Rozsudek ze dne 7. 12. 2023
Plný text
k § 144 odst. 6 správního řádu
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2023, čj. 6 As 285/2021-55)
Věc:a) S. K. a b) I. K. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti ARTA, spol. s r. o., o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobce a).Rozhodnutími ze dne 1. 6. 2020 žalovaný k odvolání žalobců částečně změnil, ale ve většině potvrdil dvě rozhodnutí o umístění stavby vydaná Úřadem městské části Praha 5 v řízení s velkým počtem účastníků.
Žalobci podali proti oběma rozhodnutím žalovaného žaloby, které Městský soud v Praze nejprve spojil ke společnému projednání a následně usnesením ze dne 26. 8. 2021, čj. 10 A 33/2021-114, odmítl. Dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí byla žalobcům, kteří byli tzv. vedlejšími účastníky územních řízení, doručena veřejnou vyhláškou dne 18. 6. 2020, a žaloby podané dne 26. 3. 2021 tudíž byly opožděné.
Oba žalobci podali proti usnesení městského soudu blanketní kasační stížnost.
Jelikož žalobkyně b) nezaplatila ve stanovené lhůtě soudní poplatek za kasační stížnost, Nejvyšší správní soud samostatným usnesením řízení o její kasační stížnosti zastavil (usnesení ze dne 22. 2. 2022, čj. 6 As 285/2021-29).
Žalobce a) (stěžovatel) namítal, že doručování veřejnou vyhláškou účastníku řízení, který podal odvolání, je nepřiměřeně tvrdé. Stěžovatel a žalobkyně b) byli jedinými odvolateli, vystupovali v řízení od počátku aktivně. Požadavky, které na ně právní řád klade, jsou však ve zjevném nepoměru s požadavky na jiné účastníky řízení. Pro takovou přísnost, zejména ve srovnání s účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, není opodstatnění. Právní úprava aktivní účastníky řízení nutí sledovat rozsáhlý a poměrně nepřehledný systém úřední desky žalovaného minimálně jednou týdně po několik měsíců. V této věci uplynul mezi podáním odvolání a vydáním rozhodnutí žalovaného téměř rok a půl. Zákon předpokládá, že stěžovatel bude po celou tuto dobu pravidelně kontrolovat úřední desku, aniž by mohl odhadnout, kdy bude rozhodnutí zveřejněno. Doručování prostřednictvím úřední desky lze akceptovat vůči pasivním účastníkům řízení, nemělo by však odpírat právo na soudní ochranu účastníkům, kteří v řízení vystupují aktivně. Tyto okolnosti měl žalovaný zohlednit z úřední povinnosti, neboť je vázán základními zásadami činnosti správních orgánů. Stěžovatel považuje doručování formou veřejné vyhlášky za protiústavní a rozporné s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Za den doručení proto stěžovatel považoval 3. 2. 2021. Teprve tento den se stěžovatel při nahlížení do spisu s rozhodnutími žalovaného seznámil.
Sporná otázka v této věci spočívala v tom, zda stěžovateli, který byl vedlejším účastníkem územního řízení, mělo být rozhodnutí o odvolání, které sám podal, doručeno jednotlivě jemu osobně nebo veřejnou vyhláškou jakožto jednomu z řady účastníků. Posouzení této otázky je rozhodující pro určení okamžiku doručení rozhodnutí žalovaného a následně pro zhodnocení včasnosti žaloby.
Šestý senát Nejvyšší správního soudu, kterému byla věc přidělena, nesouhlasil s judikaturou tohoto soudu, dle které se rozhodnutí o odvolání mělo stěžovateli, který byl vedlejším účastníkem územního řízení, doručovat veřejnou vyhláškou. Argumenty, na jejichž základě dosavadní judikatura dovozovala možnost doručovat rozhodnutí odvolacího orgánu veřejnou vyhláškou i odvolateli, je-li vedlejším účastníkem územního řízení, šestý senát neshledal přesvědčivými. Naopak měl za to, že zde existuje řada dobrých důvodů pro závěr, že vedlejšímu účastníku územního řízení je třeba rozhodnutí o jeho odvolání doručit individuálně. Šestý senát proto věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 10. 3. 2022, čj. 6 As 285/2021-33.
Rozšířený senát usnesením ze dne 24. 10. 2023, čj. 6 As 285/2021-48, č. 4537/2023 Sb. NSS, dospěl k závěru, že neměl pravomoc o věci rozhodnout, neboť nevznikl judikaturní rozpor, který by mohl být odstraněn. Konkrétně rozšířený senát uvedl, že zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012, obsahoval relativně komplexní právní úpravu doručování, která vylučovala aplikaci § 144 odst. 6 správního řádu. Ze srovnání právní úpravy doručování v územním řízení podle stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 a právní úpravy účinné poté, která předpokládá v řízeních s velkým počtem účastníků aplikaci § 144 odst. 6 správního řádu (s dílčími odchylkami), vyplývá podle rozšířeného senátu podstatná odlišnost obou norem. Ustanovení § 92 odst. 3 stavebního zákona ve znění účinném do konce roku 2012 normovalo pro územní řízení s velkým počtem účastníků povinné doručování veřejnou vyhláškou a správním orgánům v této souvislosti nesvěřovalo žádnou diskreci. Úprava účinná od roku 2013 předpokládá aplikaci § 144 odst. 6 správního řádu a je tak obsahově odlišná od starší úpravy. Ve vztahu k posuzované právní otázce je zejména podstatné to, že § 144 odst. 6 správního řádu pro případy řízení s velkým počtem účastníků předepisuje fakultativní, nikoli obligatorní, doručování veřejnou vyhláškou.
Dle rozšířeného senátu se dřívější judikatura Nejvyššího správního soudu týkala výhradně úpravy účinné do 31. 12. 2012, přičemž nad rámec této úpravy nečinila žádné zobecňující závěry. Nevznikl proto rozpor či nejednota v judikatuře, neboť určitá interpretace konkrétního ustanovení právního řádu nemůže předjímat závěr ohledně interpretace jiného obsahově podstatně odlišného ustanovení. Rozšířený senát uzavřel, že v této věci se rozsudky, které šestý senát označil, týkaly formálně i věcně odlišné právní úpravy, která na věc nedopadala. Proto ani v těchto rozsudcích vyslovené právní závěry týkající se této starší právní úpravy šestý senát v této věci nezavazovaly. Zda a kdy byla stěžovateli oznámena rozhodnutí žalovaného v souladu se zákonem, a kdy tedy začala běžet lhůta pro podání žaloby proti nim, musel posoudit šestý senát, kterému rozšířený senát věc vrátil.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[12] Šestý senát Nejvyššího správního soudu tedy kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná, setrvav na svých věcných závěrech, které zaujal již v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu čj. 6 As 285/2021-33.
[13] Dle § 92 odst. 3 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013, územní rozhodnutí se doručuje podle § 87 odst. 1 až 3. V případě doručování územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou se v něm účastníci řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) identifikují označením pozemků a staveb evidovaných v katastru nemovitostí dotčených vlivem záměru.
[14] Dle § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 4. 2015, oznámení o zahájení územního řízení a další úkony v řízení se doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejde-li o řízení s velkým počtem účastníků; v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu. Toto znění je rozhodné pro část rozhodované věci, která se týká územního řízení o umístění stavby „Novostavba bytového domu U Plátenice 6“, Praha-Smíchov, v němž stavební úřad vydal územní rozhodnutí dne 21. 1. 2019, a o odvolání rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 6. 2020. Žádost o vydání územního rozhodnutí byla totiž podána (a řízení zahájeno) dne 13. 1. 2017; viz čl. II bod 10 zákona č. 225/2017 Sb., kterým byl novelizován stavební zákon.
[15] Dle § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2018, oznámení o zahájení územního řízení a další úkony v řízení se doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejde-li o řízení s velkým počtem účastníků; v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu, dotčeným orgánům a obci, která je účastníkem řízení podle § 85 odst. 1 písm. b), se doručuje jednotlivě; účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu jsou vždy účastníci řízení podle § 85 odst. 1 písm. a) a § 85 odst. 2 písm. a). Toto znění stavebního zákona je použitelné pro druhou část projednávané věci, která se týká územního řízení o umístění stavby „Stavební úprava a přístavba domu Na Hřebenkách 41“, která se nachází v Praze-Smíchov. V tomto řízení vydal stavební úřad územní rozhodnutí dne 15. 1. 2019 a žalovaný rozhodl o odvolání dne 1. 6. 2020.
[16] Dle § 144 odst. 6 správního řádu v řízení s velkým počtem účastníků řízenílzedoručovat písemnosti, včetně písemností uvedených v § 19 odst. 4, veřejnou vyhláškou. To se netýká účastníků řízení uvedených v § 27 odst. 1, kteří jsou správnímu orgánu známi; těmto účastníkům řízení se doručuje jednotlivě. S účinností od 1. 7. 2017 došlo k drobné změně tohoto ustanovení; upravené znění nově odkazuje na § 19 odst. 5 správního řádu.
[17] Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že stěžovatel se účastnil obou územních řízení jako osoba, jejíž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno [§ 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Obě územní řízení byla řízení s velkým počtem účastníků. Dle výše uvedených zákonných ustanovení se tak stěžovateli jakožto vedlejšímu účastníkovi těchto řízení písemnosti v rámci územního řízení doručovaly veřejnou vyhláškou. Sporným zůstává, zda se měla veřejnou vyhláškou stěžovateli doručovat i odvolací rozhodnutí žalovaného za situace, kdy odvolání podal přímo stěžovatel.
[18] K tomuto Nejvyšší správní soud uvádí, že dle závěrů rozšířeného senátu dřívější judikatura na nynější případ nedopadá, neboť se týká odlišné právní úpravy. Nyní rozhodující šestý senát proto právní úpravu dopadající na nynější případ posoudil, aniž by byl vázán právními závěry těch dřívějších rozsudků Nejvyššího správního soudu, od nichž se hodlal prostřednictvím rozšířeného senátu odchýlit.
[19] Výklad žalovaného, že vedlejšímu účastníku územního řízení lze doručit rozhodnutí o jeho odvolání výhradně veřejnou vyhláškou, nemá oporu ve stavebním zákoně ani ve správním řádu. Stavební zákon výslovně stanoví, že veřejnou vyhláškou se vedlejším účastníkům doručuje územní rozhodnutí. O doručování rozhodnutí odvolacího orgánu zákon mlčí. Výslovnou úpravu v tomto směru neobsahuje ani správní řád v ustanoveních týkajících se řízení s velkým počtem účastníků (§ 144), doručování veřejnou vyhláškou (§ 25) či odvolacího řízení (§ 81 a následující).
[20] Nejvyšší správní soud nevylučuje, že by se i v odvolacím územním řízení s velkým počtem účastníků mohlo doručovat veřejnou vyhláškou. Tuto možnost lze dovodit z § 87 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s § 144 odst. 6 správního řádu. Doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků nicméně není obligatorní. Ustanovení § 144 odst. 6 správního řádu nestanoví, že v takovém řízení se doručuje veřejnou vyhláškou, nýbrž že v něm lze doručovat veřejnou vyhláškou. Ostatně i rozšířený senát, když odůvodňoval svůj závěr o nedostatku pravomoci se postoupenou věcí zabývat, z odkazu na § 144 odst. 6 správního řádu dovozoval fakultativnost tohoto způsobu doručování, jež je podle něj tou podstatnou změnou oproti dosavadní právní úpravě.
[21] Zákon tak správnímu orgánu dovoluje v konkrétním případě doručovat (některým) účastníkům řízení individuálně. Rozdílný způsob doručování v rámci jedné skupiny účastníků řízení přitom neporušuje zásadu rovnosti účastníků řízení, pokud je odůvodněn objektivními kritérii (srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 Ans 2/2008-52, č. 1626/2008 Sb. NSS).
[22] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že ve věci stěžovatele nejen že odvolací správní orgán stěžovateli mohl, nýbrž že musel svá rozhodnutí doručit individuálně. V rámci prvostupňového řízení byl stěžovatel vedlejším účastníkem řízení, tedy jedním z mnoha dalších, kterým se vzhledem k velkému počtu doručovalo veřejnou vyhláškou. Proti prvostupňovým rozhodnutím stěžovatel podal odvolání. Tímto individualizovaným úkonem stěžovatel tak říkajíc „vystoupil z davu“ vedlejších účastníků. Účastník řízení, který podal odvolání, se totiž pro účely odvolacího řízení stává v jistém (přeneseném) smyslu žadatelem, odvolací orgán totiž rozhoduje o jeho podání – odvolání, které lze přeneseně chápat jako žádost o přezkum prvostupňového rozhodnutí. Žadateli se přitom i v řízení s velkým počtem účastníků doručuje rozhodnutí vždy jednotlivě.
[23] Odlišné doručování v odvolacím řízení vedlejšímu účastníku řízení, který projednávané odvolání podal, oproti ostatním vedlejším účastníkům (kterým lze i nadále doručovat veřejnou vyhláškou), odůvodňuje právě procesní aktivita odvolatele, která zároveň indikuje jeho zvýšený zájem na výsledku řízení. Přiměřeně zde lze odkázat na judikaturu, která vylučuje doručování prostřednictvím veřejné vyhlášky podle § 42 odst. 4 s. ř. s. těm osobám, jejichž postavení jako osob zúčastněných na řízení je naprosto zřejmé (právě s ohledem na jejich blízký poměr k věci) a jejichž vyrozumění nemůže soudu činit žádné zvláštní obtíže (rozsudky NSS ze dne 25. 7. 2007, čj. 1 As 1/2007-104, ze dne 29. 5. 2013, čj. 6 Aos 3/2012-74, ze dne 10. 12. 2014, čj. 9 Aos 7/2013-88, či ze dne 4. 3. 2015, čj. 1 As 152/2014-115). K tomuto Nejvyšší správní soud rovněž doplňuje, že odvolací orgán má povinnost vypořádat se přezkoumatelným způsobem s námitkami vedlejšího účastníka řízení, pokud podal odvolání. Má-li odvolací orgán povinnost jím uplatněné námitky řádně vypořádat, tím spíše musí následné odvolací rozhodnutí obsahující toto vypořádání individuálně doručit tomuto účastníkovi.
[24] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že individuálnímu doručování odvolateli nebrání ani zásada legitimního očekávání, hospodárnosti řízení či nemožnosti stanovit v některých územních řízeních jednoznačně okruh účastníků. Ochranu legitimního očekávání účastníků řízení v doručování veřejnou vyhláškou nelze používat jako argument pro poskytnutí nižšího procesního standardu. Individuální doručování namísto doručování veřejnou vyhláškou poskytuje spolehlivější doklad o skutečném doručení, proto pokud je využito, nijak nenarušuje legitimní očekávání osoby, které je takto individuálně doručováno.
[25] Odůvodňovat doručování veřejnou vyhláškou poukazem na hospodárnost řízení bezesporu lze v obecné rovině. Nejvyšší správní soud nicméně uvádí, že individuální doručení rozhodnutí procesně aktivním odvolatelům jednotlivě této zásadě neodporuje. I kdyby jich byl velký počet, činnost odvolacího orgánu zatíží procesní aktivita odvolatelů a potřeba řádně se vypořádat s jejich odvolacími námitkami, nikoli již samotné doručování odvolacího rozhodnutí.
[26] Ani skutečnost, že přesné vymezení účastníků řízení o umístění větších staveb bývá problematické, nemůže odůvodnit doručování odvolatelům pouze veřejnou vyhláškou. O těch účastnících řízení, kteří podají odvolání, totiž správní orgány vědí, a nemohou tedy mít potíže s jejich identifikací (označení toho, kdo odvolání podal, je totiž jeho povinnou náležitostí § 82 odst. 2 ve spojení s § 37 odst. 2 správního řádu).
[27] Výše uvedené závěry podporuje i ústavněprávní rozměr posuzované otázky. Problematika doručování úzce souvisí s právem na spravedlivý proces garantovaným v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 92/01, č. 115/2002 Sb. ÚS), potažmo s právem každého, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti dle čl. 38 odst. 2 Listiny. Podání odvolání proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí je nutnou podmínkou pro přístup ke správnímu soudu [§ 68 písm. a) s. ř. s.], tedy pro výkon práva obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí o žádosti o územní rozhodnutí bude napadat správní žalobou zpravidla neúspěšný odvolatel, jímž může být v závislosti na obsahu prvostupňového rozhodnutí žadatel, jiný hlavní účastník řízení či vedlejší účastník. Dle výkladu stavebního zákona zastávaného žalovaným je přitom odvolatel – vedlejší účastník řízení znevýhodněn, neboť je nucen pravidelně sledovat úřední desku odvolacího orgánu, zatímco žadatel a ostatní hlavní účastníci řízení se mohou spolehnout na procesní komfort v podobě individuálního doručení rozhodnutí o odvolání. Toto znevýhodnění je ještě zvýrazněno tím, že odvolací orgán musí individuálně vypořádat námitky uvedené v odvolání vedlejšího účastníka, avšak posléze mu rozhodnutí s vypořádáním jeho vlastních námitek individuálně nedoručuje. Nejvyšší správní soud pro toto znevýhodnění neshledává žádné opodstatnění (právní, administrativní ani ekonomické).
[28] Doručení písemnosti veřejnou vyhláškou je v podstatě fikcí (výše citovaný rozsudek čj. 1 Ans 2/2008-52). Ústavní soud sice fikce doručení v obecné rovině připouští (např. usnesení ze dne 30. 5. 2007, sp. zn. I. ÚS 355/06), nabádá však k pečlivému posuzování, aby tento institut nebyl v konkrétních případech aplikován protiprávně, potažmo protiústavně (nález ze dne 19. 3. 2008, sp. zn. II. ÚS 2767/07, č. 59/2008 Sb. ÚS). Fikci doručení lze uplatnit jen za předpokladu, že vede k naplnění účelu, ke kterému byla zakotvena (srov. přiměřeně nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 92/01), v tomto případě tedy k zajištění procesní efektivity v řízení s velkým počtem účastníků. Naplnění tohoto účelu neohrožuje individuální doručení rozhodnutí odvolacího orgánu vedlejším účastníkům, kteří podali odvolání (a odvolací orgán tak fakticky projednával jejich věc). Popsaná omezení práva vedlejšího účastníka řízení na spravedlivý proces tedy nesledují legitimní cíl, ke kterému právní úprava doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků v obecné rovině směřuje (hospodárnost takového řízení).
[29] Nejvyšší správní soud na tomto základě konstatuje, že žalovaný při doručování výše uvedených rozhodnutí stěžovateli pochybil a neodůvodněně zasáhl do jeho procesních práv. Stěžovatel byl sice v prvostupňovém řízení vedlejším účastníkem, ale po podání odvolání, projevil zřetelnou procesní aktivitu spočívající v nesouhlasu s prvostupňovými rozhodnutími. Žalovaný se tímto nesouhlasem projeveným odvoláním musel zabývat, proto měl následně výsledek odvolacího řízení v podobě výše uvedených rozhodnutí zaslat stěžovateli individuálně, aby se proti němu případně mohl bránit správní žalobou.
[30] Napadená rozhodnutí žalovaného tedy stěžovateli nebyla platně a účinně doručena veřejnou vyhláškou. Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkou, v jaký okamžik se stěžovatel o rozhodnutí skutečně dozvěděl, tedy od jakého okamžiku počala běžet lhůta pro podání správní žaloby. Dle obsahu spisového materiálu se stěžovatel o rozhodnutí žalovaného fakticky dozvěděl až při nahlížení do spisu 3. 2. 2021. Žalobu podal 26. 3. 2021. Dvouměsíční lhůta dle § 72 odst. 1 s. ř. s. tak zůstala zachována. Nejvyšší správní soud proto žalobu stěžovatele považuje za včasně podanou. Tuto otázku městský soud nesprávně posoudil, proto mu Nejvyšší správní soud vrátil věc k dalšímu řízení. (…)
Právní věta
Vedlejšímu účastníkovi stavebního řízení, kterému bylo v prvním stupni doručováno veřejnou vyhláškou dle § 144 odst. 6 správního řádu, musí být poté, co podá odvolání, doručováno individuálně.
Usnesení ze dne 24. 10. 2023
Plný text
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2023, čj. 6 As 285/2021-48)
Věc: a) Ing. S. K. a b) Ing. I. K., za účasti ARTA, s. r. o., proti Magistrátu hlavního města Prahy o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobce a).Rozhodnutími ze dne 1. 6. 2020 žalovaný rozhodl o odvolání žalobců tak, že zčásti změnil a ve zbytku potvrdil dvě rozhodnutí o umístění stavby vydaná Úřadem městské části Praha 5 v řízení s velkým počtem účastníků.
Žalobci podali dne 26. 3. 2021 proti oběma rozhodnutím žalovaného žaloby, které Městský soud v Praze nejprve spojil ke společnému projednání a následně usnesením ze dne 26. 8. 2021, čj. 10 A 33/2021-114, odmítl. Dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí byla žalobcům, kteří byli tzv. vedlejšími účastníky územních řízení, doručena veřejnou vyhláškou dne 18. 3. 2020, a žaloby tudíž podali opožděně.
Žalobce a) (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost. Namítal, že doručování veřejnou vyhláškou účastníku řízení, který podal odvolání, je nepřiměřeně tvrdé. Stěžovatel a žalobkyně b) byli jedinými odvolateli, vystupovali v řízení od počátku aktivně. Požadavky, které na ně právní řád klade, jsou však ve zjevném nepoměru s požadavky na jiné účastníky řízení. Pro takovou přísnost, zejména ve srovnání s tzv. hlavními účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, není opodstatnění. Právní úprava aktivní účastníky řízení nutí sledovat rozsáhlý a poměrně nepřehledný systém úřední desky žalovaného minimálně jednou týdně po několik měsíců. Mezi podáním odvolání a vydáním rozhodnutí žalovaného uplynul téměř rok a půl. Zákon předpokládá, že stěžovatel bude po celou tuto dobu pravidelně kontrolovat úřední desku, aniž by mohl odhadnout, kdy bude rozhodnutí zveřejněno. Doručování prostřednictvím úřední desky lze akceptovat vůči pasivním účastníkům řízení, nemělo by však odpírat právo na soudní ochranu účastníkům, kteří v řízení vystupují aktivně. Tyto okolnosti měl žalovaný zohlednit z úřední povinnosti, neboť je vázán základními zásadami činnosti správních orgánů. Stěžovatel považoval doručování formou veřejné vyhlášky za protiústavní a rozporné s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.).
Šestý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, postoupil věc rozšířenému senátu, neboť při předběžné poradě k názoru odlišnému od názoru již vyjádřeného v jiných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu.
Mezi účastníky řízení nebylo sporu o tom, že se žalobci účastnili obou územních řízení jakoosoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno [§ 85 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Tato skupina účastníků řízení odpovídá kategorii tzv. vedlejších účastníků ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu.
Územní řízení, v nichž byla vydána žalobou napadená rozhodnutí, byla řízeními s velkým počtem účastníků. V souladu s § 87 odst. 1 větou čtvrtou ve spojení s § 92 odst. 3 stavebního zákona se tedy mělo doručovat podle § 144 odst. 6 správního řádu, který stanoví, že v řízení s velkým počtem účastníků řízení lze doručovat písemnosti, včetně písemností uvedených v § 19 odst. 5, veřejnou vyhláškou. To se netýká účastníků řízení uvedených v § 27 odst. 1, kteří jsou správnímu orgánu známi; těmto účastníkům řízení se doručuje jednotlivě. Vedlejším účastníkům řízení tak lze v územním řízení s velkým počtem účastníků doručovat veřejnou vyhláškou.
Judikatura Nejvyššího správního soudu přitom dovozuje (byť to stavební zákon ani správní řád výslovně nestanoví), že pokud se doručovalo veřejnou vyhláškou územní rozhodnutí, má se tímto způsobem doručovat i rozhodnutí o odvolání, a to i odvolateli, je-li vedlejším účastníkem řízení. Tento názor byl vyjádřen v rozsudku ze dne 4. 2. 2009, čj. 2 As 70/2008-94, který se ovšem týkal stavebního povolení dle předchozího stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.). Stejný názor byl posléze vysloven v rozhodnutích týkajících se přímo územního řízení podle nynějšího stavebního zákona (rozsudky ze dne 13. 3. 2014, čj. 6 As 55/2013-55, ze dne 25. 9. 2014, čj. 2 As 117/2014-34, a ze dne 23. 11. 2016 čj. 1 As 227/2016-54).
Dle názoru postupujícího senátu nemá výklad, že vedlejšímu účastníku územního řízení lze doručit rozhodnutí o jeho odvolání veřejnou vyhláškou, jednoznačnou oporu ve stavebním zákoně ani ve správním řádu. Zároveň argumenty, z nichž uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu vycházely, nelze považovat za dostatečné pro to, aby převážily nad ochranou procesních (a jejich prostřednictvím i hmotných) práv takového účastníka řízení. Stavební zákon výslovně stanoví, že veřejnou vyhláškou se vedlejším účastníkům doručuje územní rozhodnutí. O doručování rozhodnutí odvolacího orgánu mlčí. Výslovnou úpravu v tomto směru neobsahuje ani správní řád.
Účastník řízení, který podal odvolání, se totiž pro účely odvolacího řízení stává v jistém (přeneseném) smyslu žadatelem, odvolací orgán totiž rozhoduje o jeho podání – odvolání, které lze chápat jako žádost o přezkum prvostupňového rozhodnutí. Žadateli se přitom i v řízení s velkým počtem účastníků doručuje rozhodnutí jednotlivě. Ustanovení § 91 odst. 1 správního řádu váže právní moc rozhodnutí odvolacího správního orgánu na jeho oznámení všem odvolatelům a účastníkům řízení uvedeným v § 27 odst. 1. V kontextu právní moci, která obecně nemůže nastat bez oznámení (doručení) rozhodnutí (§ 73 odst. 1 správního řádu), tedy odvolatele staví na roveň „hlavním“ účastníkům správního řízení.
Doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků navíc není obligatorní (§ 144 odst. 6 správního řádu nestanoví, že v takovém řízení se doručuje veřejnou vyhláškou, nýbrž že v něm lze takto doručovat). Odlišné doručování v odvolacím řízení vedlejšímu účastníku řízení, který projednávané odvolání podal, oproti ostatním vedlejším účastníkům (kterým nepochybně lze doručovat veřejnou vyhláškou), ospravedlňuje procesní aktivita odvolatele, která zároveň vyjadřuje jeho zvýšený zájem na výsledku řízení. Přiměřeně lze odkázat na judikaturu, která vylučuje doručování prostřednictvím veřejné vyhlášky podle § 42 odst. 4 s. ř. s. osobám, jejichž postavení jako osob zúčastněných na řízení je naprosto zřejmé (právě s ohledem na jejich blízký poměr k věci) a jejichž vyrozumění nemůže soudu činit žádné zvláštní obtíže (rozsudky NSS ze dne 25. 7. 2007, čj. 1 As 1/2007-104, ze dne 29. 5. 2013, čj. 6 Aos 3/2012-74, ze dne 10. 12. 2014, čj. 9 Aos 7/2013-88, či ze dne 4. 3. 2015, čj. 1 As 152/2014-115).
Proti tomu stojí argumentace legitimním očekáváním účastníků řízení v dosavadní způsob doručování (rozsudek čj. 2 As 70/2008-94), hospodárností řízení (rozsudky čj. 6 As 55/2013-55 a 2 As 117/2014-34) a nemožností stanovit v některých územních řízeních jednoznačně okruh účastníků (rozsudek čj. 2 As 117/2014-34). Postupující senát měl nicméně za to, že uvedené argumenty nepostačují pro tak zásadní omezení procesních práv odvolatele, jakým je doručování rozhodnutí o jeho odvolání pouze veřejnou vyhláškou.
Šestý senát dále upozornil na ústavněprávní rozměr posuzované otázky. Problematika doručování úzce souvisí s právem na spravedlivý proces zaručeným v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Podání odvolání proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí je nutnou podmínkou pro přístup ke správnímu soudu [§ 68 písm. a) s. ř. s.], tedy pro uplatnění základního práva obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy dle čl. 36 odst. 2 Listiny. Odvolatel – vedlejší účastník řízení – je při výkonu tohoto práva znevýhodněn, neboť je nucen pravidelně sledovat úřední desku odvolacího orgánu, zatímco žadatel a ostatní hlavní účastníci řízení se mohou spolehnout na individuální doručení rozhodnutí o odvolání. Pro toto znevýhodnění však není žádné objektivní opodstatnění.
Doručení písemnosti veřejnou vyhláškou je v podstatě fikcí. Dle Ústavního soudu lze fikci doručení uplatnit jen za předpokladu, že vede k naplnění účelu, ke kterému byla zakotvena (srov. přiměřeně nález ze dne 1. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 92/01, č. 115/2002 Sb. ÚS), v tomto případě tedy k zajištění procesní efektivity v řízení s velkým počtem účastníků. Naplnění tohoto účelu ovšem nijak neohrožuje individuální doručení rozhodnutí odvolacího orgánu vedlejším účastníkům, kteří podali odvolání (a odvolací orgán tak fakticky projednával jejich věc). Popsaná omezení práva vedlejšího účastníka řízení na spravedlivý proces tedy nesledují legitimní cíl, ke kterému právní úprava doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků v obecné rovině směřuje (hospodárnost takového řízení).
K usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu se vyjádřil stěžovatel. Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 8. 2010, čj. 7 Afs 6/2010-201, č. 2485/2012 Sb. NSS, v němž se uvádí, že faktická možnost adresáta seznámit se s doručovanou písemností je při individuálním doručování mnohem vyšší než při doručování úřední deskou. Možnost doručování úřední deskou je proto třeba využívat obezřetně, tedy v případech, kdy by snaha doručit individuálně každému účastníkovi vedla k významnému prodloužení řízení, případně k riziku faktického znemožnění skončení řízení, nebo kdy by individuální doručování bylo spojeno s neúměrnými náklady. Ani v takových případech ovšem není možné rezignovat na individuální doručení osobám, jejichž zájem na řízení je naprosto zřejmý a jejichž vyrozumění nemůže soudu činit potíže. Ačkoli se tyto závěry týkají řízení před správními soudy, jejich východiska je dle stěžovatele třeba aplikovat i na správní řízení. Praxe správních orgánů aprobovaná dosavadní judikaturou vede k disproporci mezi faktickou možností účastníka seznámit se s doručovanou písemností v řízení před soudem a ve správním řízení. Nadto by v mnoha případech byla účastníku správního řízení fakticky odepřena možnost se na soud vůbec obrátit.
K postoupení věci se vyjádřil též žalovaný. Uvedl, že vzhledem k zásadě jednoty řízení před správními orgány obou stupňů není důvodu přistupovat k doručování v odvolacím řízení odlišně než v řízení prvostupňovém. Výklad předestřený šestým senátem byl podle žalovaného v rozporu s § 144 odst. 6 správního řádu a s § 7 správního řádu, z nějž vyplývá rovné postavení účastníků, neboť by správní orgány měly odlišně přistupovat k odvolateli a jinak k ostatním vedlejším účastníkům. Navíc, pokud odvolatel byl schopen sledovat úřední desku v prvostupňovém řízení a seznámit se s rozhodnutím stavebního úřadu (a podat proti němu včas odvolání), není zřejmé, proč by stejný diskomfort nemohl unést též v odvolacím řízení, a to tím spíš, že odvolací řízení sám vyvolal a že ostatní účastníci řízení musí rovněž sledovat úřední desku, ačkoli rozhodnutí stavebního úřadu akceptovali, když proti němu sami nepodali odvolání. Proto by dle žalovaného měla být potvrzena dosavadní judikatura, proti níž se postupující senát vymezoval.
Rozšířený senát věc vrátil šestému senátu.
Z odůvodnění:
[17] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku (§ 17 odst. 1 s. ř. s.).
[18] Nejprve ověřil, zda z rozsudků označených v usnesení o postoupení věci vyplývá názor, který z nich šestý senát dovozuje. V rozsudku čj. 6 As 55/2013-55 se uvádí následující: „Územní řízení může proběhnout v jednom či více stupních. Řízení v prvním stupni se zahajuje na základě žádosti žadatele o vydání územního rozhodnutí. Řízení ve druhém stupni se zahajuje na základě opravného prostředku (např. odvolání).[…]Důsledkem podání řádného opravného prostředku je tak faktické pokračování územního řízení s tím rozdílem, že řízení vede instančně nadřízený správní orgán. Územní řízení v I. a II. stupni tedy tvoří jeden celek. […]Stavební zákon tedy obsahuje speciální úpravu pro doručování územních rozhodnutí, za které lze ve smyslu výše uvedeného považovat i rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému územnímu rozhodnutí. Veřejnou vyhláškou proto bylo možno doručovat nejen prvostupňové rozhodnutí, nýbrž i rozhodnutí o odvolání proti takovému rozhodnutí.[…]Je nepochybné, že doručování veřejnou vyhláškou klade na účastníky územního řízení vyšší nároky než doručování přímo adresátovi s průkazem doručení (na dodejku). Nelze však odhlédnout od toho, že v územním řízení se může vyskytovat rozsáhlá množina dotčených osob, přičemž jejich jednotlivé vyrozumívání by bylo velmi nákladné a procesně neefektivní, neboť by mohlo neúměrně prodlužovat délku řízení. Z těchto důvodů podle Nevyššího správního souduzákonodárce zakotvil povinnost doručování veřejnou vyhláškou účastníkům řízení ve smyslu § 85 odst. 2 stavebního zákona. V současně době je uvedená zátěž účastníků řízení minimalizována možností elektronického nahlížení na úřední desku (§ 26 odst. 1 správního řádu). Účastník řízení tedy již nemusí fyzicky kontrolovat úřední desku.“ V tomto rozhodnutí ovšem Nejvyšší správní soud dále dodal: „Se stěžovatelem lze souhlasit pouze v tom, žestavební zákon byl výrazně změněn zákonem č. 350/2012 Sb., tento zákon však nabyl účinnosti až 1. 1. 2013, a proto podle něj nemohlo být v daném případě postupováno, když prvostupňové územní rozhodnutí bylo vydáno dne 26. 1. 2011 a rozhodnutí o odvolání proti tomuto rozhodnutí dne 26. 5. 2011.“ I z této poznámky jasně vyplývá, že soud aplikoval právní úpravu § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012.
[19] V dalším rozsudku, od nějž se postupující senát chce odchýlit (čj. 2 As 117/2014-34), se uvádí: „Stavební zákon tedy obsahuje speciální úpravu pro doručování územních rozhodnutí, za které lze ve smyslu výše uvedeného považovat i rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému územnímu rozhodnutí. Veřejnou vyhláškou proto bylo možno doručovat nejen prvostupňové rozhodnutí, nýbrž i rozhodnutí o odvolání proti takovému rozhodnutí. V územním řízení jsou rozhodnutí i ostatní písemnosti doručovány veřejnou vyhláškou (tento princip byl do jisté míry modifikován noveloustavebního zákona č. 350/2012 Sb.).“ Z tohoto rozsudku ovšem dále vyplývá, že se v daném případě jednalo o územní řízení se šesti vedlejšími účastníky, tj. vůbec nešlo o řízení s velkým počtem účastníků. V každém případě i v této věci byla aplikována právní úprava doručování v územním řízení obsažená v § 92 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012. Druhý senát k tomu zdůraznil, že uvedené ustanovení výslovně ukládalo povinnost doručování veřejnou vyhláškou účastníkům podle § 85 odst. 2 stavebního zákona, aniž by v tomto směru svěřovalo správním orgánům jakoukoli diskreci: „Žalovanému nepříslušela volba způsobu doručování, neboť byl vázán zákonnou úpravou, kterou nelze považovat za diskriminační.“
[20] Rozsudek čj. 1 As 227/2016-54, od nějž se postupující senát rovněž chce odchýlit, se také týkal právní úpravy účinné před 31. 12. 2012. Jeho relevance ve vztahu k posuzované právní otázce je dále snížena tím, že dovodil v daném případě povinnost doručit územní rozhodnutí žalobci individuálně a k obecné otázce doručování územního rozhodnutí odvolateli se vyjádřil pouze okrajově formou reprodukce výše uvedených rozsudků.
[21] Naopak v nyní projednávané (postoupené) věci sice rovněž jde o doručování účastníkovi územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, avšak pro tento případ je aplikovatelné znění stavebního zákona účinné od 1. 1. 2018 (resp. i znění účinné od 1. 4. 2015, srov. níže bod [24]). Pro posouzení, zda je pro projednávanou věc aplikovatelná judikatura, jejíž překonání postupující senát navrhuje, rozšířený senát považuje za potřebné zkoumat vývoj právní úpravy doručování účastníkům územního řízení obsažené ve stavebním zákoně.
[22] Původní úprava doručování územního rozhodnutí byla obsažena v § 92 odst. 3 stavebního zákona (ve znění účinném do 31. 12. 2012, tj. rozhodném pro rozsudky čj. 6 As 55/2013-55, čj. 2 As 117/2014-34 a čj. 1 As 227/2016-54), který zněl takto: Je-li v území vydán územní nebo regulační plán, doručuje se územní rozhodnutí účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 1 a dotčeným orgánům jednotlivě.Účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 2 se doručuje územní rozhodnutí veřejnou vyhláškou.
[23] S účinností od 1. 1. 2013 došlo k významné novelizaci stavebního zákona zákonem č. 350/2012 Sb. Ustanovení § 92 odst. 3 věty první stavebního zákona v této verzi znělo takto: Územní rozhodnutí se doručuje podle § 87 odst. 1 až 3. Odkazovaný § 87 odst. 1 věta poslední pak v této verzi zněl: Oznámení o zahájení územního řízení a další úkony v řízení se doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě,nejde-li o řízení s velkým počtem účastníků; v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 1 a v § 85 odst. 2 písm. a) a dotčeným orgánům jednotlivě. Ve znění účinném od 1. 1. 2013 tedy právní úprava obsažená ve stavebním zákoně (implicitně ač toto ustanovení výslovně nebylo citováno, bylo zřejmé, že subsidiárně mělo být použito) odkazovala na § 144 odst. 6 správního řádu (s určitými dílčími odchylkami jako vyloučení doručování obci, na jejímž území projednávaný záměr má být umístěn, veřejnou vyhláškou). Tak tomu přes různé dílčí úpravy zůstalo i nadále.
[24] S účinností od 1. 4. 2015 došlo k další novelizaci stavebního zákona (provedené zákonem č. 39/2015 Sb.), po níž § 87 odst. 1 poslední věta zněla: Oznámení o zahájení územního řízení a další úkony v řízení se doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejde-li o řízení s velkým počtem účastníků; v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu.Vyloučení doručování veřejnou vyhláškou obci jakožto účastníku dle § 85 odst. 1 písm. b) stavebního zákona se přesunulo do § 87 odst. 3 věty první za středníkem. Odkaz na § 144 odst. 6 správního řádu byl tedy napříště vyjádřen explicitně. Toto znění je rozhodné pro část rozhodované věci, která se týká územního řízení o umístění stavby „Novostavba bytového domu U Plátenice 6“, Praha-Smíchov, v němž stavební úřad vydal územní rozhodnutí dne 21. 1. 2019 a o odvolání rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 6. 2020. Žádost o vydání územního rozhodnutí byla totiž podána (a řízení zahájeno) dne 13. 11. 2017 (srov. čl. II bod 10 zákona č. 225/2017 Sb.). V tomto směru je tedy zavádějící usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu, z nějž vyplývá, že na věc je aplikovatelná právní úprava § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2018 (srov. jeho bod 9).
[25] Poslední a dosud účinné znění § 87 odst. 1 poslední věty, tj. ve znění zákona č. 225/2017 Sb., který nabyl účinnosti od 1. 1. 2018, pak zní: Oznámení o zahájení územního řízení a další úkony v řízení se doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejde-li o řízení s velkým počtem účastníků; v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu, dotčeným orgánům a obci, která je účastníkem řízení podle § 85 odst. 1 písm. b), se doručuje jednotlivě; účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu jsou vždy účastníci řízení podle § 85 odst. 1 písm. a) a § 85 odst. 2 písm. a). Toto znění stavebního zákona je použitelné pro druhou část projednávané věci, která se týká územního řízení o umístění stavby „Stavební úprava a přístavba domu Na Hřebenkách 41“, Praha-Smíchov. V tomto řízení vydal stavební úřad územní rozhodnutí dne 15. 1. 2019 a žalovaný v něm rozhodl o odvolání rozhodnutím ze dne 1. 6. 2020.
[26] Pro úplnost rozšířený senát doplňuje též znění § 144 odst. 6 správního řádu: V řízení s velkým počtem účastníků řízení lze doručovat písemnosti, včetně písemností uvedených v § 19 odst. 5,veřejnou vyhláškou. To se netýká účastníků řízení uvedených v § 27 odst. 1, kteří jsou správnímu orgánu známi; těmto účastníkům řízení se doručuje jednotlivě.
[27] Z právě uvedeného rozboru vývoje právní úpravy doručování rozhodnutí v územním řízení lze dovodit, že stavební zákon ve znění účinném do 31. 12. 2012 obsahoval relativně komplexní právní úpravu tohoto doručování, která vylučovala aplikaci § 144 odst. 6 správního řádu. Ze srovnání právní úpravy doručování v územním řízení (pro území, pro něž byl vydán územní nebo regulační plán) podle stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 a právní úpravy účinné poté, která předpokládá v řízeních s velkým počtem účastníků aplikaci § 144 odst. 6 správního řádu (s dílčími odchylkami), dále vyplývá podstatná odlišnost obou norem. Ustanovení § 92 odst. 3 stavebního zákona ve znění účinném do konce roku 2012 normovalo pro územní rozhodnutí týkající se záměrů umístěných v území, pro něž byl vydán územní nebo regulační plán, povinné doručování veřejnou vyhláškou a správním orgánům v této souvislosti nesvěřovalo žádnou diskreci. Tato právní úprava byla rozhodná pro všechna rozhodnutí, jejichž překonání bylo navrženo šestým senátem v usnesení o postoupení věci (rozsudky čj. 6 As 55/2013-55, čj. 2 As 117/2014-34 a čj. 1 As 227/2016-54). Tato rozhodnutí správně poukazují na to, že právní úprava obsažená v citovaném ustanovení výslovně ukládá v určitých případech doručování veřejnou vyhláškou. V rozsudcích čj. 6 As 55/2013-55 a čj. 2 As 117/2014-34 se nadto zdůrazňuje, že právní úprava účinná od 1. 1. 2013 je jiná. V uvedených rozsudcích vyslovené závěry nejsou formulovány jakkoli zobecňujícím způsobem, naopak jsou jasně vztaženy pouze na aplikovaná ustanovení stavebního zákona v daném znění.
[28] Úprava účinná od roku 2013 předpokládající aplikaci § 144 odst. 6 správního řádu je vskutku obsahově odlišná od starší úpravy. Ve vztahu k posuzované právní otázce je zejména podstatné to, že § 144 odst. 6 správního řádu pro případy řízení s velkým počtem účastníků předepisuje fakultativní, nikoli obligatorní doručování veřejnou vyhláškou. Doručování veřejnou vyhláškou je v takovém případě na úvaze správního orgánu [srov. Balounková, J. § 144. In: Kopecký, M.; Staša, J. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2022: „S ohledem na charakter řízení s velkým počtem účastníků řízení, je dále stanoveno, že v řízení lze doručovat písemnosti, a to včetně písemností uvedených v § 19 odst. 5 (např. rozhodnutí ve věci samé) veřejnou vyhláškou. I v tomto případě se jedná o možnost danou právním řádem správnímu orgánu, a je pouze na správním orgánu, aby vyhodnotil, který způsob doručování bude vhodnější (obecně je způsob doručování upraven v § 19)“]. Na to ostatně výslovně upozorňuje šestý senát v usnesení o postoupení věci a staví na tom svou argumentaci.
[29] Rozšířený senát uvádí, že pro aktivaci povinnosti postoupit věc rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s. (a tedy pro založení pravomoci rozšířeného senátu ve věci rozhodovat) je potřebné, aby věc postoupená, v níž se tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného v jiném rozhodnutí stejného soudu, měla stejný, popřípadě alespoň srovnatelný právní rámec dopadající na obě věci (postoupenou věc i věc, v níž bylo vydáno rozhodnutí, od nějž se postupující senát hodlá odchýlit). Pokud tomu tak není, nemůže z povahy věci vzniknout rozpor či nejednota v judikatuře, jíž má právě § 17 s. ř. s. zamezit. Je totiž logické, že určitá interpretace konkrétního ustanovení právního řádu nemůže předjímat závěr ohledně interpretace jiného obsahově podstatně odlišného ustanovení.
[30] Rozšířený senát sice v minulosti v některých případech shledal svou pravomoc založenou na vůli tříčlenného senátu odchýlit se od závěru vysloveného na základě jiné (předchozí) právní úpravy týchž vztahů; zdůraznil přitom však podstatnou shodu staré a nové právní úpravy. Například v usnesení ze dne 10. 5. 2016, čj. 8 As 79/2014-108, č. 3428/2016 Sb. NSS, Chovservis, bod 22, uvedl: „Rozšířený senát zdůrazňuje, že jakkoli právní úprava změny v užívání stavby ve stavebním zákonu z roku 1976 a ve stavebním zákonu z roku 2006 vykazuje určité dílčí odlišnosti (např. možnost v některých případech povolit změnu v užívání stavby souhlasem mimo správní řízení), ohledně řešených otázek (i) a (ii) lze považovat tuto úpravu za shodnou, a proto by bylo krajně nežádoucí tato v zásadě shodná ustanovení vykládat zcela odlišným způsobem pouze s odkazem na to, že se jedná (formálně) o jiný právní předpis.“
[31] Komentář k § 17 s. ř. s. (Kühn, Z. Komentář k § 17. In: Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 114) uvádí k situacím, kdy by právní názor, o jehož zaujetí soud uvažuje, mohl být v rozporu s judikaturou vztahující se k již zrušené či změněné právní úpravě, následující: „Povinnost iniciovat proceduru sjednocovacího mechanismu zásadně nenastává ani tehdy, pokud dojde ke zrušení nebo ke změně interpretovaného zákona. V takovémto případě autorita předchozího judikátu padá, neboť normativní síla judikátu je vždy spojena s právním předpisem, který judikát vykládá.“
[32] V případě doručování územního rozhodnutí došlo ke změně právní úpravy nikoli formální, ale pro předloženou právní otázku podstatné. Odlišnost nové úpravy ostatně výslovně uvádí rozsudky čj. 6 As 55/2013-55 a čj. 2 As 117/2014-34, které jasně omezily aplikovatelnost v nich vyslovených závěrů na právní úpravu účinnou do konce roku 2012 a výslovně ponechaly novou úpravu otevřenou budoucí judikatuře. Zároveň i usnesení o postoupení věci staví právě na tom aspektu pozdější právní úpravy, který se odlišuje od zákona vykládaného rozsudky, od nichž se chce odchýlit (tj. fakultativnost doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků), aniž by ovšem reflektovalo, že tyto rozsudky se týkají starší obsahově odlišné právní úpravy.
[33] Rozšířený senát uzavírá, že v projednávané věci se rozsudky, které postupující senát označil v rozhodnutí o postoupení věci, týkaly formálně i věcně odlišné právní úpravy, která na tuto věc nedopadá. Proto ani v těchto rozsudcích vyslovené právní závěry týkající se právě této starší právní úpravy postupující senát v posuzované věci nezavazují.
[34] Závěrem rozšířený senát doplňuje, že pokud šestý senát v usnesení o postoupení věci uvedl i rozsudek čj. 2 As 70/2008-94, ten se týkal stavebního povolení na liniovou stavbu vydaného podle předchozího stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.) a předchozího správního řádu (č. 71/1967 Sb.). Jelikož stavební zákon z roku 1976 v § 69 odst. 1 ve spojení s jeho § 61 odst. 4 ukládal oznámení stavebního povolení na liniové stavby veřejnou vyhláškou, aniž by v tomto ohledu umožňoval úvahu správního orgánu o odlišném způsobu doručování, platí ve vztahu k tomuto rozsudku totéž, co je výše uvedeno o rozsudcích čj. 6 As 55/2013-55, čj. 2 As 117/2014-34 a čj. 1 As 227/2016-54. Správní řád z roku 1967 navíc nerozděloval účastníky na tzv. hlavní a vedlejší, jak to činí současný správní řád, což je rovněž podstatné pro řešení šestým senátem postoupené právní otázky. Ani uvedený rozsudek proto nemá relevanci ve vztahu k postoupené věci.
[35] Pravomoc rozšířeného senátu proto není dána.
Právní věta
Pro založení pravomoci rozšířeného senátu rozhodovat ve věci dle § 17 odst. 1 s. ř. s. je potřebné, aby postoupená věc měla stejný, popřípadě alespoň srovnatelný právní rámec jako věc, v níž byl vysloven právní názor, od něhož se postupující senát hodlá odchýlit.