7 Afs 54/2007

Plný text

7 Afs 54/2007 - 78

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Statutární město Brno, městská část Brno - Žabovřesky, se sídlem [adresa] zastoupeného JUDr. Tomášem Fuchsem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem [adresa] proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 8. 2006, č. j. 31 Ca 83/2005 – 31,

takto:

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 8. 2006, č. j. 31 Ca 83/2005 – 31, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

O d ů v o d n ě n í :

Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 31. 8. 2006, č. j. 31 Ca 83/2005 – 31, zamítl žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „předseda Úřadu“) ze dne 18. 5. 2005, č. j. 2R 6/05-Ku, kterým byl zamítnut rozklad stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) ze dne 31. 12. 2004, č. j. VZ/S 217/04-153/6392/04-Kr. o uložení pokuty ve výši 150 000 Kč podle ust. § 62 odst. 1 zákona č. 199/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“), a to za závažné porušení ust. § 49 odst. 13 citovaného zákona spočívající v tom, že stěžovatel v případě v rozhodnutí specifikovaných veřejných zakázek vyzýval k podání nabídky opakující se okruh zájemců, aniž by to bylo odůvodněno charakterem veřejných zakázek. V odůvodnění rozsudku krajský soud konstatoval, že námitka, že napadené rozhodnutí trpí vadou spočívající v nesprávné definici správního deliktu a obsahuje logický rozpor mezi jím uváděnými zjištěními a právním závěrem, byla stěžovatelem uplatněna poprvé až v žalobě a nebyla projednána ve správním řízení. S poukazem na ust. § 5 s. ř. s. se krajský soud v rámci této námitky napadené správní rozhodnutí nepřezkoumal, neboť ve správním řízení takovým postupem nedošlo k vyčerpání řádných opravných prostředků. Stěžovatel sice ve správním řízení podal rozklad proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ale předmětnou námitku v něm neuplatnil a v této souvislosti je třeba vykládat ust. § 5 s. ř. s. tak, jako kdyby ohledně této námitky nebyl vyčerpán řádný opravný prostředek. V této souvislosti odkázal krajský soud na vlastní ustálenou judikaturu. Stejnou argumentaci použil krajský soud ve vztahu k žalobním námitkám týkajícím se obtížné ekonomické situace obcí, statistických údajů o výši ukládaných pokut a preventivní funkce uložené pokuty. K námitce, že při postupu sčítání pokut zvoleném Úřadem by nebylo možné do základu zahrnovat ceny v pořadí první z veřejných zakázek, neboť při nich ještě nemohlo docházet ke vzniku opakujícího se okruhu zájemců, krajský soud odkázal na ust. § 62 odst. 1 věta první zákona o zadávání veřejných zakázek a dále uvedl, že zákon neupravuje postup při ukládání pokut v případě, že zadavatel poruší ust. § 49 odst. 13 citovaného zákona, avšak z matematického hlediska je zcela lhostejné, zda k výpočtu 1 % dojde z každé dílčí ceny veřejné zakázky zvlášť a tyto mezivýsledky se sečtou anebo, zda se vypočítá 1 % z celkového součtu všech cen veřejných zakázek, neboť výsledkem je vždy maximální možná částka, kterou lze uložit za zjištěná porušení zákona. V daném případě správní orgán postupoval v souladu s účelem zákona. Námitky, že v podobném případě uložil Úřad podstatně nižší pokutu a že napadeným rozhodnutím byl stěžovateli uložen zcela výjimečný a v praxi Úřadu ojedinělý trest, krajský soud označil za námitky mající spekulativní charakter, nebyly žádným způsobem doloženy důkazy a navíc, že absolutní výše sankce sama o sobě o ničem nevypovídá. V této souvislosti poukázal na to, že výše sankce je diskrečním oprávněním správního orgánu, do kterého nemůže soud žádným způsobem zasahovat v případě, že správní orgán postupuje v souladu se zákonem při stanovení uvedené výše pokuty. Námitku vztahující se k úspoře veřejných prostředků označil krajský soud také za spekulativní, neboť skutečně není vyloučeno, že by mohlo dojít k větší úspoře, pokud by stěžovatel jako zadavatel postupoval v souladu se zákonem a umožnil zákonem předepsanou míru konkurence všech subjektů potencionálně schopných realizovat předmět veřejné zakázky. Námitku, která se týká preventivní funkce uložení pokuty, krajský soud posoudil tak, že zákon neukládá, aby správní orgán musel odůvodnit na kolik je konkrétní pokutou naplněna funkce preventivní. Nadto tuto skutečnost krajský soud v předmětném odůvodnění ani nepostrádá. Podle jeho názoru je pojmově vyloučeno mluvit o zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty i za situace, když bylo rozhodováno za účinnosti nového zákona, kde tato skutková podstata byla již vypuštěna.

Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v ust. § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítal v ní nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, kterou spatřuje v tom, že krajský soud se s žalobním bodem, ve kterém namítal nesprávný výklad ust. § 49 odst. 13 zákona o zadávání veřejných zakázek, vypořádal tak, že odkázal na vlastní blíže nespecifikovanou judikaturu, podle níž nebyl ohledně tohoto bodu vyčerpán řádný opravný prostředek. S takto formulovaným zdůvodněním, které vlastně ani zdůvodněním není, nelze polemizovat. Ze stejného důvodu je napadený rozsudek nepřezkoumatelný i pokud jde o žalobní námitku týkající se výše pokut v jiných případech (bod VI. žaloby). Další argumentace stěžovatele se týkala aplikace ust. § 62 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. V této souvislosti uvedl, že pokud krajský soud dospěl k závěru, že z hlediska výsledku je lhostejné, zda se nejprve vypočítají částky odpovídající 1 % ceny každé zakázky a poté tyto částky sečtou nebo se nejprve sečtou ceny zakázek a poté vypočítá z jejich součtu 1 %, lze s ním zajisté souhlasit, ale argumentace stěžovatele byla zcela jiná. V žalobě totiž zdůraznil, že zákon o zadávání veřejných zakázek stanovil jako horní limit 1 % z ceny zakázky (nikoli zakázek) a dále, že přinejmenším u dvou ze sedmi zakázek zákon porušit nemohl, protože vyzval určitý okruh zájemců k podání nabídky poprvé. Z napadeného rozsudku tak není zřejmé, jakým způsobem mohl Úřad do základu pro výpočet 1 % zahrnout i ceny těchto dvou zakázek. Krajský soud se touto námitkou vůbec nezabýval, následkem čehož je napadený rozsudek v této části nepřezkoumatelný. Odůvodnění napadeného rozsudku v části týkající se nepřiměřené výše uložené pokuty označil stěžovatel za neadekvátní. Úřad sice ve svém rozhodnutí uvádí maximální výši pokuty (457 602,15 Kč), ale tento údaj je vypočítán v rozporu se zákonem, přičemž stěžovatel odkazuje na výše namítanou nezákonnost způsobu výpočtu maximální možné výše pokuty. I v případě, že by existovala nezpochybnitelná horní hranice pro stanovení výše pokuty ve správním řízení, bylo by nezbytné, aby správní rozhodnutí obsahovalo zdůvodnění, proč byla pokuta uložena právě v určité výši včetně zhodnocení jejího represivního či preventivního efektu. Stěžovatel také zdůraznil, že požadavek zákona o zadávání veřejných zakázek na vyzvání nejméně pěti zájemců k podání nabídky byl v daném případě splněn a je zřejmé, že právě tento postup měl podle všeho zajistit přiměřené konkurenční prostředí s cílem získání vhodného dodavatele pro realizaci veřejné zakázky. V daném případě nebyl dodržen teprve další zákonný požadavek, aby nebyl vyzýván opakovaný okruh zájemců. To však nemá bezprostřední vliv na vytvoření konkurenčního prostředí, ale jeho zařazení do zákona o zadávání veřejných zakázek mělo umožnit přístup k zakázkám i jiným v oboru podnikajícím dodavatelům. Postupem stěžovatele tak nemohly být zkráceny veřejné finance. Z výše uvedených důvodů navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.

Předseda Úřadu ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své předchozí vyjádření k žalobě a současně zdůraznil, že stěžovatel uplatnil svou argumentaci až v žalobě, ve správním řízení nebyla tato argumentace použita, a proto se k ní Úřad nemohl v průběhu správního řízení relevantně vyjádřit. Jedná se tedy o nově uplatněné skutečnosti ve smyslu ust. § 109 odst. 4 s. ř. s., ke kterým Nejvyšší správní soud nepřihlíží. Ze shora uvedených důvodů navrhl zamítnutí kasační stížnosti.

Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám shledal vadu uvedenou v odstavci 3, k níž musel přihlédnout z úřední povinnosti.

Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné na prvém místě poukázat na pochybení krajského soudu, který označil jako žalovaného předsedu Úřadu a nikoliv Úřad, což je v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 – 64, a ze dne 15. 1. 2004, č. j. 6 A 11/2002 – 26, dostupné na www.nssoud.cz). V dané věci je třeba rozlišovat, proti jakému rozhodnutí je žaloba podávána a kdo je účastníkem řízení. V posuzované věci je nepochybné, že žaloba byla podána proti rozhodnutí předsedy Úřadu, ale tato skutečnost nezakládá jeho pasivní legitimaci, protože není samostatným správním orgánem. Je pouze funkční složkou Úřadu, která mimo jiné přezkoumává v rozkladovém řízení rozhodnutí v případě, že Úřad vydal rozhodnutí jako ústřední orgán státní správy v I. stupni. Správní orgán rozhodující o rozkladu i správní orgán I. stupně představují stejný správní orgán vymezený zákonným rámcem jeho věcné příslušnosti. Rozdílné je pouze to, komu z hlediska vnitřního organizačního uspořádání správního orgánu zákon zakládá funkční příslušnost rozhodovat o rozkladu. V řízení o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu o rozkladu je žalovaným ve smyslu § 69 s. ř. s. Úřad, byť je žalobou napadáno rozhodnutí předsedy Úřadu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, č. 534/2005 Sb. NSS). Pokud tedy krajský soud v dané věci označil jako žalovaného předsedu Úřadu, je jeho řízení zatíženo vadou. Při jejím hodnocení však nelze odhlédnout od toho, že krajský soud de facto jednal s Úřadem, byť prostřednictvím jeho předsedy, a nejedná se proto o vadu, která by mohla mí za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (§ 109 odst. 3 s. ř. s.).

Pokud se jedná o namítanou nepřezkoumatelnost závěru krajského soudu, že ohledně žalobní námitky týkající se nesprávné definice správního deliktu nebyl vyčerpán řádný opravný prostředek ve správním řízení, Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatele, že se zdůvodněním formulovaným krajským soudem nelze polemizovat. Je jistě pochybením, že krajský soud odkázal na vlastní ustálenou judikaturu, aniž by jakkoli specifikoval rozhodnutí, v nichž se touto otázkou zabýval. Nelze však odhlédnout od skutečnosti, že v odůvodnění rozsudku (str. 5 odstavec první) krajský soud dostatečně jasně a srozumitelně vysvětlil, proč se touto žalobní námitkou nezabýval. Krajský soud tak postupoval v souladu se zásadou spravedlivého procesu (srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. II. ÚS 242/02), a proto napadený rozsudek v tomto rozsahu není nepřezkoumatelný.

Nesprávná kvalifikace stížního důvodu stěžovatelem však ani v nejmenším nebrání věcnému projednání jeho námitky. Stačí, aby stěžovatel tento důvod tvrdil. Jeho podřazení pod zákonné ustanovení provede v souladu se zásadou iura novit curia soud. Z tohoto pohledu stěžovatel svým povinnostem vyplývajícím ze zákona dostál. Tento stížní bod Nejvyšší správní soud posoudil jako důvod ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a zabýval se tím, zda může být žalobní námitka věcně přezkoumána.

Jelikož výše uvedenou otázku řešila dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu nejednotně, byla tato otázka v souladu s ust. § 17 s. ř. s. řešena rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, který usnesením ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, rozhodl, že „Žalobce je oprávněn uvést v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnil již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. Ustanovení § 5 s. ř. s. na rozsah přezkumné činnosti soudu nedopadá.“ V odůvodnění rozšířený senát mimo jiné uvedl, že se neztotožňuje s názorem, že „rozsah přezkumné činnosti soudu by mohl být jakkoliv určován ustanovením § 5 s. ř. s. Toto ustanovení je systematicky zařazeno v části první, hlavě druhé s. ř. s. upravující pravomoc a příslušnost soudů, tj. základní podmínky řízení. Je jím vyjádřena zásada subsidiarity soudního přezkumu, nicméně toto ustanovení má dopad na řešení otázky přístupu k soudu a přípustnost žaloby, nikoliv na stanovení mezí, ve kterých bude napadené správní rozhodnutí přezkoumáno. Nevyčerpání řádného opravného prostředku v řízení před správním orgánem má tedy s ohledem na ust. § 68 písm. a) s. ř. s. za následek vždy odmítnutí žaloby podle ust. § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nikoliv zúžení mezí soudního přezkumu. Ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pak účastníku pro formulaci žalobních bodů předepisuje určité náležitosti, nestanoví mu však žádná omezení, stejně tak nelze omezení rozsahu přezkumné činnosti soudu ohledně některých žalobních bodů dovodit z ust. 75 odst. 2 s. ř. s., a to ani při použití restriktivního výkladu. Podklad pro úvahy o zúžení mezí přezkumu nelze nalézt ani v procesním předpisu pro správní řízení - starém správním řádu, kde ustanovení § 59 odst. 1 ukládá správnímu orgánu v odvolacím řízení povinnost přezkoumat rozhodnutí orgánu prvního stupně v celém rozsahu a kdy tedy tento při posouzení věci není vázán důvody uváděnými odvolatelem. Lze tak shrnout, že případné omezení rozsahu soudního přezkumu nemá oporu v zákoně a ve svém důsledku by bylo v rozporu s celkovou koncepcí správního soudnictví jakožto prostředku ochrany veřejných subjektivních práv fyzických i právnických osob.“

Z citovaného usnesení tak vyplývá, že postup krajského soudu, který se odmítl zabývat žalobní námitkou s odkazem na ust. § 5 s. ř. s., byl v rozporu se zákonem, a tento stížní bod je proto důvodný.

Ze stejných důvodů namítal stěžovatel nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku i ve vztahu k závěrům krajského soudu týkajícím se žalobního bodu, ve kterém stěžovatel jednak poukázal na údaje o pokutách uložených Úřadem v letech 2000 až 2004 s tím, že mu byl uložen zcela výjimečný trest, přičemž tato výjimečnost nebyla v rozhodnutí Úřadu zdůvodněna, a dále poukázal na nemožnost aplikace zákona č. 40/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti po spáchání správního deliktu (bod VI. žaloby).

Na první část uvedené argumentace krajský soud skutečně reagoval shodně jako v případě námitky nesprávné definice správního deliktu, tj. že k ní nebude přihlížet, neboť nebyla uplatněna ve správním řízení. Nelze však přehlédnout, že přes tento svůj závěr se v jiné části odůvodnění touto žalobní argumentaci zabýval, když (str. 4 verte poslední odstavec odůvodnění) k námitkám, že v podobném případě uložil správní orgán podstatně nižší pokutu a že napadeným rozhodnutím byl stěžovateli uložen zcela výjimečný a v praxi Úřadu ojedinělý trest, uvedl, že „mají spekulativní charakter, nebyly žádným způsobem doloženy důkazy a navíc je třeba uvést, že absolutní výše sankce sama o sobě o ničem nevypovídá. Také je třeba uvést, že konkrétní stanovení výše sankce je diskrečním oprávněním správního orgánu, do kterého nemůže soud žádným způsobem zasahovat v případě, že správní orgán postupuje v souladu se zákonem při stanovení uvedené výše pokuty. Jinak řečeno, je na správním uvážení správního orgánu, v jaké konkrétní výši v mezích zákona uloží předmětnou pokutu s přihlédnutím ke všem podstatným okolnostem, jako např. opětovné deliktní jednání subjektu, prevence apod.“ Krajský soud tedy tuto část žalobní argumentace při svém rozhodování zohlednil a z tohoto důvodu nelze napadený rozsudek považovat za nepřezkoumatelný.

Oproti tomu k namítané nemožnosti aplikace zákona č. 40/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, se krajský soud nevyjádřil vůbec. V této souvislosti nelze přehlédnout, že stěžovatel v žalobě také namítal (bod IV. poslední odstavec), že citovaný zákon vůbec neobsahoval ustanovení shodné či obdobné ust. § 49 odst. 13 zákona o zadávání veřejných zakázek. Povinností krajského soudu bylo se s těmito námitkami vypořádat, a to, že tak neučinil, je důvodem pro závěr o nepřezkoumatelnosti této části napadeného rozsudku (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, zveřejněno pod č. 787/2006 Sb. NSS).

Posouzení otázky možné retroaktivity zákona ve prospěch stěžovatele přitom považuje Nejvyšší správní soud v daném případě za zásadní. Pokud by totiž krajský soud dospěl k závěru, že zákon č. 40/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, již nezakazuje jednání, za které byl stěžovatel sankcionován, tj. pokud by pozdější právní úprava původní skutkovou podstatu předmětného deliktu vůbec nepřevzala, zanikla by trestnost jednání a k vyvození odpovědnosti a uložení sankce by dojít nemohlo. V této souvislosti poukazuje Nejvyšší správní soud na judikaturu zabývající se otázkou správního trestání při změnách právní úpravy, a to zejména na rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2003, č. j. 28 Ca 151/2002 - 34 (č. 91/2004 Sb. NSS) a Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002 - 27 (č. 461/2005 Sb. NSS). Z recentní judikatury je dále vhodné upozornit na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77.

Úkolem krajského soudu v dalším řízení tedy bude především zhodnotit, zda v posuzované věci došlo nabytím účinnosti zákona č. 40/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, k zániku odpovědnosti za správní delikt podle ust. § 49 odst. 13 zákona o zadávání veřejných zakázek.

Vzhledem k tomu, že krajský soud nezodpověděl pro danou věc klíčovou otázkou možného zániku odpovědnosti za správní delikt, považuje Nejvyšší správní soud za předčasné zabývat se stížní námitkou vytýkající krajskému soudu chybné hodnocení týkající se úspory veřejných prostředků.

V dalším stížním bodu stěžovatel namítal, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný také v části týkající se postupu při stanovení maximální výše pokuty.

Podle ust. § 62 odst. 1 věta první zákona o zadávání veřejných zakázek zjistí-li orgán dohledu, že zadavatel závažně či opětovně porušil ustanovení tohoto zákona, může mu uložit pokutu do výše 1 % ceny zakázky.

V dané věci byl stěžovatel sankcionován za porušení ust. § 49 odst. 13 zákona o zadávání veřejných zakázek spočívající v tom, že vyzýval k podání nabídky opakující se okruh zájemců. Ze správního spisu přitom vyplývá, že toto pochybení Úřad dovodil celkově u sedmi veřejných zakázek, přičemž stejný okruh pěti zájemců byl stěžovatelem vyzván u čtyř veřejných zakázek (RENAS, s. r. o., MORAVOSTAV Brno, a. s. stavební společnost, FRAMA, spol. s r. o., STAVOPROJEKTA stavební firma, a. s., INTER-STAV, spol. s r. o.). U dalších tří veřejných zakázek stěžovatel vyzval stejné zájemce s výjimkou společnosti MORAVOSTAV Brno, a. s. stavební společnost, kterou „nahradila“ společnost VADAS, spol. s r. o.

Ve vztahu k výpočtu maximální možné výše pokuty stěžovatel v žalobě namítal, že do základu pro tento výpočet nelze zahrnovat ceny v pořadí prvních veřejných zakázek, neboť při nich ještě nemohlo docházet ke vzniku opakujícího se okruhu zájemců, a dále že zákon o zadávání veřejných zakázek neumožňuje vycházet při stanovení maximální možné výše pokuty ze součtu cen zakázek. V reakci na tyto námitky krajský soud pouze uvedl, že „Z matematického hlediska je zcela lhostejné, zda k výpočtu 1 % dojde u každé dílčí ceny veřejné zakázky zvlášť a tyto mezivýsledky se sečtou, a nebo zda se vypočítá 1 % z celkového součtu všech cen veřejných zakázek, neboť výsledkem je vždy maximální možná částka, kterou lze uložit za zjištěná porušení zákona při zadávání všech veřejných zakázek.“ Krajský soud tak nijak nezohlednil argumentaci stěžovatele, že v případě prvních zakázek se nemohlo jednat o opakující se okruh zájemců. Pokud tedy stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že se krajský soud nezabýval jeho námitkou týkající se zahrnutí ceny prvních dvou zakázek do výpočtu maximální možné výše pokuty, je tato jeho námitka důvodná a napadený rozsudek je v této části nepřezkoumatelný.

Jelikož se krajský soud nevyjádřil k otázce, zda lze do výpočtu maximální možné výše pokuty zahrnout i ceny v pořadí prvních zakázek, nemohl se Nejvyšší správní soud zabývat související stížní námitkou, že maximální výše pokuty byla vypočítána v rozporu se zákonem. Postup Úřadu při tomto výpočtu by totiž mohl být Nejvyšším správním soudem hodnocen až za situace, kdy by se k této otázce krajský soud přezkoumatelným způsobem vyjádřil.

Krajský soud se také nijak nevypořádal s návrhem stěžovatele na moderaci uložené sankce ve smyslu ust. § 65 odst. 3 s. ř. s., který byl v žalobě. Kvalifikovanou a dostatečně odůvodněnou argumentací totiž v žádném případě nemůže být, uvedl-li pouze velmi obecně, že „je pojmově vyloučeno mluvit o zjevné nepřiměřenosti uložené pokuty i za situace, když bylo rozhodováno za účinnosti nového zákona, kde tato skutková podstata byla již vypuštěna.“ V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, č. j. 6 As 39/2006 - 45, ve kterém byl vysloven právní názor, že „Pokud soud žalobu jako nedůvodnou zamítne a o uvedeném eventuálním petitu týkajícího se moderace trestu nerozhodne, je řízení před soudem zatíženo vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, pro kterou Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti takový rozsudek zruší ex officio [§ 109 odst. 3, § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].“ Ve vztahu k návrhu na moderaci sankce je proto napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.

Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle ust. § 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž je krajský soud podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. O věci rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.

O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 30. října 2008

JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62)

Předseda žalovaného dne 18. 5. 2005 zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 12. 2004, jímž byla žalobci podle § 62 odst. 1 zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, uložena pokuta ve výši 150 000 Kč za závažné porušení § 49 odst. 13 citovaného zákona spočívající v tom, že žalobce u veřejných zakázek v rozhodnutí specifikovaných vyzýval k podání nabídky opakující se okruh zájemců, aniž by to bylo odůvodněno charakterem těchto zakázek.

Uvedené rozhodnutí napadl žalobce žalobou, kterou Krajský soud v Brně dne 31. 8. 2006 zamítl. V odůvodnění svého rozsudku k námitce, že napadené rozhodnutí trpí vadou spočívající v nesprávné definici správního deliktu a obsahuje logický rozpor mezi jím uváděnými zjištěními a právním závěrem, uvedl, že ji žalobce uplatnil poprvé až v žalobě a nebyla projednána v rámci správního řízení. Vyslovil poté názor, že k takto uplatněné námitce nelze s ohledem na § 5 s. ř. s. přihlédnout, neboť v důsledku uvedeného postupu nedošlo v rámci správního řízení k vyčerpání řádných opravných prostředků. V této souvislosti dále odkázal na svoji vlastní ustálenou, avšak blíže neurčenou judikaturu.

Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl mimo jiného nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, kterou spatřoval v tom, že se krajský soud s některými žalobními body vypořádal pouze odkazem na vlastní blíže nespecifikovanou judikaturu, podle níž nebyl ohledně některých námitek vyčerpán řádný opravný prostředek.

Sedmý senát příslušný k rozhodnutí ve věci nepovažoval rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud dostatečně jasně vysvětlil, proč k některým žalobním bodům nepřihlédl. Je však toho názoru, že se musí i bez stěžovatelovy výslovné námitky zabývat posouzením legitimity závěru krajského soudu ohledně rozsahu soudního přezkumu a jeho vztahu k ustanovení § 5 s. ř. s., neboť pominutí některých žalobních bodů v rozporu se zákonem by znamenalo vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí (§ 109 odst. 3 s. ř. s.) a k takovéto vadě přihlíží Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti.

Sedmý senát dále poukázal na skutečnost, že ke shodnému závěru jako krajský soud dospěl v otázce přípustnosti uplatněných námitek i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 11. 2007, čj. 6 As 72/2006-225, kde vyslovil právní názor, že „podle § 5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jedině v případě, že byly vyčerpány řádné opravné prostředky. Vyčerpání opravných prostředků má nejenom svou stránku formální, ale i materiální. Materiální stránkou vyčerpání opravných prostředků je uplatnění všech zásadních skutečností, kterými se účastník cítí dotčen na svých právech. Správní soudy ve správním soudnictví rozhodují o pravomocných rozhodnutích, ze kterých jejich nabyvatelům vznikla závažná práva. Nelze do takového rozhodnutí zasáhnout poté, co účastník řízení nějakou skutečnost neuplatní do právní moci rozhodnutí, a uplatní ji až v žalobě po právní moci rozhodnutí, přestože ji v odvolání uplatnit mohl“. Opačný právní názor byl pak vysloven nejen v rozsudcích Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 11. 1995, čj. 6 A 231/93-25, a ze dne 12. 4. 1996, čj. 7 A 11/94-32, ale především v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, čj. 2 Afs 31/2005-57, ze dne 29. 6. 2006, čj. 8 Afs 121/2005-112, ze dne 8. 6. 2007, čj. 7 Afs 111/2006-57, ze dne 31. 7. 2007, čj. 8 As 23/2006-68 a čj. 8 Afs 162/2005-52, a ze dne 30. 8. 2007, čj. 2 As 19/2007-61. Uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu vycházely z právního názoru formulovaného v prvně uvedeném, podle něhož „z příslušných ustanovení s. ř. s. (míněna ustanovení § 75 odst. 1 a 2), ani z žádného jiného ustanovení zvláštního předpisu výslovně neplyne, že by žaloba ve správním soudnictví neměla být projednatelná v té její části, v níž žalobce uplatňuje důvody, které předtím neuvedl v přípustném opravném prostředku v rámci správního řízení. Takové pravidlo nelze obecně dovodit ani extenzivním výkladem podmínky ,vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem‘ obsažené v ust. § 68 písm. a) s. ř. s., neboť požadavek právní jistoty účastníka řízení ohledně podmínek přípustnosti správní žaloby velí přiklonit se zde k výkladu doslovnému, tedy v podstatě takovému, že podmínka je splněna, jestliže účastník řádný opravný prostředek ve správním řízení, který měl k dispozici (typicky odvolání), využil, tj. podal jej“. Sedmý senát se přiklonil k názoru vyslovenému též druhým a osmým senátem a nesouhlasil s názorem, který vyslovil šestý senát. Vzhledem k rozporu, k němuž v dosavadní judikatuře došlo, předložil dle § 17 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.

Rozšířený senát rozhodl, že pravomoc tohoto senátu Nejvyššího správního soudu rozhodnout meritorně o předloženém návrhu ve smyslu ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. je dána i tehdy, pokud právní názor vyjádřený již v rozhodnutí senátu Nejvyššího správního soudu a popíraný předkládajícím senátem nebyl nosným důvodem rozhodnutí ve věci. Rozšířený senát dále vyslovil, že žalobce je oprávněn uvést v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnil již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. Ustanovení § 5 s. ř. s. na rozsah přezkumné činnosti soudu nedopadá. Rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.