7 As 67/2005

Plný text

7 As 67/2005 - 53

[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: společnost S., spol. s r.o., zastoupeného Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem [adresa] zastoupenému JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 5. 2002, č. j. RR 168/2002 Ti, o zřízení věcného břemene, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 8. 2005, č. j. 30 Ca 117/2005 - 17,

t a k t o :

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Stěžovatel j e p o v i n e n uhradit společnosti S., spol. s r.o., náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 1279,30 Kč, k rukám právního zástupce Mgr. Zbyška Jaroše, advokáta se sídlem [adresa] Praha 4, do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.

O d ů v o d n ě n í :

Rozhodnutím Okresního úřadu Prostějov, jehož právním nástupcem je Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen „stěžovatel“), ze dne 20. 5. 2002, č. j. RR 168/2002 Ti, bylo zamítnuto odvolání společnosti S., spol. s r.o. (dále též „účastník řízení“), proti rozhodnutí stavebního úřadu Městského úřadu v Prostějově (dále též „stavební úřad“) ze dne 25. 3. 2002, č. j. SÚ 598/02-Tom, kterým byl zamítnut návrh účastníka řízení na zřízení věcného břemene dle ust. § 91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o telekomunikacích“), k nemovitostem v rozhodnutí blíže specifikovaným a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno. Stěžovatel vycházel při svém rozhodování z názoru, že v případě, že zřízení věcného břemene je požadováno pro stavbu již provedenou, byl stavební úřad oprávněn návrh účastníka řízení na zřízení věcného břemene zamítnout.

Proti tomuto rozhodnutí podal účastník řízení žalobu, o které rozhodl krajský soud tak, že žalobu usnesením ze dne 14. 2. 2003, č. j. 30 Ca 234/2002 - 23, odmítl dle ust. § 68 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), z důvodu, že se jedná o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci. Kasační stížnost účastníka řízení proti tomuto rozhodnutí krajského soudu byla Nejvyšším správním soudem odmítnuta usnesením ze dne 14. 1. 2004, č. j. 6 As 6/2003 - 36, neboť usnesení, které bylo předmětem kasační stížnosti, nebylo pro vady doručení pravomocné. Poté, co byla tato překážka odstraněna, podal účastník řízení novou kasační stížnost, která byla shledána důvodnou a napadené usnesení krajského soudu bylo rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 As 28/2004-54, zrušeno a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. Ve zrušujícím rozsudku vyslovil senát Nejvyššího správního soudu, že pro řízení o žalobě podané proti shora uvedenému rozhodnutí stěžovatele je příslušným soud v rámci správního soudnictví, když ve svém rozhodnutí odkázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, sp. zn. 4 As 47/2003, publikovaný pod č. 448/2005 Sb. NSS. Z tohoto důvodu o věci znovu rozhodoval Krajský soud v Brně, který rozhodnutí stěžovatele společně s předcházejícím rozhodnutím stavebního úřadu zrušil pro vady řízení a věc vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud totiž nesouhlasil s právním názorem stěžovatele a stavebního úřadu, že mohou o návrhu na zřízení věcného břemene rozhodnout pouze před zahájením stavby, přičemž odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2005, č. j. 5 As 11/2003 - 66.

Ve včas podané kasační stížnost namítl stěžovatel nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť jeho odůvodnění obsahuje jen velmi kusou zmínku o právním názoru, kterým byl krajský soud při rozhodování veden, když nikterak nezdůvodnil, proč a na základě čeho by stavební úřad měl porušit čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Dle názoru stěžovatele není stavební úřad vybaven kompetencí rozhodovat o zřízení věcného břemene podle ust. § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích i poté, co byla stavba telekomunikačního zařízení postavena, resp. zahájena. Větu druhou ust. § 91 odst. 3 telekomunikačního zákona je dle stěžovatele nutno vykládat v kontextu věty první, tj. že stavební úřad může rozhodovat o vyvlastnění jen před zahájením stavby. Tomuto výkladu nasvědčuje nejen gramatický, ale i historický výklad původního ust. § 108 odst. 1 stavebního zákona, ve znění platném do 30. 6. 1992. V neposlední řadě vidí stěžovatel v postupu nastíněném krajským soudem rozpor s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, ze kterého vyplývá, že rozhodnutí stavebního úřadu má subsidiární povahu a lze ho užít jen v případě, není-li možno cíle dosáhnout jinak. Krajský soud nevysvětlil, proč stavební úřad neměl respektovat ust. § 110 stavebního zákona. Dle § 135c občanského zákoníku je to soud, nikoliv stavební úřad, kdo rozhoduje o stavbě na cizím pozemku. V rámci stavby na cizím pozemku tak stavební úřad nemá žádné kompetence. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížností napadené rozhodnutí zrušil.

Účastník řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na skutečnost, že stěžovatel mylně interpretuje ust. § 108 stavebního zákona v souvislosti s ust. § 90 odst. 1 a § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích týkající se právního institutu vyvlastnění dle stavebního zákona a zřízení věcného břemene dle telekomunikačního zákona, když posledně jmenovaný je speciální právní předpis. Vyplývá z něho, že držitel telekomunikační licence je povinen pokusit se uzavřít s vlastníkem dotčené nemovitosti smlouvu o zřízení věcného břemene, když tento pokus je povinen prokázat v případě návrhu na zřízení věcného břemene. časové hledisko není významné pro rozhodování stavebního úřadu o zřízení věcného břemene a časový okamžik „před zahájením stavby“ se váže pouze k povinnosti držitele telekomunikační licence pokusit se uzavřít dohodu s vlastníkem dotčených pozemků. Zákonem, na jehož základě dojde ke zřízení věcného břemene, je zákon o telekomunikacích jako zákon speciální, které má při aplikaci přednost před obecnou právní úpravou obsaženou ve stavebním zákoně. Zákon o telekomunikacích je tak zvláštním zákonem ve smyslu ust. § 108 odst. 1 stavebního zákona. Účastník řízení dále zdůraznil, že je oprávněn uvedené stavby nejen zřídit, ale i provozovat. Žádný právní předpis nestanovuje jako podmínku pro zřízení věcného břemene, že toto bude zřízeno před realizací stavby, proto nelze připustit restriktivní výklad shora uvedených ustanovení, neboť kdyby to byl úmysl zákonodárce, nic nebránilo v tom, aby takový požadavek v zákoně výslovně stanovil. Účastník řízení dále odkázal na svoji argumentaci použitou v kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6. 2005, č. j. 30 Ca 63/2005 - 16. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.

Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

Podle ust. § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích pro zajištění výkonu oprávnění podle § 90 odst. 1 písm. a) a b) uzavře držitel telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné telekomunikační sítě nebo držitel osvědčení o registraci ke zřizování a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních signálů po vedení s vlastníkem dotčené nemovitosti před zahájením stavby písemnou dohodu o zřízení věcného břemene k dotčené nemovitosti za jednorázovou úhradu. Nedojde-li k dohodě, rozhodne o zřízení věcného břemene a výši jednorázové úhrady obecný stavební úřad na návrh držitele telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné telekomunikační sítě nebo držitele osvědčení o registraci ke zřizování a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních signálů po vedení.

Před vlastním hodnocením věci považuje Nejvyšší správní soud za vhodné zdůraznit, že v souzené věci (vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 7 As 67/2005) zaujal rozhodující senát na danou problematiku odlišné stanovisko než to, které bylo prezentováno v napadeném rozhodnutí krajského soudu a v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2005, č. j. 5 As 11/2003 - 66, a proto předložil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Tento senát usnesením ze dne 20. 3. 2007, č. j. 7 As 67/2005 - 43, vyslovil, že„z ... ustanovení zákona o telekomunikacích vyplývá záměr zákonodárce usnadnit rozvoj veřejných telekomunikačních sítí tím, že jejich výstavba bude podrobena méně formální povolovací proceduře než stavební aktivity jiné. Z tohoto důvodu rovněž zákonodárce svěřil stavebním úřadům pravomoc, aby, pro případ nemožnosti zřídit věcné břemeno smlouvou, rozhodly při splnění předepsaných zákonných podmínek o omezení vlastnického práva k pozemku zřízením věcného břemene spočívajícího v povinnosti strpět vedení veřejné telekomunikační sítě ve prospěch držitele telekomunikační licence. ... V případě absence souhlasu vlastníka s položením vedení veřejné telekomunikační sítě tedy musí stavební úřad již v řízení o vydání územního rozhodnutí předběžně posoudit, zda jsou dány zákonem předepsané předpoklady pro zřízení věcného břemene ve prospěch držitele telekomunikační licence ve smyslu § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích. ... Ani z gramatického výkladu § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích nevyplývá, že by po položení vedení veřejné telekomunikační sítě nebylo možné rozhodnout o zřízení věcného břemene. Naopak, gramatickým výkladem tohoto ustanovení je třeba dojít k závěru, že předpokladem pro následné rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného břemene je nemožnost uzavřít před pokládkou vedení smlouvu o zřízení věcného břemene s vlastníkem pozemku. Je tedy vyloučeno, aby držitel telekomunikační licence položil vedení bez toho, aby jednal s vlastníkem pozemku (nebo o to alespoň usiloval způsobem, který lze po něm spravedlivě požadovat) a spoléhal na to, že položené vedení bude následně legalizováno rozhodnutím stavebního úřadu o zřízení věcného břemene. V takovém případě nedbalého přístupu ze strany držitele licence by stavební úřad musel návrh na zřízení věcného břemene zamítnout. ... Vázat pravomoc zřídit věcné břemeno k výkonu oprávnění zřídit a provozovat veřejnou telekomunikační síť jen na dobu do zahájení stavby se za těchto okolností nezdá racionální, když je zcela nepochybné, že zřízením stavby vztahy mezi držitelem telekomunikační licence a vlastníkem nemovitosti, na níž se stavba nachází, vůbec nekončí. ... I možnost zřízení věcného břemene rozhodnutím stavebního úřadu až po položení vedení se jeví jako nezbytná, neboť v opačném případě by nebylo možno upravit poměry mezi držitelem telekomunikační licence, který bez příslušného oprávnění (ať již z jakéhokoli důvodu) vedení položil, a vlastníkem pozemku. ... Rozšířený senát tedy došel k závěru, že interpretace § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích odpovídající dosavadní rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, která neomezuje pravomoc stavebního úřadu zřídit věcné břemeno jen na žádosti podané před položením vedení veřejné telekomunikační sítě, odpovídá standardním výkladovým metodám jednoduchého práva a nadto je i konformní s ústavně zaručenými základními právy a svobodami. S ohledem na shora uvedené rozšířený senát neshledává důvody odchýlit se od dosavadní judikatorní praxe Nejvyššího správního soudu.“

Devátý senát tedy zdůrazňuje, že je při výkladu problematiky nastolené předmětnou kasační stížností vázán názory vyjádřenými v usnesení rozšířeného senátu. Vzhledem ke shora uvedeným závěrům je nutno shledat nedůvodným úsudek stěžovatele týkající se jeho údajného nedostatku kompetence pro rozhodnutí o věcném břemenu poté, co byla stavba zahájena, a to z důvodů uvedených výše ve stručném přehledu usnesení rozšířeného senátu.

Jestliže stěžovatel ve své kasační stížnosti namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, Nejvyšší správní soud uvádí následující. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 25. 11. 2004, č. j. 7 Afs 3/2003 - 93, www.nssoud.cz) platí, že není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud při vypořádávání se s touto argumentací účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná, avšak neuvede, v čem (tj. v jakých konkrétních aspektech, resp. důvodech právních či případně skutkových) její nesprávnost spočívá. Takováto pochybení však Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku krajského soudu neshledal. Z odůvodnění napadeného rozsudku je patrné, jakými otázkami se krajský soud zabýval, jaké skutečnosti tvořily základ jeho rozhodnutí a z jakých důvodů je výsledek jeho rozhodnutí zrušující, když svůj závěr krajský soud odůvodnil a v rozhodnutí odkázal i na související judikaturu Nejvyššího správního soudu. Proto je tato stížní námitka stěžovatele nedůvodná.

Otázkou protiústavnosti názoru prezentovaného výše se ve svém rozhodnutí rovněž rozšířený senát zabýval s tím, že uvedl, že „rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se dále zabýval ústavněprávními souvislostmi posuzovaného případu, nastolenými předkládacím usnesením sedmého senátu, a zkoumal, zda dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu a její výklad § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích je konformní s ústavně zaručenými základními právy a svobodami“, proto ani tato námitka nemohla uspět.

Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel ve své kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Ze všech shora uvedených důvodů shledal kasační stížnost jako nedůvodnou, a proto ji podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem dle § 109 odst. 1 citovaného zákona, dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.

Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1, větu první, s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Účastníku řízení, který byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, byla náhrada nákladů přiznána podle ustanovení § 9 odst. 3 písm. f), § 11 odst. 1 písm. d) a § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, za jeden úkon právní služby ve výši 1000 Kč a paušální náhrada hotových výdajů ve výši 75 Kč. Protože uvedený advokát je plátcem daně z přidané hodnoty (dále jen daň), zvyšuje se tento nárok o částku odpovídající dani, kterou je tato osoba povinna z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Částka této daně činí 204,30 Kč. Právnímu zástupci se tedy přiznává náhrada nákladů řízení ve výši 1279,30 Kč. Tato částka bude uhrazena stěžovatelem účastníkovi řízení do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 10. ledna 2008

JUDr. Radan Malík
předseda senátu

Plný text

7 As 67/2005 - 43

U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. M. S., JUDr. M. T., JUDr. M. T. a JUDr. L. V. v právní věci žalobce: S., spol. s r. o., zastoupen Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v [adresa] proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem v [adresa] zastoupen JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem v [adresa] proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 8. 2005 č. j. 30 Ca 117/2005  17,

t a k t o :

Věc s e v r a c í k dalšímu projednání a rozhodnutí devátému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl kasační stížností rozsudek Krajského soudu v Brně, kterým bylo zrušeno rozhodnutí Okresního úřadu Prostějov ze dne 20. 5. 2002 č. j. RR 168/2002 Ti, jakož i rozhodnutí Městského úřadu v Prostějově ze dne 25. 3. 2002 č. j. SÚ 598/02-Tom, a věc byla vrácena správnímu orgánu k dalšímu řízení. Uvedenými správními rozhodnutími byla zamítnuta žádost žalobce o zřízení věcného břemene k pozemku parc. č. [parcela] v k. ú. V., vlastníka J. N., bytem V.-K. č. p. [č.p.], a to pro vedení tranzitní telekomunikační trasy v úseku Vyškov-Olomouc. Stěžovatel odůvodnil zamítnutí žádosti žalobce tím, že stavební úřad nemůže rozhodovat o zřízení věcného břemene dle § 91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, v tom případě, když je již vedení telekomunikační sítě položeno, nýbrž pouze před zahájením pokládacích prací.

Krajský soud v Brně se v napadeném rozsudku řídil dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, podle které (rozsudek ze dne 24. 3. 2005 č. j. 5 As 11/2003 - 67, publikovaný pod č. 630/2005 Sb. NSS) pro pravomoc stavebního úřadu zřídit věcné břemeno není rozhodný časový okamžik, kdy byl návrh na zřízení věcného břemena podán. Názor Nejvyššího správního soudu byl vyjádřen v následující právní větě: „Příslušný stavební úřad nemůže zamítnout návrh na zřízení věcného břemene podle § 91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, jen s poukazem na skutečnost, že žádost je podána až po provedené pokládce telekomunikační sítě“.

Usnesením ze dne 27. 7. 2006 č. j. 7 As 67/2005 - 13 předložil sedmý senát Nejvyššího správního soudu (podle rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu je k projednání této věci od 1.1.2007 příslušný devátý senát tohoto soudu) podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) věc rozšířenému senátu, protože při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru judikovaného Nejvyšším správním soudem ve výše uvedeném rozsudku ze dne 24. 3. 2005 č. j. 5 As 11/2003 - 67. Jde o právní otázku výkladu § 91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, jenž stanoví, že pro zajištění výkonu oprávnění podle § 90 odst. 1 písm. a) uzavře držitel telekomunikační licence s vlastníkem dotčené nemovitosti před zahájením stavby písemnou dohodu o zřízení věcného břemene k dotčené nemovitosti za jednorázovou úhradu. Nedojde-li k dohodě, rozhodne o zřízení věcného břemene a výši jednorázové úhrady obecný stavební úřad na návrh držitele telekomunikační licence.

V usnesení, kterým sedmý senát Nejvyššího správního soudu věc předložil rozšířenému senátu, uvedl, že se hodlá od dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu odchýlit. Zřízení věcného břemene k nemovitosti rozhodnutím stavebního úřadu proti vůli vlastníka je de facto vyvlastněním. Vlastnické právo je přitom chráněno Listinou základních práv a svobod a čl. 11 odst. 4 Listiny stanoví striktně podmínky pro vyvlastnění: je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Zákonným podkladem pro zřízení věcného břemene je v posuzovaném případě § 91 odst. 3 telekomunikačního zákona. Jazykovým výkladem tohoto ustanovení lze dojít k závěru, že časovou podmínku danou první větou („uzavře držitel telekomunikační licence ... před zahájením stavby písemnou dohodu“.) je nutno vztáhnout i na větu druhou („nedojde-li k dohodě, rozhodne o zřízení věcného břemene ... obecný stavební úřad“). Pouze takový výklad poskytuje vlastníkovi nemovitosti dostatečnou ochranu.

Dle předkládajícího senátu by výklad užitý v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 11/2003 fakticky znamenal legitimování takového postupu držitele telekomunikační licence, který by při nemožnosti uzavřít dohodu o věcném břemenu byl oprávněn zahájit na cizím pozemku stavbu a teprve následně žádat stavební úřad o vyvlastnění. Takovýto postup je dle předkládajícího senátu v rozporu s ústavně zaručenou ochranou vlastnického práva. Rovněž by to znamenalo aprobování nemravného chování držitele telekomunikační licence. I držitel telekomunikační licence je soukromoprávním subjektem stejně jako vlastník dotčené nemovitosti, a proto se mezi nimi musí uplatnit zásada rovnosti. Výklad zastávaný Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí sp. zn. 5 As 11/2003 naproti tomu zakládá neoprávněné zvýhodnění držitelů telekomunikační licence oproti jiným srovnatelným subjektům, které pro získání stavebního povolení musí dokládat vlastnické či jiné právo k nemovitosti. Vlastník dotčeného pozemku se může dozvědět o plánované stavbě až v tom okamžiku, kdy se s ním držitel telekomunikační licence pokusí uzavřít dohodu dle § 91 odst. 3 telekomunikačního zákona. Právní úpravou obsaženou v telekomunikačním zákoně je postavení vlastníka dotčené nemovitosti již značně oslabeno a akceptování dosavadního právního názoru Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v rozhodnutí sp. zn. 5 As 11/2003 by umožnilo naprostou libovůli držitele telekomunikační licence.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se tak musel vypořádat s právní otázkou, zda stavební úřad je oprávněn (respektive byl oprávněn podle předpisů účinných v rozhodné době, kdy vydal zrušená rozhodnutí) zamítnout návrh na zřízení věcného břemene pouze z toho důvodu, že byl podán držitelem telekomunikační licence poté, co podzemní vedení telekomunikační sítě již bylo zřízeno.

Rozšířený senát vzal při svém rozhodování v úvahu i vývoj právní úpravy zřizování telekomunikačních zařízení na nemovitostech soukromých vlastníků. Již zákon č. 33/1922 Sb., o užití dopravních cest a nemovitostí pro telegrafy, předpokládal v souvislosti se zřizováním a udržováním telegrafů státní telegrafní správou zásahy do práv vlastníků budov a pozemků, a proto upravoval právo vstupu na cizí nemovitosti (§ 5), stanovil povinnost vlastníků oklestit stromoví (§ 7) a řešil i otázky dočasného či trvalého omezení vlastnického práva v důsledku staveb nových vedení, překládky stávajících, jejich pravidelné údržby, oprav apod. Zde byly k dispozici instituty služebností na čas nebo pro vždy a vyvlastnění (§ 9 a 10). Podrobnosti pak stanovilo ještě nařízení č. 21/1923 Sb., přičemž pro úpravu byla charakteristická úcta k vlastnictví vyjádřená ustanoveními omezujícími zásahy na míru nezbytnou, stanovením úplaty za dočasné či trvalé omezení práv, povinnostmi k náhradě škody. Právní úprava však respektovala na straně druhé i potřebu prosazení veřejného zájmu na zajištění těchto činností státem vybudováním telegrafní sítě pro obecné blaho (např. ustanovení § 3 citovaného nařízení o zjednání si přístupu orgánů telegrafní správy na cizí nemovitosti i za asistence bezpečnostních orgánů).

Historicky navazující zákony č. 72/1950 Sb. a č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, zcela odrážely dobu svého vzniku a účinnosti a panující režim, který zcela opustil výše popsanou rovnováhu mezi respektem k soukromému vlastnictví na straně jedné a veřejným zájmem na straně druhé. I když zůstaly zachovány tradiční instituty vstupu, vjezdu, odstraňování stromoví apod. v souvislosti ve stavbou a provozováním telekomunikačních zařízení, které omezovaly vlastníky nemovitostí, byla úprava vychýlena ve prospěch tehdejší státní Ústřední správy spojů a práva vlastníků dosti omezena (srov. zejména účel později citovaného zákona vyjádřený v jeho preambuli, a dále § 9 a 10, § 12 až 17). Teprve změna společenských poměrů po roce 1989 odstranila disproporci v úpravě jednotlivých druhů a forem vlastnictví a vlastníkům dotčených nemovitostí zde poskytla náležitou ochranu jejich práv, včetně možnosti domoci se jí před soudem (srov. k tomu novelu zákona č. 110/1964 Sb., provedenou zákonem č. 150/1992 Sb.). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu je si vědom toho, že principy minulých právních úprav jsou pro řešení předmětného sporu použitelné pouze omezeně, a to zejména proto, že zatímco v minulosti byly telekomunikační služby zajišťovány přímo státem (Státní telegrafní správou respektive Ústřední správou spojů), telekomunikační zákon vychází z toho, že tyto služby jsou zajišťovány soukromoprávními subjekty – držiteli telekomunikační licence. Pro všechny uvedené právní úpravy je však charakteristické zohlednění veřejného zájmu na zajištění telekomunikačních služeb.

Zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích (dále též „zákon o telekomunikacích“) upravoval podmínky pro zřizování a provozování telekomunikačních zařízení a telekomunikačních sítí. Podle § 90 odst. 1 zákona je držitel licence ke zřizování a provozování veřejné telekomunikační sítě ve veřejném zájmu oprávněn (mimo jiné): a) zřizovat a provozovat na cizích pozemcích nadzemní a podzemní vedení telekomunikační sítě, včetně jejich opěrných a vytyčovacích bodů, telefonní budky pro veřejné telefonní automaty, přetínat tyto pozemky vodiči a umísťovat v nich vedení telekomunikační sítě, … b) v nezbytném rozsahu vstupovat nebo vjíždět na cizí nemovitosti v souvislosti s činností uvedenou v písmenu a) a při přípravě projektové dokumentace, opravách a údržbě telekomunikačních vedení a zařízení umístěných na cizích nemovitostech v souvislosti s činnostmi uvedenými v písmenu a).

Podle § 91 odst. 1 zákona o telekomunikacích je držitel telekomunikační licence povinen oznámit vlastníkovi nemovitost vstup na jeho nemovitost a dále zákon upravuje povinnosti související se vstupem na cizí nemovitosti ve smyslu minimalizace zásahů .

Spory o rozsah oprávnění stanovených v § 90 odst. 1 zákona o telekomunikacích rozhodne obecný stavební úřad (§ 91 odst. 1 poslední věta cit. zákona).

Pro zajištění výkonu oprávnění podle § 90 odst. 1 písm. a) zákona o telekomunikacích (tedy zřízení vedení veřejné telekomunikační sítě) uzavře držitel licence s vlastníkem dotčené nemovitosti před zahájením stavby písemnou dohodu o zřízení věcného břemene za jednorázovou úhradu. Nedojde-li k dohodě, rozhodne o zřízení věcného břemene a výši jednorázové náhrady obecný stavební úřad na návrh držitele telekomunikační licence.

Z uvedených ustanovení zákona o telekomunikacích vyplývá záměr zákonodárce usnadnit rozvoj veřejných telekomunikačních sítí tím, že jejich výstavba bude podrobena méně formální povolovací proceduře než stavební aktivity jiné. Z tohoto důvodu rovněž zákonodárce svěřil stavebním úřadům pravomoc, aby, pro případ nemožnosti zřídit věcné břemeno smlouvou rozhodly při splnění předepsaných zákonných podmínek o omezení vlastnického práva k pozemku zřízením věcného břemene spočívajícího v povinnosti strpět vedení veřejné telekomunikační sítě ve prospěch držitele telekomunikační licence.

Stejný záměr, tedy usnadnit rozvoj veřejných telekomunikačních sítí, sledoval zákonodárce i v ustanovení § 56 písm. b) stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.), podle kterého se u nadzemních a podzemních vedení telekomunikační sítě včetně opěrných a vytyčovacích bodů a u telefonních budek nevyžadovalo stavební povolení ani ohlášení. Položit vedení veřejné telekomunikační sítě tedy bylo možné již na základě územního rozhodnutí vydaného dle § 32 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. Účastníkem takového řízení byl dle § 34 odst. 1 stavebního zákona i vlastník pozemku. Podle § 38 stavebního zákona, jestliže nemá navrhovatel k pozemku vlastnické nebo jiné právo, lze bez souhlasu vlastníka územní rozhodnutí o umístění stavby nebo rozhodnutí o využití území vydat jen tehdy, jestliže je možno pro navrhovaný účel pozemek vyvlastnit, nebo má-li se navrhovatel stát vlastníkem pozemku podle zvláštního předpisu. Předpokladem vydání územního rozhodnutí opravňujícího držitele telekomunikační licence k položení vedení veřejné telekomunikační sítě tedy je buď souhlas vlastníka (typicky vyjádřený formou projevu vůle směřujícího ke zřízení věcného břemene ve prospěch držitele telekomunikační licence) nebo možnost zřízení věcného břemene rozhodnutím stavebního úřadu. Již dnem nabytí právní moci územního rozhodnutí o umístění vedení veřejné telekomunikační sítě dochází ze zákona k omezení vlastníka pozemku tím, že vzniká ochranné pásmo podzemního telekomunikačního vedení (§ 92 odst. 2 zákona o telekomunikacích) se všemi povinnostmi s tím spojenými (zejména § 92 odst. 4 zákona).

V případě absence souhlasu vlastníka s položením vedení veřejné telekomunikační sítě tedy musí stavební úřad již v řízení o vydání územního rozhodnutí předběžně posoudit, zda jsou dány zákonem předepsané předpoklady pro zřízení věcného břemene ve prospěch držitele telekomunikační licence ve smyslu § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích. O této otázce si tedy správní orgán v rámci řízení o vydání územního rozhodnutí musí učinit úsudek jako o předběžné otázce ve smyslu § 40 odst. 1 část věty za středníkem správního řádu (č. 71/1967 Sb.). V tomto územním řízení má vlastník pozemku rovněž možnost hájit svá práva například i tvrzením, že nejsou dány podmínky pro zřízení věcného břemene rozhodnutím stavebního úřadu pro absenci veřejného zájmu. Vlastník pozemku může proti územnímu rozhodnutí povolujícímu držiteli telekomunikační licence položit vedení veřejné telekomunikační sítě na jeho pozemku bez jeho souhlasu rovněž podat správní žalobu a navrhnout přiznání odkladného účinku takové žalobě (§ 73 odst. 2 s. ř. s.).

Ani z gramatického výkladu § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích nevyplývá, že by po položení vedení veřejné telekomunikační sítě nebylo možné rozhodnout o zřízení věcného břemene. Naopak, gramatickým výkladem tohoto ustanovení je třeba dojít k závěru, že předpokladem pro následné rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného břemene je nemožnost uzavřít před pokládkou vedení smlouvu o zřízení věcného břemene s vlastníkem pozemku. Je tedy vyloučeno, aby držitel telekomunikační licence položil vedení bez toho, aby jednal s vlastníkem pozemku (nebo o to alespoň usiloval způsobem, který lze po něm spravedlivě požadovat) a spoléhal na to, že položené vedení bude následně legalizováno rozhodnutím stavebního úřadu o zřízení věcného břemene. V takovém případě nedbalého přístupu ze strany držitele licence by stavební úřad musel návrh na zřízení věcného břemene zamítnout.

Obecný stavební úřad je podle zákona o telekomunikacích nadán pravomocí řešit (rozhodovat) spory mezi držitelem licence a vlastníky nemovitostí o rozsah oprávnění držitele licence (§ 90 odst. 1 zákona o telekomunikacích): zřizovat a provozovat na cizích pozemcích vedení telekomunikační sítě, vstupovat nebo vjíždět na cizí nemovitosti v souvislosti se zřizováním a provozem vedení telekomunikačních sítí, v nezbytném rozsahu kácet a oklesťovat dřeviny apod. Dále je rovněž nadán pravomocí zřídit věcné břemeno pro zajištění výkonu oprávnění založených držiteli licence ex lege v § 90 odst. 1 písm. a) zákona o telekomunikacích (zřízení a provoz telekomunikační sítě). Pravomoc stavebního úřadu rozhodovat spory o rozsah oprávnění držitele licence je zjevně dána již od započetí zřízování vedení telekomunikačních sítí. Vázat pravomoc zřídit věcné břemeno k výkonu oprávnění zřídit a provozovat veřejnou telekomunikační síť jen na dobu do zahájení stavby se za těchto okolností nezdá racionální, když je zcela nepochybné, že zřízením stavby vztahy mezi držitelem telekomunikační licence a vlastníkem nemovitostí, na níž se stavba nachází, vůbec nekončí. Jinak řečeno, i dohoda či rozhodnutí o rozsahu omezení vlastnických práv vlastníka nemovitosti může v průběhu času doznávat změny, ať už z důvodů na straně provozovatele telekomunikačního zařízení (např. výměna technicky nevyhovujícího zařízení za nové s jiným dopadem na užívání nemovitosti) či na straně vlastníka (zamýšlená změna v užívání nemovitosti či dokonce v osobě vlastníka).

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu tedy musí konstatovat, že nejsou důvodné obavy sedmého senátu vyjádřené v předkládacím usnesení, že dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu umožňuje držiteli telekomunikační licence naprostou libovůli a zakládá asymetické postavení vlastníka pozemku. Vlastník pozemku může svá práva v řízení účinně uplatnit a ve správním řízení má rovné postavení s navrhovatelem – držitelem telekomunikační licence (§ 4 odst. 2 správního řádu). Z předestřeného teleologického a systematického výkladu zákona o telekomunikacích a stavebního zákona, jakož i z gramatického výkladu předmětného ustanovení nijak nevyplývá omezení pravomoci stavebního úřadu rozhodnout o zřízení věcného břemene dle § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích pouze na dobu před položením vedení veřejné telekomunikační sítě.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se dále zabýval ústavněprávními souvislostmi posuzovaného případu, nastolenými předkládacím usnesením sedmého senátu, a zkoumal, zda dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu a její výklad § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích je konformní s ústavně zaručenými základními právy a svobodami. Ústavní soud ve své judikatuře připouští možnost omezení vlastnického práva: „Ustanovení čl. 11 odst. 1 Listiny zaručuje každému právo vlastnit majetek a přiznává vlastnickému právu všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu. Listina však nestanoví, že by vlastnické právo bylo absolutně neomezené. Ustanovení čl. 11 odst. 3 omezení vlastnického práva zjevně připouští. Zákonodárce může vlastnické právo zákonem omezit z důvodů ochrany práv druhých a ochrany obecných zájmů, zejména lidského zdraví, přírody a životního prostředí. S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) přitom nesmí být vlastnické právo takto omezeno ve větší než přiměřené míře. Tato interpretace je v souladu též s ochranou vlastnictví podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle tohoto ustanovení Evropský soud pro lidská práva stručně řečeno posuzuje, zda omezení užívání majetku (vlastnického práva) sleduje legitimní cíl, zda je v souladu s vnitrostátním právem a zda je přiměřené ve vztahu ke sledovanému legitimnímu cíli.“ (nález Ústavního soudu ze dne 4. 8. 2004, sp. zn. II. ÚS 482/02 publikovaný pod č. 52/2004 Sb. ÚS). V nálezu ze dne 6. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 11/01 (publikovaném pod č. 25/2002 Sb. ÚS) dále Ústavní soud uvedl, že „Ústavní soud respektuje konkretizaci sociální závaznosti vlastnictví ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny a čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, dle něhož právo na ochranu majetku nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem.“

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v souladu s požadavky Ústavního soudu vyplývajícími z čl. 11 odst. 1, 3 a 4 Listiny základních práv a svobod a z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních práv, jakož i z čl. 6 odst. 2 téže Úmluvy pečlivě zkoumal, zda omezení vlastnického práva vyplývající z § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích ve výkladu dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu je přípustné. Obecně lze konstatovat, že omezení vlastnického práva v tomto případě slouží legitimnímu cíli, a to obecnému zájmu na rozvoji veřejných telekomunikačních sítí, jejichž provozování přináší užitek široké veřejnosti a je mj. podmínkou hospodářského rozvoje státu v podmínkách globalizované ekonomiky, v níž volný pohyb informací hraje stále důležitější roli. Možnost zřízení věcného břemene k pozemku ve prospěch držitele telekomunikační licence slouží je nepochybně vhodným prostředkem k sledování tohoto legitimního cíle.

Je i prostředkem nezbytným, neboť pokud by pokládání vedení veřejných telekomunikačních sítí bylo vázáno výlučně na souhlas vlastníka, nebylo by v mnoha případech veřejnou telekomunikační síť vůbec možné zřídit a provozovat nebo by její zřízení trvalo neúměrně dlouho a bylo by spojeno s nepřiměřeně vysokými náklady. I možnost zřízení věcného břemene rozhodnutím stavebního úřadu až po položení vedení se jeví jako nezbytná, neboť v opačném případě by nebylo možno upravit poměry mezi držitelem telekomunikační licence, který bez příslušného oprávnění (ať již z jakéhokoli důvodu) vedení položil, a vlastníkem pozemku. Nebylo by možné ani rozhodnout o náhradě, kterou je třeba za omezení vlastnického práva vyplatit vlastníkovi. V případě nutnosti odstranit již položené vedení by mohl být zcela zmařen případný veřejný zájem na provozování veřejné telekomunikační sítě. Rovněž toto omezení vlastnického práva nezasahuje do práv vlastníka pozemku více než je nezbytně nutné. Vlastníkovi jsou zachovány v rámci řízení o územním rozhodnutí i v rámci řízení o zřízení věcného břemene procesní garance potřebné pro spravedlivé uplatnění jeho práv a v rámci soudního přezkumu těchto rozhodnutí i právo na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 2 Úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod. V řízení o zřízení věcného břemene (stejně jako předtím v územním řízení o umístění stavby) správní úřad musí zkoumat, zda je dán veřejný zájem na položení a provozování vedení veřejné telekomunikační sítě (§ 90 odst. 1 zákona o telekomunikacích) a není-li možné dosáhnout cíle vyvlastnění jinak, tedy zda nemohlo být před položením vedení zřízeno věcné břemeno smluvně (§ 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích). V případě, že některá z těchto podmínek splněna nebyla, nemůže stavební úřad rozhodnout o zřízení věcného břemene. Pokud stavební úřad žádosti vyhoví a věcné břemeno zřídí, rozhodne současně o náhradě za omezení vlastnického práva, kterou musí držitel telekomunikační licence vyplatit vlastníkovi pozemku. Zřízení věcného břemene je nepochybně menším zásahem do vlastníkových práv než např. úplné vyvlastnění dotčeného pozemku či jeho části. Takový zásah šetří také podstatu vlastnického práva a vlastníka omezuje jen relativně nepatrným způsobem.

Rozšířený senát tedy došel k závěru, že interpretace § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích odpovídající dosavadní rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, která neomezuje pravomoc stavebního úřadu zřídit věcné břemeno jen na žádosti podané před položením vedení veřejné telekomunikační sítě, odpovídá standardním výkladovým metodám jednoduchého práva a nadto je i konformní s ústavně zaručenými základními právy a svobodami. S ohledem na shora uvedené rozšířený senát neshledává důvody odchýlit se od dosavadní judikatorní praxe Nejvyššího správního soudu.

Vzhledem k tomu, že vyřešením sporné otázky je vyčerpána pravomoc rozšířeného senátu, rozhodnout o věci samé při vyčerpání veškerých dalších námitek vznesených stěžovatelem přísluší senátu příslušnému ve věci rozhodnout podle rozvrhu práce.

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 20. března 2007

JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu