6 As 135/2026

Plný text

6 As 135/2026 - 45
pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy F. D., soudce Štěpána Výborného a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně: městská část Praha 10, sídlem [adresa] Praha 10, zastoupena Mgr. F. K., Ph.D., advokátem, sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, sídlem [adresa] proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 23. 5. 2025, č. j. ÚOHS18963/2025/162, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 6. 2026, č. j. 62 Af 17/2025118,

takto:

I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá.

II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 6 135 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně Mgr. F. K., Ph.D., advokáta.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Podstatou věci je otázka, zda žalobkyně postupovala v zadávacím řízení v souladu s § 116 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, jestliže stanovila jako kritérium ekonomické výhodnosti nabídek „dotazníky spokojenosti s kvalitou služeb dodavatele“. Konkrétně je sporné, zda toto kritérium mělo (dostatečně silnou) vazbu na předmět veřejné zakázky.

[2] Žalobkyně zadávala v otevřeném řízení nadlimitní veřejnou zakázku „Správa a údržba ploch veřejné zeleně na území MČ Praha 10“. Žalovaný měl pochybnosti o zákonnosti kritéria hodnocení uvedeného v bodě 7. 1. zadávací dokumentace, a proto s žalobkyní zahájil správní řízení z moci úřední, které vyústilo dne 7. 4. 2025 ve vydání rozhodnutí č. j. ÚOHS12573/2025/500. V něm dospěl k závěru o porušení § 116 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek tím, že žalobkyně stanovila kritérium kvality pro hodnocení ekonomické výhodnosti nabídek, které nevyjadřuje kvalitativní, enviromentální, ani sociální hlediska spojená s předmětem veřejné zakázky. Z tohoto důvodu zrušil zadávací řízení (výrok II) a žalobkyni uložil zákaz uzavřít smlouvu (výrok III)

[3] Žalovaný považoval za nezákonné kritérium nazvané „Dotazníky spokojenosti s kvalitou služeb dodavatele“, v jehož rámci mohl dodavatel (uchazeč o veřejnou zakázku) předložit dotazník ohledně „služby poskytnuté dodavatelem, které současně splňují požadavky na významnou službu dle bodu 4.4.1. této zadávací dokumentace“, tj. dotazníky týkající se významných služeb realizovaných v posledních třech letech před zahájením zadávacího řízení. Významnou službou měla být služba, jejímž předmětem byla správa a údržba veřejné zeleně, a to v kontinuální délce poskytování služby alespoň 12 měsíců, na ploše min. 15 ha a ve finančním objemu této významné služby min. 8 mil. Kč bez DPH za 12 měsíců kontinuálního poskytování služby“. Za každou takto předloženou službu obdržel dodavatel pro účely hodnocení počet bodů v závislosti na počtu bodů získaných podle odpovědí v dotazníku spokojenosti. Žalovaný zdůraznil, že pomocí tohoto kritéria hodlala žalobkyně zohledňovat zkušenost dodavatele jako celku (nikoliv zkušenosti jednotlivých osob) získanou v minulosti ve vztahu k předchozímu obdobnému plnění. Šlo tedy o zkušenost navázanou k předmětu plnění odlišné (referenční) zakázky, nikoliv k předmětu plnění zadávané veřejné zakázky. Toto kritérium tak vypovídá jen o obecné zkušenosti dodavatele v daném oboru; de facto byla hodnocena pouze kvalifikace dodavatele.

[4] Žalobkyně brojila proti rozhodnutí žalovaného rozkladem, který předseda žalovaného shora označeným rozhodnutím zamítl a závěry prvostupňového rozhodnutí potvrdil.

[5] Rozhodnutí předsedy žalovaného napadla žalobkyně žalobou, kterou krajský soud shledal důvodnou, a proto správní rozhodnutí obou stupňů zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že posuzované kritérium pro hodnocení nabídek neodporovalo § 116 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek.

[6] Podle krajského soudu zákon o zadávání veřejných zakázek, stejně jako směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU, o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (dále jen „zadávací směrnice“), nevylučuje, aby zadavatel v rámci kritérií kvality zohlednil zkušenosti dodavatele jako hospodářského celku (a nikoliv toliko předchozí zkušenosti konkrétních lidí na dodavatelské straně, kteří se budou nějakým způsobem podílet na plnění aktuálně zadávané veřejné zakázky). V poměrech posuzované veřejné zakázky lze důvodně předpokládat, že způsob, jakým dodavatel plnil typově obdobné zakázky v minulosti, může mít vypovídající hodnotu i ve vztahu ke kvalitě plnění budoucího. Jedná se totiž o typ plnění, která zadavatelé běžně, opakovaně a ve značně typizovaném obsahovém i rozsahovém rámci poptávají. Jejich řádná, kvalitní a včasná realizace zpravidla není určována specifickými vlastnostmi či jedinečnými zkušenostmi konkrétních lidí na dodavatelské straně, nýbrž spíše úrovní organizačního zajištění, interních procesů, nastavením kontroly kvality, stabilitou provozních kapacit, logistikou, schopností plánování a celkovým knowhow dodavatele (jako hospodářského celku).

[7] Krajský soud na rozdíl od žalovaného konstatoval, že žalobkyní zvolený dotazník spokojenosti přesahoval rámec prostého doložení technické kvalifikace (tzv. referenčních zakázek). Toto kritérium nesměřovalo pouze k ověření minimální způsobilosti dodavatele k plnění veřejné zakázky, nýbrž k diferenciaci jednotlivých nabídek podle konkrétních parametrů kvality dříve poskytnutého plnění, a tedy k rozlišení úrovně kvality v rámci množiny jinak přípustných nabídek.

[8] V posuzované věci byl podle krajského soudu naplněn požadavek provázanosti hodnoticího kritéria s předmětem veřejné zakázky ve smyslu § 116 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Žalobkyně se pomocí dotazníků spokojenosti zjevně snažila postihnout konkrétní okolnosti způsobu realizace předchozích referenčních plnění, tedy zejména jejich řádnost, včasnost, kvalitativní úroveň, technickoorganizační zajištění a případnou potřebu uplatnění sankčních mechanismů. Dané parametry mohou mít vazbu k užitné hodnotě aktuálně zadávané veřejné zakázky, resp. jsou způsobilým indikátorem kvality nabízeného plnění.

II. Kasační stížnost žalovaného

[9] Žalovaný (stěžovatel) podává proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, ve které namítá jeho nezákonnost a nepřezkoumatelnost.

[10] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalobkyní zvolené hodnoticí kritérium je v souladu se zákonem o zadávání veřejných zakázek. Stěžovatel sice principiálně nevylučuje možnost, aby i zkušenost dodavatele jako celku byla předmětem hodnocení. V posuzované věci však neshledal provázanost zvoleného kritéria s předmětem veřejné zakázky. Hodnocená kvalifikace zde není nikterak promítnuta do samotného plnění veřejné zakázky. Smyslem požadavku stanoveného v § 116 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek je, aby zadavatel vybíral podle kvality nabízeného plnění, nikoliv podle skutečností, které se vážou k osobě dodavatele (např. podle referencí dodavatele). Hodnotíli zadavatel dodavatele podle referenčních zakázek, riskuje vymizení smyslu hodnocení kvality, neboť zadavatel je nucen vybrat nikoliv nejlepší plnění, ale toliko dodavatele s nejlepší historií. Zadavatel nemá žádnou garanci, že se kvalita (knowhow) získaná na základě zkušenosti s referenčním plněním v podniku dodavatele udržela. Hodnocení na základě referencí je jistě možné v běžném soukromém nákupu, veřejné zakázky však vyžadují vyšší standard ověření kvality.

[11] Nedostatky dotazníků (které sloužily jako hodnoticí kritérium) podle stěžovatele spočívají v tom, že zvolený způsob hodnocení (hodnocený aspekt) nebyl provázán s kvalitou a přidanou hodnotou nabízeného řešení v aktuálním zadávacím řízení. Byl jen prostou kontrolou splnění referenčních zakázek v souladu se smlouvou, což je pouze minimální standard, ne kvalitativní výhoda. Od každého dodavatele se očekává, že bude plnit řádně a včas. Stěžovatel již dříve upozornil na velmi nízkou spolehlivost takového hodnocení. Zvolené kritérium srovnává dodavatele spíše podle jejich nedostatků nežli podle kvality plnění. Také nastavená hodnotící škála byla netransparentní. Krajský soud tyto nedostatky přehlédl s tím, že zvolená kritéria neposuzují referenční zakázky pohledem „splnil/nesplnil“, ale řadí jednotlivé dodavatele od toho, který referenční zakázky splnil nejhůře, po toho, který je splnil nejlépe. To však dle stěžovatele pro konstatování zákonnosti hodnoticího kritéria nestačí.

[12] Souvislost nastavených hodnoticích kritérií s předmětem plnění musí být jasná, hmatatelná, prokazatelná. V posuzované věci však byla velmi obecná a povrchní. I ze závěrů napadeného rozsudku (viz bod 42) plyne, že krajský soud považuje vazbu hodnoticího kritéria na kvalitu plnění za potenciální, nikoliv za jistou či prokázanou. Krajský soud ani souvislost hodnoticího kritéria s předmětem plnění blíže nepopisuje, pokud jde o konkrétní aspekty referenčního plnění, jež mají zajistit kvalitu plnění nyní zadávaného. Posuzovaný dotazník neposkytuje objektivní obraz o dodavateli, jelikož ani nerozlišuje, jakou konkrétní povinnost a ve vztahu k jaké části plnění dodavatel nedodržel, či jaká sankce, z jakého důvodu a v jaké výši proti němu byla uplatněna. Dle judikatury krajského soudu je přitom zásah do účasti dodavatele v zadávacím řízení v důsledku jeho minulého pochybení možný pouze v případě kvalifikovaného pochybení určité intenzity, nikoliv v případě bagatelního či čistě formálního porušení.

[13] Žalobkyní použitá metoda hodnocení nevypovídá o kvalitě dodavatelů rovněž z toho důvodu, že umožňuje dodavateli předložit toliko ty referenční zakázky (dotazníky), které se mu hodí. Zároveň zvolený dotazník vede k tomu, že vyhraje ten, kdo dokáže posbírat nejvíc hodnocení a vynutit si u odběratelů správné vyplnění dotazníku.

[14] Úvaha krajského soudu, že historie dodavatele může vypovídat o kvalitě budoucího plnění, se míjí se skutečným stavem věci. Jako příklad uvádí stěžovatel úklidové služby, které jsou obdobně jako údržba zeleně opakovanou typizovanou činností. Kvalita úklidu přitom vždy závisí především na osobní motivaci, ochotě a vstřícnosti úklidového personálu. Podstatná je tedy spíše odměna, která může uklízeče motivovat ke kvalitnímu plnění (viz rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. 3. 2026, ve věci C210/24, AESTE, dále jen „rozsudek ve věci AESTE“). Naopak celá krajským soudem popisovaná sféra vnitřních procesů dodavatele má spíše marginální význam.

[15] Nastavení hodnoticích kritérií tak, jak to učinila žalobkyně, dle stěžovatele neumožnuje ani evropská právní úprava, konkrétně čl. 67 zadávací směrnice, resp. ani bod 92 a 94 její preambule. Ačkoliv právní úprava výslovně nezakazuje použití kvalifikace jakožto hodnoticího kritéria, neznamená to, že by mělo dojít k absolutnímu setření rozdílu mezi kvalifikací a hodnocením, byť některé aspekty kvalifikace je již možno hodnotit.

[16] Z odborné literatury, kterou žalobkyně i krajský soud argumentovaly, tedy z díla The Law of Public and Utilities Procurement: Regulation in the EU and UK od autorky Sue Arrowsmith, dle stěžovatele rovněž plyne, že judikatura podporuje zejména stanovisko, že lze posuzovat výhradně kvality fyzických osob (realizačního týmu) dodavatele. Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 24. 1. 2008, ve věci C532/06, Lianakis a další (dále jen „rozsudek ve věci Lianakis“), uvedená autorka interpretuje tak, že je připuštěno hodnotit zkušenosti dodavatele jako celku za předpokladu propojení s předmětem veřejné zakázky. Aby se zvolené kritérium dalo použít ve fázi hodnocení nabídek, musí umožnit posouzení, která nabídka je skutečně ekonomicky nejvýhodnější, a nikoliv pouze, zda je „dostatečná“.

[17] Stěžovatel nepovažuje za přiléhavou ani další judikaturu Soudního dvora EU, na kterou krajský soud poukázal. Ve všech případech shledává totiž mnohem silnější vazbu hodnoticích kritérií na předmět plnění veřejné zakázky, než je v nyní posuzované věci. Relevantní pro posuzovanou věc je také rozsudek Soudního dvora EU ze dne 26. 3. 2015, ve věci C601/13, Ambising (dále jen „rozsudek ve věci Ambising“), který již reaguje i na úpravu obsaženou v novějším znění zadávací směrnice. I zde se jednalo o hodnocení konkrétních jednotlivců, a nikoliv o hodnocení zkušeností dodavatele jako právnické osoby.

[18] V reakci na odůvodnění uvedené v bodě 42 napadeného rozsudku stěžovatel uvádí, že nechápe, o jakém „plnění přesahujícím standard“ krajský soud hovoří. Dotazníky totiž dokládaly jen řádné a včasné plnění, aniž by obsahovaly jakýkoliv aspekt týkající se vyšší kvality.

[19] Pokud by Nejvyšší správní soud neshledal nezákonnost napadeného rozsudku, navrhuje stěžovatel položení následující předběžné otázky Soudnímu dvoru EU: Umožňuje čl. 67 (zejména při zohlednění bodu 92 preambule) zadávací směrnice, aby zadavatel stanovil kvalitativní hodnoticí kritérium spočívající v hodnocení minulé zkušenosti dodavatele jako celku (tedy nikoliv konkrétních osob), které hodnotí otázku, zda bylo referenční plnění poskytnuto řádně a včas?

III. Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti

[20] Žalobkyně se ve svém vyjádření ztotožňuje se závěry krajského soudu a považuje kasační stížnost za nedůvodnou. Stěžovatel podle ní nesprávně redukuje parametry hodnoticího kritéria na pouhý obecný předpoklad „řádného a včasného plnění smlouvy“ bez vazby na kvalitu. Nezohledňuje fakt, že dotazníky vedou k jasnému odlišení míry kvality díky škále hodnocení (více/méně). Zároveň není pravda, že by reference k významným službám předkládané v rámci kvalifikace [§ 79 odst. 2 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek] mohly rozlišit míru, se kterou byly splněny „řádně a včas“. Žalobkyně proto zásadně odmítá, že by hodnotila kvalifikaci dodavatele. Předložení dotazníků spokojenosti je nadto pro dodavatele možnost a nikoliv povinnost (na rozdíl od požadavků na kvalifikaci). S odkazem na čl. 7.3 zadávací dokumentace žalobkyně upozorňuje, že dodavatel obdržel body až v případě, v němž objednatel služby v jednotlivých aspektech poskytovaného plnění kladně hodnotil míru naplnění jednotlivých hodnocených parametrů.

[21] Žalobkyně upozorňuje, že sám stěžovatel ve své nedávné rozhodovací praxi aproboval hodnocení předchozí zkušenosti dodavatele v rámci hodnoticího kritéria vymezeného jako prostý počet realizovaných referenčních zakázek.

[22] Stěžovatel sice v kasační stížnosti zdůrazňuje, že musí existovat jistota a prokazatelná garance, že zvolené hodnoticí kritérium bude mít skutečně významný dopad na plnění veřejné zakázky, podle žalobkyně jde však o velmi obecná tvrzení a těžko splnitelný požadavek jdoucí nad rámec znění zákona o zadávání veřejných zakázek. Takovou jistotu míry dopadu do budoucího plnění stěžovatel nevyžaduje (a ani ji vyžadovat nelze) ani u hodnocení zkušeností konkrétních fyzických osob, které stěžovatel bez dalšího dlouhodobě aprobuje. U služeb typu údržba zeleně, úklidy apod. je navíc stěžejní subjekt (organizace) dodavatele, nikoliv konkrétní fyzické osoby poskytující služby.

[23] Žalobkyně je přesvědčena, že dotazníky spokojenosti byly s ohledem na povahu služeb vhodné, vhodně strukturované (otázky, které se zaměřují na zkušenost a kvalitativní faktory, jako je včasnost, kvalita práce, vybavenost, sankce/bezproblémovost), informativní (počet otázek a jejich šíře pokrývá klíčové aspekty) a ověřitelné. Žalobkyně k tomu odkazuje na přiložené odborné posouzení, které je součástí spisu krajského soudu.

[24] Hodnoticí kritérium zvolené žalobkyní umožňuje také zadávací směrnice. Názor o nemožnosti hodnotit kvalifikaci dodavatele jako celku považuje žalobkyně za překonaný, a to zejména v situacích, v nichž není představitelné nebo relevantní hodnocení „odborného týmu“ (jednotlivých osob). V případě jednodušších služeb nejsou zkušenosti jednotlivých osob zásadní.

[25] Dále žalobkyně relativizuje závěry, které dle stěžovatele vyplývají z odkazované zahraniční literatury, a upozorňuje, že rozsudek ve věci Lianakis se zabýval hodnoticím kritériem odlišné povahy než v nyní posuzované věci. Krajským soudem citovaná judikatura Soudního dvora EU je dle žalobkyně zcela přiléhavá, neboť demonstruje, jak široce je podmínka vazby hodnoticích kritérií na plnění zadávané veřejné zakázky vykládána.

[26] K poznámce stěžovatele, že řádné a včasné plnění není plnění vyšší kvality, ale mělo by být běžným standardem, žalobkyně uvádí, že představy stěžovatele neodpovídají realitě na trhu služeb údržby zeleně.

[27] Stěžovatelem navrhovanou předběžnou otázku k Soudnímu dvoru EU považuje žalobkyně za nadbytečnou.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[28] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.

[29] Kasační stížnost není důvodná.

[30] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku. Věcný přezkum je totiž možný pouze za předpokladu, že napadený rozsudek je srozumitelný a vychází z relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozsudku. Nepřezkoumatelnost je objektivní kategorií. Kritériem přezkoumatelnosti není, zda rozhodnutí a jeho důvody účastníci řízení akceptovali, resp. zda rozhodnutí odráží jejich subjektivní představu o věcném řešení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/200674, č. 1566/2008 Sb. NSS, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/201624, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/201735).

[31] Napadený rozsudek kritéria přezkoumatelnosti naplňuje. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakých důvodů shledal krajský soud žalobní námitky důvodné, a proč přistoupil ke zrušení napadených správních rozhodnutí. Stěžovatel ostatně ani sám nespecifikuje, v čem dle jeho názoru nepřezkoumatelnost rozsudku spočívá, naopak jeho argumentaci věcně zpochybňuje, což svědčí o tom, že krajský soud své závěry dostatečně a srozumitelně odůvodnil (a napadený rozsudek je tedy přezkoumatelný).

[32] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení zákonnosti napadeného rozsudku, tj. k zodpovězení otázky, zda žalobkyně v zadávací dokumentaci stanovila kritérium kvality pro hodnocení nabídek v souladu s § 116 zákona o zadávání veřejných zakázek, podle kterého:

1) Pro hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky podle kvality je zadavatel povinen stanovit kritéria, která vyjadřují kvalitativní, environmentální nebo sociální hlediska spojená s předmětem veřejné zakázky.

2) Kritériem kvality mohou být zejména a) technická úroveň, b) estetické nebo funkční vlastnosti, c) uživatelská přístupnost, d) sociální, environmentální nebo inovační aspekty, e) organizace, kvalifikace nebo zkušenost osob, které se mají přímo podílet na plnění veřejné zakázky v případě, že na úroveň plnění má významný dopad kvalita těchto osob, f) úroveň servisních služeb včetně technické pomoci, nebo g) podmínky a lhůta dodání nebo dokončení plnění.

3) Kritéria kvality musí být vymezena tak, aby podle nich nabídky mohly být porovnatelné a naplnění kritérií ověřitelné. Kritériem kvality nesmí být smluvní podmínky, jejichž účelem je utvrzení povinností dodavatele, nebo platební podmínky.

4) Zadavatel může rovněž stanovit pevnou cenu a hodnotit pouze kvalitu nabízeného plnění.

5) Má se za to, že kritéria kvality souvisejí s předmětem veřejné zakázky, pokud se vztahují k jakékoliv fázi životního cyklu předmětu veřejné zakázky.

[33] Výčet kritérií kvality uvedený v § 116 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek je demonstrativní (viz obrat „mohou být zejména“). Zadavatel si tedy může zvolit jakékoliv další kritérium kvality, to ovšem za podmínky, že toto kritérium vyjadřuje kvalitativní, environmentální nebo sociální hlediska a zároveň jsou tato hlediska spojená s předmětem veřejné zakázky (§ 116 odst. 1 tohoto zákona). Právě souvislost s předmětem zadávané veřejné zakázky je tedy základní podmínkou a zásadním mantinelem pro využitelnost konkrétního parametru pro účely hodnocení nabídek. Podstatné je, aby se kritérium nevázalo toliko k osobě dodavatele, ale skutečně se vztahovalo k předmětu veřejné zakázky (viz Šebesta, M., Novotný, P., Machurek, T., Dvořák, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s.1647).

[34] Ustanovení § 116 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek stanovuje základní požadavky na způsob vymezení jednotlivých kritérií kvality v zadávací dokumentaci veřejné zakázky. Kritéria musí být objektivní a jejich naplnění ověřitelné. Zároveň musí být kritéria kvality vymezena takovým způsobem, aby mohly nabídky být podle těchto kritérií vzájemně porovnatelné.

[35] Nejvyšší správní soud dále podotýká, že § 116 zákona o zadávání veřejných zakázek má předobraz v čl. 67 odst. 2 zadávací směrnice, podle kterého ekonomicky nejvýhodnější nabídka z hlediska veřejného zadavatele se stanoví na základě ceny nebo nákladů prostřednictvím nákladové efektivnosti, například podle nákladů životního cyklu v souladu s článkem 68, a může zahrnovat nejlepší poměr mezi cenou a kvalitou, který je posuzován na základě kritérií, jež zahrnují kvalitativní, environmentální a sociální hlediska spojená s předmětem dané veřejné zakázky. Mezi tato kritéria může patřit například: a) kvalita, včetně technické úrovně, estetických a funkčních vlastností, přístupnosti, konceptu pro všechny uživatele, sociálních, environmentálních a inovačních vlastností, obchodu a jeho podmínek, b) organizace, kvalifikace a zkušenosti pracovníků pověřených realizací dané veřejné zakázky v případě, že na úroveň plnění veřejné zakázky může mít významný dopad kvalita zapojených pracovníků, nebo c) poprodejní služby a technická pomoc, podmínky dodání, jako je datum dodání, postup dodání, doba dodání nebo dokončení.

[36] Zadávací směrnice v preambuli v bodě 90 stanoví, že veřejné zakázky by měly být zadávány na základě objektivních kritérií, která zajistí dodržení zásad transparentnosti, nediskriminace a rovného zacházení, a to s ohledem na zajištění objektivního srovnání relativní hodnoty nabídek s cílem určit v podmínkách skutečné hospodářské soutěže, která nabídka je ekonomicky nejvýhodnější. Je třeba výslovně stanovit, že ekonomicky nejvýhodnější nabídka by měla být posuzována na základě nejlepšího poměru mezi cenou a kvalitou, což by mělo vždy zahrnovat prvek související s cenou nebo náklady. Rovněž by mělo být upřesněno, že toto posouzení ekonomicky nejvýhodnější nabídky by bylo rovněž možné provést pouze na základě ceny či nákladové efektivnosti. Dále je vhodné připomenout, že veřejní zadavatelé mají možnost stanovit přiměřené kvalitativní standardy pomocí technických specifikací nebo podmínek plnění veřejné zakázky (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).

[37] Podle bodu 92 preambule zadávací směrnice veřejní zadavatelé by měli při posuzování nejlepšího poměru mezi cenou a kvalitou vymezit ekonomická a kvalitativní kritéria spojená s předmětem veřejné zakázky, která za tímto účelem použijí. Tato kritéria by tudíž měla umožňovat srovnávací posouzení úrovně plnění, kterou jednotlivé nabídky nabízejí, s ohledem na předmět veřejné zakázky, jak je vymezen v technických specifikacích. V souvislosti s nejlepším poměrem mezi cenou a kvalitou tato směrnice stanoví demonstrativní výčet možných kritérií pro zadání, která zahrnují environmentální a sociální aspekty. Veřejní zadavatelé by měli být podněcováni k volbě kritérií, jež jim umožní pořídit stavební práce, dodávky a služby vysoké kvality, které dokonale vyhovují jejich potřebám. Volbou kritérií pro zadání veřejné zakázky by zadavatel neměl získat neomezenou volnost a tato kritéria by měla zajišťovat možnost účinné a spravedlivé hospodářské soutěže a být doprovázena podmínkami, jež umožňují účinně ověřit informace, které uchazeči předložili (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).

[38] Podle bodu 94 preambule zadávací směrnice jeli pro úroveň plnění veřejné zakázky významná kvalita zapojených pracovníků, měli by veřejní zadavatelé mít také možnost užít jako kritérium organizaci, kvalifikaci a zkušenosti pracovníků přidělených k plnění dotčené veřejné zakázky, neboť to může mít dopad na kvalitu plnění veřejné zakázky a v důsledku též na ekonomickou hodnotu nabídky. K tomu může dojít například u veřejných zakázek na takzvané intelektuální služby, jako jsou služby konzultační nebo architektonické.

[39] Nejvyšší správní soud předně souhlasí se závěrem krajského soudu, že citovaná právní úprava nezapovídá, aby i zkušenost dodavatele jako hospodářského celku (která měla být v nynějším případě ověřena pomocí dotazníku spojenosti) byla předmětem hodnocení coby kritérium kvality. To ostatně principiálně nevylučuje ani stěžovatel (byť zároveň zdůrazňuje, že relevantní pro předmět veřejné zakázky jsou spíše zkušenosti konkrétních fyzických osob, které se mají na plnění veřejné zakázky podílet).

[40] Krajský soud v bodě 26 napadeného rozsudku správně vymezil, že zkušenost dodavatele jako hospodářského celku bude významná v případě služeb zahrnujících široký okruh plnění, která zadavatelé běžně, opakovaně a ve značně typizovaném obsahovém i rozsahovém rámci poptávají. V případě takových služeb totiž bude pro hodnocení kvality poptávaného plnění podstatná zejména úroveň organizačního zajištění, interních procesů, nastavení kontroly kvality, stability provozních kapacit, logistika, schopnost plánování a celkové knowhow dodavatele jako celku. Tolik významná naopak nutně nebude zkušenost či kvalifikace konkrétních pracovníků (jak tomu je v případě tzv. intelektuálních služeb – viz shora citovaný bod 94 zadávací směrnice), kteří jsou v kontextu těchto služeb v zásadě zastupitelní.

[41] Ze zadávací dokumentace vyplývá, že poptávaným plněním bylo zajišťování správy ploch veřejné zeleně po dobu 48 měsíců spočívající v pravidelné celoroční údržbě travnatých a zpevněných ploch veřejné zeleně (v souladu s požadavky ČSN), úklidu vymezených ploch, údržby mobiliáře na těchto plochách, provádění dalších souvisejících činností. Krajský soud správně vysvětlil, že se jedná o obsahově typizovanou činnost spočívající v soustavném a opakovaném zajišťování běžných údržbových prací jako sečení travnatých ploch, ořezy dřevin a keřů, údržba záhonů, úklid biologického odpadu, dosadby, zálivka, či další standardní zahradnické a provozní úkony odpovídající sezónnímu cyklu a konkrétním potřebám spravovaných ploch. Tento typ činnosti vykonávají dodavatelé specializující se na údržbu veřejné zeleně, pro něž jde v podstatě o rutinní činnost. Nejvyšší správní soud je shodně s krajským soudem přesvědčen, že kvalita takových služeb bude závislá spíše na zkušenosti dodavatele jako hospodářského celku, konkrétně na jeho osvědčených (a objednateli potvrzených) provozních postupech, vnitřní organizaci práce, způsobu řízení pracovníků či dostupném technickém vybavení. Za méně významné lze považovat hodnocení jednotlivých pracovníků, jejich kvalifikace či motivace. Podstatná zde tedy bude primárně obecně schopnost dodavatele zajistit stabilní a kvalitní poskytování služeb správy a údržby veřejné zeleně.

[42] Stěžovateli nelze přisvědčit, že by se uvedené úvahy (vyjádřené v bodě 26 napadeného rozsudku) míjely se skutečným stavem věci. Nejvyšší správní soud nesdílí jeho představu, že například v případě úklidových služeb kanceláří, které obdobně jako nyní posuzované služby představují opakovanou typizovanou činnost, záleží kvalita plnění především na osobní motivaci, ochotě a vstřícnosti konkrétních pracovníků. Tento aspekt bude mít, s ohledem na značnou zastupitelnost jednotlivých pracovníků a nízké požadavky na jejich kvalifikaci (či osobní motivaci), spíše marginální význam. Jak již bylo výše uvedeno, podstatná je v případě těchto služeb především organizace dodavatele, nastavení jeho vnitřních procesů či kontrolních mechanismů.

[43] Uvedený závěr dle Nejvyššího správního soudu nevylučuje ani stěžovatelem připomínaná judikatura Soudního dvoru EU či související odborná literatura. Stěžovatelem odkazovaný rozsudek ve věci Lianakis se týkal výkladu již neúčinné směrnice Rady č. 92/50/EHS, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby. Soudní dvůr EU zde uzavřel, že kritéria pro zadání veřejné zakázky musí směřovat k určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky, naopak se nemá jednat o kritéria posuzující pouze vhodnost uchazeče provést dotčenou zakázku (za takové kritérium považoval zkušenost uchazečů, početní stav zaměstnanců, technické vybavení a schopnost dodat zakázku ke stanovenému datu). Na tento rozsudek navázal Soudní dvůr EU ve věci Ambising, v níž považoval za relevantní hodnotit zkušenosti a vzdělání jednotlivých fyzických osob, resp. skupiny osoby, které se měly podílet na plnění veřejné zakázky, neboť předmětem zakázky byly vzdělávací a poradenské služby, tedy služby intelektuální povahy (srov. bod 94 zadávací směrnice). Nejvyšší správní soud je shodně se žalobkyní přesvědčen, že uvedená judikatura nevylučuje možnost hodnotit zkušenost dodavatele jako celku coby kritérium kvality, pokud takové kritérium povede k určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky, a nikoliv toliko k ověření kvalifikace dodavatele k provedení veřejné zakázky. Stejný závěr lze ostatně dovodit i ze stěžovatelem odkazované odborné literatury, která zároveň zdůrazňuje nutnost propojení hodnocených zkušeností s předmětem veřejné zakázky. Podstatné je tedy především to, aby zvolené kvalitativní kritérium bylo spojeno s předmětem veřejné zakázky. Je tedy třeba posoudit, zda má zvolené kritérium dopad na úroveň (kvalitu) plnění, které má být poskytnuto v rámci zadávané veřejné zakázky (tj. zda jedná se o určitý „indikátor kvality“ tohoto plnění). Splnění této podmínky bude vždy záležet na posouzení konkrétních skutkových okolností (viz dále). Jak vyplývá z rozsudku ve věci AESTE „existence souvislosti mezi sporným kritériem a předmětem sporné zakázky musí být posuzována s ohledem na zvláštnosti služby, která je předmětem zakázky“ (viz bod 46).

[44] Upozorňujeli stěžovatel, že v dané věci je rozhodná spíše odměna pracovníků, která je může motivovat ke kvalitnějšímu plnění, Nejvyšší správní soud konstatuje, že tato okolnost bude relevantní v případě služeb, jejichž kvalita závisí především na výkonu konkrétních pracovníků (a kvalita poptávaných služeb tak bude záležet na jejich zkušenosti). Tak tomu ostatně bylo i ve stěžovatelem odkazovaném rozsudku ve věci AESTE, ve kterém se jednalo o poskytování mimoústavních sociálních služeb určených znevýhodněným a zranitelným osobám, přičemž zde byla důležitá kvalita, dostupnost a kontinuita služeb. Uchazečům o veřejnou zakázku byly udělovány body v závislosti na míře zvýšení mzdových nákladů na osoby plnící danou veřejnou zakázku. Soudní dvůr EU zde dospěl k závěru, že takové kritérium skutečně může přispět ke stabilizaci a udržení pracovníků, získání kvalifikovanějších zaměstnanců a tím i k vyšší kvalitě poskytovaných služeb. Toto kritérium tedy umožnilo zadavateli určit ekonomicky nejvýhodnější nabídku. Jak ovšem Nejvyšší správní soud zdůraznil výše, v nyní posuzované věci nebyl konkrétní výkon jednotlivých pracovníků zásadní, jednotliví zaměstnanci byli naopak snadno zastupitelní, a proto ani nelze výši jejich odměny považovat za významný faktor pro hodnocení kvality poskytované služby. Nejvyšší správní soud nepřehlíží ani rozsudek Soudního dvora EU ze dne 18. 12. 2025, ve věci C769/23, Mara, podle něhož i organizace a zkušenosti zaměstnanců přidělených k poskytování standardizovaných manipulačních služeb mohou ovlivnit kvalitu plnění. V tehdy řešeném případě se však jednalo o poměrně specifické služby – konkrétně šlo o veřejnou zakázku na služby pro potřeby armády, která spočívala především v nakládce a vykládce, stohování a vykládání materiálu, jakož i přemisťování materiálu. V takovém specifickém případě vnímá Nejvyšší správní soud zjišťování zkušeností jednotlivých osob jako naléhavější než v případě jiných rutinních služeb. O takový typ služeb se přitom jednalo v nyní posuzované věci.

[45] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že s ohledem na specifika služeb, která byla předmětem veřejné zakázky, mohla být relevantním kritériem kvality dřívější zkušenost dodavatele jako hospodářského celku, resp. kvalita dříve poskytnutých služeb vyjádřená určitou mírou spokojenosti objednatelů s jednotlivými uchazeči o veřejnou zakázku. Lze se rovněž zcela důvodně domnívat, že kvalita dříve poskytnutého plnění indikuje (s velkou pravděpodobností) kvalitu plnění nově poptávaného, a tedy že zde existuje vazba tohoto hodnoticího kritéria na předmět veřejné zakázky.

[46] Stěžovatel v této souvislosti namítá nedostatky zvolených dotazníků spokojenosti s kvalitou služeb dodavatele. Je přesvědčen, že jejich předložení indikovalo toliko obecnou zkušenost dodavatelů v oboru, resp. potvrzovalo pouze schopnost dodavatelů splnit předmět veřejné zakázky řádně a včas. Podle jeho názoru však nemělo žádný dopad na kvalitu plnění, které mělo být poskytnuto v rámci sporované veřejné zakázky. Jinými slovy, podle stěžovatele nebyla dostatečně silná vazba tohoto kritéria na předmět veřejné zakázky. S tím Nejvyšší správní soud nesouhlasí.

[47] Podle bodu 7.1. (Kritéria hodnocení nabídek) zadávací dokumentace měly být nabídky hodnoceny podle jejich ekonomické výhodnosti na základě nejvýhodnějšího poměru nabídkové ceny a kvality. Nabídková cena měla váhu 70 % a dotazníky spokojenosti s kvalitou služeb dodavatele (tj. kritérium hodnotící kvalitu služeb) váhu 30 %. V bodě 7.3. (Kvalita služeb dodavatele) je uvedeno, že dodavatel má v nabídce ke každé jednotlivé službě předložit samostatný dotazník; dohromady může být předloženo a hodnoceno maximálně 10 dotazníků. Za každou dokládanou službu (tedy za každý předložený dotazník) obdrží účastník zadávacího řízení pro účely hodnocení počet bodů v závislosti na počtu bodů získaných podle odpovědí v dotazníku. Bodovány budou pouze odpovědi „ANO“ a „PŘEVÁŽENĚ ANO“. Za každou odpověď „ANO“ obdrží účastník 5 bodů. Za každou odpověď „PŘEVÁŽNĚ ANO“ obdrží účastník 3 body. Výjimku tvoří pouze odpovědi na dotaz č. 5, kde za odpověď „NE“ obdrží účastník 5 bodů a za odpověď „SPÍŠE NE“ obdrží účastník 3 body. Do hodnocení bude zařazena pouze taková referenční zakázka, která na základě předloženého vyplněného dotazníku získá minimálně 5 bodů za odpovědi. V případě, že účastník předloží dotazník s nižším než minimálním počtem bodů za odpovědi (tj. s 0 body), nebude takový dotazník zařazen do hodnocení a nebude za něj přidělen žádný bodový zisk do celkového hodnocení.

[48] Dotazníky obsahují následujících 5 otázek: 1) Byly dílčí práce předkládané k fakturaci objednateli v rámci předmětné služby skutečně provedeny? 2) Byly předmětné služby poskytovány ve stanovených termínech? 3) Byly předmětné služby poskytovány ve smlouvou požadované kvalitě? 4) Byly při poskytování předmětných služeb používány požadované technické stroje a zařízení? 5) Byly v rámci poskytování předmětné služby dány důvody pro uplatnění smluvních sankcí?

[49] Krajský soud správně poznamenal, že je na zadavateli veřejné zakázky, aby si zvolil, které vlastnosti či aspekty plnění jsou pro něj natolik zásadní, že je promítne do kritérií hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky. V nyní posuzované věci bylo pro žalobkyni podstatné (což zdůrazňuje i ve vyjádření ke kasační stížnosti), aby bylo plnění uskutečněno v požadovaném rozsahu a ve sjednané kvalitě, za použití určitých technických nástrojů a zařízení a ve stanovených termínech. Rovněž žalobkyně chtěla získat informace, zda u dodavatelů již dříve nenastaly důvody pro uplatnění smluvních sankcí. Tyto skutečnosti mohly dotazníky spokojenosti ověřit. Odpovědi na dotazy byly přitom v dotaznících formulovány tak, aby nesvědčily o prostém splnění/nesplnění kvalifikačních předpokladů, ale aby byly způsobilé vypovídat i o míře či rozsahu naplnění těchto předpokladů (tj. obsahovaly možnosti odpovědí objednatelů na jednotlivé otázky ano/převážně ano, spíše ne/ne). Jak správně uvedl krajský soud, ve srovnání s referencemi ve smyslu § 79 odst. 2 písm. a), b) zákona o zadávání veřejných zakázek se nejednalo o pouhé ověření, že dodavatel dříve provedl zakázku v dostatečné kvalitě a rozsahu k tomu, aby mohl být považován za kvalifikovaného k provedení zadávané veřejné zakázky. Nešlo pouze o kontrolu splnění určitého minimálního standardu, nýbrž o ověření, zda dodavatel plnil dřívější zakázky v určité „lepší kvalitě“. Kritérium spočívající v předložení dotazníků spokojenosti tak jednoznačně přesahovalo rámec prostého doložení technické kvalifikace (tedy pouhé doložení referenčních zakázek), neboť prokazovalo nejen to, že dodavatel referenční zakázky řádně a včas uskutečnil, ale také to, že plnění případně provedl lépe, než by odpovídalo minimálnímu standardu (který představuje splnění kvalifikačních podmínek).

[50] Zjištění z dotazníků mělo vypovídat o konkrétním (kvalitativním) způsobu uskutečnění plnění, tedy o tom, jestli bylo poskytnuto zcela bezvadně, nebo s dílčími vadami a nedodělky (což lze stále ještě považovat za řádné splnění), zda bylo dokončeno ve sjednaném termínu či s určitým (byť třeba ještě akceptovatelným) prodlením, jaká byla míra spokojenosti objednatele s tímto plněním, nebo zda byl dán důvod pro uplatnění smluvních sankcí. Zvolené dotazníky vedly k hodnocení kvalitativní úrovně předchozích plnění poskytnutých zájemcem o veřejnou zakázku, která (s ohledem na charakter popsané služby) měla sloužit jako indikátor kvality plnění poptávaného v rámci veřejné zakázky. Nejvyšší správní soud je shodně s krajským soudem přesvědčen, že míra, rozsah či konkrétní obsah zkušeností dodavatele (tedy nikoliv v rovině splňuje/nesplňuje, ale v rovině splňuje více/splňuje méně) v posuzovaném případě předznamenávaly či mohly být významné pro kvalitu plnění poptávaného v rámci veřejné zakázky a měly tedy vztah s předmětem veřejné zakázky.

[51] Krajský soud rovněž správně uzavřel, že posuzované hodnoticí kritérium umožnilo srovnání nabídek podle nabízené kvality, a to konkrétně jejich seřazení od dodavatele s nejlepší historií (který v minulosti uskutečnil nejvíce plnění v nejlepší kvalitě) po dodavatele s nejhoršími referencemi (případně menším množstvím či žádnými referenčními zakázkami). Je totiž zcela racionální předpokládat, že dodavatel s nejlepšími referencemi (resp. i s nejvyšším počtem kladně hodnocených zakázek) bude schopen i v dalších plněních dosahovat požadovaných parametrů kvality. Zvolené kritérium kvality tak není spojeno toliko s osobou dodavatele ani nehodnotí pouze a jenom jeho minulou zkušenost bez vazby na předmět veřejné zakázky, jak se domnívá stěžovatel. Naopak toto kritérium bylo způsobilé identifikovat ekonomicky nejvýhodnější nabídky.

[52] K tvrzení stěžovatele, že zadavatel nemá žádnou garanci, že se kvalita (knowhow) ověřená na základě zkušenosti s referenčním plněním v podniku dodavatele udržela, Nejvyšší správní soud uvádí, že kvalitu zadávaného plněné povětšinou se stoprocentní jistotou negarantují ani jiná (případně i zákonem výslovně aprobovaná – viz § 116 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek) hodnoticí kritéria hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky. Zejména v případě zkušenosti konkrétních osob, které se mají na plnění veřejné zakázky podílet [tedy kritérium kvality výslovně předvídané v § 116 odst. 2 písm. e) zákona o zadávání veřejných zakázek], zadavatel nemůže mít jistotu, že tato osoba provede i další plnění ve stejné kvalitě, případně se stejnou motivací.

[53] Nejvyšší správní soud do určité míry rozumí argumentu stěžovatele, že zvolené kritérium nemusí poskytovat zcela objektivní obraz o dodavateli, resp. jím dříve poskytnutém plnění. Odpovědi na jednotlivé otázky obsažené v dotazníku budou vždy do určité míry záležet na subjektivním pohledu jednotlivých objednatelů, jejichž požadavky na kvalitu poskytovaného plnění se mohou lišit. Jedná se nicméně o inherentní vlastnost dotazníků spokojenosti coby metody hodnocení nabídek, které v jiných situacích stěžovatel běžně uznává jako relevantní kritérium kvality (viz např. rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 12. 9. 2023, sp. zn. ÚOHSS0473/2023/VZ, č. j. ÚOHS34625/2023/500 – v tomto případě byla stanovena jako hodnoticí kritérium „spokojenost objednatelů s členy realizačního týmu“ hodnocená na základě vyplněných dotazníků spokojenosti). Jednalo se sice o zjišťování spokojenosti s konkrétními fyzickými osobami, jež se měly podílet na plnění tehdy zadávané veřejné zakázky, ovšem obecné nedostatky této metody ověřování kvality a rizika s nimi spojená zde nepochybně byla také, avšak stěžovatel je nikterak nesporoval. Stále proto platí, že zjištěná spokojenost s dřívějším plněním dodavatele s největší pravděpodobností předznamená i spokojenost s plněním dodavatele ze strany zadavatele veřejné zakázky.

[54] Za důvod neobjektivnosti zvoleného hodnoticího kritéria nepovažuje Nejvyšší správní soud, na rozdíl od stěžovatele, skutečnost, že z odpovědí dotazníku není zřejmé, jakou konkrétní povinnost dodavatel nedodržel, resp. jaká sankce vůči němu byla uplatněna. Z formulace dotazu „Byly v rámci poskytování předmětné služby dány důvody pro uplatnění smluvních sankcí? a možných odpovědí na tento dotaz: ne/spíše ne je zjevné, že žalobkyně si chtěla ověřit, zda objednatelé buď jednoznačně neshledali důvody pro uplatnění smluvních sankcí (v případě odpovědi ne) vůči dodavateli, nebo i určité pochybení dodavatele shledali, ale možnost uplatnění sankce nevyužili (v případě odpovědi spíše ne). I tento posuzovaný parametr tak vypovídá o kvalitě dříve poskytnutého plnění v tom smyslu, zda dodavatel splnil zakázku zcela v souladu se smlouvou, nebo se dopustil určitých, byť ne zcela významných pochybení. V této souvislosti nelze považovat za relevantní stěžovatelův odkaz na judikaturu Krajského soudu v Brně (např. rozsudek ze dne 1. 7. 2020, č. j. 29 Af 63/201977), podle níž je zásah do účasti dodavatele v zadávacím řízení v důsledku jeho minulého pochybení možný pouze v případě zákonem typizovaného a dostatečně závažného pochybení. V nyní posuzované věci neměly výsledky předložených dotazníků spokojenosti žádný vliv na možnost dodavatelů účastnit se zadávacího řízení. Ostatně ani případné nepředložení dotazníků nemohlo vést k vyřezaní uchazeče ze zadávacího řízení, neboť doložení dotazníků nebylo povinné.

[55] Nejvyšší správní soud neshledává jako relevantní ani další stěžovatelovy argumenty týkající se nedostatků zvolené metody hodnocení. Dodavatel sice skutečně může předložit pouze ty dotazníky, které mu vyhovují. Je v jeho zájmu, aby doložil co nejvíce (dle podmínek zadávací dokumentace maximálně 10) dotazníků s kladným hodnocením jeho předchozích plnění, tj. aby získal co nejvíce bodů. Podmínky zadávací dokumentace nadto předpokládají, že dotazníky s negativním hodnocením (v němž by dodavatel získal méně než 5 bodů) se do hodnocení nezapočítávají. Nicméně nelze shledat nic nežádoucího na tom, že nejúspěšnějším bude dodavatel, který dokáže posbírat co nejvíce kladných hodnocení, neboť se bude jednat o dodavatele s nejbohatší a nejlépe hodnocenou zkušeností, což může předznamenat rovněž vyšší kvalitu plnění poptávaného v rámci veřejné zakázky. Jak poznamenal krajský soud v bodě 43 napadeného rozsudku, je zcela legitimní, pokud zadavatel upřednostní při hodnocení nabídek takové dodavatele, kteří mají zkušenosti s určitým plněním ve vyšší kvalitě (resp. jejich objednatelé byli s jejich plněním více spokojeni) před těmi, kteří takovou zkušenost nemají (resp. kteří těchto kvalit dle hodnocení předchozích objednatelů nedosahují).

[56] Stěžovatelův argument, že bude záležet i na tom, kdo z uchazečů si bude schopen vynutit u objednatelů „správné“ vyplnění dotazníků, opět směřuje spíše k obecnému zpochybnění spolehlivosti dotazníků jako metody ověřování kvality. Nejvyšší správní soud na jednu stranu připouští (jak již uvedl výše), že výsledky dotazníků jsou do značné míry závislé na subjektivním hodnocení jejich adresátů, a nelze je tedy považovat za zcela objektivní obraz skutečnosti. Na druhou stranu je ale třeba vzít v úvahu, že stěžovatel v jiných případech tuto metodu hodnocení kvality nabídek akceptoval, a zjevně tak riziko jejich podvodného vyplňování za překážku pro jejich použití jako kritéria kvality a priori nepovažoval. V nyní posuzované věci navíc byla tato rizika omezena stanovením podmínky, že objednatelem služby nemůže být osoba majetkově nebo personálně propojená s účastníkem zadávacího řízení, k jehož hodnocení má dotazník sloužit. Žalobkyně si zároveň vyhradila právo v případě jakýchkoliv pochybností pravost údajů obsažených v dotazníku ověřit přímo u objednatele služby (viz bod 7.3. Zadávací dokumentace).

[57] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že v posuzované věci shledal dotazníky spokojenosti s kvalitou služeb dodavatele jako relevantní hodnoticí kritérium odpovídající § 116 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Cílem dotazníků bylo ověření spokojenosti dřívějších objednatelů s určitými kvalitativními aspekty plnění dodavatelů (uchazečů o veřejnou zakázku), což mohlo předznamenat rovněž spokojenost zadavatele s provedením předmětu veřejné zakázky (a tedy i očekávanou kvalitu plnění, co se týče žalobkyní preferovaných parametrů). Jak konstatoval již krajský soud, způsob, jakým dodavatel plnil typově obdobné zakázky v minulosti, nepochybně může mít, vzhledem ke skutkovým okolnostem projednávané věci, vypovídací hodnotu i ve vztahu ke kvalitě budoucího plnění. Existuje zde tedy vazba zvoleného hodnoticího kritéria k předmětu aktuálně zadávané veřejné zakázky. Stěžovatel klade na pevnost této vazby nepřiměřeně vysoké nároky, které by nemohly být splněny ani u jiných, zákonem výslovně předvídaných kritérií kvality a dostatečně nezohledňuje předmět sporné veřejné zakázky.

[58] Nejvyšší správní soud konečně neshledal, že by zvolené kritérium odporovalo právním předpisům či judikatuře Soudního dvora EU.

[59] Krajský soud v bodě 41 napadeného rozsudku přiléhavě odkázal na judikaturu Soudního dvora EU, ze které důvodně dovodil, že požadavek na provázanost kritéria hodnocení s předmětem veřejné zakázky je vykládán spíše široce. Také Nejvyšší správní soud, na rozdíl od stěžovatele, neshledal, že by v odkazovaných případech byla mnohem silnější vazba hodnoticích kritérií na předmět veřejné zakázky než v nyní posuzované věci. Za všechny příklady Nejvyšší správní soud uvádí, že v rozsudku AESTE Soudní dvůr aproboval jako hodnoticí kritérium navýšení mezd pracovníků plnících veřejnou zakázku a závazek usilovat o uzavření kolektivní smlouvy u zakázky na mimoústavní sociální péči. V odkazované věci nelze shledat vazbu hodnoticího kritéria na předmět veřejné zakázky jako zcela hmatatelnou a nepopiratelnou, přesto byla Soudním dvorem akceptována, stejně jako vazba fairtradových a udržitelných vlastností dodávaných produktů, tedy sociální a etické podmínky v dodavatelském řetězci, na dodávky a provoz kávových automatů (rozsudek ze dne 10. 5. 2012, ve věci C368/10, Komise v. Nizozemsko). Krajský soud rovněž správně konstatoval, že zadávací směrnice neobsahuje žádné pravidlo, podle něhož by konkrétní parametry zkušeností dodavatele nemohly být použity při samotném hodnocení nabídek jako kvalitativní kritérium hodnocení. Naopak recitál 89 zadávací směrnice zdůrazňuje, že kritéria pro zadání veřejné zakázky představují stěžejní prvek zadávacího procesu a že vítězná nabídka má být vybrána podle toho, co veřejný zadavatel považuje za ekonomicky nejvýhodnější řešení. Shodně recitál 92 vytýká, aby veřejní zadavatelé byli podněcováni k volbě takových kritérií, která jim umožní pořídit dodávky nebo služby, jež co nejlépe odpovídají jejich potřebám. Žalobkyně podle Nejvyššího správního soudu postupovala v souladu s citovanými ustanoveními.

[60] Nejvyšší správní soud tedy shodně s krajským soudem shrnuje, že žalobkyní zvolené hodnoticí kritérium splňuje požadavky § 116 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, resp. rovněž čl. 67 odst. 2 zadávací směrnice v kontextu bodů 92 až 94 její preambule. Cílem dotazníků bylo ověření spokojenosti dřívějších objednatelů s určitými kvalitativními aspekty plnění dodavatelů (uchazečů o veřejnou zakázku), což mělo předznamenat rovněž spokojenost (a tedy i očekávanou kvalitu) zadavatele s provedením předmětu veřejné zakázky. Provázanost kritéria kvality s předmětem veřejné zakázky zde byla bezpochyby naplněna. Jednalo se přitom o objektivní kritérium směřující k hodnocení úrovně kvality poskytnutého plnění. Zjištěné skutečnosti bylo možno účinně ověřit přímo u objednatelů služby, kteří dotazníky vyplňovali (viz bod 7.3. Zadávací dokumentace). Dotazníky byly hodnoceny (byly za ně přidělovány body) podle transparentních pravidel stanovených v zadávací dokumentaci, podle počtu získaných bodů byly jednotlivé nabídky vzájemně porovnatelné. Bylo tak možno identifikovat ekonomicky nejvýhodnější nabídku při dodržení zásad nediskriminace a rovného zacházení. Volba tohoto kritéria tedy nevedla k tomu, že by žalobkyně získala neomezenou volnost ve výběru nejvhodnější nabídky (srov. bod 92 preambule zadávací směrnice). Zároveň je nutno připomenout, že se nejednalo o určující kritérium pro výběr nabídky, neboť váha tohoto kritéria tvořila v celkovém hodnocení pouze 30 %, zatímco rozhodujícím kritériem byla nabídková cena.

[61] Nejvyšší správní soud nepovažoval za důvodné položit Soudnímu dvoru EU stěžovatelem formulovanou předběžnou otázku. Z výše uvedeného, včetně judikatury Soudního dvora, vyplývá (viz především body 43 a 44), že čl. 67 zadávací směrnice i při zohlednění bodu 92 preambule nevylučuje, aby zadavatel stanovil kvalitativní hodnoticí kritérium spočívající v hodnocení minulé zkušenosti dodavatele jako celku.

V. Závěr a náklady řízení

[62] Nejvyšší správní soud neshledal námitky stěžovatele důvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí soud přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).

[63] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Žalovaný (stěžovatel) neměl ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobkyně byla úspěšná, náleží jí tedy právo na náhradu nákladů, které v řízení o kasační stížnosti účelně vynaložila. Zástupce žalobkyně učinil jeden úkon právní služby, a sice vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], za který náleží odměna ve výši 4 620 Kč [§ 7 bod 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů ve výši 450 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Vzhledem k tomu, že zástupce žalobkyně je společníkem advokátní kanceláře, která je plátcem DPH, je součástí nákladů žalobkyně též náhrada této daně. Celková výše náhrady nákladů řízení tak činí částku 6 135 Kč (po zaokrouhlení), kterou je stěžovatel povinen zaplatit žalobkyni k rukám jejího zástupce v přiměřené lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 16. října 2026

JUDr. F. D., Ph.D.
předseda senátu