat realitě a zcela by paušalizovala veškerá řízení ve správním soudnictví jako jeden stejný druh práce. Je zřejmé, že ne všechna řízení ve správním soudnictví jsou stejně obtížná a vyznačují se stejnými vlastnostmi. Obecná kategorie odměňování ve správním soudnictví, k níž směřuje šestý senát, by naopak mohla vést k tomu, že v odlišných případech bude stanovena stejná odměna, a tedy nebude dosaženo kýženého cíle.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že zvláštní tarifní hodnota pro věci sociálního zabezpečení dle § 9 odst. 2 advokátního tarifu obecně neporušuje zásadu rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny) ve spojení s právem podnikat a právem získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny.
Z odůvodnění:
(…)
IV.2 Právní názor rozšířeného senátu
IV.2.1 K pravomoci obecného soudu vyslovit protiústavnost podzákonného právního předpisu
[27] Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; „je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou“ (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Je nepochybné, že soud může přezkoumat nejen soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo mezinárodní smlouvou, ale též s ústavním pořádkem [takto již usnesení ze dne 22. 9. 1993, sp. zn. Pl. ÚS 1/93 (U 1/2 SbNU 197), nebo nález ze dne 24. 9. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 4/19 (č. 302/2019 Sb.), bod 46].
[28] Ustanovení čl. 95 odst. 1 Ústavy představuje jednak ústavní výraz nezávislosti soudů (soudní moci), jednak výraz oddělenosti moci soudní a výkonné, jako vyloučení možnosti exekutivního normování rozhodovací činnosti soudů. Právní řád, jehož základním atributem podle čl. 1 Ústavy je všeobecná závaznost, tvoří nejen zákony (včetně zákonů ústavních) a mezinárodní smlouvy, nýbrž také další prameny. Mezi tyto prameny, dle terminologie čl. 95 odst. 1 Ústavy „jiné právní předpisy“, patří též vyhlášky ministerstev dle čl. 79 odst. 3 Ústavy [srov. nález ze dne 11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 276/01 (N 34/29 SbNU 291)]. Nyní sporný advokátní tarif, je, jak již shora uvedeno, vyhláškou Ministerstva spravedlnosti (č. 177/1996 Sb.).
[29] Dlužno dodat, že v případě, nekonstatuje-li obecný soud nesoulad jiného právního předpisu se zákonem, je tímto právním předpisem vázán [viz cit. nález I. ÚS 276/01 nebo nález ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 274/01 (N 168/24 SbNU 243)].
IV.2.2 Judikatura Ústavního soudu k ústavnosti advokátního tarifu
[30] Ústavní soud v posledním roce zasáhl několikrát do stávajícího znění advokátního tarifu, konkrétně do jeho § 9 odst. 5. Právě na tuto judikaturu se šestý senát odvolává a rozšířený senát proto obsah těchto nálezů na tomto místě stručně rekapituluje.
[31] V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/19Ústavní soud dovodil neústavnost odměny advokáta-opatrovníka ustanoveného z důvodu, že opatrovaná osoba byla neznámého pobytu (§ 9 odst. 5 advokátního tarifu, ve znění do 19. 11. 20191)). V nálezu ze dne 14. 1. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 22/19, č. 28/2020 Sb., Ústavní soud z podobných důvodů dovodil neústavnost odměny soudem ustanoveného advokáta-opatrovníka ustanoveného účastníkovi, který „z jiných zdravotních důvodů se nemůže nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit řízení“.I tato část hypotézy § 9 odst. 5 advokátního tarifu totiž vychází z nepřípadného zjednodušení,„kdy neexistuje rozumný důvod, aby opatrovníkovi, jenž chrání zájmy těžce nemocného člověka (neboť právě jen v takových případech přichází ustanovení opatrovníka ze zdravotních důvodů v úvahu), byla poskytnuta násobně nižší odměna, než je tomu například u zástupce podle § 30 o. s. ř.“ (Pl. ÚS 22/19, bod 17).
[32] V nálezu ze dne 28. 1. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 23/19, č. 43/2020 Sb., z podobných důvodů zrušil Ústavní soud pro neústavnost odměnu opatrovníka „ustanoveného soudem podle zákona upravujícího trestní odpovědnost právnických osob“. Konečně v nálezu ze dne 3. 3. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 26/19, č. 176/2020 Sb., zrušil odměnu opatrovníka „jmenovaného soudem podle zákona upravujícího zvláštní řízení soudní“.
[33] Všechny nálezy se týkaly výkladu § 9 odst. 5 advokátního tarifu, tedy odměny ustanoveného opatrovníka pro osoby v nejrůznějších procesních situacích. Tarifní hodnotu pro všechny tyto případy činila částka 1.000 Kč, sazba mimosmluvní odměny za jeden úkon právní služby činila 500 Kč (§ 7 bod 2 advokátního tarifu), tedy polovinu sazby ve srovnání s nyní rozšířeným senátem řešenou situací. Ve všech případech advokátní tarif porušil zásadu rovnosti v návaznosti na právo podnikat a právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny. Ústavní soud zde zdůraznil protiústavní nerovnost takovýchto odměn ve srovnání s ustanovenými zástupci podle § 30 o. s. ř., tedy nerovné zacházení ve smyslu čl. 1 a odst. 3 odst. 1 ve vazbě na čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny (Pl. ÚS 4/19, body 39 násl., Pl. ÚS 22/19, bod 16, Pl. ÚS 23/19, bod 14, Pl. ÚS 26/19, bod 13).
[34] Zásah do základních práv posuzoval Ústavní soud též v kontextu práva na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 Listiny. „Stanovil-li totiž normotvůrce výrazně nižší výši odměny pro advokáty jako opatrovníky účastníků řízení, jimž jiné zdravotní důvody zabraňují nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit se řízení, degradoval tím práci ustanovených advokátů v těchto případech oproti zastupování v případech jiných, a to bez jakéhokoliv rozumného opodstatnění. Jakkoliv proto Ústavní soud nepochybuje o tom, že kvalita odvedené právní služby advokáta se neodvíjí primárně od výše poskytnuté odměny, je třeba současně respektovat zásadu, podle níž za odvedenou práci má každý právo na spravedlivou odměnu (čl. 28 Listiny), přičemž tato odměna má být v těchto případech za srovnatelnou práci ve srovnatelné výši.“ (Pl. ÚS 22/19, bod 19, podobně Pl. ÚS 23/19, bod 16, Pl. ÚS 26/19, bod 15).
[35] Z judikatury Ústavního soudu plynou pro nynější rozhodnutí rozšířeného senátu následující zobecnitelné závěry:
• Ústavní soud zůstává ve vztahu k určování mimosmluvní odměny advokátním tarifem vysoce zdrženlivý (viz Pl. ÚS 4/19, body 24 až 28). Nelze spatřovat porušení základních práv bez dalšího v tom, jsou-li advokáti pověřeni ve veřejném zájmu činností, kterou vykonávají za sníženou odměnu, hrazenou jim státem, nebo dokonce bez nároku na odměnu. Zátěž vyvolaná takovým druhem práce (tedy práce ve veřejném zájmu, za sníženou odměnu nebo bez nároku na odměnu) musí být nějakým způsobem kompenzována a musí být přiměřená (Pl. ÚS 4/19, bod 29 a bod 39, Pl. ÚS 23/19, bod 13, Pl. ÚS 26/19, bod 12).
• Rozdílně stanovená odměna nemůže být založena na libovolných kritériích. Kritéria, na základě nichž se stanoví odlišné zacházení s obdobnými subjekty v obdobných (nebo dokonce stejných) situacích, musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná. Taková kritéria však v případě stanovení odměny pro advokáty jako opatrovníky zvolena nebyla. Ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu vycházelo z paušalizujícího a ničím nepodloženého předpokladu jednoduchosti a menší finanční náročnosti zastupování opatrovníkem ve srovnání s advokáty ustanovenými soudem podle § 30 o. s. ř. (Pl. ÚS 4/19, bod 38 a Pl. ÚS 22/19, bod 16, Pl. ÚS 23/19, bod 13, Pl. ÚS 26/19, bod 12).
• Aby k porušení rovnosti odměňování ustanoveného advokáta došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Určitá právní úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, tedy nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Normotvůrce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí ale dbát o to, aby odlišující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti. Byť v oblasti práv hospodářských (kam náleží i práva advokáta garantovaná čl. 26 Listiny) disponuje normotvůrce mnohem větším prostorem k uplatnění své politické vůle, než je tomu např. v oblasti občanských a politických práv, i zde se musí vyvarovat libovůle a jím eventuálně zvolená kritéria odlišení musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná (Pl. ÚS 4/19, body 41 a 42).
[36] Rozšířený senát na tomto místě shrnuje, že Ústavní soud v sérii uvedených nálezů řešil jiné ustanovení advokátního tarifu. Nadto ani žádný shora uvedený právní argument přímo neřeší nyní posuzovanou věc. Ostatně to ani šestý senát neříká. Šestý senát však upozorňuje, že logika právě popsané judikatury vede též k protiústavnosti části § 9 odst. 2 advokátního tarifu. S tím nelze z dále uvedených důvodů souhlasit.
IV.2.3 Ustanovení § 9 odst. 2 advokátního tarifu ve vztahu k nárokům v oblasti sociálního zabezpečení není v obecné rovině protiústavní
[37] Mimosmluvní odměna dle advokátního tarifu plní několikero funkcí. Jak správně uvedl šestý senát, podle ustanovení o mimosmluvní odměně se určí výše odměny advokáta ustanoveného soudem (§ 1 odst. 3 advokátního tarifu). Ovšem současně má mimosmluvní odměna dopad na odměnu smluvně sjednaného advokáta (jde vlastně o dispozitivní normu určující odměnu, nebude-li domluvena odměna jiná): dle § 1 odst. 1 advokátního tarifu platí, že odměna advokáta za poskytování právních služeb se řídí jeho smlouvou s klientem (smluvní odměna); „není-li takto odměna advokáta určena, řídí se ustanoveními advokátního tarifu o mimosmluvní odměně“. Konečně se ustanovení o mimosmluvní odměně zásadně použijí při určení výše odměny advokáta v situaci, kdy soud přiznává žalobci náhradu nákladů řízení. Vyhláška naznačuje, že tato skutečnost by měla mít význam při sjednávání smluvní odměny, neboť na to musí advokát klienta upozornit při sjednávání smluvní odměny (§ 1 odst. 2 advokátního tarifu).
[38] Výše mimosmluvní odměny se stanoví podle sazby za jeden úkon právní služby a podle počtu úkonů právní služby, které advokát ve věci vykonal (§ 6 odst. 1 advokátního tarifu). Sazba mimosmluvní odměny se určuje z tarifní hodnoty (§ 7 advokátního tarifu).
[39] Podle § 9 odst. 2 advokátního tarifu se za tarifní hodnotu ve věcech nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení (stejně jako v oblasti důchodového, nemocenského a všeobecného zdravotního pojištění a ve věcech péče soudu o nezletilé, osvojení, podpůrných opatření, svéprávnosti, nezvěstnosti a smrti, přivolení k zásahu do integrity, přípustnosti převzetí nebo držení ve zdravotním ústavu, ve věcech opatrovnických) považuje částka 5.000 Kč. Podle § 7 bodu 3 činí sazba mimosmluvní odměny z této tarifní hodnoty 1.000 Kč za jeden úkon právní služby.
[40] Naproti tomu v jiných věcech projednávaných před správními soudy se sazba mimosmluvní odměny určuje z tarifní hodnoty 50.000 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a činí tedy 3.100 Kč za jeden úkon právní služby (§ 7 bod 5 advokátního tarifu).
[41] Rozšířený senát k tomu předně uvádí, že advokátní tarif je založen na paušalizaci případů do určitých větších skupin. To zdaleka není jen případ žalob a jiných návrhů ve správním soudnictví. Například v civilním soudnictví budou jiné (nižší) odměny ve věcech určovacích žalob [§ 9 odst. 3 písm. a) advokátního tarifu], ovšem vyšší budou, jde-li o právní vztah k obchodnímu závodu, nemovité věci, nebo právo z průmyslového nebo jiného duševního vlastnictví [§ 9 odst. 4 písm. b) advokátního tarifu]. Nižší bude odměna ve věcech zřízení nebo zrušení věcného břemene nebo práva stavby, vyšší bude ve věcech rozhodovaných v řízení v otázkách svěřenských fondů, obchodních společností, družstev a jiných právnických osob, a dále ve věcech rozhodovaných v insolvenčním nebo obdobném řízení [§ 9 odst. 3 písm. c) advokátního tarifu versus § 9 odst. 4 písm. c) advokátního tarifu].
[42] Jistě lze diskutovat o smysluplnosti či správnosti takového nastavení a o přesnosti rozdílů mezi jednotlivými typy žalob (např. mnohá věc z oblasti věcných břemen bude často určitě komplikovanější než advokátním tarifem více „ceněná“ žaloba v oblasti obchodních korporací). Stejně tak si lze představit, že řada žalob na částky v řádech tisíců či desetitisíců korun bude mnohem komplikovanější než žaloba na částku v řadech miliónů. Přesto však tyto rozdíly nikdo nezpochybňuje.
[43] Advokátní tarif tu vlastně činí to, co je jedním ze znaků právního řádu jako takového. Právo normuje, reguluje. Činí tak obecně, utváří obecné kategorie, se kterými spojuje nějaké právní důsledky. V mnoha jedinečných případech se mohou zdát právní normy příliš tvrdé či dokonce nerozumné (např. mnohé osoby mladší 18 let by byly lepšími řidiči osobních motorových vozů než řidiči starší 18 let, přesto však lze řidičské oprávnění skupiny B udělit jen osobě, která dosáhla věku 18 let; stejně tak se může ideální rychlost vozidla v obci lišit v závislosti na místě, času a mnoha jiných faktorech, přesto však zákon stanoví jednu základní hranici rychlosti jízdy v obci). Podstata práva a potřeba snadnosti jeho aplikace nevyhnutelně vede k jisté paušalizaci jedinečných skutkových dějů. Moderní právní řád odmítá pomyslné ničím neregulované rozdělování spravedlnosti vždy v závislosti na tom či onom jedinečném případu.
[44] To samozřejmě neznamená, že normotvůrce není při obecném určení odměny advokáta nijak omezen. Ústavní soud tak např. v minulosti prohlásil za neústavní tzv. přísudkovou vyhlášku, která výši odměny a výši nákladů právního zastoupení odvíjela nikoliv od počtu úkonů právní služby poskytnutých ve věci (jak je to v advokátním tarifu), ale na základě principu paušalizace sazeb výše odměn za zastupování v řízení. Ústavní soud kritizoval paušální sazby výše odměny, které zcela pomíjely věcnou a časovou náročnost sporu či účelnost vymáhání práva nebo bránění nároku (např. vůbec nebyl zohledněn počet provedených úkonů právní služby). Přísudková vyhláška motivovala věřitele k vedení soudních sporů i v případech, v nichž předmětem sporu byla věc nepatrné hodnoty. Přiznávané náklady byly natolik vysoké, že bylo z principu výhodné se soudit i o předměty plnění nepatrné hodnoty. Počet takto vedených sporů, motivovaných vidinou snadného zisku, byl enormně vysoký. Vedení soudních sporů tohoto typu, pojatých primárně nikoliv jako dovolávání se ochrany práv, nýbrž jako obchodní a podnikatelská činnost produkující zisk, bylo na samé hraně institutu zneužití práva. Takto fungující systém vymáhání pohledávek vyvolával sociálně nežádoucí následky a vedl k ožebračování značné části obyvatelstva, uvedl Ústavní soud [nález ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 25/12 (N 59/69 SbNU 123; č. 116/2013 Sb.) - zrušení vyhlášky č. 484/2000 Sb. (tzv. přísudkové vyhlášky), body 93 až 96].
[45] Přílišné paušalizaci a automatizaci výpočtu odměny advokáta se advokátní tarif brání možností a někde i povinností zvýšit mimosmluvní odměnu (srov. § 12 advokátního tarifu).
[46] Rozšířený senát vychází ze základního principu zdrženlivosti soudní moci ve vztahu k regulaci mimosmluvní odměny právnických profesí, včetně advokátů (srov. základní východiska nálezu Pl. ÚS 4/19, body 24 až 28). Tato zdrženlivost ostatně vychází též z judikatury Evropského soudu pro lidská práva [rozsudek ze dne 23. 11. 1983, Van der Mussele proti Belgii, stížnost č. 8919/80, § 39, podobně stanovisko pléna ÚS ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 SbNU 545) – Náhrada nákladů exekuce a její uložení povinnému, resp. oprávněnému, srov. též první ze série nálezů k § 9 odst. 5 advokátního tarifu, nález Pl. ÚS 4/19, bod 26].
[47] Jádrem argumentace šestého senátu je, že sazba mimosmluvní odměny ve věcech nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení (a některých dalších oblastech) je několikanásobně menší, než je sazba mimosmluvní odměny ve všech ostatních věcech projednávaných správními soudy. Šestý senát tedy míří k tomu, aby rozšířený senát prohlásil protiústavnost části § 9 odst. 2 advokátního tarifu. V takovémto případě by se nároky fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení řídily § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu.
[48] Rozšířený senát připomíná, že v nynější věci nikdo netvrdí a ani z povahy věci neplyne, že § 9 odst. 2 advokátního tarifu má likvidační povahu ve vztahu k advokátům, že jim efektivně znemožňuje dosahovat zisk (srov. např. nález Pl. ÚS 4/19, bod 27). Proto se touto otázkou rozšířený senát dále nezabýval.
[49] Šestý senát zdůrazňuje, že s advokáty zastupujícími žalobce ve správním soudnictví ve věcech vyjmenovaných v § 9 odst. 2 advokátního tarifu je nakládáno nerovně oproti advokátům zastupujícím žalobce v jiných věcech správního soudnictví. Rozšířený senát k tomu připomíná, že Ústavní soud v sérii nálezů k § 9 odst. 5 advokátního tarifu kritizoval jako nerovnou a diskriminační úpravu odlišného odměňování ustanovených opatrovníků, na straně jedné, a soudem ustanovených zástupců podle § 30 o. s. ř., na straně druhé. Tato situace byla o to absurdnější, že soudem ustanovený advokát a naproti tomu advokát jako opatrovník nezřídka dělali v podstatě tu samou práci, ovšem za několikanásobně odlišné sazby.
[50] Jak správně uvádí ve vyjádření Ministerstvo spravedlnosti, v nynější situaci žádné takovéto srovnání není. Jinými slovy, nelze tak jednoduše, jako tomu bylo v sérii nálezů k § 9 odst. 5 advokátního tarifu, najít prakticky zcela srovnatelnou skupinu, ve vztahu k níž by advokáti ustanovení soudem byli diskriminováni (znevýhodněni).
[51] Nelze ani bez dalšího odmítnout odlišné sazby odměn pro dvě základní skupiny věcí ve správním soudnictví. Jak totiž rozšířený senát vysvětlil výše, stejně tak by bylo možno odmítat i jiná zobecňující dělení na jednotlivé skupiny věcí a „tlačit“ odměňování advokátů vždy k těm nejvyšším sazbám (viz body [41] a [42] shora). Není ale možné, aby soud zcela odmítl logiku ministerstva jako tvůrce advokátního tarifu a paušálně zařadil všechny věci projednávané ve správním soudnictví pro účely výpočtu mimosmluvní odměny právě jen do jedné jediné kategorie.
[52] Rozšířený senát souhlasí s šestým senátem, že nelze mechanicky říci, že věci sociálního zabezpečení jsou typově jednodušší než ostatní věci správního soudnictví. Lze souhlasit i s tím, že právní úprava sociálního zabezpečení je někdy komplikovaná, pro advokáta může být náročné se ve věci zorientovat (je však otázkou, zda takto komplikovaná byla i věc nynější, tuto otázku však rozšířený senát nechává k posouzení předkládajícímu senátu, viz dále část V.). Na druhou stranu jsou často v těchto věcech sporné jen otázky skutkové, nikoliv otázky právní, což mohlo být faktorem vedoucím ministerstvo k odlišnému nastavení tarifní hodnoty těchto věcí. V každém případě platí, že soudní moc nemůže volně přehodnocovat důvody, na jejichž základě normotvůrce diferenciuje obecnou právní úpravu. Rozšířený senát opětovně zdůrazňuje, že advokátní tarif umožňuje soudu přihlédnout k mimořádné obtížnosti věci a zvýšit mimosmluvní odměnu až na trojnásobek (srov. § 12 advokátního tarifu a bod [45] shora). Nadto lze ve zvlášť výjimečných případech tuto hranici prolomit a výjimečně toto ustanovení vůbec neaplikovat.
[53] V každém případě však nejsou tyto úvahy rozhodující. Odlišné nastavení tarifní hodnoty věcí sociálního zabezpečení plní i další funkci. Důvodem pro zavedení nižší tarifní hodnoty může být též snaha o zajištění přístupu k právní pomoci účastníkům takového řízení. Žalobci ve věcech sociálního zabezpečení jsou často chudší, daný spor pro ně může být téměř až existenčně důležitý. Při nižší odměně advokáta si mohou dovolit za právní služby zaplatit i ti, kteří by na „standardní“ odměnu neměli dost prostředků. Tento argument však dle šestého senátu rozhodně nelze použít ve vztahu k právním službám poskytovaným advokáty, které jako zástupce ustanovil soud a jejichž odměnu potom platí stát, neboť stát netrpí nedostatkem prostředků jako žadatelé o dávky sociálního zabezpečení.
[54] K tomu však lze připomenout další aspekt, na který správně upozornilo Ministerstvo spravedlnosti. Ve věcech sociálního zabezpečení se běžně vyskytují i advokáti zastupující žalobce na základě smlouvy. Žalobci takovým advokátům platí buďto smluvní odměnu, anebo odměnu mimosmluvní, určenou právě advokátním tarifem (nedomluví-li se advokát s klientem jinak; viz § 1 odst. 1 advokátního tarifu). Mimosmluvní odměna stanovená pro věci sociálního zabezpečení v § 9 odst. 2 advokátního tarifu tak má zajistit dostupnost právní pomoci pro sociálně slabší osoby. Mimosmluvní odměna může ovlivňovat též odměnu smluvní: advokát je totiž při domlouvání smluvní odměny povinen upozornit klienta, že soud v případě úspěchu žaloby přizná procesně úspěšnému žalobci odměnu advokáta podle ustanovení o mimosmluvní odměně (§ 1 odst. 2 advokátního tarifu; srov. k právě uvedenému též funkce mimosmluvní odměny analyzované v bodě [37] shora). Rozšířený senát tedy upozorňuje, že tarifem určená výše mimosmluvní odměny může nepřímo ovlivňovat též výši odměny smluvní, a to směrem „dolů“. Advokátní tarif „tlačí“ smluvní odměnu k nižší částce. V případě razantního zvýšení mimosmluvní odměny ve věcech sociálního zabezpečení lze předpokládat, že by stoupla i průměrná výše odměny smluvní. Tím by se mohla stát právní pomoc nedostupná pro ty žalobce, kteří s ohledem na své majetkové poměry ještě nedosáhnou na přísné zákonné podmínky pro ustanovení advokáta (§ 35 odst. 10 s. ř. s.).
[55] Rozšířený senát uzavírá, že podobně jako Ústavní soud „nepochybuje o tom, že kvalita odvedené právní služby advokáta se neodvíjí primárně od výše poskytnuté odměny“ (nález Pl. ÚS 22/19, bod 19). Jakkoliv současně platí, že „za odvedenou práci má každý právo na spravedlivou odměnu (čl. 28 Listiny), přičemž tato odměna má být v těchto případech za srovnatelnou práci ve srovnatelné výši“ (tamtéž), u žalob ve věcech sociálního zabezpečení neexistuje jednoduše srovnatelná kategorie nepřiměřeně více odměňovaných advokátů, jako tomu je ve věcech opatrovnických podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu (srov. body [49] a [50] shora). Z judikatury Ústavního soudu neplyne povinnost vyrovnat veškeré odměny advokátů, jak správně poznamenalo ve vyjádření Ministerstvo spravedlnosti. Současně je třeba zopakovat, že odměna opatrovníků podle § 9 odst. 5 byla poloviční ve srovnání s odměnou zástupců ve věcech sociálního zabezpečení (500 Kč za jeden úkon právní pomoci versus 1.000 Kč).
IV.3 Závěr
[56] Rozšířený senát tedy uzavírá, že zvláštní tarifní hodnota pro věci sociálního zabezpečení dle § 9 odst. 2 advokátního tarifu obecně neporušuje zásadu rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny) v návaznosti na právo podnikat a právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny.
Právní věta
Zvláštní tarifní hodnota pro věci sociálního zabezpečení dle § 9 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, obecně neporušuje zásadu rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) ve spojení s právem podnikat a právem získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny.
Usnesení ze dne 29. 1. 2020
Plný text
6 Ads 209/2019 - 41
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce zpravodaj), soudce JUDr. F. D. a soudkyně Mgr. Barbory Berkové v právní věci žalobce: P. Č., zastoupený JUDr. D. S., Ph.D., sídlem [adresa] Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. dubna 2019 č. j. MPSV-2019/61226-913, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. září 2019 č. j. 54 Ad 8/2019 - 24
takto:
Rozhodnutí o odměně a náhradě výdajů ustanovenému zástupci žalobce JUDr. D. S., Ph.D., advokátu, se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Rozhodnutím označeným v návětí žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce České republiky – Krajské pobočky v Českých Budějovicích ze dne 19. února 2019 č. j. 13451/2019/CBU, kterým byla žalobci přiznána mimořádná okamžitá pomoc na úhradu nezbytného jednorázového výdaje ve výši 60 Kč. Žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) rozsudkem označeným v návětí.
[2] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost a rovněž požádal o ustanovení zástupce z řad advokátů. Nejvyšší správní soud mu usnesením ze dne 29. října 2019 č. j. 6 Ads 209/2019 - 10 ustanovil zástupcem JUDr. D. S., Ph.D., advokáta.
[3] Rozsudkem ze dne 29. ledna 2020 č. j. 6 Ads 209/2019 - 33 Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobce zamítl. Zároveň rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, nerozhodl však o odměně ustanoveného zástupce žalobce. Předkládající šestý senát Nejvyššího správního soudu totiž shledal, že se chce odchýlit od dosavadního způsobu rozhodování o odměnách soudem ustanovených zástupců v řízeních týkajících se dávek sociálního zabezpečení.
II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu a právní názor šestého senátu
[4] Podle § 1 odst. 3 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), se výše odměny advokáta ustanoveného soudem určí podle ustanovení o mimosmluvní odměně. Výše mimosmluvní odměny se stanoví podle sazby mimosmluvní odměny za jeden úkon právní služby a podle počtu úkonů právní služby, které advokát ve věci vykonal (§ 6 odst. 1 advokátního tarifu). Sazba mimosmluvní odměny se určuje z tarifní hodnoty (§ 7 advokátního tarifu). Podle § 9 odst. 2 advokátního tarifu se za tarifní hodnotu ve věcech nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení (stejně jako v oblasti důchodového, nemocenského a všeobecného zdravotního pojištění a ve věcech péče soudu o nezletilé, osvojení, podpůrných opatření, svéprávnosti, nezvěstnosti a smrti, přivolení k zásahu do integrity, přípustnosti převzetí nebo držení ve zdravotním ústavu, ve věcech opatrovnických) považuje částka 5 000 Kč. Podle § 7 bodu 3 činí sazba mimosmluvní odměny z této tarifní hodnoty 1 000 Kč. V ostatních řízeních před správními soudy (než těch, která se týkají sociálního zabezpečení, důchodového, nemocenského nebo všeobecného zdravotního pojištění), včetně řízení o kasační stížnosti, se sazba mimosmluvní odměny určuje z tarifní hodnoty 50 000 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu), a činí tedy 3 100 Kč za jeden úkon právní služby (§ 7 bod 5 advokátního tarifu).
[5] V nálezu ze dne 24. září 2019 sp. zn. Pl. ÚS 4/19, vyhlášeném pod č. 302/2019 Sb., posuzoval Ústavní soud § 9 odst. 5 advokátního tarifu v části, v níž stanoví tarifní hodnotu pro určení výše odměny advokáta při výkonu funkce opatrovníka ustanoveného soudem účastníku řízení, jehož pobyt není znám, ve výši 1 000 Kč. Ústavní soud shledal, že „stanovení nižší odměny pro advokáta jako opatrovníka vychází z ničím nepodloženého – paušalizujícího – předpokladu jednoduchosti a menší finanční náročnosti takového zastupování, což ohrožuje kvalitu poskytované právní pomoci. To přitom za situace, kdy vlastním stimulem k takovému zásahu byla toliko obecná snaha o zlepšení stavu veřejných rozpočtů. Takový zásah do práva na právní pomoc Ústavní soud nemůže akceptovat už proto, že je tím ohrožena nezávislost a nestrannost výkonu právní pomoci opatrovníkem“. Šestý senát potom považuje za klíčovou úvahu Ústavního soudu, že „i v kontextu právní úpravy zařazené do § 9 odst. 5 advokátního tarifu dochází k porušení principu rovnosti – a to […] zejména vůči ustanoveným zástupcům podle § 30 o. s. ř. […] Zde budiž přitom znovu zdůrazněno, že samozřejmě není vyloučeno, že některé případy opatrovnictví (opatrovnictví osoby neznámého pobytu z toho nevyjímaje) mohou být snadné, stejně jako ale nemusí být komplikovaný případ, v němž byl advokát účastníků řízení ustanoven právním zástupcem podle § 30 o. s. ř. V jeho případě však právní předpis nepředjímá, že je jeho činnost – jen proto, že byl ustanoven – jednodušší, či že ji lze vykonávat s menšími náklady“. Ústavní soud proto uzavřel, že „stanovil-li normotvůrce nižší odměnu, kterou obdrží advokát jako opatrovník osoby neznámého pobytu, nezvolil nejšetrnější řešení k dotčeným základním právům – tedy k právu na právní pomoc a k právu získávat prostředky pro své životní potřeby prací.“
[6] V nálezu ze dne 14. ledna 2020 sp. zn. Pl. ÚS 22/19 potom Ústavní soud shledal, že i snížená tarifní hodnota pro určení odměny advokáta ustanoveného jako opatrovníka osoby, která se z jiných zdravotních důvodů nemůže nikoli jen pro přechodnou dobu účastnit řízení, je v rozporu se zásadou rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny) v návaznosti na právo podnikat a právo získávat potřeby pro své životní potřeby prací (čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny; Ústavní soud v citovaném nálezu označil právo podnikat jako jednu z možností získávat prostředky pro životní potřeby prací). Ústavní soud připomněl, že „stát ani advokátům negarantuje právo na zisk a právní úprava, která advokátům ukládá vykonávat určité druhy činností ve veřejném zájmu a za sníženou odměnu hrazenou státem nebo dokonce bez nároku na odměnu, neodporuje ústavnímu pořádku. Na druhou stranu však ani rozdílně stanovená odměna nemůže být založena na libovolných kritériích. Naopak kritéria, na základě nichž se stanoví odlišné zacházení s obdobnými subjekty v obdobných (nebo dokonce stejných) situacích, musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná.“
[7] V závěru nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/19 Ústavní soud konstatoval, že jeho výtky přesahují posuzovanou část § 9 odst. 5 advokátního tarifu (respektive, v daném případě aplikovanou část – šlo o řízení o konkrétní kontrole norem). S odkazem na čl. 95 odst. 1 Ústavy proto obecné soudy vyzval, aby neaplikovaly ani další části § 9 odst. 5 advokátního tarifu v případech, kdy shledají důvody, které Ústavní soud v citovaném případě vedly k derogačnímu výroku.
[8] Šestý senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že je třeba úvahy Ústavního soudu uplatnit ještě obecněji (nejen v kontextu § 9 odst. 5 advokátního tarifu) a lze v jejich světle posoudit i další ustanovení advokátního tarifu, která snižují odměnu přiznávanou soudy ustanovovaným advokátům oproti obecnému pravidlu. V kontextu projednávané věci proto šestý senát zkoumal, zda je snížení tarifní hodnoty pro řízení týkající se dávek sociálního zabezpečení v § 9 odst. 2 advokátního tarifu něčím opodstatněné a zda takto případně zjištěný legitimní cíl převáží nad právem ustanoveného zástupce stěžovatele získávat prostředky pro své životní potřeby prací za stejných podmínek jako advokáti ustanovovaní správními soudy v jiných případech.
[9] Není zřejmé, z jakého důvodu Ministerstvo spravedlnosti v roce 1996 stanovilo pro věci vymezené v § 9 odst. 2 advokátního tarifu nižší tarifní hodnotu. Jednou z možností je předpoklad menší náročnosti těchto typů řízení, která odůvodňuje nižší mimosmluvní odměnu za jednotlivé úkony právní služby. Avšak dle názoru šestého senátu nelze učinit paušalizující závěr, že věci týkající se sociálního zabezpečení jsou typově jednodušší než jiné spory rozhodované správními soudy. Naopak, právní úprava sociálního zabezpečení je velmi komplikovaná, často je předmětem novelizací, a pro zástupce účastníka řízení tak může být velmi náročné se v řízení zorientovat a poskytnout kvalitní právní služby (nota bene v situaci, kdy se ho neúčastní od počátku, což je v případě soudem ustanovených zástupců pravidlem, neboť soudní řízení navazuje na dva stupně řízení správního). Pokud normotvůrce stanovil výrazně (trojnásobně) nižší odměny pro advokáty ustanovené účastníkům řízení o dávkách sociálního zabezpečení, „degradoval tím práci ustanovených advokátů v těchto případech oproti zastupování v případech jiných, a to bez jakéhokoli rozumného opodstatnění“ (srov. bod 19 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/19). Domnělou typovou složitostí sporů proto nižší odměnu zástupců ustanovených soudy v řízeních týkajících se sociálního zabezpečení ospravedlnit nelze.
[10] Dalším důvodem pro zavedení nižší tarifní hodnoty pro spory týkající se sociálního zabezpečení mohla být snaha o zajištění přístupu k právní pomoci účastníkům takového řízení. Ti zpravidla pocházejí z horších sociálních poměrů, daný spor pro ně na druhou stranu může být téměř až existenčně důležitý. Při nižší odměně advokáta si přitom mohou dovolit za právní služby zaplatit i ti, kteří by na „standardní“ odměnu neměli dost prostředků. To platí v prvé řadě pro odměnu mimosmluvní, kterou však řada advokátů používá (srov. KOVÁŘOVÁ, D. a kol. Vyhláška o advokátním tarifu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016. Cit. dle ASPI, § 4), přiměřeně lze tuto úvahu uplatnit i ve vztahu k odměně smluvní, která musí být přiměřená a nesmí být ve zřejmém nepoměru k hodnotě a složitosti věci (§ 4 odst. 3 advokátního tarifu). Tento argument však rozhodně nelze použít ve vztahu k právním službám poskytovaným advokáty, které jako zástupce ustanoví účastníkům řízení soud a jejichž odměnu potom platí stát, neboť stát netrpí nedostatkem prostředků jako žadatelé o dávky sociálního zabezpečení. Nelze též zapomínat, že rozhodnutím soudu o ustanovení zástupce „stát plní svoji povinnost chránit v právních řízeních práva těch, jež nemohou svá práva dostatečně hájit“ (bod 20 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/19). Stejně jako Ústavní soud, ani šestý senát „nepochybuje o tom, že kvalita odvedené právní služby advokáta se neodvíjí primárně od výše poskytnuté odměny“, avšak „je třeba současně respektovat zásadu, podle níž za odvedenou práci má každý právo na spravedlivou odměnu (čl. 28 Listiny), přičemž tato odměna má být v těchto případech za srovnatelnou práci ve srovnatelné výši“ (tamtéž, bod 19).
[11] Šestý senát proto nemohl přehlédnout ani úzkou vazbu mezi odměňováním ustanovených zástupců a základním právem účastníků řízení na právní pomoc (čl. 37 odst. 2 Listiny). Jak Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 13. září 2019 sp. zn. I. ÚS 848/16, N 174/82 SbNU 693, advokát je nepostradatelným aktérem při výkonu spravedlnosti a zastává důležitou roli v rámci systému ochrany základních práv a svobod. „Nastavením pravidel pro odměňování advokátů nebo způsobem jejich aplikace jsou totiž ovlivněny nejen finanční zájmy advokáta – podnikatele, ale i naplnění role advokáta – ochránce základních práv a jeho pozice v systému řádného výkonu spravedlnosti.“ A právě vůči základnímu právu zastoupeného účastníka řízení na právní pomoc neobstojí poslední myslitelný účel, který může snížení odměny zástupců ustanovených účastníkům řízení ve věcech sociálního zabezpečení sledovat, jímž je snaha o šetření veřejných rozpočtů (srov. především body 34 a 35 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/19).
[12] V kontextu práva na právní pomoc považuje šestý senát za nutné ještě zmínit, že stanovením odlišné odměny ustanovených zástupců v různých řízeních ve správním soudnictví fakticky dochází ke kategorizaci ochrany základních práv, která jsou předmětem těchto řízení (čímž však šestý senát nemíní ani naznačit, že by snad advokáti doposud odměňovaní na základě § 9 odst. 2 advokátního tarifu odváděli horší práci – v tomto směru viz bod 21 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/19, popřípadě konkurenční stanovisko soudce Jaroslava Fenyka k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/19). Stanovení nižší odměny pro advokáty ustanovené v řízeních týkajících se práva na hmotné zabezpečení (čl. 30 Listiny), případně též práva na bezplatnou zdravotní péči (čl. 31 Listiny) může být interpretováno jako signál, že ochrana těchto základních práv (prostřednictvím bezplatné právní pomoci) je jaksi druhořadá vůči ochraně vlastnického práva (čl. 11 Listiny) či práva na informace (čl. 17 Listiny), ale i jiných sociálních práv, například práva na vzdělání (čl. 33 Listiny) a práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny), jichž se rozhodování správních soudů často dotýká. Takové rozlišování jej však dle názoru šestého senátu nepřípustné.
[13] Na základě uvedeného dospěl šestý senát k závěru, že není žádný legitimní důvod pro přiznávání nižší odměny zástupcům ustanovených soudem v řízeních týkajících se sociálního zabezpečení oproti ustanoveným zástupcům v jiných řízeních projednávaných správními soudy. Dle názoru šestého senátu by se proto § 9 odst. 2 advokátního tarifu, který stanoví tarifní hodnotu věcí nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení ve výši 5 000 Kč, neměl aplikovat (podle čl. 95 odst. 1 Ústavy – srov. například nález Ústavního soudu ze dne 11. března 2003 sp. zn. I. ÚS 276/01, N 34/29 SbNU 291), neboť je v rozporu se zásadou rovného zacházení ve vztahu k právu podnikat a získávat prostředky pro své životní potřeby prací zakotvenému v čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a zprostředkovaně též s právem stěžovatele na právní pomoc garantovaným v čl. 37 odst. 2 Listiny, ve spojení s ústavní garancí soudní ochrany základního práva na pomoc v hmotné nouzi (čl. 36 odst. 2 ve spojení s čl. 30 odst. 2 Listiny).
[14] Nejvyšší správní soud dosud § 9 odst. 2 advokátního tarifu běžně aplikoval, dosavadní praxi je však dle názoru šestého senátu nutno opustit mimo jiné z důvodů vyjevených v nálezech Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/19 a Pl. ÚS 22/19. Šestý senát nicméně zjistil, že jiné senáty Nejvyššího správního soudu jeho názor v kontextu uvedených nálezů Ústavního soudu nesdílejí, či přesněji si takovou otázku ani nepoložily. Například v rozsudcích ze dne 23. ledna 2020 č. j. 1 Ads 359/2019 - 38 a ze dne 29. ledna 2020 č. j. 9 Ads 1/2019 - 31, které byly vyhlášeny až po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/19, byla ustanoveným zástupcům přiznána odměna podle § 9 odst. 2 ve spojení s § 7 bodem 3 advokátního tarifu; každým dnem mohou přibývat další. Z toho vyplývá, že přinejmenším první a devátý senát tato ustanovení – alespoň implicitně – považují i nadále za ústavně konformní, navzdory Ústavním soudem opakovaně vyslovené neústavnosti nižší odměny ustanovených opatrovníků.
III. Závěr
[15] Ustanovený zástupce stěžovatele učinil v řízení o kasační stížnosti dva úkony právní služby spočívající v první poradě s klientem (v tomto případě nahrazené nahlédnutím do spisu – srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. března 2007 č. j. 2 Azs 126/2006 - 89 a ze dne 9. července 2015 č. j. 3 Azs 15/2015 - 50) včetně převzetí a přípravy zastoupení [§ 11 odst. 1 písm. b) advokátního tarifu] a v sepisu a podání kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Z výše uvedených důvodů hodlá šestý senát opustit dosavadní praxi a nepřiznat ustanovenému zástupci za každý úkon odměnu ve výši pouhých 1 000 Kč (podle § 7 bodu 3 ve spojení s § 9 odst. 2 advokátního tarifu), nýbrž ve výši 3 100 Kč [podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu]. Celkem tedy, po připočtení paušální náhrady hotových výdajů za každý úkon ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), by měl za dva úkony právní služby obdržet 6 800 Kč; ustanovený advokát není plátcem DPH.
[16] Jelikož (a jen z tohoto důvodu) se právní názor, k němuž při posouzení předestřené otázky dospěl šestý senát, odlišuje od právního názoru, který i po vyhlášení nálezů sp. zn. Pl. ÚS 4/19 a Pl. ÚS 22/19 zastávají implicite jiné senáty Nejvyššího správního soudu, šestý senát nerozhodl o odměně ustanoveného zástupce autonomně na základě čl. 95 odst. 1 Ústavy, části věty za středníkem, a předkládá rozhodnutí o odměně a náhradě hotových výdajů ustanoveného zástupce rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. F. D. JUDr. Z. K., JUDr. P. M., JUDr. B. P., Mgr. A. R. a JUDr. K. Š.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 29. ledna 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu