7 Ao 13/2021

Plný text

7 Ao 13/2021 - 75
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelky: nezl. S. S., zastoupena JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem [adresa] Praha 2, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) nezl. F. M., II) nezl. J. H., oba zastoupeni JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN,

takto:

I. Změna návrhu, spočívající v požadavku, aby Nejvyšší správní soud namísto o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, rozhodl o zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN, se nepřipouští.

II. Změna návrhu, spočívající v požadavku, aby Nejvyšší správní soud namísto o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, rozhodl o zrušení části I. opatření obecné povahy odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, se nepřipouští.

III. Návrh na předběžné opatření s žádostí, aby odpůrci byl uložen zákaz vydávat postupem podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS CoV-2 další opatření obecné povahy rozšiřující nebo upravující zákaz pohybu a pobytu občanů na území České republiky bez ochranného prostředku, se zamítá.

IV. Návrh na předběžné opatření s žádostí, aby Základní škole, Česká Lípa, 28. října 2733, příspěvkové organizaci, se sídlem 28. října 2733, Česká Lípa, byl uložen příkaz umožnit navrhovatelce bezpodmínečnou osobní účast na základním vzdělávání v základní škole podle školského zákona a dle školního řádu uvedené školy, se zamítá.

Odůvodnění:

[1] Navrhovatelka se návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 26. 4. 2021 domáhala zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví České republiky ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN (dále též „původní mimořádné opatření“), pro nezákonnost. Uvedené opatření zjednodušeně řečeno zakazuje všem osobám od dvou let věku pohyb a pobyt na stanovených místech bez předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest. Současně navrhovatelka navrhla také dvě předběžná opatření s požadavkem, aby Nejvyšší správní soud odpůrci zakázal vydávat další opatření obecné povahy rozšiřující nebo upravující zákaz pohybu a pobytu občanů na území České republiky bez ochranného prostředku dýchacích cest a dále, aby Základní škole, Česká Lípa, 28. října 2733, příspěvkové organizaci, přikázal umožnit navrhovatelce bezpodmínečnou osobní účast na základním vzdělávání v základní škole podle školského zákona a dle školního řádu uvedené školy.

[2] Přípisem ze dne 3. 5. 2021 upozornil Nejvyšší správní soud navrhovatelku na to, že původní mimořádné opatření bylo ke dni 19. 4. 2021 změněno mimořádným opatřením č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, a následně s účinností ke dni 3. 5. 2021 zrušeno. Zrušení původního mimořádného opatření je obsaženo v čl. II opatření obecné povahy ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN (dále též „druhé mimořádné opatření“). Nejvyšší správní soud navrhovatelku poučil o tom, že zrušení původního mimořádného opatření nebrání dalšímu postupu v řízení, jak plyne z § 13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále též „pandemický zákon“). Není však již možné vyhovět návrhu na jeho zrušení. Současně navrhovatelku vyzval k tomu, aby soudu sdělila, zda si přeje reagovat na zrušení původního mimořádného opatření obecné povahy a jakým způsobem upravuje svůj návrh (petit).

[3] Podáním ze dne 1. 5. 2021 navrhovatelka navrhla, aby soud připustil změnu návrhu tak, že je namísto původního mimořádného opatření napadáno druhé mimořádné opatření odpůrce. Nově formulovala petit tak, že „[o]patření obecné povahy vydané Ministerstvem zdravotnictví ČR č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN ze dne 29. 4. 2021 se zrušuje.“ Podáním ze dne 3. 5. 2021 navrhovatelka soudu dále sdělila, že trvá na změně petitu návrhu. Pokud by však soud nepřipustil změnu návrhu, navrhla, aby vyslovil, že původní mimořádné opatření bylo nezákonné. Současně soudu sdělila, že trvá na projednání obou návrhů na vydání předběžného opatření.

[4] Podáním ze dne 10. 5. 2021 se navrhovatelka domáhala, aby soud připustil další změnu návrhu s ohledem na to, že druhé mimořádné opatření bylo zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN (dále též „třetí mimořádné opatření“). Navrhla zrušení části I. třetího mimořádného opatření, alternativně zopakovala svůj návrh, aby soud vyslovil, že původní mimořádné opatření bylo nezákonné.

[5] Nejvyšší správní soud vzal na vědomí, že navrhovatelka po zrušení původního mimořádného opatření v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona upravila svůj návrh tak, aby soud vyslovil nezákonnost tohoto mimořádného opatření. O zbylých návrzích na změnu návrhu uvážil soud následovně.

[6] Obdobnou žádostí o změnu návrhu v situaci, kdy bylo původní mimořádné opatření zrušeno, se Nejvyšší správní soud zabýval v usnesení ze dne 22. 4. 2021, č. j. 4 Ao 1/2021 - 56. V uvedené věci se navrhovatel domáhal rozšíření svého původního návrhu o další v mezidobí vydaná mimořádná opatření. Nejvyšší správní soud tuto změnu návrhu nepřipustil. Poukázal především na to, že pandemický zákon obsahuje speciální ustanovení umožňující přezkum těch mimořádných opatření, která v průběhu řízení o nich pozbydou platnosti (v důsledku toho i účinnosti). Není proto důvod prolomit zásadu koncentrace vyplývající z § 101b odst. 2 věty druhé zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“).

[7] Se závěry uvedenými v usnesení č. j. 4 Ao 1/2021 - 56 se nyní rozhodující senát plně ztotožňuje a přebírá je i pro posuzovanou věc. Nepřehlédl přitom, že navrhovatelka vyjádřila s tímto usnesením nesouhlas. Ten odůvodnila tím, že dle pravidel dělby moci je hlavním úkolem moci soudní chránit práva občanů před nezákonnými zásahy ostatních složek státu. Ve světle závěrů uvedeného usnesení by se pak dle navrhovatelky jednalo o ochranu čistě formální a reálně nevyužitelnou, neboť by soudní přezkum probíhal pouze ex post a nebylo by možné domoci se ochrany před trvajícím zásahem. Navrhovatelka však fakticky pouze polemizuje se samotnou podstatou soudního přezkumu aktů vydávaných správními orgány. Ten může ve správním soudnictví nastat právě a výlučně až ex post, tedy poté, co nastane přezkoumávaná skutečnost (ve správním soudnictví se jedná typicky o vydání správního rozhodnutí, opatření obecné povahy, či provedení zásahu ze strany správního orgánu). S ohledem na pravomoc, která je správním soudům svěřena, není jiný způsob přezkumu ani možný. K soudnímu přezkumu tak bude vždy docházet až poté, co nastane konkrétní skutečnost, která bude v soudním řízení napadena. To platí i v případě zásahové žaloby, kterou navrhovatelka nepřímo zmínila. Soud typicky posuzuje buď trvající zásah, nebo může konstatovat nezákonnost zásahu již ukončeného. S ohledem na speciální úpravu obsaženou v pandemickém zákoně, která umožňuje soudu buďto napadené mimořádné opatření zrušit nebo vyslovit jeho nezákonnost, pakliže v průběhu řízení pozbyde platnosti, je v tomto případě situace do určité míry podobná právě posuzování zásahu v režimu § 82 s. ř. s. V každém případě soud posuzuje v konkrétním řízení vždy daný označený zásah, správní rozhodnutí, či opatření obecné povahy. Nynější situace je v tomto ohledu specifická pouze zvýšenou aktivitou odpůrce při vydávání jednotlivých mimořádných opatření. Ta však nemá dopad na možnost soudního přezkumu, který nutně musí probíhat v souladu s relevantními zákonnými ustanoveními, která budou vysvětlena dále.

[8] Ve shodě se čtvrtým senátem neshledal Nejvyšší správní soud ani v posuzované věci splnění předpokladů pro aplikaci postupu podle § 95 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „o. s. ř.“), jenž se v soudním řízení správním užije přiměřeně ve smyslu § 64 s. ř. s.

[9] Podle § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s., obsahuje-li návrh tyto náležitosti (obecné náležitosti podání podle § 37 odst. 2 a 3 s. ř. s., poznámka soudu), nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud nenapadané části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body.

[10] Z citovaného § 101b odst. 2 s. ř. s. mimo jiné vyplývá, že návrh nelze rozšiřovat o další návrhové body. Právě toho se však navrhovatelka svými návrhy ze dne 3. 5. 2021 a ze dne 10. 5. 2021 domáhá. Uplatňuje přitom shodnou argumentaci, kterou uvedla ve svém návrhu proti původnímu mimořádnému opatření.

[11] Jakkoliv Nejvyšší správní soud chápe snahu navrhovatelky brojit i proti navazujícím mimořádným opatřením, nelze přehlédnout, že odpůrce přistoupil k úpravě zákazu pohybu a pobytu na stanovených místech bez předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest s účinností od 3. 5. 2021 a původní mimořádné opatření k tomuto dni zrušil (viz čl. II druhého mimořádného opatření). Toto druhé mimořádné opatření odpůrce posléze s účinností od 10. 5. 2021 rovněž zrušil třetím mimořádným opatřením (viz čl. II třetího mimořádného opatření). Předchozí judikatura Nejvyššího správního soudu v takovém případě (zrušení opatření obecné povahy, kterým je i původní mimořádné opatření) dovozovala nedostatek podmínek řízení, jehož důsledkem bylo odmítnutí návrhu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu přezkumu (viz usnesení ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010 - 98, nebo usnesení ze dne 19. 5. 2011, č. j. 8 Ao 8/2011 - 129).

[12] Právní úprava přezkumu mimořádných opatření, kterou Nejvyšší správní soud uskutečňuje v souladu s § 13 odst. 1 věty první pandemického zákona podle hlavy II, dílu sedmého soudního řádu správního však na rozdíl od obecné úpravy obsažené v soudním řádu správním obsahuje speciální ustanovení týkající se přezkumu těch mimořádných opatření, která v průběhu řízení o nich pozbydou platnosti (v důsledku toho i účinnosti).

[13] A právě taková situace nastala i v souzené věci ve vztahu k původnímu mimořádnému opatření. V průběhu nynějšího řízení o jeho zrušení zahájeného návrhem navrhovatelky ze dne 26. 4. 2021 bylo toto mimořádné opatření ke dni 3. 5. 2021 zrušeno. V takovém případě však přesto lze v řízení týkajícím se tohoto zrušeného mimořádného opatření pokračovat, a to v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona, jak ostatně Nejvyšší správní soud navrhovatelku poučil. Tedy ačkoliv byl předmět soudního přezkumu zrušen a pozbyl platnosti i účinnosti, stále je možné dosáhnout meritorního přezkumu takového opatření. Navrhovatelka se totiž může domoci vyslovení jeho nezákonnosti (v širším slova smyslu). Nejvyšší správní soud tedy i zrušené mimořádné opatření (na rozdíl od obecné úpravy přezkumu opatření obecného povahy) může přezkoumat a posoudit je z toho pohledu, zda bylo (nebo jeho část byla) v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Zjištěný nedostatek může svým rozhodnutím deklarovat. Jinými slovy, i v případě pozbytí platnosti určitého mimořádného opatření, na něž se vztahuje pandemický zákon, stále existuje předmět soudního přezkumu. Změna nastává pouze v tom, jakým způsobem o něm soud může rozhodnout. Není-li již mimořádné opatření platné a bylo zrušeno, nemůže je výrokem svého rozhodnutí zrušit, ale může deklarovat jeho nezákonnost, nezákonnost jeho vydání či překročení mezí pravomoci a působnosti ze strany toho, kdo je vydal. Zrušení mimořádného opatření samo o sobě tedy nebrání pokračování v řízení.

[14] Z uvedeného důvodu má Nejvyšší správní soud za to, že v nynější věci nelze prolomit zásadu koncentrace vyplývající z již zmíněného § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. a připustit změnu návrhu spočívající v nahrazení původního předmětu přezkumu jiným mimořádným opatřením.

[15] Nejvyšší správní soud si je vědom závěrů, k nimž dospěl ohledně změny
návrhu - opatření obecné povahy v případě opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření odpůrce v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63 (shodně rozsudky ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 - 44 a ze dne 18. 9. 2020, č. j. 5 As 191/2020 - 45). V něm pro takové případy nevyloučil možnost prolomení koncentrační zásady vyplývající z § 101b odst. 2 s. ř. s. a vyslovil, že „nepřipuštění změny původního návrhu stěžovatelů a jeho případné odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení by za této situace představovalo porušení práva na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu práv ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.“

[16] V posuzované věci, jak již výše uvedeno, je tomu však poněkud jinak. Je zde totiž speciální právní úprava týkající se některých otázek přezkumu mimořádných opatření podle § 13 pandemického zákona, podle níž ani se zrušením mimořádného opatření v důsledku § 13 odst. 4 uvedeného zákona předmět řízení neodpadá. Právě v uvedeném je situace odlišná oproti té, kterou posuzoval šestý senát ve výše citovaném rozsudku. Navrhovatelce zůstává zachováno právo na přístup k soudu ohledně původního mimořádného opatření (v průběhu řízení zrušeného) a v takovém případě má soud povinnost toto mimořádné opatření věcně posoudit. Navrhovatelka však současně má možnost se bránit i proti novým mimořádným opatřením, tentokrát samostatnými návrhy. I zde je její právo na přístup k soudu dáno.

[17] Právě pro tuto odlišnost nenachází nyní Nejvyšší správní soud důvod, aby shodně, jako to učinil šestý senát ve výše zmíněném rozsudku, připustil odchýlení se od pravidla vyplývajícího z opakovaně zmiňovaného § 101b odst. 2 s. ř. s. Ostatně i šestý senát svoje závěry, kterými odůvodňoval potřebu připuštění změny žaloby v případě v krátké době po sobě jdoucích mimořádných opatření s obdobným předmětem úpravy, doplnil tak, že „jím prezentovaný právní názor bez dalšího neznamená obecné prolomení koncentrační zásady v řízení o zrušení opatření obecné povahy, nýbrž se jedná o výklad vztahující se k přezkumu pouze úzce vymezeného typu opatření obecné
povahy – opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření stěžovatele, u nichž navrhovatelé nemohli bez svého zavinění skutečnosti uvedené v žádosti o změnu návrhu sdělit soudu již v původním návrhu.“

[18] Jak již bylo výše uvedeno, mimořádná opatření (svojí povahou opatření obecné povahy) podle § 2 pandemického zákona, resp. podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, k jejichž přezkumu je v souladu s § 13 odst. 1 pandemického zákona povolán Nejvyšší správní soud, je možno podrobit soudní kognici i poté, co pozbyla své platnosti.

[19] Důvody pro prolomení koncentrační zásady vyplývající z § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. tedy v souzeném případě Nejvyšší správní soud nedovodil, a proto neshledal ani podmínky pro aplikaci § 95 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. Změna návrhu na zrušení opatření obecné povahy musí být institutem zcela mimořádným a výjimečným, korespondujícím výjimečnosti případu, v němž je tohoto institutu užito, zejména je-li toho třeba k zamezení odepření práva navrhovatele na přístup k soudu. A o takový výjimečný případ se zde nejedná.

[20] Nejvyšší správní soud tudíž uzavírá, že neshledal důvody pro připuštění změny návrhu, a proto tuto změnu nepřipustil. Lze dodat, že obdobně Nejvyšší správní soud postupoval i ve věcech vedených pod sp. zn. 8 Ao 3/2021, či 8 Ao 6/2021. Současně však soud podotýká (stejně jako v usnesení ze dne 4. 5. 2021, č. j. 8 Ao 15/2021 - 49), že nelze předvídat, jaký postup odpůrce zvolí při vydávání dalších mimořádných opatření. Nelze proto do budoucna vyloučit, že tyto závěry bude třeba v dalších věcech přehodnotit v návaznosti na novou skutkovou a procesní situaci. V nynějším řízení bude soud nicméně po právní moci tohoto usnesení pokračovat o původním návrhu ve smyslu jeho úpravy učiněné podáním navrhovatelky ze dne 3. 5. 2021, tj. návrhu, aby soud vyslovil nezákonnost původního mimořádného opatření.

[21] Navrhovatelka se společně s podáním návrhu domáhala také vydání dvou předběžných opatření. Návrh na vydání předběžného opatření č. 1 odůvodnila tím, že odpůrce opakovaně vydává mimořádná opatření regulující danou problematiku (zákaz pohybu a pobytu osob bez prostředků ochrany dýchacích cest). Jeho postup pak vede k tomu, že za dané situace není možné dosáhnout reálné soudní ochrany jejích práv. Návrh na vydání předběžného opatření č. 2 pak odůvodnila tím, že již téměř rok je jí upírána možnost řádného vzdělávání a za současného stavu jí při nesplnění podmínek pro účast na základním vzdělávání není poskytována ani distanční výuka. Újmu spatřuje v absenci základního vzdělání.

[22] Odpůrce se k návrhům na vydání předběžných opatření nevyjádřil.

[23] Podle § 38 odst. 1 s. ř. s.: Byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat.

[24] Nejvyšší správní soud v usnesení č. j. 4 Ao 1/2021 - 56 uvedl, že „může o předběžném opatření rozhodovat pouze tehdy, je-li vztaženo k tomu návrhu, který je předmětem přezkumu. Tím je však v souzené věci původní mimořádné opatření, které ale bylo ke dni 12. 4. 2021 zrušeno, není již účinné, a tudíž nevyvolává žádné právní následky v právní sféře navrhovatele. Přítomnost dětí v mateřské škole nadále neupravuje. Současně je třeba z obecnějšího úhlu pohledu upozornit na to, že Nejvyšší správní soud nemůže uložit odpůrci obecnou povinnost k nějakému konání (jak požaduje navrhovatel), nýbrž tato povinnost se musí vztahovat k předmětu řízení a musí s ním mít bezprostřední souvislost. Tak tomu ovšem právě i vzhledem ke zrušení původního mimořádného opatření není. Současně je třeba mít na zřeteli také to, že předběžné opatření je svojí povahou opatřením mimořádným a především dočasným. Jak správně připomněl odpůrce, zpravidla nelze dosáhnout stejného výsledku, jakého se účastník domáhá ve věci samé, předběžným opatřením. Tím by totiž byla popřena zmíněná povaha tohoto institutu jako dočasného, prozatímního a naopak rozhodování o věci samé by bylo takovým předběžným opatřením předurčeno, ze své podstaty by ztratilo smysl a bylo by pouze formálním rozhodováním. (…) S ohledem na výše uvedené se proto Nejvyšší správní soud blíže nezabýval, byť obecně tvrzenou, hrozící újmou na straně navrhovatele. Požadavek uplatněný předběžným opatřením nelze vzhledem ke zrušení původního mimořádného opatření již z podstaty věci uložit. Nejvyšší správní soud tudíž návrh na nařízení předběžného opatření zamítl jako nedůvodný“ (důraz přidán).

[25] V usnesení ze dne 13. 4. 2021, č. j. 6 Ao 6/2021 - 87, pak Nejvyšší správní soud uvedl: „K tomu, aby bylo možno návrhu na vydání předběžného opatření vyhovět, je především třeba v souladu s ustálenou rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu trvat na tom, že povinností účastníka navrhujícího předběžné opatření je dostatečně konkrétně tvrdit hrozící vážnou újmu, resp. takovou újmu odpovídajícím způsobem osvědčit. K definici vážné újmy se Nejvyšší správní soud vyjádřil například v usnesení ze dne 24. 5. 2006, č. j. Na 112/2006 - 37, v němž výslovně uvedl, že »vážnou újmou je nutno zejména rozumět takový zásah do právní sféry účastníka, (…) který představuje natolik zásadní narušení této jeho sféry, že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel. Vážnou újmou tedy budou zejména intenzivní zásahy do intimní sféry navrhovatele, do jeho vlastnických práv či do jiných jeho subjektivních práv, zejména těch, která mají povahu práv ústavně zaručených«. (…) Z povahy předběžného opatření pak vyplývá, že se soud musí při rozhodování o něm zabývat takovou újmou hrozící navrhovateli, třetím osobám či veřejnému zájmu, která nastane v období do rozhodnutí ve věci samé. Při tom samozřejmě musí vzít v potaz i případnou nevratnost takto vzniklé újmy“ (důraz přidán).

[26] V nyní posuzované věci nastala prakticky totožná situace, jako v případě usnesení č. j. 4 Ao 1/2021 - 56. Původní mimořádné opatření bylo s účinností ke dni 3. 5. 2021 zrušeno, nevyvolává tudíž nadále žádné účinky. Ve vztahu k původnímu mimořádnému opatření, které je v projednávané věci napadeno, již tedy nemůže navrhovatelce fakticky vzniknout žádná újma. Také v nynějším případě proto již není možné uložit odpůrci určitou povinnost či zákaz, neboť zde již z podstaty věci není dána bezprostřední souvislost s předmětem řízení. Obdobné platí rovněž ve vztahu k předběžnému opatření navrhovanému vůči Základní škole, Česká Lípa, 28. října 2733, příspěvkové organizaci. Ani vůči tomuto subjektu již původní mimořádné opatření nevyvolává žádné účinky a uvedená škola se jím při posuzování povinností jednotlivých žáků v oblasti ochrany dýchacích cest neřídí. Není proto z podstaty věci možné nařídit navrhované předběžné opatření.

[27] S ohledem na výše uvedené se Nejvyšší správní soud nezabýval otázkou hrozící újmy na straně navrhovatelky. Požadavky uplatněné předběžnými opatřeními totiž nelze vzhledem ke zrušení původního mimořádného opatření již z podstaty věci uložit. Nejvyšší správní soud tudíž návrhy na nařízení předběžných opatření výroky III. a IV tohoto usnesení zamítl jako nedůvodné.

[28] Přestože z již z výše uvedených důvodů musel Nejvyšší správní soud návrhy na vydání předběžných opatření zamítnout, považuje za vhodné zdůraznit, že návrhu na vydání předběžného opatření č. 1, který spočívá v uložení zákazu odpůrci vydávat mimořádná opatření, by nebylo možné vyhovět za žádných okolností. Uvedený návrh je v podstatě absurdní, neboť se jím navrhovatelka domáhá toho, aby soud odpůrci předběžným opatřením omezil jeho zákonem stanovenou pravomoc. Takový postup již s ohledem na dělbu moci není možný. Soudní moc nemůže vykonávat kontrolu nad mocí výkonnou tímto způsobem. Taková ingerence do moci výkonné by byla v zásadním rozporu s pravomocí soudu. Jak bylo uvedeno výše, správní soudnictví je ze své podstaty založeno na přezkumu jednotlivých aktů státní správy ex post. To se týká také případných zásahů. Soudní přezkum může vždy následovat až v reakci na postup správních orgánů, ať už ve formě opatření obecné povahy, rozhodnutí či zásahu. Správní soudy nemohou presumovat nezákonnost postupů správních orgánů a tyto jim preventivně, nadto formou předběžných opatření, pro futuro zakazovat.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 19. května 2021

Mgr. David Hipšr
předseda senátu

Plný text

7 Ao 13/2021 - 97
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelky: nezl. S. S., zastoupena JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem [adresa] Praha 2, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) nezl. F. M., II) nezl. J. H., oba zastoupeni JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN,

takto:

I. Změna návrhu, spočívající v požadavku, aby Nejvyšší správní soud namísto o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, rozhodl o zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN, se nepřipouští.

II. Návrh se odmítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení o návrhu nepřiznává.

V. Navrhovatelce se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce navrhovatelky JUDr. Tomáše Nielsena, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.

Odůvodnění:

[1] Navrhovatelka se návrhem ze dne 26. 4. 2021 doručeným Nejvyššímu správnímu soudu téhož dne domáhala zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví České republiky ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN (dále též „původní mimořádné opatření“) pro nezákonnost. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“) k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 způsobené koronavirem SARS-CoV-2. Uvedené opatření zjednodušeně řečeno zakazuje všem osobám od dvou let věku pohyb a pobyt na stanovených místech bez předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest.

[2] Původní mimořádné opatření bylo s účinností ke dni 3. 5. 2021 zrušeno opatřením obecné povahy ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN (dále též „druhé mimořádné opatření“), na což Nejvyšší správní soud navrhovatelku upozornil přípisem ze dne 3. 5. 2021. Podáními ze dne 1. 5. 2021, 3. 5. 2021 a 10. 5. 2021 se navrhovatelka domáhala, aby soud připustil změny návrhu směřující k rozšíření původního návrhu o přezkum dalších v mezidobí vydaných mimořádných opatření. Alternativně navrhla, aby soud vyslovil, že původní mimořádné opatření bylo nezákonné.

[3] Usnesením ze dne 19. 5. 2021, č. j. 7 Ao 13/2021 - 72, Nejvyšší správní soud nepřipustil návrhy navrhovatelky směřující k rozšíření původního návrhu. Rozhodl tedy, že po právní moci tohoto usnesení bude pokračovat v řízení o původním návrhu ve smyslu jeho úpravy v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona, tj. o tom, zda bylo původní mimořádné opatření nezákonné.

[4] Dne 28. 5. 2021 obdržel Nejvyšší správní soud repliku navrhovatelky k vyjádření odpůrce ze dne 10. 5. 2021. Navrhovatelka v tomto podání mj. opět požádala o připuštění změny návrhu, a to tak, aby bylo namísto původního mimořádného opatření zrušeno mimořádné opatření odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN (dále též „třetí mimořádné opatření“), ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN. Uvedla, že si je vědoma usnesení ze dne 19. 5. 2021, č. j. 7 Ao 13/2021 - 72, avšak je bytostně přesvědčena, že změna návrhu by měla být s ohledem na mimořádnost situace připuštěna. Dle jejího přesvědčení se mimořádná opatření liší pouze formálně, nikoliv věcně. Zdůraznila, že nelze pominout ekonomickou stránku věci, kdy je podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy povinováno zaplacení soudního poplatku ve výši 5 000 Kč.

[5] Obsahově totožným návrhem se zdejší soud v posuzované věci již zabýval (viz usnesení č. j. 7 Ao 13/2021 - 72). Jediná odlišnost spočívá pouze v tom, že nově se navrhovatelka domáhá zrušení třetího mimořádného opatření ve znění jeho novelizace. V uvedeném usnesení Nejvyšší správní soud vypořádal podstatu argumentace navrhovatelky, kterou opakuje v aktuálním podání ze dne 28. 5. 2021. Co se týče poukazu na ekonomickou stránku věci, odkazuje Nejvyšší správní soud navrhovatelku na bod 7 svého usnesení ze dne 19. 5. 2021, č. j. 7 Ao 10/2021 - 308, a na možnost postupovat podle § 36 odst. 3 s. ř. s., byla-li by úhrada soudního poplatku v konkrétním případě překážkou k uplatnění práva na přístup k soudu. Nutno dodat, že se navrhovatelka mýlí v názoru, že došlo pouze k formální změně původního mimořádného opatření. Ve třetím mimořádném opatření byl rozsah zákazu pohybu a pobytu na stanovených místech bez předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest ve srovnání s původním mimořádným opatřením zúžen.

[6] Nejvyšší správní soud nadále neshledává důvody pro prolomení koncentrační zásady vyplývající z § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s., a proto neshledal ani podmínky pro aplikaci § 95 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. Změna návrhu na zrušení opatření obecné povahy musí být institutem zcela mimořádným a výjimečným, korespondujícím výjimečnosti případu, v němž je tohoto institutu užito, zejména je-li toho třeba k zamezení odepření práva navrhovatele na přístup k soudu. A o takový výjimečný případ se zde nejedná. Nejvyšší správní soud tudíž uzavírá, že neshledal důvody pro připuštění změny návrhu, a proto tuto změnu nepřipustil, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto usnesení. V podrobnostech soud odkazuje na závěry usnesení ze dne 19. 5. 2021, č. j. 7 Ao 13/2021 - 72 a č. j. 7 Ao 10/2021 - 308.

[7] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda lze vyhovět návrhu na vyslovení nezákonnosti původního mimořádného opatření odpůrce s ohledem na to, že rozsudkem ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, již vyslovil (na návrh jiného navrhovatele) v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona, že napadené mimořádné opatření odpůrce bylo v rozporu se zákonem.

[8] K otázce, jak postupovat v případě, že návrh směřuje proti opatření, u kterého již byla deklarována nezákonnost, se přitom Nejvyšší správní soud již vyjádřil, a to v usnesení ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43. Zde konstatoval, že takový návrh je třeba odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení.

[9] Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od uvedeného usnesení a v zájmu zachování jednotnosti judikatury jeho závěry přebírá i pro tuto věc.

[10] Jednou z podmínek řízení je mj. existence předmětu řízení. Odpadnutí předmětu řízení je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud návrh usnesením odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[11] Pokud je vedeno řízení o zrušení opatření obecné povahy, pak k odpadnutí předmětu řízení může dojít tím, že správní soud v jiném řízení zruší návrhem napadené opatření obecné povahy nebo jeho část (§ 101d odst. 2 s. ř. s.). Zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části soudem má totiž účinky erga omnes (vůči všem). Ačkoliv se jedná o správní akt konkrétní co do předmětu, okruh jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek tohoto soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44). Tomu v případě řízení souvisejících s pandemickým zákonem ostatně odpovídá i povinnost soudu přerušit řízení, rozhoduje-li ve věci, jejíž rozhodnutí závisí na posouzení zákonnosti mimořádného opatření, jestliže probíhá řízení o návrhu na zrušení tohoto mimořádného opatření, a vyčkat rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení (§ 13 odst. 5 pandemického zákona).

[12] Pandemický zákon umožňuje soudu přezkoumat mimořádné opatření vydané podle pandemického zákona nebo podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, které v průběhu řízení o jeho zrušení pozbylo platnosti (§ 13 odst. 4 pandemického zákona). V takovém případě neodpadá předmět řízení, pokud jde o přezkum zákonnosti napadeného opatření, přestože již bylo zrušeno novým opatřením obecné povahy, protože soud může vynést deklaratorní výrok určující jeho nezákonnost (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133).

[13] Nicméně i deklaratorní výrok, jímž soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy nebo jeho část bylo v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§ 13 odst. 4 pandemického zákona), má účinky erga omnes (vůči všem), shodně jako v případě zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. To je dáno zejména obecně vymezeným okruhem adresátů opatření obecné povahy. Byť soud nezákonnost deklaruje v rámci řízení zahájeného na návrh konkrétního navrhovatele, který tvrdí, že bylo opatřením obecné povahy zasaženo do jeho práv, účinky rozhodnutí dopadají na všechny potenciální adresáty daného opatření obecné povahy. Je-li totiž opatření obecné povahy v rozporu se zákonem, nebo byla-li překročena pravomoc nebo působnost při jeho vydání, nebo nebylo-li vydáno zákonem stanoveným způsobem, dotýkají se tyto vady nejen konkrétního navrhovatele, nýbrž všech jeho adresátů.

[14] Účinky deklaratorního výroku proto také dopadají na ty adresáty daného opatření obecné povahy, kteří proti němu podali souběžně u soudu návrh na vyslovení jeho nezákonnosti, pakliže se domáhali deklarace nezákonnosti v rozsahu, který odpovídá výroku rozsudku deklarujícímu nezákonnost napadeného opatření obecné povahy. V případě dalších řízení o návrhu na vyslovení nezákonnosti opatření obecné povahy nebo jeho části, jehož nezákonnost již byla vyslovena, proto materiálně dojde k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího výsledku, než je právě již dříve učiněné prohlášení nezákonnosti s účinky erga omens (viz obdobně k materiálnímu vyprázdnění přezkumu správního rozhodnutí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013 - 60). Jak již totiž bylo řečeno, deklaratorní výrok ve smyslu § 13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes, a tedy i vůči dalším navrhovatelům. Proto je třeba tyto návrhy odmítnout stejně jako v případě zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení pro odpadnutí předmětu řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., protože nezákonnost daného opatření či jeho části již byla deklarována s účinky vůči všem jeho adresátům.

[15] Takto soud může postupovat pouze tehdy, jestliže se navrhovatel domáhá deklarace nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy již deklaroval. Je v tomto ohledu nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy nebo jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní pochybení při jeho přijímání nebo z hmotněprávních důvodů. Nebyla-li totiž dána pravomoc či působnost pro jeho přijetí nebo nebylo-li opatření přijato zákonem stanoveným způsobem, dotýkají se tyto vady i toho navrhovatele, který namítá nezákonnost opatření obecné povahy nebo jeho části z hmotněprávních důvodů, případně jeho nepřiměřenost, a naopak. Ve všech těchto případech by totiž v případě existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření, a proto odpadnutí předmětu řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími navrhovateli. Není proto důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti. Tento postup je i v souladu se zásadou hospodárnosti soudního řízení, neboť v opačném případě by mohly být posuzovány i tisícovky obdobných návrhů, aniž by to navrhovatelům mohlo přinést jakékoliv lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo docíleno již první deklarací nezákonnosti (viz usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43).

[16] V nyní projednávané věci navrhovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, bylo v rozporu se zákonem. Jak však bylo výše uvedeno, Nejvyšší správní soud již rozsudkem č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, deklaroval nezákonnost původního mimořádného opatření odpůrce. Účinky tohoto rozsudku proto dopadají i na navrhovatelku v nyní projednávané věci. Jelikož došlo materiálně k vyprázdnění předmětu řízení, rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem II. tak, že návrh navrhovatelky odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení. Obdobně postupoval soud i v usnesení ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43.

[17] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem III. shodně jako v uvedeném usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, tedy v souladu s § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut. Ani v tomto ohledu neshledal Nejvyšší správní soud důvod se jakkoliv odchýlit.

[18] Výrok IV. ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení vychází z § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů hodných zvláštního zřetele jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti, které by jim soud uložil, přičemž nebyly shledány ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení o návrhu nepřiznává.

[19] Podle § 10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí, že byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku V. tohoto usnesení, tedy že navrhovatelce vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené v souladu s § 10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 17. června 2021

Mgr. David Hipšr
předseda senátu