Rozsudek ze dne 5. 3. 2024
Plný text
7 Azs 186/2022 - 62
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Michala Bobka a soudců Davida Hipšra a Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: X, zast. Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 3. 2022, č. j. OAM 49/ ZA ZA11 HA15 2022, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 5. 2022, č. j. 19 Az 11/2022 29,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 5. 2022, č. j. 19 Az 11/2022 29, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předcházející řízení
[1] Žalobkyně, státní příslušnice Vietnamské socialistické republiky, žádala o udělení mezinárodní ochrany z důvodu narušení rodinného života nuceným vycestováním z území ČR. Žalovaný mezinárodní ochranu v žádné z forem předvídaných zákonem č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění do 30. 6. 2023, neudělil. Rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) nicméně zrušil pro nepřezkoumatelnost a nedostatečně zjištěný skutkový stav. Dle názoru krajského soudu žalovaný nezhodnotil v dostatečném rozsahu a míře podrobnosti okolnosti relevantní pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu, především dopady vycestování žalobkyně na její rodinný život vedený v ČR.
[2] Žalobkyně podala dne 15. 1. 2022 žádost o udělení mezinárodní ochrany. Při pohovoru uvedla, že v České republice potřebuje zůstat kvůli určení otcovství svého nezletilého syna, změně jeho příjmení a dokončení jeho očkování. Ve Vietnamu před přicestováním do ČR provozovala volnou živnost. Bydlí tam její rodiče a sourozenci. Nikdy neměla problémy s tamními orgány veřejné moci. V roce 2017 neúspěšně žádala o prodloužení víza, poté jí byl uložen výjezdní příkaz s platností do 23. 1. 2022. Uvedla, že v České republice pobývá její manžel a má zde fungující rodinu, jejíž opuštění by vnímala jako vážnou újmu. Jako účel podání žádosti uvedla legalizaci pobytu na území ČR.
[3] Žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 3. 2022, č. j. OAM 49/ZA ZA11 HA15 2022, žalobkyni mezinárodní ochranu podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu neudělil. Vycházel z předpokladu, že rodinné vazby nemohou být důvodem pro udělení žádné formy mezinárodní ochrany. Jiný důvod pro udělení mezinárodní ochrany neshledal. Zohlednil dále údaje o Vietnamské socialistické republice za rok 2020 zpracované Mezinárodní organizací pro migraci (IOM). Konstatoval, že žalobkyně má v úmyslu doplňkovou ochranou vyřešit svoji současnou pobytovou situaci v ČR, k čemuž však udělení mezinárodní ochrany neslouží. Žalobkyně, její manžel i její nezletilé dítě – jakožto příslušníci Vietnamské socialistické republiky – mohou vést rodinný život v místě, kde budou disponovat oprávněním k pobytu, což nutně nemusí být Česká republika. Manžel žalované pak sice disponuje povolením k dlouhodobému pobytu v ČR, nemusí zde však setrvat.
[4] Žalobkyně rozhodnutí žalovaného napadla žalobou. Upřesnila, že žádala o mezinárodní ochranu za účelem zajištění možnosti alespoň po určitou dobu pobývat v České republice. Žalobkyni by nezletilý syn v případě jejího vycestování musel následovat. Ztratil by kontakt s biologickým otcem, na kterého je silně vázán. Došlo by rovněž k přerušení probíhajícího očkování nezletilého syna žalobkyně, což by mohlo mít negativní následky na jeho zdravotní stav. Žalobkyně namítala nedostatečné posouzení rodinných vazeb jako možného důvodu udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu. Žalovaný se podle ní nezabýval otázkou porušení práv plynoucích z čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) vycestováním žalobkyně, ani dopady svého rozhodnutí na nezletilé dítě žalobkyně s ohledem na práva garantovaná Úmluvou o právech dítěte, totiž právo být v kontaktu s oběma rodiči, právo na uvedení biologických rodičů v rodném listu a právo na zajištění lékařské péče. Nezohlednil ani judikaturu Nejvyššího správního soudu, neboť se nezabýval zejména faktickou možností vést rodinný život v jiné zemi.
[5] Krajský soud v záhlavní uvedeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil. Vycházel ze závěrů Nejvyššího správního soudu formulovaných v rozhodnutích ze dne 25. 1. 2013, č. j. 5 Azs 7/2012 28, ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008 71, ze dne 17. 6. 2015. č. j. 1 Azs 84/2015 24, a ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 Azs 5/2009 65. Žalovanému vytkl nedostatečně zjištěný skutkový stav a nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Žalovaný v rozporu s citovanou judikaturou nehodnotil okolnost, že žalobkyně má nezletilé dítě, které je na ní a jejím manželovi závislé. Neposoudil ani faktickou možnost přestěhování žalobkyně do Vietnamu a negativní dopady tohoto kroku na její nezletilé dítě. Nezabýval se ani skutečností, že žalobkyně v roce 2017 neúspěšně žádala o prodloužení pobytového oprávnění, a tím, zda žalobkyně vůbec má reálnou možnost získat nějakou formu pobytového oprávnění na území ČR. Rovněž prakticky nehodnotil otázku nejlepšího zájmu dítěte v kontextu tvrzení, že žalobkyně i její dítě jsou existenčně závislí na manželovi žalobkyně. Žalovaný podle krajského soudu rovněž blíže nezdůvodnil svůj závěr, že rodinné vazby žalobkyně v České republice nejsou důvodem pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně
[6] Žalovaný (dále „stěžovatel“) navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Namítá v prvé řadě nesprávné posouzení otázky, zda je žalobou napadené rozhodnutí založeno na dostatečných skutkových i právních důvodech. Není pravdou, že stěžovatel nehodnotil rodinné vazby žalobkyně na území ČR, její zázemí ve Vietnamu a nejlepší zájem jejího nezletilého dítěte. V protikladu k závěru krajského soudu také zdůvodnil, proč rodinné vazby žalobkyně nejsou důvodem pro udělení doplňkové ochrany.
[7] Krajský soud nesprávně posoudil rovněž otázku důvodnosti žádosti o udělení doplňkové ochrany. V kasační stížnosti stěžovatel cituje mimo jiné z rozhodnutí NSS ze dne 28. 4. 2021, sp. zn. 4 Azs 401/2020, a ze dne 24. 2. 2022, sp. zn. 2 Azs 174/2021, podle nichž lze doplňkovou ochranu z důvodu dotčení rodinného života nuceným vycestováním udělit jen na základě naprosto mimořádných okolností. Žádné takové okolnosti však v posuzované věci nevyplynuly, nelze za ně považovat ani okolnost, že nezletilý syn žalobkyně musí v ČR absolvovat očkování a preventivní lékařské prohlídky, ani potřebu určení otcovství.
[8] Dále stěžovatel namítá vadu řízení před krajským soudem, který při zjišťování skutkového stavu nevycházel ze spisu a nerespektoval obsah sdělení žalobkyně. Rozhodnutí krajského soudu stěžovatel konečně považuje za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Krajský soud nezohlednil individuální okolnosti případu a pouze jednostranně přisvědčil žalobním námitkám.
[9] Žalobkyně navrhuje kasační stížnost odmítnout pro nepřijatelnost, případně jako nedůvodnou zamítnout. Závěr stěžovatele, že rodinné vazby nemohou být důvodem pro udělení doplňkové ochrany, podle ní odporuje judikatuře NSS. Doplňková ochrana se udělí mj. tehdy, pokud by nepřiměřeným zásahem do rodinného života byla již nutnost vycestování z území ČR. To je i případ žalobkyně, jejíž vycestování by bylo rovněž v rozporu se nejlepším zájmem jejího nezletilého syna. Stěžovatelovo hodnocení možnosti žalobkyně vést rodinný život ve Vietnamu poté nemá oporu ve spisovém materiálu. Stěžovatel se nezabýval ani faktickými překážkami takového kroku, které žalobkyně uváděla již v žalobě. Nepřiléhavý je také poukaz stěžovatele na možnost žalobkyně získat pobytové oprávnění podle zákona o pobytu cizinců. Neudělení víza za účelem strpění pobytu na území, které v situaci žalobkyně jedině přichází v úvahu, nepodléhá soudnímu přezkumu.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Nejvyšší správní soud předně shledal, že kasační stížnost je přípustná. Byla podána osobou oprávněnou, ve lhůtě dle § 106 odst. 2 s. ř. s., v souladu s § 104 odst. 4 s. ř. s. jsou v ní namítány důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Není dán ani jiný z případů nepřípustnosti podle § 104 s. ř. s. a Nejvyšší správní soud neshledal jiné nedostatky podmínek řízení, které by bránily dalšímu postupu ve věci.
[11] Dále se proto zabýval přijatelností kasační stížnosti ve smyslu § 104a s. ř. s., tedy otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. V posuzované věci totiž před krajským soudem rozhodoval specializovaný samosoudce (§ 31 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Podstatný přesah zájmů stěžovatele Nejvyšší správní soud vymezil již v usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 39, č. 933/2006 Sb. NSS (k uplatnitelnosti zde vyslovených názorů na současnou úpravu srov. např. rozsudek NSS ze dne 10. 6. 2021, č. j. 1 As 124/2021 28). Podstatný přesah bude dán pouze v případech, kdy se kasační stížnost (1) týká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či plně řešeny v judikatuře Nejvyššího správního soudu anebo (2) právních otázek řešených dosavadní judikaturou rozdílně. Podstatný přesah zájmů stěžovatele bude dán (3) rovněž v případě potřeby učinit odklon od ustálené judikatury. Konečně bude kasační stížnost přijatelná (4) tehdy, pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. Takovým pochybením jsou především případy, kdy krajský soud nerespektoval ustálenou a jasnou judikaturu a nelze vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu, nebo krajský soud v konkrétním případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního práva.
[13] Kasační stížnost je přijatelná.
[14] Při předběžném posouzení projednávané věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že jeho dosavadní judikatura k udělování doplňkové ochrany podle § 14 odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu pro rozpor vycestování žadatele s čl. 8 Úmluvy, potažmo Úmluvou o právech dítěte, není jednotná. Vzhledem ke své primární roli, kterou je v souladu s § 12 odst. 1 s. ř. s. zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování správních soudů, Nejvyšší správní soud považoval za nutné upřesnit podmínky aplikace § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu vyplývající z dosavadní judikatury. Shledal proto důvod přijatelnosti spadající pod druhý z právě popsaných scénářů.
[15] Nejvyšší správní soud proto posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž přihlížel k případným vadám, které je povinen zkoumat z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Pokud se týče namítaného nedostatku důvodů a z toho plynoucí nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], NSS připomíná, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je na místě konstatovat tehdy, není li zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření právního závěru, z jakého důvodu považoval žalobní námitky za liché či mylné nebo proč nepovažoval právní argumentaci v žalobě (v napadeném rozhodnutí) za důvodnou (srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 64, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 64, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 245, a ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 44, č. 689/2005 Sb. NSS). Nepřezkoumatelnost také nutno vyhradit výjimečným situacím a vykládat v jejím skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 123, a ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76). V souladu s judikaturou Ústavního soudu přitom povinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí podrobně reagováno (srov. nálezy ÚS ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, a ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08).
[18] Napadený rozsudek nepřezkoumatelností netrpí. Krajský soud srozumitelně uvedl, z jakého skutkového stavu vyšel a jak ke svým skutkovým zjištěním dospěl (body 4. až 7. rozsudku). Důvody, pro které rozhodnutí stěžovatele zrušil, krajský soud uvedl zejména v bodech 11. a 12. napadeného rozsudku. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu dovodil, že stěžovatel nehodnotil některé okolnosti podstatné z pohledu udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu z důvodu rozporu vycestování žalobkyně s čl. 8 Úmluvy, potažmo s Úmluvou o právech dítěte. Polemika stěžovatele s uvedenými závěry se týká správnosti posouzení sporné právní otázky krajským soudem.
[19] Nejvyšší správní soud nedospěl ani k závěru, že by krajský soud pochybil při zjišťování skutkového stavu a zatížil tak řízení jinou vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Skutečnosti, z nichž krajský soud při posouzení věci vyšel, odpovídají obsahu spisu.
[20] Ze správního spisu se podává, že žalobkyně podala dne 15. 1. 2022 žádost o mezinárodní ochranu. Při pohovoru uvedla, že v České republice potřebuje zůstat kvůli určení otcovství, změně příjmení a dokončení lékařských prohlídek spolu s očkováním svého nezletilého syna. Ve Vietnamu před přicestováním do ČR provozovala volnou živnost. Bydlí tam její rodiče a sourozenci. Nikdy neměla problémy s tamními orgány veřejné moci. V roce 2017 neúspěšně žádala o prodloužení víza, poté jí byl uložen výjezdní příkaz s platností do 23. 1. 2022. Uvedla, že má v České republice fungující rodinu, jejíž opuštění by vnímala jako vážnou újmu. Žije ve společné domácnosti se svým manželem, vietnamským státním příslušníkem, který je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu na území ČR, podniká zde a živí rodinu.
[21] Nejvyšší správní soud dále ze své úřední činnosti (rozsudky ze dne 13. 2. 2022, č. j. 7 Azs 391/2017 19, ze dne 4. 9. 2019, č. j. 9 Azs 208/2019 28, ze dne 30. 1. 2020, č. j. 2 Azs 254/2019 26, které se týkaly žalobkyně) zjistil, že žalobkyně před příjezdem do ČR žádala vedle víza k pobytu nad 90 dní o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, žádost však byla později zamítnuta. Platnost víza žalobkyni uplynula dne 3. 5. 2017. Následně byl žalobkyni uložen výjezdní příkaz s platností do 26. 6. 2017. Žalobkyně však z území nevycestovala. V roce 2019 bylo žalobkyni pravomocně uloženo správní vyhoštění. Kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, který rozhodnutí o uložení vyhoštění potvrdil, Nejvyšší správní soud nevyhověl (rozsudek č. j. 2 Azs 254/2019 26). Součástí správního spisu v nyní posuzované věci nejsou žádné další údaje o pobytových oprávněních žalobkyně, ani o výjezdním příkazu s dobou platnosti do 23. 1. 2022, na který žalobkyně v řízení o udělení mezinárodní ochrany poukazovala.
[22] Předmětem sporu v projednávané věci však zůstala otázka, zda žalobkyní uváděné skutečnosti odůvodňují udělení mezinárodní ochrany ve formě doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu, respektive zda stěžovatel v tomto ohledu žádost žalobkyně dostatečně posoudil. Žalobkyně odůvodnila svůj nárok na udělení mezinárodní ochrany hrozbou vážné újmy spočívající v rozporu jejího nuceného vycestování s článkem 8 Úmluvy, který garantuje právo na respektování soukromého a rodinného života, potažmo s Úmluvou o právech dítěte.
[23] K tomu Nejvyšší správní soud nejprve připomíná obecná kritéria, podle nichž je třeba posuzovat nárok na udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 zákona o azylu. Doplňková ochrana se udělí žadateli, který nesplňuje podmínky pro udělení azylu a který (1) se nachází mimo svoji zemi původu; (2) má důvodné obavy, že mu hrozí skutečné nebezpečí (reálná hrozba); (3) vážné újmy (definované § 14a odst. 2 zákona o azylu) v zemi původu, případně – jde li o osobu bez státní příslušnosti – v zemi předchozího pobytu; (4) žadatel nemůže nebo vzhledem k uvedeným obavám není ochoten využít ochrany uvedené země; (5) žadatel nepodléhá vylučujícím klauzulím (srov. např. rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Azs 50/2008 62).
[24] Ustanovení § 14a odst. 2 zákona o azylu (ve znění do 30. 6. 2023) za vážnou újmu považovalo:
a) uložení nebo vykonání trestu smrti,
b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání žadatele o mezinárodní ochranu,
c) vážné ohrožení života civilisty nebo jeho lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situaci mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo
d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky.
[25] Nejvyšší správní soud tak především musel posoudit, zda za vážnou újmu ve smyslu § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu, ve znění do 30. 6. 2023, lze považovat okolnost, že by vycestování žalobkyně z území ČR do její země původu představovalo (nepřiměřený) zásah do jejího práva na soukromý a rodinný život garantovaného čl. 8 Úmluvy, potažmo do práv jejího nezletilého syna plynoucích z Úmluvy o právech dítěte. Posledně uvedená mimo jiné ve svém článku 3 smluvním státům ukládá učinit nejlepší zájem dítěte předním hlediskem při jakémkoli rozhodování týkajícím se dětí.
[26] Sedmý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci shledal, že je naplněn důvod k postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s., neboť k uvedené otázce existuje rozporná judikatura jednotlivých senátů tohoto soudu.
[27] Podle první, typově více restriktivní výkladové linie se doplňková ochrana z důvodu hrozby vážné újmy podle § 14a písm. d) zákona o azylu udělí pouze z mimořádných důvodů, které svou závažností musí odpovídat důvodům podle písm. a) až c) uvedeného ustanovení (např. usnesení NSS ze dne 27. 7. 2016, č. j. 6 Azs 89/2016 50, či ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 Azs 167/2016 25). Mezinárodní závazky podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu nemohou být jakékoliv povahy, ale musejí se vztahovat k samotné zásadě non refoulement, přičemž nemohou vykročit ze systematiky a smyslu tohoto ustanovení (rozsudek NSS ze dne 9. 5. 2006, č. j. 2 Azs 177/2005 65, usnesení NSS ze dne 25. 11. 2008, č. j. 9 Azs 79/2008 73). O mimořádný důvod udělení doplňkové ochrany se zásadně nejedná, pokud existuje možnost, že stěžovatel se svými rodinnými příslušníky založí rodinu v jiné zemi (usnesení NSS ze dne 17. 6. 2015, č. j. 1 Azs 84/2015 24, či ze dne 24. 2. 2022, č. j. 2 Azs 174/2021 65) nebo snaží li se doplňkovou ochranou legalizovat svůj pobyt namísto řízení podle zákona o pobytu cizinců (citovaná usnesení NSS č. j. 5 Azs 167/2016-25 a č. j. 2 Azs 174/2021 65, dále usnesení ze dne 21. 5. 2010, č. j. 6 Azs 5/2010 57). V případě, kdy nejsou zjištěny výjimečné okolnosti odůvodňující udělení doplňkové ochrany, není třeba, aby správní orgán podrobně rozebíral, jak silné jsou rodinné vazby cizince na území České republiky a poměřoval je se zájmem státu, aby na jeho území cizinec dále nepobýval (citované usnesení NSS č. j. 6 Azs 89/2016 50). V řízení o mezinárodní ochraně se nezkoumá nejlepší zájem dítěte, tato otázka je posuzována v pobytových otázkách a s tím souvisejících řízeních, v azylovém řízení z povahy věci nemá místo (citované usnesení NSS č. j. 2 Azs 174/2021 65).
[28] Naproti tomu druhá, typově extenzivní výkladová linie, spatřovala vážnou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu již v okolnosti, že nucené vycestování cizince představuje nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Při posuzování žádosti se podle ní nelze spokojit s konstatováním, že dotčený cizinec a jeho rodinní příslušníci mají občanství země původu, a mohou tam tedy společně odcestovat a existenci rodiny tím zachovat. Správní orgán má povinnost zabývat se i faktickými překážkami nutnosti vycestování, mezi které by mohl patřit např. nedostatek finančních prostředků žadatele a absence rodinných příslušníků v zemi původu. Správní orgán musí zkoumat sociální a rodinné vazby žadatele na území ČR, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby; správní orgán musí zohlednit možnost získat nějakou formu pobytového oprávnění na území ČR dle zákona o pobytu cizinců, případně za jakou dobu; správní orgán musí důkladně zdůvodnit svůj závěr o souladu povinnosti vycestování s čl. 8 Úmluvy a jinými mezinárodními závazky; správní orgán je rovněž povinen zohlednit i mezinárodní závazky, které pro Českou republiku vyplývají z Úmluvy o právech dítěte, zejména vzít v úvahu nejlepší zájem dítěte žadatele o mezinárodní ochranu. Tuto linii reprezentují například rozsudky NSS ze dne 8. 6. 2011, č. j. 2 Azs 8/2011 55, ze dne 25. 1. 2013, č. j. 5 Azs 7/2012 28, ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Azs 162/2020-47, či ze dne 25. 2. 2022, č. j. 5 Azs 82/2020 64.
[29] Rozšířený senát NSS dospěl v usnesení ze dne 15. 2. 2024, č. j. 7 Azs 186/2022 48, k závěru, že doplňkovou ochranu na základě § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, ve znění do 30. 6. 2023, bylo možné udělit i) cizinci, kterému by v případě jeho vycestování z České republiky hrozila ve státě jeho původu vážná újma, ii) která svou intenzitou nemusí dosahovat intenzity újmy předvídané v § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu a iii) s ohledem na hrozbu této vážné újmy by vycestování cizince znamenalo porušení mezinárodních závazků České republiky. Věc vrátil k projednání a rozhodnutí sedmému senátu NSS.
[30] Podle rozšířeného senátu § 14a zákona o azylu, provádějící kvalifikační směrnici (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. 12. 2011, o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany), upravuje institut doplňkové ochrany, jenž je determinován (ať již definičně či obsahově) unijním právem. Ve smyslu judikatury Soudního dvora Evropské unie rozšiřuje li vnitrostátní zákonodárce okruh osob majících nárok na doplňkovou ochranu nad rámec typových případů vážné újmy podle kvalifikační směrnice, nesmí tak činit bez vazby na logiku mezinárodní ochrany, potažmo doplňkové ochrany jako takové. Podstatou mezinárodní ochrany je ochrana před nelidským či ponižujícím zacházením nebo jinou vážnou újmou v zemi původu žadatele. Doplňková ochrana proto míří na tzv. extrateritoriální situace, tj. na ochranu před újmou hrozící ve státě původu a následným pobytem v takovém státě, nikoli před újmou hrozící v hostitelském státě.
[31] Výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona, jenž zastává extenzivní judikatorní linie, podle rozšířeného senátu požadavky kvalifikační směrnice nerespektuje. Mezinárodní ochrana má ze své podstaty chránit žadatele před vážnou újmou nastávající či mající původ v zemi jeho původu. Rozšířený senát proto korigoval výklad citovaného ustanovení zákona o azylu v souladu se smyslem a účelem kvalifikační směrnice. Rozpor s mezinárodními závazky ČR jako jeden z předpokladů pro udělení doplňkové ochrany podle tohoto ustanovení se musí vztahovat k situaci ve státě původu žadatele o mezinárodní ochranu. Vážnou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu však na druhé straně nelze omezovat na případy, kdy by vycestování představovalo újmu na právech jednotlivců plynoucích z mezinárodních závazků typově a intenzitou závažnosti srovnatelnou s újmou dle § 14a odst. 2 písm. a) – c) téhož zákona. Újma nicméně stále musí být vážná – každý zásah do práv plynoucích z mezinárodních závazků ČR není důvodem pro udělení doplňkové ochrany z důvodu dle písmene d).
[32] Ke skutkovému pozadí projednávané věci poté rozšířený senát konstatoval následující: „doplňkovou ochranu [dle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu] lze udělit mj. cizinci, který by byl vážně ohrožen na soukromém a rodinném životě v zemi jeho původu. Správní orgán proto nebyl při posuzování žádosti žalobkyně o doplňkovou ochranu pro porušení čl. 8 Úmluvy povinen bez vazby na stát původu zkoumat její sociální a rodinné vazby na území ČR, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby či možnost žalobkyně získat nějakou formu pobytového oprávnění na území ČR dle zákona o pobytu cizinců. Nedostatek těchto zjištění ohledně ,vnitrostátní‘ újmy tedy sám o sobě nemá za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatečné zjištění skutkového stavu. Relevantní újmu by mohla představovat pouze újma ve státě jejího původu.“
[33] S ohledem na právě uvedené závěry rozšířeného senátu přistoupil sedmý senát k posouzení, zda v projednávané věci stěžovatel vyšel z dostatečně zjištěného skutkového stavu a zda je jeho odůvodnění neudělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu přezkoumatelné.
[34] Krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele z důvodu, že stěžovatel nehodnotil okolnost v podobě narození nezletilého syna žalobkyně, dopady nuceného vycestování žalobkyně na vazby jejího syna s otcem – manželem žalobkyně pobývajícím na území ČR, nezabýval se možností žalobkyně získat oprávnění k pobytu na území ČR a blíže nezdůvodnil svůj závěr, že rodinné vazby žalobkyně v ČR nejsou důvodem pro udělení mezinárodní ochrany. Přitom vycházel z linie výkladu § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, kterou rozšířený senát shledal rozpornou s požadavky kvalifikační směrnice. Okolnosti, kterými se pak zabýval, se týkají rodinného života a vazeb žalobkyně na území ČR. Závěry krajského soudu proto nemohou obstát.
[35] Jak vyplývá z tvrzení žalobkyně, primárním účelem podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany bylo zajištění dalšího pobytu na území ČR tak, aby mohlo dojít k vyřízení otázky otcovství syna žalobkyně, k dokončení jeho očkování a absolvování lékařských prohlídek. NSS nikterak nezpochybňuje, že v posuzované věci je skutečně ve hře rodinný život žalobkyně, neboť jejím nuceným vycestováním by došlo k potenciálnímu odloučení jak jí samotné, tak jejího nezletilého syna od manžela žalobkyně. Je však třeba vycházet z toho, že žalobkyně nenapadá rozhodnutí správního orgánu ve věci pobytového oprávnění, ani rozhodnutí o správním vyhoštění. Žalobkyně žádala o udělení mezinárodní ochrany. V posuzované věci proto nemá být hodnocena případná existence důvodů znemožňujících vycestování, nýbrž existence důvodů pro udělení mezinárodní ochrany jako souboru oprávnění a povinností, které stát v duchu mezinárodního uprchlického práva, potažmo mezinárodní ochrany lidských práv, poskytuje jednotlivcům, jimž ochranu není schopen poskytnout jejich stát původu.
[36] Z tvrzení žalobkyně poté nelze dovodit důvodné obavy z hrozby skutečného nebezpečí vážné újmy, která by žalobkyni nebo jejímu nezletilému dítěti měla vzniknout v jejich státě původu v důsledku rozporu jejich vycestování s čl. 8 Úmluvy nebo Úmluvou o právech dítěte. Je zřejmé, že žalobkyně se domáhala udělení mezinárodní ochrany proto, že za vážnou újmu považovala narušení rodinných vazeb existujících na území České republiky, potažmo praktickou potřebu setrvání v ČR kvůli potřebám svého syna. Takové skutečnosti ovšem, jak vyložil rozšířený senát, nemohou být důvodem udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu, neboť se vážou pouze k okolnostem spojeným s územím ČR jako hostitelského státu. Nejedná se o důvodnou obavu z újmy hrozící v důsledku selhání ochrany státu původu, pro kterou je jedině možné doplňkovou ochranu udělit.
[37] Ve světle doposud uvedených závěrů proto stěžovatel posoudil žádost žalobkyně o udělení mezinárodní ochrany dostatečně. Skutečnost, že se blíže nezabýval rodinnými vazbami žalobkyně na území ČR, je v souladu se výkladem zaujatým rozšířeným senátem, podle něhož za vážnou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu lze považovat pouze újmu hrozící ve státě původu žadatele, pokud by s ohledem na takovou hrozbu vycestování představovalo porušení mezinárodních závazků ČR. Nucené vycestování žalobkyně však žalobkyni žádné takové hrozbě v zemi jejího původu nevystavuje. Jak ostatně sama uvedla, ve Vietnamu žije její rodina a ona sama tam dříve provozovala ekonomickou činnost. Stěžovateli pak nelze dost dobře vytýkat, že poměry v zemi původu žalobkyně s ohledem na hrozbu vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu nehodnotil, neboť v tomto směru leželo břemeno tvrzení na žalobkyni (srov. např. rozsudky NSS ze dne 21. 12. 2023, č. j. 4 Azs 166/2023 19, bod [23] a tam citovaná rozhodnutí, či ze dne 19. 8. 2005, č. j. 4 Azs 467/2004 89). Žalobkyně však v této souvislosti ničeho netvrdila.
[38] Krajský soud tudíž stěžejní právní otázku v této věci posoudil nesprávně. V dalším řízení bude vázán právním názorem, podle něhož za vážnou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu lze považovat pouze újmu hrozící ve státě původu žadatele, pokud by s ohledem na takovou hrozbu vycestování představovalo porušení mezinárodních závazků ČR. Skutečnost, že stěžovatel v případě žalobkyně nehodnotil okolnosti vztahující se k území ČR, zejména narušení zde existujících rodinných vazeb žalobkyně, nemá za následek nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Rozsudek krajského soudu proto zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud bude povinen o žalobě rozhodnout znovu v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[40] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. března 2024
Michal Bobek
předseda senátu
Usnesení ze dne 9. 11. 2022
Plný text
7 Azs 186/2022 - 27
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy T. F. a soudců Michala Bobka a Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: L. T. H. Y., zastoupena Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 5. 2022, č. j. 19 Az 11/2022 29,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
I.1 Shrnutí posuzované otázky
[1] Žalobkyně žádala o udělení doplňkové ochrany z důvodu narušení jejího rodinného života jejím případným nuceným vycestováním z území České republiky. Žalovaný doplňkovou ochranu neudělil, neboť důvod pro udělení mezinárodní ochrany ve smyslu § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen „zákon o azylu“), ve znění pozdějších předpisů, ale ani jiných ustanovení tohoto zákona, neshledal. Jeho rozhodnutí ovšem Krajský soud v Ostravě napadeným rozsudkem zrušil pro nepřezkoumatelnost a nedostatečně zjištěný skutkový stav. Žalovaný podle něj dostatečně nehodnotil všechny okolnosti relevantní pro udělení doplňkové ochrany, především pak dopady vycestování žalobkyně do jejího rodinného života.
[2] V rámci přezkumu napadeného rozsudku musel sedmý senát Nejvyššího správního soudu především určit kritéria, která mají být posuzována při rozhodování o udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu z důvodu, že by nucené vycestování žadatelky o mezinárodní ochranu představovalo rozpor s čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech, potažmo Úmluvou o právech dítěte. Při posouzení věci však zjistil, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dvě odlišné výkladové linie k § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. První omezuje použitelnost tohoto ustanovení na případy kvalifikovaného rozporu s čl. 8 Úmluvy intenzitou se přibližujícího zásahům do práv předvídaným § 14a odst. 2 písm. a) – c) zákona o azylu. Druhá výkladová linie zkoumá přiměřenost nuceného vycestování z hlediska práva garantovaného čl. 8 Úmluvy obecně. Tím se nejenom odpoutává od rámce zákona o azylu, ale rovněž nezbytně zahrnuje znatelně vyšší množinu situací, které mají být zkoumány do značné míry skutkového detailu. Sedmý senát Nejvyššího správního soudu proto předkládá věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Sám se přiklání k první, restriktivnější linii interpretace § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
I.2 Skutkový stav, předcházející řízení
[3] Z napadeného rozsudku krajského soudu a ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující. Žalobkyně je státní příslušnicí Vietnamské socialistické republiky. Od června 2016, kdy do České republiky přicestovala na základě víza k pobytu nad 90 dní, zde nepřetržitě pobývá. Od srpna 2021 je žalobkyně vdaná za vietnamského státního příslušníka D. T. P., který má povolení k dlouhodobému pobytu v České republice. V březnu 2021 se žalobkyni narodil syn T. D. P. P. Jeho biologickým otcem je dle tvrzení žalobkyně její současný manžel D. T. P. Nezletilý syn žalobkyně je v současné době žadatelem o udělení trvalého pobytu v České republice.
[4] Dne 15. 1. 2022 podala žalobkyně žádost o udělení mezinárodní ochrany. Při pohovoru uvedla, že v České republice potřebuje zůstat kvůli určení otcovství svého nezletilého syna, změně jeho příjmení a dokončení jeho očkování. Ve Vietnamu před přicestováním do České republiky provozovala volnou živnost. Bydlí tam její rodiče a sourozenci. Nikdy neměla problémy s tamními orgány veřejné moci. V roce 2017 neúspěšně žádala o prodloužení víza, poté jí byl uložen výjezdní příkaz s platností do 23. 1. 2022. Na otázku, zda účelem její žádosti je legalizace pobytu v ČR, odpověděla kladně. Prostřednictvím právního zástupce však dodala, že má v České republice fungující rodinu, jejíž opuštění by vnímala jako vážnou újmu.
[5] Žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 3. 2022, č. j. OAM 49/ZA ZA11 HA15 2022, žalobkyni mezinárodní ochranu podle § 12, § 13, § 14, § 14a a § 14b zákona o azylu neudělil. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu vycházel z předpokladu, že rodinné vazby nemohou být důvodem pro udělení žádné formy mezinárodní ochrany. Jejich relevance je nicméně zohledňována v řízeních podle zákona o pobytu cizinců. Žádný jiný relevantní důvod udělení mezinárodní ochrany žalovaný neshledal. Zohlednil přitom údaje o Vietnamské socialistické republice za rok 2020 zpracované Mezinárodní organizací pro migraci (IOM), obsahující mimo jiné informace o zdravotní péči. Dále konstatoval, že žalobkyně, její manžel i její nezletilé dítě – jakožto příslušníci Vietnamské socialistické republiky – mohou vést rodinný život v místě, kde budou disponovat oprávněním k pobytu, což nutně nemusí být Česká republika. Manžel žalované pak sice disponuje povolením k dlouhodobému pobytu v ČR, nemusí zde však setrvat.
[6] Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného brojila správní žalobou. V řízení před krajským soudem upřesnila, že žádala o mezinárodní ochranu za účelem zajištění možnosti alespoň po určitou dobu pobývat v České republice. V případě vycestování žalobkyně by její nezletilý syn ztratil kontakt s biologickým otcem, na kterého je silně vázán, jelikož by syn žalobkyni musel následovat. Z téhož důvodu by došlo k přerušení probíhajícího očkování nezletilého syna žalobkyně, což by mohlo negativně dopadnout na jeho zdravotní stav. Žalobkyně dále namítala nedostatečné posouzení svých rodinných vazeb jako potenciálního důvodu pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu. Žalovaný se podle ní nezabýval možným porušením práv plynoucích z čl. 8 Úmluvy nuceným vycestováním žalobkyně, ani dopady svého rozhodnutí na nezletilé dítě žalobkyně s ohledem jeho práva garantovaná Úmluvou o právech dítěte, totiž právo být v kontaktu s oběma rodiči, právo na uvedení biologických rodičů v rodném listu a právo na zajištění lékařské péče. Nezohlednil ani judikaturu Nejvyššího správního soudu, když se nezabýval zejména faktickou možností vést rodinný život v jiné zemi.
[7] Krajský soud napadeným rozsudkem ze dne 30. 5. 2022, č. j. 19 Az 11/2022 29, žalobě vyhověl. Rozhodnutí žalovaného zrušil (výrok I.). Zároveň žalovanému uložil nahradit žalobkyni náklady řízení (výrok II.). Krajský soud vycházel ze závěrů Nejvyššího správního soudu formulovaných v rozhodnutích ze dne 25. 1. 2013, č. j. 5 Azs 7/2012 28, ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008 71, ze dne 17. 6. 2015. č. j. 1 Azs 84/2015 24, a ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 Azs 5/2009 65. Žalovanému vytkl nedostatečně zjištěný skutkový stav a nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů. K tomu dospěl zaprvé na základě zjištění, že žalovaný v rozporu s citovanou judikaturou nehodnotil okolnost, že žalobkyně má nezletilé dítě, které je na ní a jejím manželovi závislé. Dále žalovaný nehodnotil faktickou možnost přestěhování žalobkyně do Vietnamu a negativní dopady tohoto kroku na její nezletilé dítě. Nezabýval se ani skutečností, že žalobkyně v roce 2017 neúspěšně žádala o prodloužení pobytového oprávnění, a tím, zda žalobkyně vůbec má reálnou možnost získat nějakou formu pobytového oprávnění na území ČR. Rovněž prakticky nehodnotil otázku nejlepšího zájmu dítěte s ohledem na skutečnost, že žalobkyně i její dítě jsou existenčně závislí na manželovi. Žalovaný podle krajského soudu rovněž blíže nezdůvodnil svůj závěr, že rodinné vazby žalobkyně v České republice nemohou být důvodem pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
[8] Nejvyšší správní soud dále ze své úřední činnosti (rozsudky ze dne 13. 2. 2022, č. j. 7 Azs 391/2017 19, ze dne 4. 9. 2019, č. j. 9 Azs 208/2019 28, ze dne 30. 1. 2020, č. j. 2 Azs 254/2019 26, které se týkaly žalobkyně) zjistil, že žalobkyně před příjezdem do ČR žádala vedle víza k pobytu nad 90 dní o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, žádost však byla později zamítnuta. Platnost víza žalobkyni uplynula dne 3. 5. 2017. Následně byl žalobkyni uložen výjezdní příkaz s platností do 26. 6. 2017. Žalobkyně však z území nevycestovala. V roce 2019 bylo žalobkyni pravomocně uloženo správní vyhoštění. Kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, který rozhodnutí o uložení vyhoštění potvrdil, Nejvyšší správní soud nevyhověl (rozsudek č. j. 2 Azs 254/2019 26). Součástí správního spisu v posuzované věci (především výpisu z cizineckého informačního systému) nejsou žádné další údaje o pobytových oprávněních žalobkyně, ani o výjezdním příkazu s dobou platnosti do 23. 1. 2022, na který žalobkyně v řízení o udělení mezinárodní ochrany poukazovala.
I.3 Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[9] Žalovaný (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení. Krajskému soudu vytýká zaprvé nesprávné posouzení otázky, zda své rozhodnutí založil na dostatečných skutkových i právních důvodech, a otázky důvodnosti žádosti o udělení doplňkové ochrany. Podle stěžovatele byla jeho skutková zjištění i právní hodnocení dostatečná. Stěžovatel se zabýval rodinnými vazbami žalobkyně a hodnotil možnost návratu žalobkyně do země původu. Názor, že rodinné vazby nejsou důvodem pro udělení mezinárodní ochrany, podpořil judikaturou Nejvyššího správního soudu. V kasační stížnosti dále odkazuje na usnesení NSS ze dne 28. 4. 2021, č. j. 4 Azs 401/2020-28, a usnesení NSS dne 22. 1. 2022, č. j. 6 Azs 163/2019 44, podle nichž lze doplňkovou ochranu z důvodu dotčení rodinného života nuceným vycestováním udělit jen na základě naprosto mimořádných, výjimečných okolností. Žádné takové okolnosti však v posuzované věci nevyplynuly. Dále stěžovatel namítá vadu řízení před krajským soudem, který při zjišťování skutkového stavu údajně nevycházel ze spisu a nerespektoval obsah sdělení žalobkyně. Rozhodnutí krajského soudu stěžovatel rovněž považuje za nepřezkoumatelné pro nedostatek právních důvodů.
[10] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti rozporuje závěr, že rodinné vazby nemohou být důvodem pro udělení doplňkové ochrany, když tato forma ochrany se v souladu s § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu cizinci udělí, pokud by jeho vycestování bylo v rozporu mj. s čl. 8 Úmluvy a čl. 3 Úmluvy o právech dítěte. Podle ní se, s ohledem na rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 6 Azs 335/2018 35, v jejím případě jedná o situaci, kdy by již nutnost pouhého vycestování byla nepřiměřeným zásahem do práv vyplývajících z uvedených mezinárodních smluv. Ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu pak podle ní měly být stěžovatelem hodnoceny další okolnosti, mimo jiné faktické překážky vedení rodinného života v její zemi původu.
II. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[11] Podstatou kasačních námitek stěžovatele podřaditelných pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je nesprávný výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu provedený krajským soudem. Pokud totiž stěžovatel spatřuje nezákonnost napadeného rozsudku rovněž v nesprávném posouzení otázky nedostatku skutkových i právních důvodů v jeho rozhodnutích, správnost posouzení krajského soudu v tomto ohledu závisí na volbě testu, jímž bylo třeba hodnotit důvodnost žádosti o doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu. Od vymezení kritérií takového testu totiž odvisí rozsah skutečností, které má správní orgán při posuzování žádosti o doplňkovou ochranu zjistit a hodnotit, jakož i míra podrobnosti tohoto hodnocení.
[12] V posuzované věci je především sporné, jaká kritéria a v jakém rozsahu a míře podrobnosti mají být hodnocena pro účely rozhodování o udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu pro tvrzený rozpor vycestování s čl. 8 Úmluvy (případně Úmluvou o právech dítěte). Sedmý senát přitom shledal nejednotnost v judikatuře Nejvyššího správního soudu k udělování doplňkové ochrany z tohoto důvodu. Tyto rozpory nalézají svůj odraz v judikatuře identifikované v rozhodnutí a podáních stěžovatele na straně jedné, a v podání žalobkyně a rozhodnutí krajského soudu, na straně druhé.
[13] Právní názor stěžovatele vychází z první linie judikatury k § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Ta podřazuje pod tam stanovený zákonný obrat „vážné újmy“ (spočívající v rozporu vycestování s mezinárodními závazky ČR) pouze výjimečné případy rozporu s mezinárodními závazky ČR, zpravidla dosahující intenzity porušení lidských práv předvídané písm. a) až c) téhož ustanovení. Druhá výkladová linie, zastávaná žalobkyní a akceptovaná krajským soudem, spatřuje vážnou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) jako potenciální důsledek již prostého vycestování cizince, které může být již samo o sobě v rozporu s mezinárodními závazky ČR. Ve vztahu k čl. 8 Úmluvy je proto nutno doplňkovou ochranu udělit ve všech případech nepřiměřeného zásahu do práva na soukromý a rodinný život nuceným vycestováním, přičemž nepřiměřenost zásahu tato linie judikatury pojímá spíše extenzivně.
[14] Z tohoto důvodu sedmý senát věc předkládá rozšířenému senátu s tím, aby rozhodl především o následující otázce:
Má být § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu vykládán tak, že rozporem vycestování cizince s mezinárodními závazky ČR (představujícím vážnou újmu, pro jejíž skutečné nebezpečí se podle odst. 1 téhož ustanovení udělí doplňková ochrana) jsou teprve takové případy nepřiměřeného zásahu do práv garantovaných čl. 8 Úmluvy (potažmo jiných individuálních práv plynoucích z mezinárodních závazků ČR), které jsou svou intenzitou obdobné zásahům do práv předvídaných § 14 odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu?
[15] Odpověď na tuto otázku poskytne správním soudům a orgánům vodítko, jaké (typové) okolnosti má správní orgán hodnotit v rámci zjišťování skutkového stavu a s jakou mírou podrobnosti se s nimi má v odůvodnění rozhodnutí vypořádat v rámci posuzování žádosti o udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu z důvodu rozporu vycestování cizince s čl. 8 Úmluvy (potažmo jinými mezinárodními závazky ČR).
II. 1. Nejednotná judikatura k § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu
[16] Původ první, typově více restriktivní linie judikatury je třeba hledat v rozhodnutích týkajících se překážek vycestování ve smyslu § 91 zákona o azylu, ve znění do 30. 8. 2006. V rozsudku ze dne 9. 5. 2006, č. j. 2 Azs 177/2005 65, I. S., Nejvyšší správní soud posuzoval námitku stěžovatele, že jeho vycestování bránila překážka spočívající v tvrzeném rozporu navrácení zpět do země původu s článkem 8 Evropské úmluvy. Soud konstatoval, že překážka vycestování není prostředkem k obcházení institutů zákona o pobytu cizinců, což dále rozvedl: „Smyslem legislativního zahrnutí překážky vycestování do českého zákona o azylu bylo zakotvit do českého azylového práva tzv. zásadu non refoulement, tedy zásadu zabezpečující, že uprchlík nebude, ani pokud mu z různých důvodů nebude udělen azyl, vydán do země, kde by byl zásadním způsobem objektivně ohrožen na životě, svobodě či tělesné integritě. … Není ani namístě zcela přeformulovávat a obcházet smysl institutu překážky vycestování poukazem na ustanovení § 91 odst. 1 písm. b) zákona o azylu, tedy na rozpor vydání žadatele o azyl s mezinárodními závazky. Tyto mezinárodní závazky totiž nemohou být jakékoliv povahy, ale musejí se vztahovat k samotné zásadě non refoulement, tedy k objektivní hrozbě výše vyjmenovaných skutečností, a nemohou vykročit ze systematiky a smyslu tohoto ustanovení, jak navrhuje stěžovatel.“ (zvýraznění doplněno – pozn. soudu).
[17] Jinými slovy tedy institut překážek vycestování podle § 91 zákona o azylu zajišťoval, aby osoba splňující definiční kritéria pojmu uprchlík podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků a Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků (publikovány jako sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb., dále jen „Ženevská úmluva“), nebyla v rozporu s čl. 33 Ženevské úmluvy navrácena do země, kde by její život či osobní svoboda byly ohroženy z diskriminačních důvodů.
[18] Překážky vycestování měly být podle záměru zákonodárce následně nahrazeny zavedením doplňkové ochrany zákonem č. 165/2006 Sb., jímž byla provedena transpozice směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, 30. 9. 2004, s. 12). Judikatura Nejvyššího správního soudu proto od počátku dovozovala použitelnost judikatury k § 91 zákona o azylu, ve znění do 30. 8. 2006, při posuzování doplňkové ochrany.
[19] V rozsudku ze dne 26. 7. 2007, č. j. 2 Azs 30/2007 69, Nejvyšší správní soud uvedl, že § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu míří na situace svou povahou vycházející ze zásady non refoulement, nikoli na veškeré situace rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Akcentoval přitom systematický výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, který tam upravený typ vážné újmy klade do souvislosti s ostatními typy vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. a) – c). Bere rovněž v potaz, že udělení mezinárodní ochrany má být vyhrazeno zcela mimořádným případům, které by v zásadě byly i azylově relevantní, respektive svojí závažností dosahovaly intenzity porušení práv obdobné mučení nebo nelidskému zacházení. Rozlišil přitom otázky, zda na jedné straně vycestování představuje rozpor s (přímo použitelnými) mezinárodními závazky a zda by, na straně druhé, udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) z důvodu takového rozporu neodporovalo smyslu doplňkové ochrany.
[20] Ve vztahu k udělování doplňkové ochrany pro rozpor vycestování s čl. 8 Úmluvy, potažmo Úmluvou o právech dítěte, v uvedené argumentační linii pokračují mj. usnesení NSS ze dne 25. 11. 2008, č. j. 9 Azs 79/2008 73, rozsudek ze dne 21. 5. 2010, č. j. 6 Azs 5/2010 57, usnesení ze dne 27. 7. 2016, č. j. 6 Azs 89/2016 50, usnesení ze dne 27. 7. 2016, č. j. 6 Azs 89/2016 50, usnesení ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 Azs 167/2016 25, usnesení ze dne 22. 1. 2020, č. j. 6 Azs 163/2019 44, usnesení ze dne 24. 2. 2022, 2 Azs 174/2021 68, nebo usnesení ze dne 28. 4. 2021, č. j. 4 Azs 401/2020 28.
[21] Stěžejní závěry tohoto restriktivnějšího výkladu ustanovení § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu lze shrnout následujícím způsobem:
§ doplňková ochrana se z tohoto důvodu udělí pouze z mimořádných důvodů, které zpravidla musí být i azylově relevantní (resp. svou závažností odpovídat důvodům podle písm. a) až c) citovaného ustanovení) – č. j. 6 Azs 89/2016 50, č. j. 5 Azs 167/2016 25;
§ mezinárodní závazky podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu nemohou být jakékoliv povahy, ale musejí se vztahovat k samotné zásadě non refoulement. Nemohou vykročit ze systematiky a smyslu tohoto ustanovení (č. j. 2 Azs 177/2005 65, č. j. 9 Azs 79/2008-73);
§ o mimořádný důvod udělení doplňkové ochrany se zásadně nejedná, pokud existuje možnost, že stěžovatel se svými rodinnými příslušníky založí rodinu v jiné zemi (č. j. 1 As 84/2015-24, č. j. 5 Azs 167/2016 25, č. j. 2 Azs 174/2021 65) nebo snaží li se doplňkovou ochranou legalizovat legalizovat svůj pobyt namísto řízení podle zákona o pobytu cizinců (č. j. 6 Azs 5/2010 57, č. j. 2 Azs 174/2021 65);
§ při posuzování žádosti dle zákona o azylu se předpokládá, že ten, komu hrozí v zemi původu pronásledování či újma z azylově relevantních důvodů, zažádá o udělení mezinárodní ochrany bezprostředně poté, co tuto zemi opustí a přicestuje do hostitelského státu. Opačný postup nasvědčuje tomu, že žádost je účelová (č. j. 6 Azs 89/2016 50);
§ v případě, kdy nejsou zjištěny výjimečné okolnosti odůvodňující udělení doplňkové ochrany, není třeba, aby správní orgán podrobně rozebíral, jak silné jsou rodinné vazby cizince na území České republiky a poměřoval je se zájmem státu, aby na jeho území cizinec dále nepobýval (č. j. 6 Azs 89/2016 50);
§ v řízení o mezinárodní ochraně se nezkoumá nejlepší zájem dítěte, tato otázka je posuzována v pobytových otázkách a s tím souvisejících řízeních, v azylovém řízení z povahy věci nenachází své místo (č. j. 2 Azs 174/2021 65).
[22] Druhá, typově extenzivní interpretační linie vychází z rozsudku NSS ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008 71, T. P. V něm Nejvyšší správní soud rozlišil situace, i) kdy by v rozporu s mezinárodními závazky ČR bylo samotné vycestování cizince, a ii) kdy by k takovému rozporu vedlo až případné vyhoštění cizince. Ve vztahu k dotčení čl. 8 Úmluvy nejprve konstatoval, že Úmluva neukládá státu všeobecný závazek respektovat volbu dotčených osob ohledně země jejich společného pobytu. V případech prosté povinnosti vycestování se o nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného zpravidla jednat nebude, neboť obvykle jen dlouhodobý zákaz pobytu na území ČR spojený se správním vyhoštěním může dosáhnout intenzity nepřiměřeného zásahu do soukromého a rodinného života. Samotná nutnost vycestovaní při neudělení žádné z forem mezinárodní ochrany a za situace, kdy cizinci nesvědčí žádný jiný důvod k zákonnému pobytu na území ČR, totiž cizinci neznemožňuje, aby si po návratu do země původu požádal o některou z možných forem povolení k pobytu na území ČR dle zákona o pobytu cizinců. Přiměřenost zásahu do práv stěžovatele podle čl. 8 Úmluvy tak má být zkoumána primárně v řízení o vyhoštění, jak předvídá § 119a zákona o pobytu cizinců: „[p]rávě toto ustanovení primárně chrání práva cizince na soukromý a rodinný život vyplývající z čl. 8 Úmluvy, nikoliv ustanovení § 179 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců, které upravuje důvod znemožňující vycestování cizince pro rozpor takového vycestování s mezinárodními závazky ČR, ani jemu svou dikcí odpovídající ustanovení § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, upravující obdobně formulovaný důvod udělení doplňkové ochrany“
[23] Nejvyšší správní soud ovšem z tohoto závěru v uvedeném rozsudku připustil výjimku v podobě případů, kdy si stěžovatel vytvořil na území ČR takové rodinné či případně osobní vazby, že by nepřiměřeným zásahem do rodinného či soukromého života byla již nutnost pouhého vycestování z území ČR. V daném případě Nejvyšší správní soud tuto nepřiměřenost hodnotil s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. Zároveň však naznačil, že ani případná existence důvodů znemožňujících vycestování cizince nemusí být postačující pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d).
[24] Tato line judikatury tak vychází z předpokladu, že doplňkovou ochranu je třeba zásadně udělit i v případě, že by „pouhé“ nucené vycestování cizince představovalo nepřiměřený zásah do jeho práva na respektování soukromého a rodinného života. Zároveň extenzivně vykládá, co je nepřiměřeným zásahem do práv dle čl. 8 Úmluvy odůvodňujícím udělení doplňkové ochrany již v případech pouhé povinnosti vycestovat.
[25] Stěžejní závěry této linie ve vztahu k udělování doplňkové ochrany pro rozpor s čl. 8 Úmluvy formulují především rozsudky NSS ze dne 8. 6. 2011, č. j. 2 Azs 8/2011 55, ze dne 25. 1. 2013, č. j. 5 Azs 7/2012 28, ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Azs 162/2020 47, a ze dne 25. 2. 2022, č. j. 5 Azs 82/2020-64. Lze je shrnout následujícím způsobem:
§ doplňková ochrana podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) se udělí tehdy, pokud by nucené vycestování cizince představovalo nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy;
§ při posuzování žádosti se zpravidla nelze spokojit s konstatováním, že dotčený cizinec a jeho rodinní příslušníci mají občanství země původu, a mohou tam tedy společně odcestovat a existenci rodiny tím zachovat, správní orgán má povinnost zabývat se i faktickými překážkami nutnosti vycestování, mezi něž by mohl patřit např. nedostatek finančních prostředků žadatele a absence rodinných příslušníků v zemi původu;
§ správní orgán musí zkoumat sociální a rodinné vazby žadatele na území ČR, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby;
§ správní orgán musí zohlednit možnost získat nějakou formu pobytového oprávnění na území ČR dle zákona o pobytu cizinců, případně za jakou dobu;
§ správní orgán musí důkladně zdůvodnit svůj závěr o souladu povinnosti vycestování s čl. 8 Úmluvy a jinými mezinárodními závazky;
§ správní orgán je rovněž povinen zohlednit i mezinárodní závazky, které pro Českou republiku vyplývají z Úmluvy o právech dítěte, zejména vzít v úvahu nejlepší zájem dítěte žadatele o mezinárodní ochranu.
[26] Konečně některá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu oscilují mezi uvedenými dvěma (hlavními) výkladovými přístupy. V rozsudku ze dne 11. 3. 2015, č. j. 3 Azs 256/2014 27, Nejvyšší správní soud rovněž vycházel ze závěru výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci P., a sice že v některých případech může být nepřiměřeným zásahem do rodinného či soukromého života [odůvodňujícím udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d)] již nutnost pouhého vycestování z území ČR. Takovou možnost však soud v daném případě dovozoval teprve z toho, že manželka i dítě byly prakticky odkázány na péči stěžovatele, který měl povinnost vycestovat. Podobně v usnesení ze dne 17. 6. 2015, č. j. 1 Azs 84/2015 24, Nejvyšší správní soud s odkazem na rozsudek ve věci P. uvedl, že udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu připadá v úvahu ve výjimečných případech. O takový případ se však v posuzované věci nejednalo, protože ani stěžovatelovy dcery a bývalá manželka nezískaly v ČR mezinárodní ochranu a „[r]odině tak nic nebrání pěstovat svůj soukromý a rodinný život na Ukrajině, kde mají ostatní příbuzné.“
II. 2. Povaha doplňkové ochrany (a její nekoncepční zákonná úprava)
[27] Před tím, než sedmý senát vyloží důvody, proč navrhuje příklon k restriktivní linii interpretace § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, považuje za nutné se v krátkosti pozastavit u povahy a smyslu institutu doplňkové ochrany.
[28] Doplňková ochrana jako forma mezinárodní ochrany obdobná azylu byla do zákona o azylu zavedena zákonem č. 165/2006 Sb., který transponoval již citovanou Směrnici rady č. 2004/83/ES ze dne 29. 4. 2004, později nahrazenou Směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011, o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. L 337, 20. 12. 2011, s. 9 – 26) (dále „kvalifikační směrnice“) – srov. např. citovaný rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Azs 162/2020 47, bod 26 a tam odkazovaná rozhodnutí. Účelem kvalifikační směrnice přitom bylo především sjednotit podmínky pro udělování doplňkových forem mezinárodní ochrany, které již byly známy mezinárodnímu právu veřejnému, respektive přiznávány státy (srov. body 24 a 25 preambule směrnice 2004/83/ES, resp. body 33 a 34 preambule kvalifikační směrnice). Doplňková ochrana takto představuje právní postavení obdobné azylu poskytované státy uprchlíkům largo sensu. Těmi jsou osoby, které nesplňují definici pojmu uprchlík ve smyslu Ženevské úmluvy, tj. především nejsou pronásledováni z diskriminačních důvodů, ale přesto se nacházejí mimo zemi původu, neboť jim v této zemi hrozí vážná újma na životě, osobní svobodě nebo lidské důstojnosti. Ratione personae jde v zásadě o osoby, na které se vztahuje princip non refoulement vyplývající z mezinárodní ochrany lidských práv, tj. cizince, jejichž navrácení by bylo v rozporu s čl. 3 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání z r. 1984, čl. 7 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech z r. 1966, a rovněž s čl. 2 a 3 Úmluvy (tzv. lidskoprávní non refoulement).
[29] Doplňkovou ochranu jako formu mezinárodní ochrany však nelze ztotožňovat s principem non refoulement, ačkoli tento princip tvoří její základní kámen. Mezinárodní ochrana je svou povahou vnitrostátní ochranou poskytovanou státem v rámci plnění jeho mezinárodních závazků, a to z důvodu selhání vnitrostátní ochrany státu původu/předchozího pobytu cizince, kterou tento stát standardně poskytuje svým občanům (srov. McAdam, J. Complementary Protection in International Refugee Law. Oxford: Oxford University Press, 2007, s. 20.). Termín „ochrana“ je přitom odbornou literaturou vykládán jako zahrnující dva aspekty: 1. kvalifikační kritéria (definice termínu „uprchlík“/„osoba s nárokem na doplňkovou ochranu“) a 2. práva, která osobě splňující taková kritéria náležejí (právní postavení či status). Princip non refoulement, který je součástí jak mezinárodního uprchlického práva (tzv. uprchlický non refoulement), tak výše uvedených lidskoprávních standardů (tzv. lidskoprávní non refoulement), naproti tomu spočívá v zákazu navrácení osoby do místa, v němž by této osobě hrozila vážná újma na životě, zdraví, důstojnosti či integritě a osobní svobodě. Princip non refoulement je přitom nezávislý na udělení mezinárodní ochrany a naopak: na jedné straně non refoulement negarantuje jednotlivci právo na udělení mezinárodní ochrany v konkrétním státě, na druhé straně však i stát, který z nějakého důvodu nehodlá ochranu žadateli udělit, musí zajistit, aby nedošlo k jeho nucenému vycestování, vyhoštění nebo jakékoli jiné formě navrácení v rozporu se závazkem non refoulement. To přitom nutně neznamená, že dotyčný stát musí cizinci přiznat právní status v podobě souboru práv (především právo pobytu na jeho území). Dostát závazku non refoulement lze například i navrácením cizince do bezpečné třetí země (srov. Lauterpacht, E., Bethlehem, D. The scope and content of the principle of non refoulement: Opinion. In: Feller, E., Türk, V., Nicholson, F. (eds.). Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, § 76.). Takovou konstrukci ostatně obsahovaly zákon o pobytu cizinců [§ 179 odst. 2 písm. a)] i zákon o azylu [§ 91 odst. 2 písm. a)] ve zněních do 31. 8. 2006.
[30] Povinnost nenavrácení cizince může státu plynout vedle situací, na které dopadá princip non refoulement, i v případech, kdy by vycestování bylo v rozporu s dalšími mezinárodními závazky. Zde se ovšem nejedná o mezinárodní ochranu poskytovanou v důsledku selhání ochrany státu původu cizince, nýbrž o součást pozitivních lidskoprávních závazků daného státu. Jedním z takových případů pozitivních závazků je i závazek zabránit vycestování cizince, pokud by takové vycestování bylo rozporu s čl. 8 Úmluvy. Taková povinnost nenavrácení proto také není projevem (uprchlického či lidskoprávního) principu non refoulement, který se omezuje na závažná porušení práva na život a zdraví, důstojnost a integritu a osobní svobodu ve státě, kam má být cizinec navrácen (k vysvětlení závazku non refoulement srov. např. rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2006, č. j. 2 Azs 75/2005, nebo ze dne 14. 6. 2007, č. j. 9 Azs 23/2007).
[31] Již jen z faktu, že úprava doplňkové ochrany podle § 14a zákona o azylu je provedením kvalifikační směrnice, vyplývá, že doplňková ochrana podle zákona o azylu měla být omezena na případy, které v zásadě pokrývala ochrana plynoucí z mezinárodních lidskoprávních standardů, jejímž základním kamenem je lidskoprávní princip non refoulement. Doplňková ochrana měla skutečně doplňovat mezinárodní ochranu poskytovanou formou azylu osobám splňujícím definici uprchlíka podle Ženevské úmluvy (které mají podle zákona o azylu nárok na udělení azylu) a dopadat na uprchlíky largo sensu (srov. bod 33 preambule kvalifikační směrnice). Definiční kritéria pro stanovení okruhu osob majících nárok na statut doplňkové ochrany vymezuje čl. 2 písm. f) ve spojení s čl. 15 kvalifikační směrnice. „Osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu“ se rozumí „státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátila do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého dosavadního pobytu, byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15, a na kterou se nevztahuje čl. 17 odst. 1 a 2, přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země“. Vážnou újmu definuje čl. 15 jako a) uložení nebo vykonání trestu smrti, b) mučení, nelidské či ponižující zacházení nebo trest vůči žadateli v zemi původu nebo c) vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu.
[32] Z toho je patrno, že mezinárodní ochrana poskytovaná formou doplňkové ochrany podle zákona o azylu měla být poskytována osobám pobývajícím na území ČR z důvodu obav před vážnou újmou, která by jim ve státě jejich původu (posledního pobytu) skutečně hrozila na jejich životě, zdraví, svobodě a důstojnosti či integritě (srov. citovaný rozsudek NSS ze dne 26. 7. 2007, č. j. 2 Azs 30/2007 69). Zákonodárce ovšem, jak již uvedeno, doplňkovou ochranu pojal jako institut nahrazující překážky vycestování podle § 91 zákona o azylu účinného do 30. 8. 2006. Tomu odpovídá, že jako jeden z druhů vážné újmy odůvodňující udělení doplňkové ochrany upravil rozpor vycestování cizince s mezinárodními závazky ČR (§ 14a odst. 2 písm. d) nahrazující tehdejší § 91 odst. 1 písm. b) zákona o azylu). Doplňková ochrana jako forma mezinárodní ochrany však sestává ze souboru práv (právní postavení), mj. práva na finanční příspěvek ve výši životního minima, právo být součástí státního integračního programu, právo na sociální dávky obdobně jako občané ČR. Jako taková nemůže představovat institut nahrazující překážky vycestování podle § 91 zákona o azylu, ve znění do 30. 8. 2006, neboť tento institut nespočíval v poskytnutí právního postavení obdobného azylu. Účelem překážek vycestování bylo především zabránit vycestování v rozporu s uprchlickým [§ 91 odst. 1 písm. a) bod 1] a lidskoprávním [§ 91 odst. 1 písm. a) bod 2] principem non refoulement (srov. výše citovaný rozsudek ve věci S. č. j. 2 Azs 177/2005 65). Zároveň se mezinárodní ochranou rozumí ochrana poskytovaná hostitelským státem v důsledku selhání ochrany poskytované státem původu či předchozího pobytu cizince. Překážka vycestování podle § 91 odst. 1 písm. b) zákona o azylu, ve znění do 30. 8. 2006, a na ni navazující typ vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu proto nemohou směřovat na situace, kdy má být újma na právech způsobena samotným hostitelským státem. Nejednalo by se totiž o poskytování mezinárodní ochrany, nýbrž paradoxně vnitrostátní ochrany státu před sebou samým.
[33] V tomto směru lze zákonodárci oprávněně vytýkat, že smísil dohromady dva svou povahou odlišné a na sobě relativně nezávislé instituty, a sice doplňkovou ochranu jako právní status obdobný azylu a zákaz navrácení k tomu srov. Kosař, D. § 14a. Doplňková ochrana z důvodu nebezpečí vážné újmy. In: Honusková, V. a kol. Zákon o azylu: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer. ASPI_ID KO325_1999CZ. Při zavádění důvodu doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu navíc zvolil formulaci naznačující, že doplňkovou ochranu je třeba udělit z důvodu jakéhokoli rozporu vycestování s mezinárodními závazky ČR. Takto široce nastavená kvalifikační kritéria pro přiznávání statusu doplňkové ochrany by však byla zcela unikátní v mezinárodním srovnání. Mezinárodní ochrana ve formě právního statusu (asylum) se mimo azylově relevantní situace a případy nebezpečí vážné újmy na životě, zdraví a lidské důstojnosti v mezinárodní praxi uděluje ze soucitných důvodů (compassionate reasons). Zajištění jednoty rodiny i zájem dítěte jsou kritérii zvažovanými při udělování ochrany ze soucitných důvodů, taková ochrana se však udělí jen ve výjimečných humanitárních případech. Především však na mezinárodní ochranu ze soucitných důvodů není právní nárok [srov. Mandal, R. Protection Mechanism outside of the 1951 Convention („Complementary Protection“). UNHCR Legal and Protection Policy Research Series, PPLA/2005/02, 2005, s. xi, s. 33 a násl.]. Ve vztahu k ochraně lidských práv podle Úmluvy lze sice připustit, jak uvedl například Odvolací výbor Sněmovny lordů v rozsudku R v Special Adjudicator, ex p Ullah [2004] UKHL 26], že za odpovídajících skutkových okolností může libovolné ustanovení Úmluvy zavdat povinnosti nenavrácení (zákazu refoulement). Práh pro aktivaci takové povinnosti je však tak vysoký, že ochrany před navrácením bude poskytována pouze v těch nejvýjimečnějších situacích (srov. Mahdal, op. cit., s. 144).
[34] Z výše uvedeného rovněž vyplývá, že zákonodárce při úpravě doplňkové ochrany nekorektně (či přinejmenším výrazně extensivně) transponoval kvalifikační směrnici. V tomto ohledu je však nutno připomenout, že účelem kvalifikační směrnice je stanovit minimální normy, respektive kritéria, která musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat status osoby s nárokem na doplňkovou ochranu (srov. čl. 1 kvalifikační směrnice). V souladu s tím podle čl. 3 kvalifikační směrnice členské státy mohou zavést nebo zachovávat příznivější normy pro určování osob splňujících podmínky pro získání postavení osob, které mají nárok na doplňkovou ochranu, jsou li slučitelné s touto směrnicí (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 18. 12. 2014 ve věci C 542/13, M’Bodj, a ze dne 9. 11. 2010 ve spojených věcech C 57/09 a C 101/09, B a D). Z kvalifikační směrnice tak neplynou požadavky ovlivňující výklad kritérií pro přiznání statutu osoby s nárokem na doplňkovou ochranu, které vnitrostátní zákonodárce zavedl nad rámec kvalifikační směrnice (srov. citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci M’Bodj, body 28, 31, 43). Fakt, že zákonodárce při zavedení institutu doplňkové ochrany do zákona o azylu důsledně nerespektoval úpravu v kvalifikační směrnici, proto není určující pro šíři výkladu § 14a odst. 2 písm. d) tohoto zákona.
[35] Zjednodušeně řečeno, se s ohledem na úpravu doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu vydal český zákonodárce výrazně nad rámec kvalifikační směrnice. Je pochopitelně pravdou, že tato skutečnost sama o sobě neznamená, že by české orgány tento vnitrostátní „nadstandard“ ku prospěchu žadatelů o mezinárodní ochranu neměly aplikovat pro rozpor s kvalifikační směrnicí. Stejně tak to ale znamená, že by unijní právo předepisovalo jakoukoli šíři výkladu doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Jde o čistě vnitrostátní vynález, který podléhá vnitrostátnímu právu, výkladu, a ochraně základních práv (nověji srov. např. rozsudky Soudního dvora ze dne 19. listopadu 2019, spojené věci C 609/17 a C 610/17, TSN a AKT, či z 14. ledna 2021, C 826/18, Stichting Varkens in Nood). Pokud by z unijního práva pro šíři výkladu doplňkové ochrany mělo vůbec něco plynout, tak spíše zužující výklad vnitrostátního nadstandardu, který se odpoutává od jednotného unijního rámce, než jeho další výkladové judikatorní nafukování.
II. 3. Právní názor sedmého senátu k předložené otázce
[36] Z uvedených důvodů je třeba udělování doplňkové ochrany z důvodu nebezpečí vážné újmy omezit na případy, kdy by vycestování bylo v rozporu s mezinárodními závazky ČR a zároveň představovalo újmu na právech jednotlivců plynoucích z mezinárodních závazků typově a závažností srovnatelnou s újmou podle § 14a odst. 2 písm. a) – c) zákona o azylu. Kromě systematického výkladu pro tento závěr svědčí právě vyložený smysl a účel doplňkové ochrany.
[37] Sedmý senát nesouhlasí s extenzivní linií interpretace § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, neboť tato linie uvedený smysl a účel institutu doplňkové ochrany nezohledňuje. V případě tvrzeného rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy posuzuje důvodnost udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu pouze s ohledem na „běžnou“ přiměřenost vycestování z hlediska práva na soukromý a rodinný život. Podle sedmého senátu však smyslem doplňkové ochrany není být prostředkem zabraňujícím rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy. Takový rozpor má být posuzován v řízeních podle zákona o pobytu cizinců, který k tomu také obsahuje odpovídající procesní nástroje. Doplňková ochrana má být udělena teprve v případech, kdy takový rozpor dosáhne intenzity přibližující se újmě na životě/zdraví nebo osobní svobodě, potažmo mučení nebo nelidskému a ponižujícímu zacházení.
[38] Uvedený závěr podle názoru sedmého senátu neodporuje citovanému rozsudku ve věci P.vě (č. j. 5 Azs 46/2008 71), z něhož vychází extenzivní linie interpretace. Jak bylo již uvedeno výše, pátý senát Nejvyššího správního soudu v tomto rozsudku sám naznačil, že případná existence důvodů znemožňujících vycestování cizince nemusí být postačující pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu (srov. poslední větu druhého odstavce na s. 12 odůvodnění tohoto rozsudku). S tím koresponduje závěr vyslovený v citovaném rozsudku NSS ze dne 26. 7. 2007, č. j. 2 Azs 30/2007 69, podle něhož je třeba rozlišovat otázky, zda na jedné straně vycestování představuje rozpor s mezinárodními závazky a zda by, na straně druhé, udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) z důvodu takového rozporu neodporovalo smyslu doplňkové ochrany. Prvé uvedené je pochopitelně nutno v případě namítaného zásahu do práva na soukromý a rodinný život zodpovědět v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva k přiměřenosti zásahu z hlediska čl. 8 Úmluvy. Nepřiměřenost takového zásahu v podobě nuceného vycestování však sama o sobě nemůže znamenat nárok na udělení doplňkové ochrany, neboť ta je vyhrazena až případům, kdy takový rozpor a újma na právech cizince budou zcela mimořádné.
[39] Sedmý senát proto akcentuje systematický výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu (srov. citovaná rozhodnutí NSS č. j. 2 Azs 177/2005 65, č. j. 9 Azs 79/2008-73, č. j. 6 Azs 89/2016 50, č. j. 5 Azs 167/2016 25). Doplňkovou ochranu je nutno vztahovat na případy hrozby vážné újmy na životě, zdraví, důstojnosti či integritě a osobní svobodě ve státě navrácení (původu nebo předchozího pobytu cizince), který selhává v poskytování ochrany cizinci před takovou újmou. Na takové případy míří tzv. lidskoprávní non refoulement, tj. zákaz navrácení vyplývající z lidských práv, jejichž porušení je považováno za mimořádně závažné. A to tak závažné, že v mezinárodním právu zpravidla bylo uznáváno jako důvod přiznání ochrany hostitelským státem (doplňkové či „subsidiární“ ochrany) a současně vyústilo v uznání principu non refoulement jako součásti nejen mezinárodního uprchlického práva, ale rovněž v hodnotové hierarchii nejvýše postavených základních práv.
[40] Ve vztahu k porušení ostatních práv plynoucích z mezinárodních závazků ČR bude udělení doplňkové ochrany odůvodněno vážnou újmou, která, byť není způsobena přímo na právech na život/zdraví, na ochranu před mučením a nelidským či ponižujícím zacházením nebo na osobní svobodu, by se svou intenzitou újmě na takových právech přibližovala. V kontextu práv garantovaných Úmluvou půjde především o případy nepřekračující práh závažnosti potřebný pro použitelnost čl. 3 Úmluvy, v nichž by ovšem v důsledku konkrétních okolností nucené vycestování představovalo zásah do práva na soukromý a rodinný život intenzity blížící se nelidskému či ponižujícímu zacházení (srov. např. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 13. 12. 2016 ve věci Paposhvili proti Belgii, č. 41738/10).
[41] Sedmý senát nezpochybňuje, že § 14a odst. 2 písm. d) výslovně hovoří o rozporu „vycestování“ s mezinárodními závazky ČR. Toto ustanovení nicméně nelze vykládat izolovaně, bez vztahu k § 14a odst. 1 zákona o azylu, podle něhož se doplňková ochrana při splnění ostatních podmínek udělí v případě důvodných obav z hrozby skutečného nebezpečí vážné újmy, pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště. Z toho vyplývá, že vážnou újmou se rozumí primárně vážná újma hrozící v jiném státě než v ČR. Ve vztahu k čl. 8 Úmluvy se tím rozumí tzv. extrateritoriální situace, např. pronásledování osoby v jejím státě původu za uzavření manželství s osobou téhož pohlaví v ČR.
[42] Sedmý senát proto nesouhlasí s názorem, že účelem doplňkové ochrany je poskytnout mimo jiné možnost legálního pobytu na území České republiky těm žadatelům o mezinárodní ochranu, kterým nebyl udělen azyl, ale u nichž by bylo, z důvodů taxativně uvedených v § 14a zákona o azylu [kam druhý senát řadil i nepřiměřený zásah do práv dle čl. 8 Úmluvy], neúnosné, nepřiměřené či jinak nežádoucí, požadovat jejich vycestování. Smyslem doplňkové ochrany není poskytovat ochranu před vycestováním. Doplňková ochrana je institut povahou obdobný azylu – jde o poskytnutí ochrany v podobě právního postavení v hostitelském státě osobám, kterým hrozí újma ve státě původu či předchozího pobytu (srov. citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci M’Bodj, bod 33).
[43] Izolovaný a rozšiřující výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu proto sám o sobě nemůže vést k tomu, že doplňková ochrana bude sloužit jako nástroj legalizace pobytu cizinců neoprávněně pobývajících na území ČR, byť cizinců, kteří mají na území ČR rodinné či osobní vazby. Takový výklad by vykročil zcela nad rámec systematiky § 14a a popřel smysl doplňkové ochrany, která pod jednotný právní status sjednocuje formy mezinárodní ochrany dlouhodobě známé mezinárodnímu právu veřejnému a poskytované z důvodu hrozby vážné újmy na životě, osobní svobodě a lidské důstojnosti.
[44] Typické žadateli o mezinárodní ochranu tvrzené případy rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy, kterým je i posuzovaná věc žalobkyně, však typově naprosto nedosahují závažnosti újmy na výše uvedených právech. Zároveň se v nich nejedná o extrateritoriální účinky čl. 8 Úmluvy, tedy o závazek státu poskytnout ochranu cizinci v situaci, kdy stát původu (předchozího pobytu) v poskytnutí takové ochrany sám selhává, případně pokud cizinec takové ochrany z legitimních důvodů nechce využít. Jde v nich o pozitivní závazek ČR respektovat rodinný a soukromý život ustavený na jejím území. Sedmý senát nijak nepopírá závažnost zásahu do soukromého a rodinného života nuceným vycestováním. Zároveň je zřejmé, že se v naprosté většině případů nebude jednat o zásah tak intenzivní a nezvratitelný jako v případě, kdy by ve státě, do něhož by osoba měla být navrácena, tato osoba byla podrobena nelidskému či ponižujícímu zacházení, trestu smrti, ohrožení zdraví nebo nelegitimnímu omezování osobní svobody. Poskytovat stejnou úroveň ochrany žadatelům, kterým by ve státě původu hrozila vážná újma podle § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu, a žadatelům namítajícím porušení rodinných nebo osobních vazeb nuceným vycestováním, není na místě.
[45] Zásah do rodinného života nuceným vycestováním z území ČR je navíc vnitřně spjat s oprávněním pobývat na takovém území. Jedná se tedy o okolnost, která by zásadně měla být zkoumána v rámci řízení o pobytových oprávněních podle zákona o pobytu cizinců. Jinými slovy, práva podle čl. 8 Úmluvy mají představovat okolnost, a to okolnost velmi podstatnou, hodnocenou v rámci udělování nebo rušení pobytových oprávnění, jakož i v řízení o správním vyhoštění nebo uložení povinnosti vycestovat.
[46] Do 30. 7. 2019 proto mělo být v případech, kdy by již samotné vycestování bylo nepřiměřeným zásahem do práva na rodinný život, souladu s čl. 8 Úmluvy dosahováno primárně použitím relevantního důvodu znemožňujícího vycestování podle § 179 odst. 1 a 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců, ve znění do 30. 7. 2019, který byl upraven totožně s důvodem udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu. S ohledem na tuto nemožnost vycestovat mělo být dovozeno oprávnění cizince, a to i mimo rámec řízení o vyhoštění (srov. § 33 odst. 3 ve spojení s § 120a zákona o pobytu cizinců), žádat o udělení víza ke strpění pobytu podle § 33 téhož zákona, a to do doby, než si cizinec legalizuje pobyt prostředky zákona o pobytu cizinců. Vynechání takové „možnosti obrany“ naopak mělo být zásadně okolností, která sama o sobě vylučuje udělení doplňkové ochrany z důvodu rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy.
[47] Sedmý senát si je v této souvislosti vědom legislativní změny § 179 zákona o pobytu cizinců (provedené zákonem č. 176/2019 Sb.). S účinností od 31. 7. 2019 došlo ke zrušení relevantního důvodu znemožňujícího vycestování [§ 179 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců] v podobě rozporu vycestování s mezinárodními závazky. Tato okolnost však na doposud uvedených závěrech sedmého senátu nic nemění. Sedmý senát je i po této legislativní změně přesvědčen, že zákon o pobytu cizinců obsahuje dostatečné procesní nástroje k ochraně práv cizinců podle čl. 8 Úmluvy. Judikatura Nejvyššího správního soudu se totiž ustálila v názoru, že čl. 8 Úmluvy je přímo aplikovatelný v řízeních podle zákona o pobytu cizinců, a to i v těch řízeních, u nichž tento zákon výslovně nepředvídá posuzování přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života, pokud účastník řízení vznese konkrétní námitku co do nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života (srov. např. rozsudek NSS ze dne 23. 12. 2019, č. j. 10 Azs 262/2019 31, a rozhodnutí citovaná v bodu 14 jeho odůvodnění).
[48] V řadě případů přitom zákon o pobytu cizinců výslovně správním orgánům ukládá povinnost hodnotit dotčení soukromého a rodinného života (řízení o udělení/prodloužení či zrušení pobytových oprávnění – § 174a ve spoj. např. s § 19 odst. 1, § 37 odst. 2, § 42k odst. 10, § 44b odst. 6, § 56 odst. 2, § 75 odst. 2), a tomu případně i přizpůsobuje procesní postup (řízení o vyhoštění – § 119a odst. 2, § 120a). Zpravidla tak dostatečná ochrana před nuceným vycestováním v rozporu s čl. 8 Úmluvy bude poskytována již v řízeních o pobytových oprávněních, respektive v řízeních o uložení povinnosti vycestovat a v řízeních o vyhoštění. Zamezit nucenému vycestování v rozporu s čl. 8 Úmluvy v situaci, kdy případný rozpor s čl. 8 Úmluvy v takových řízeních není náležitě zohledněn, je poté možno vízem ke strpění pobytu podle § 33 zákona o pobytu cizinců, které poskytuje pobytové oprávnění na dobu nezbytnou pro vyřešení pobytového statusu. Právě oprávnění cizince žádat o udělení víza ke strpění pobytu, a to i mimo rámec řízení o vyhoštění (§ 33 odst. 3 ve spojení s § 120a zákona o pobytu cizinců), shledává sedmý senát adekvátním pro řešení typických situací žadatelů o mezinárodní ochranu z důvodu rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy.
[49] Doplňkovou ochranu zásadně nelze vnímat jako opravný prostředek proti rozhodnutím v řízeních podle zákona o pobytu cizinců, natož nástroj legalizace pobytu namísto žádosti o pobytová oprávnění. To ostatně nebylo ani smyslem důvodů znemožňujících vycestování (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2010, č. j. 6 Azs 15/2010 82). V opačném případě by došlo k obcházení úpravy v zákonu o pobytu cizinců pouze s ohledem na existenci rodinných a osobních vazeb na území České republiky.
[50] Podle názoru sedmého senátu se tedy jeví vhodné vymezit, jaké situace typově spadají pod vážnou újmu upravenou v § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Ve vztahu k čl. 8 Úmluvy jde především o otázku, zda se má doplňková ochrana z tohoto důvodu udělit v jakýchkoli případech nepřiměřeného zásahu v podobě povinnosti vycestování z území ČR do práva na soukromý a rodinný život, nebo až v případě takových zásahů do tohoto práva, které překročí práh závažnosti srovnatelný se situacemi předvídanými v § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu.
[51] Zodpovězení této klíčové otázky pak již rovněž nastíní, jaký typ okolností má správní orgán při posuzování žádostí o udělení doplňkové ochrany z důvodu dle § 14a odst. 2 písm. d) hodnotit, jakož i v jaké míře podrobnosti. Extenzivní linie interpretace tohoto ustanovení vyžaduje podrobné zkoumání rodinných vazeb žadatele, možnosti vést rodinný život v jiném státě, včetně faktických překážek takové možnosti (např. nedostatek finančních prostředků a absence rodinných příslušníků v zemi navrácení), a následně důkladné hodnocení dopadů nuceného vycestování na jeho rodinný život v ČR. Zvláštní pozornost má být věnována hodnocení dopadů vycestování na nezletilé děti stěžovatele, a to s ohledem na jejich práva garantovaná Úmluvou o právech dítěte.
[52] Sedmý senát je nicméně z výše uvedených důvodů názoru, že správní orgán by v řízení o udělení mezinárodní ochrany neměl být povinen detailně podrobně zkoumat a hodnotit sociální a rodinné vazby žadatele na území ČR, faktickou možnost vycestování ani skutečné možnosti získání pobytových oprávnění (například kvůli nepřiměřeným délkám vyřizování takových oprávněních na zastupitelských úřadech), pokud je na první pohled zřejmé, že v případě stěžovatele prostě nemůže dojít v důsledku jeho navrácení do státu, jehož je státním občanem, k vážné újmě typově zamýšlené v ustanovení § 14a odst. 2 písm. a) c). Žadatel o udělení mezinárodní ochrany má v tomto typu řízení v prvé řadě povinnost tvrdit důvody žádosti o udělení mezinárodní ochrany [viz § 10 odst. 2 písm. l) zákona o azylu]. Pokud se z takové žádosti podává, že situace žadatele na první pohled nedosahuje intenzity porušení jeho práva na respektování soukromého a rodinného života, která v souladu s výše uvedeným podle názoru sedmého senátu teprve odůvodňuje udělení doplňkové ochrany, správní orgán nemá povinnost zjišťovat a hodnotit další okolnosti týkající se rodinných a osobních poměrů žadatele, potažmo okolnosti související.
II. 4. Dopad rozdílných přístupů k výkladu § 14 odst. 2 písm. d) v posuzované věci
[53] Sedmý senát považuje za vhodné závěrem ilustrovat důsledky přijetí restriktivního, nebo naopak extenzivního výkladu § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu v posuzované věci. Žalobkyně žádala o udělení mezinárodní ochrany z důvodu, aby na území ČR mohla setrvat se svým manželem a nezletilým synem, jehož očkování a matriční záležitosti potřebuje vyřešit. Stěžovatel při posouzení žádosti žalobkyně vycházel z restriktivního přístupu k udělování doplňkové ochrany dle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Ve svém rozhodnutí se omezil na konstatování, že stěžovatelka se svým manželem a nezletilým synem nemají české občanství a mohou vést rodinný život mimo Českou republiku. Dotčení rodinných vazeb v důsledku povinnosti vycestování žalobkyně nepovažoval za důvod dostatečný pro udělení doplňkové ochrany. Mezinárodní ochrana neslouží k legalizaci pobytu, což byl podle stěžovatele primární účel žádosti stěžovatelky.
[54] Pokud rozšířený senát zaujme extenzivní interpretační přístup, rozhodnutí stěžovatele podle názoru sedmého senátu v soudním přezkumu nemůže obstát. Stěžovatel se totiž skutečně nezabýval individuální rodinnou situací žalobkyně do té míry, že by podrobněji zkoumal faktickou možnost vedení rodinného života žalobkyně mimo ČR a detailně hodnotil dopady vycestování žalobkyně na její nezletilé dítě. Nezabýval se otázkou očkování nezletilého syna, ani řízením o určení otcovství vedeném stěžovatelkou, ani možností či pravděpodobností styku nezletilého syna s otcem v případě, kdyby žalobkyně s nezletilým synem musela opustit území ČR a manžel žalobkyně na tomto území zůstal. Rozhodnutí stěžovatele tak bude trpět nedostatkem důvodů jak skutkových, tak právních. Krajský soud je proto správně zrušil pro nepřezkoumatelnost. Rozsudek krajského soudu by tak měl být potvrzen a kasační stížnost zamítnuta.
[55] Pokud naopak rozšířený senát aprobuje názor sedmého senátu a vyhradí udělování doplňkové ochrany podle § 14 odst. 2 písm. d) zákona o azylu pouze případům nejzávažnějších zásahů do práva na respektování soukromého a rodinného života, napadený rozsudek bude podle názoru sedmého senátu třeba zrušit. Stěžovatel totiž za situace, kdy žalobkyně netvrdila žádné okolnosti poukazující na to, že v jejím případě by vycestování představovalo závažný zásah do práva podle čl. 8 Úmluvy (případně jiných základních práv) v intenzitě srovnatelné s případy vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. a) až c), nebyl povinen se podrobně zabývat její rodinnou situací a hodnotit dopady vycestování na její nezletilé dítě. Stěžovatel zohlednil celkovou rodinnou, sociální a ekonomickou situaci žalobkyně včetně jejího zdravotního stavu. Neshledal ji nikterak mimořádnou. Uvedl, že prostá existence rodinných vazeb nemůže být důvodem udělení mezinárodní ochrany a vzhledem ke státní příslušnosti žalobkyně, jejího manžela a nezletilého dítěte uzavřel, že rodinný život může vést i mimo území České republiky.
[56] S ohledem na to, že konečné rozhodnutí v předkládané věci závisí na posouzení v zásadě jediné sporné otázky ohledně korektní šíře výkladu ustanovení § 14 odst. 2 písm. d) zákona o azylu, rozšířený senát by mohl po zaujetí svého právního názoru ve věci sám rozhodnout ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 71 odst. 2 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu, ve znění od 1. 9. 2019.
III. Postoupení věci rozšířenému senátu
[57] Z uvedených důvodů tak sedmý senát zastává v otázce formulované výše v bodě 14, která se týká důvodů udělování doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu, právní názor, který je odlišný od právního názoru vyjádřeného v části předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu, především té shrnuté v bodě 25 tohoto usnesení. Postoupil proto v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[58] Sporná otázka v předkládané věci částečně souvisí s věcí postoupenou rozšířenému senátu na základě usnesení ze dne 27. 5. 2022, č. j. 5 Azs 200/2021 51, a nyní vedenou pod sp. zn. RS 9/2022. Byť sporná právní otázka v uvedené věci není totožná s otázkou v nyní předkládané věci, částečný překryv lze spatřovat co do výkladu podstaty § 14 odst. 2 písm. d) zákona o azylu předložený pátým senátem v citovaném usnesení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: J. B., F. D., Z. K., P. M., B. P., A. R. a K. Š.. Náhradníky za členy rozšířeného senátu jsou R. H. a T. F.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 9. listopadu 2022
T. F.
předseda senátu
Usnesení ze dne 15. 2. 2024
Plný text
k § 14a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 30. 6. 2023
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2024, čj. 7 Azs 186/2022-48)
Věc:X proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalovaného.Předmětem sporu bylo určení kritérií (jejich rozsahu a míry podrobnosti), která mají být posuzována při rozhodování o udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu ve znění účinném do 30. 6. 2023 pro tvrzený rozpor vycestování žadatele o doplňkovou ochranu s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“), potažmo s Úmluvou o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.) či jinými individuálními právy plynoucími z mezinárodních závazků České republiky.
Žalobkyně, státní příslušnice Vietnamské socialistické republiky, pobývá na území České republiky nepřetržitě od června 2016, kdy přicestovala na základě víza k pobytu nad 90 dní. V březnu 2021 se žalobkyni narodil syn. Jeho biologickým otcem je dle tvrzení žalobkyně její současný manžel, který má povolení k dlouhodobému pobytu v České republice a za kterého se vdala v srpnu 2021. Nezletilý syn žalobkyně je žadatelem o udělení trvalého pobytu.
V lednu 2022 podala žalobkyně žádost o udělení mezinárodní ochrany. Při pohovoru uvedla, že v České republice potřebuje zůstat kvůli určení otcovství svého nezletilého syna, změně jeho příjmení a dokončení jeho očkování. Ve Vietnamu před přicestováním do České republiky provozovala volnou živnost. Bydlí tam její rodiče a sourozenci. Nikdy neměla problémy s tamními orgány veřejné moci. V roce 2017 neúspěšně žádala o prodloužení víza, poté jí byl uložen výjezdní příkaz s platností do 23. 1. 2022. Uvedla, že má v České republice fungující rodinu, jejíž opuštění by vnímala jako vážnou újmu.
Žalovaný doplňkovou ochranu neudělil, neboť neshledal důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu, ale ani jiných ustanovení tohoto zákona. Při svém posouzení zohlednil údaje o Vietnamu za rok 2020 zpracované Mezinárodní organizací pro migraci (IOM) obsahující mimo jiné informace o tamní zdravotní péči. Dále konstatoval, že žalobkyně, její manžel i její nezletilé dítě – jakožto příslušníci Vietnamu – mohou vést rodinný život v místě, kde budou disponovat oprávněním k pobytu, což nutně nemusí být Česká republika. Manžel žalobkyně sice disponuje povolením k dlouhodobému pobytu v České republice, nemusí zde však setrvat.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, ve které namítala, že v případě jejího vycestování by nezletilý syn ztratil kontakt s biologickým otcem, na kterého je silně vázán, jelikož by syn žalobkyni musel následovat. Z téhož důvodu by došlo k přerušení u něho probíhajícího očkování, což by mohlo negativně dopadnout na jeho zdravotní stav. Žalobkyně dále namítala nedostatečné posouzení svých rodinných vazeb jako potenciálního důvodu pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu. Žalovaný se podle ní nezabýval možným porušením práv plynoucích z čl. 8 Úmluvy nuceným vycestováním žalobkyně, ani dopady svého rozhodnutí na nezletilé dítě žalobkyně s ohledem na jeho práva garantovaná Úmluvou o právech dítěte, totiž právo být v kontaktu s oběma rodiči, právo na uvedení biologických rodičů v rodném listu a právo na zajištění lékařské péče. Nezohlednil ani judikaturu Nejvyššího správního soudu, protože se nezabýval zejména faktickou možností vést rodinný život v jiné zemi.
Krajský soud v Ostravě v rozsudku ze dne 30. 5. 2022, čj. 19 Az 11/2022-29, vycházel ze závěrů Nejvyššího správního soudu formulovaných v rozsudcích ze dne 28. 11. 2008, čj. 5 Azs 46/2008-71, ze dne 11. 6. 2009, čj. 9 Azs 5/2009-65, ze dne 25. 1. 2013, čj. 5 Azs 7/2012-28, č. 2836/2013 Sb. NSS, a ze dne 17. 6. 2015, čj. 1 Azs 84/2015-24, a rozhodnutí žalovaného zrušil pro nedostatečně zjištěný skutkový stav a nepřezkoumatelnost. Žalovaný v rozporu s citovanou judikaturou nehodnotil okolnost, že žalobkyně má nezletilé dítě, které je na ní a jejím manželovi závislé. Dále žalovaný nehodnotil faktickou možnost přestěhování žalobkyně do Vietnamu a negativní dopady tohoto kroku na její nezletilé dítě. Nezabýval se ani skutečností, že žalobkyně v roce 2017 neúspěšně žádala o prodloužení pobytového oprávnění, a tím, zda žalobkyně vůbec má reálnou možnost získat nějakou formu pobytového oprávnění na území České republiky. Rovněž prakticky nehodnotil otázku nejlepšího zájmu dítěte s ohledem na skutečnost, že žalobkyně i její dítě jsou existenčně závislí na manželovi. Žalovaný rovněž blíže nezdůvodnil svůj závěr, že rodinné vazby žalobkyně v České republice nemohou být důvodem pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Krajskému soudu vytýkal nesprávné posouzení otázky, zda své rozhodnutí založil na dostatečných skutkových i právních důvodech, a otázky důvodnosti žádosti o udělení doplňkové ochrany. Odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2020, čj. 6 Azs 163/2019-44, a ze dne 28. 4. 2021, čj. 4 Azs 401/2020-28, podle nichž lze doplňkovou ochranu z důvodu dotčení rodinného života nuceným vycestováním udělit jen na základě naprosto mimořádných, výjimečných okolností. Žádné takové okolnosti však v této věci nevyplynuly.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti rozporovala závěr, že rodinné vazby nemohou být důvodem pro udělení doplňkové ochrany. Tato forma ochrany se v souladu s § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu cizinci udělí, pokud by jeho vycestování bylo v rozporu mimo jiné s čl. 8 Úmluvy a čl. 3 Úmluvy o právech dítěte. Podle ní se s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, čj. 6 Azs 335/2018-35, v jejím případě jednalo o situaci, kdy by již nutnost pouhého vycestování byla nepřiměřeným zásahem do práv vyplývajících z uvedených mezinárodních smluv. Ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu pak podle ní měly být stěžovatelem hodnoceny další okolnosti, mimo jiné faktické překážky vedení rodinného života v její zemi původu.
Sedmý senát, kterému byla věc přidělena, při předběžném projednání shledal, že byl naplněn důvod k postoupení věci rozšířenému senátu, neboť existuje rozporná judikatura jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu stran výkladu § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu ve znění účinném do 30. 6. 2023. Přikloněním se k jedné z judikaturních linií by tak nutně dospěl k právnímu závěru odlišnému od druhé linie, a proto byla naplněna podmínka § 17 odst. 1 s. ř. s.
První restriktivní judikaturní linie navazuje na judikaturu týkající se překážek vycestování podle § 91 zákona o azylu ve znění účinném do 31. 8. 2006 (např. rozsudek ze dne 9. 5. 2006, čj. 2 Azs 177/2005-65) a omezuje použitelnost § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu na případy kvalifikovaného rozporu s čl. 8 Úmluvy intenzitou se přibližující zásahům do práv předvídaných § 14a odst. 2 písm. a) až c) téhož zákona.
Stěžejní závěry restriktivního výkladu lze shrnout následovně: doplňková ochrana se z tohoto důvodu udělí pouze z mimořádných důvodů, které zpravidla musí být i azylově relevantní, resp. svou závažností odpovídat důvodům podle písmen a) až c) (viz usnesení ze dne 27. 7. 2016, čj. 6 Azs 89/2016-50, a ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 Azs 167/2016-25). Mezinárodní závazky podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu nemohou být jakékoliv povahy, ale musejí se vztahovat k samotné zásadě non-refoulement, přičemž nemohou vykročit ze systematiky a smyslu tohoto ustanovení (citovaný rozsudek čj. 2 Azs 177/2005-65, usnesení ze dne 25. 11. 2008, čj. 9 Azs 79/2008-73). O mimořádný důvod udělení doplňkové ochrany se zásadně nejedná, pokud existuje možnost, že stěžovatel se svými rodinnými příslušníky založí rodinu v jiné zemi (již citovaná usnesení čj. 1 Azs 84/2015-24 a čj. 5 Azs 167/2016-25, dále také usnesení ze dne 24. 2. 2022, čj. 2 Azs 174/2021-65) nebo snaží-li se doplňkovou ochranou legalizovat svůj pobyt namísto řízení podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“; usnesení ze dne 21. 5. 2010, čj. 6 Azs 5/2010-57, a již citovaná usnesení čj. 5 Azs 167/2016-25 a čj. 2 Azs 174/2021-65). Při posuzování žádosti dle zákona o azylu se předpokládá, že ten, komu hrozí v zemi původu pronásledování či újma z azylově relevantních důvodů, požádá o udělení mezinárodní ochrany bezprostředně poté, co tuto zemi opustí a přicestuje do hostitelského státu, zatímco opačný postup nasvědčuje tomu, že žádost je účelová (usnesení čj. 6 Azs 89/2016-50). V případě, kdy nejsou zjištěny výjimečné okolnosti odůvodňující udělení doplňkové ochrany, není třeba, aby správní orgán podrobně rozebíral, jak silné jsou rodinné vazby cizince na území České republiky a poměřoval je se zájmem státu, aby na jeho území cizinec dále nepobýval (usnesení čj. 6 Azs 89/2016-50). V řízení o mezinárodní ochraně se nezkoumá nejlepší zájem dítěte, tato otázka je posuzována v pobytových otázkách a s tím souvisejících řízeních, v azylovém řízení z povahy věci nemá místo (usnesení čj. 2 Azs 174/2021-65).
Druhá, typově extenzivní interpretační linie vychází z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 Azs 46/2008-71. V něm rozlišil situace i) kdy by v rozporu s mezinárodními závazky České republiky bylo samotné vycestování cizince, a ii) kdy by k takovému rozporu vedlo až případné vyhoštění cizince. Po podrobném odůvodnění dospěl k závěru, že přiměřenost zásahu do práv stěžovatele podle čl. 8 Úmluvy má být zkoumána primárně v řízení o vyhoštění, jak předvídá § 119a zákona o pobytu cizinců. Z tohoto závěru však současně Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku připustil výjimku v podobě případů, kdy si stěžovatel vytvořil na území České republiky takové rodinné či případně osobní vazby, že by nepřiměřeným zásahem do rodinného či soukromého života byla již nutnost pouhého vycestování z území České republiky.
Stěžejní závěry druhé judikaturní linie ve vztahu k udělování doplňkové ochrany pro rozpor s čl. 8 Úmluvy následně formulují především rozsudky ze dne 8. 6. 2011, čj. 2 Azs 8/2011-55, ze dne 25. 1. 2013, čj. 5 Azs 7/2012-28, ze dne 18. 6. 2021, čj. 5 Azs 162/2020-47, a ze dne 25. 2. 2022, čj. 5 Azs 82/2020-64. Ty lze shrnout následovně: doplňková ochrana podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu se udělí tehdy, pokud by nucené vycestování cizince představovalo nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Při posuzování žádosti se zpravidla nelze spokojit s konstatováním, že dotčený cizinec a jeho rodinní příslušníci mají občanství země původu, a mohou tam tedy společně odcestovat a existenci rodiny tím zachovat. Správní orgán má povinnost zabývat se i faktickými překážkami nutnosti vycestování, mezi něž by mohl patřit například nedostatek finančních prostředků žadatele a absence rodinných příslušníků v zemi původu. Správní orgán musí zkoumat sociální a rodinné vazby žadatele na území České republiky, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby; správní orgán musí zohlednit možnost získat nějakou formu pobytového oprávnění dle zákona o pobytu cizinců, případně za jakou dobu; správní orgán musí důkladně zdůvodnit svůj závěr o souladu povinnosti vycestování s čl. 8 Úmluvy a jinými mezinárodními závazky; správní orgán je rovněž povinen zohlednit i mezinárodní závazky, které pro Českou republiku vyplývají z Úmluvy o právech dítěte, zejména vzít v úvahu nejlepší zájem dítěte žadatele o mezinárodní ochranu.
Sedmý senát se přiklonil k restriktivní judikaturní linii.
Doplňková ochrana jako forma mezinárodní ochrany obdobná azylu byla do zákona o azylu zavedena zákonem č. 165/2006 Sb., který transponoval směrnici Rady 2004/83/ES, později nahrazenou směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. 12. 2011, o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“). Účelem kvalifikační směrnice bylo především sjednotit podmínky pro udělování doplňkových forem mezinárodní ochrany, které již byly známy mezinárodnímu právu veřejnému, resp. v praxi přiznávány členskými státy (srov. body 24 a 25 odůvodnění směrnice 2004/83/ES, resp. body 33 a 34 odůvodnění kvalifikační směrnice). Doplňková ochrana představuje právní postavení obdobné azylu u osob, které nejsou uprchlíky ve smyslu Úmluvy o právním postavení uprchlíků a Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), avšak jejichž navrácení do státu původu by přesto bylo v rozporu například s čl. 2 a 3 Úmluvy (tzv. lidskoprávní non-refoulement).
Doplňkovou ochranu jako formu mezinárodní ochrany nicméně nelze ztotožňovat s principem non-refoulement, ačkoli tento princip tvoří její základní kámen. Mezinárodní ochrana je svou povahou vnitrostátní ochranou poskytovanou státem v rámci plnění jeho mezinárodních závazků, a to z důvodu selhání vnitrostátní ochrany státu původu/předchozího pobytu cizince, kterou tento stát standardně poskytuje svým občanům. Princip non-refoulement, který je součástí jak mezinárodního uprchlického práva (tzv. uprchlický non-refoulement), tak výše uvedených lidskoprávních standardů (tzv. lidskoprávní non-refoulement), naproti tomu spočívá v zákazu navrácení osoby do místa, v němž by jí hrozila vážná újma na životě, zdraví, důstojnosti či integritě a osobní svobodě. Princip non-refoulement je nezávislý na udělení mezinárodní ochrany a naopak: na jedné straně non-refoulement negarantuje jednotlivci právo na udělení mezinárodní ochrany v konkrétním státě, na druhé straně však i stát, který z nějakého důvodu nehodlá ochranu žadateli udělit, musí zajistit, aby nedošlo k jeho nucenému vycestování, vyhoštění nebo jakékoli jiné formě navrácení v rozporu s tímto závazkem. To však nutně neznamená, že dotyčný stát musí cizinci přiznat určitý soubor práv (především právo pobytu na jeho území). Dostát závazku non-refoulement lze například i navrácením cizince do bezpečné třetí země.
Povinnost nenavrácení cizince může státu plynout vedle situací, na které dopadá princip non-refoulement, i v případech, kdy by vycestování bylo v rozporu s dalšími mezinárodními závazky. V těchto případech se ovšem nejedná o mezinárodní ochranu poskytovanou v důsledku selhání ochrany státu původu cizince, nýbrž o součást pozitivních lidskoprávních závazků daného státu. Jedním z takových případů pozitivních závazků je i závazek zabránit vycestování cizince, pokud by takové vycestování bylo v rozporu s čl. 8 Úmluvy. Taková povinnost nenavrácení proto není projevem (uprchlického či lidskoprávního) principu non-refoulement, který se omezuje na závažná porušení práva na život a zdraví, důstojnost a integritu a osobní svobodu ve státě, kam má být cizinec navrácen (k vysvětlení závazku non-refoulement srov. např. rozsudky NSS ze dne 21. 3. 2006, čj. 2 Azs 75/2005-75, nebo ze dne 14. 6. 2007, čj. 9 Azs 23/2007-64, č. 1336/2007 Sb. NSS).
Český zákonodárce doplňkovou ochranu nesprávně pojal jako úpravu nahrazující překážky vycestování podle § 91 zákona o azylu účinného do 31. 8. 2006. Účelem překážek vycestování bylo především zabránit vycestování v rozporu s uprchlickým [§ 91 odst. 1 písm. a) bod 1] a lidskoprávním [§ 91 odst. 1 písm. a) bod 2] principem non-refoulement (rozsudek čj. 2 Azs 177/2005-65). Mezinárodní ochranou se naopak rozumí ochrana poskytovaná hostitelským státem v důsledku selhání ochrany poskytované státem původu či předchozího pobytu cizince. Překážka vycestování podle § 91 odst. 1 písm. b) zákona o azylu ve znění účinném do 31. 8. 2006 a na ni navazující typ vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu proto nemohou směřovat na situace, kdy má být újma na právech způsobena samotným hostitelským státem. Nejednalo by se o poskytování mezinárodní ochrany, nýbrž paradoxně o poskytování vnitrostátní ochrany státu před sebou samým. V tomto směru lze zákonodárci vytýkat, že smísil dohromady dva svou povahou odlišné a na sobě relativně nezávislé instituty, a sice doplňkovou ochranu jako právní status obdobný azylu a zákaz navrácení. Při zavádění důvodu doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu navíc zvolil formulaci naznačující, že doplňkovou ochranu je třeba udělit z důvodu jakéhokoli rozporu vycestování s mezinárodními závazky České republiky.
Zjednodušeně řečeno, s ohledem na úpravu doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu se český zákonodárce vydal výrazně nad rámec kvalifikační směrnice. Tato skutečnost sama o sobě neznamená, že by české orgány tento vnitrostátní „nadstandard“ ku prospěchu žadatelů o mezinárodní ochranu neměly aplikovat pro rozpor s kvalifikační směrnicí. Je třeba vycházet z toho, že unijní právo nepředepisuje šíři výkladu doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Jde o čistě vnitrostátní vynález, který podléhá vnitrostátnímu právu, výkladu, a ochraně základních práv (rozsudky Soudního dvora ze dne 19. 11. 2019, TSN a AKT, C-609/17 a C-610/17, či ze dne 14. 1. 2021, Stichting Varkens in Nood a další, C-826/18). Pokud by z unijního práva pro šíři výkladu doplňkové ochrany mělo vůbec něco plynout, tak spíše zužující výklad vnitrostátního nadstandardu, který se odpoutává od jednotného unijního rámce, než jeho další výkladové judikaturní „nafukování“. Extenzivní judikaturní linie interpretace § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu nezohledňuje smysl a účel doplňkové ochrany.
Předkládající senát nezpochybňoval, že § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu výslovně uvádí rozpor „vycestování“ s mezinárodními závazky České republiky. Toto ustanovení nicméně nelze vykládat izolovaně, bez vztahu k § 14a odst. 1 téhož zákona, podle něhož se doplňková ochrana při splnění ostatních podmínek udělí v případě důvodných obav z hrozby skutečného nebezpečí vážné újmy, pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště. Z toho vyplývá, že vážnou újmou se rozumí primárně vážná újma hrozící v jiném státě než v České republice. Ve vztahu k čl. 8 Úmluvy se tím rozumí tzv. extrateritoriální situace, například pronásledování osoby v jejím státě původu za uzavření manželství s osobou téhož pohlaví v České republice.
Sedmý senát proto nesouhlasil s názorem, že účelem doplňkové ochrany je poskytnout mimo jiné možnost legálního pobytu na území České republiky těm cizincům, kterým nebyl udělen azyl, ale po nichž by z důvodů dle § 14a zákona o azylu (mezi které druhý senát v rozsudku čj. 2 Azs 8/2011-55 řadil i nepřiměřený zásah do práv dle čl. 8 Úmluvy) bylo neúnosné, nepřiměřené či jinak nežádoucí požadovat jejich vycestování. Smyslem doplňkové ochrany není poskytovat ochranu před vycestováním. Doplňková ochrana je svou povahou obdobná azylu – jde o poskytnutí ochrany v podobě právního postavení v hostitelském státě osobám, kterým hrozí újma ve státě původu či předchozího pobytu (rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 18. 12. 2014, M’Bodj, C-542/13, bod 33). Extenzivní výklad jde zcela nad rámec systematiky § 14a uvedeného zákona a popírá smysl doplňkové ochrany, která pod jednotný právní status sjednocuje formy mezinárodní ochrany dlouhodobě známé mezinárodnímu právu veřejnému a poskytované z důvodu hrozby vážné újmy na životě, osobní svobodě a lidské důstojnosti.
Zákon o pobytu cizinců obsahuje dostatečné procesní nástroje k ochraně práv cizinců podle čl. 8 Úmluvy. Judikatura Nejvyššího správního soudu se ustálila v názoru, že tento článek je přímo aplikovatelný v řízeních podle zákona o pobytu cizinců, a to i v těch, u nichž tento zákon výslovně nepředvídá posuzování přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života, pokud účastník řízení tuto konkrétní námitku vznese (rozsudek NSS ze dne 23. 12. 2019, čj. 10 Azs 262/2019-31, a rozsudky citované v bodu 14 jeho odůvodnění). Dostatečná ochrana před nuceným vycestováním v rozporu s čl. 8 Úmluvy bude poskytována již v řízeních o pobytových oprávněních, resp. v řízeních o uložení povinnosti vycestovat a v řízeních o vyhoštění. Zamezit nucenému vycestování v rozporu s čl. 8 Úmluvy v situaci, kdy případný rozpor v takových řízeních není náležitě zohledněn, je poté možno vízem za účelem strpění pobytu podle § 33 zákona o pobytu cizinců, které poskytuje pobytové oprávnění na dobu nezbytnou pro vyřešení pobytového statusu. Právě oprávnění cizince žádat o udělení víza za účelem strpění pobytu, a to i mimo rámec řízení o vyhoštění (§ 33 odst. 3 ve spojení s § 120a zákona o pobytu cizinců), shledal sedmý senát adekvátním pro řešení typických situací žadatelů o mezinárodní ochranu z důvodu rozporu vycestování s čl. 8 Úmluvy.
Z uvedených důvodu sedmý senát věc předložil rozšířenému senátu s tím, aby rozhodl především o následující otázce: Má být § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu vykládán tak, že rozporem vycestování cizince s mezinárodními závazky České republiky (představujícím vážnou újmu, pro jejíž skutečné nebezpečí se podle odst. 1 téhož ustanovení udělí doplňková ochrana) jsou teprve takové případy nepřiměřeného zásahu do práv garantovaných čl. 8 Úmluvy (potažmo jiných individuálních práv plynoucích z mezinárodních závazků České republiky), které jsou svou intenzitou obdobné zásahům do práv předvídaných § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu?
Žalobkyně ve svém vyjádření na postoupení věci souhlasila se sedmým senátem v tom, že úprava doplňkové ochrany dle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu není zcela koncepční a svojí povahou skutečně spíše nahrazuje dřívější úpravu překážek vycestování dle § 91 zákona o azylu ve znění účinném do 31. 8. 2006. Jediným čistě pobytovým titulem zabraňujícímu nepřiměřenému vycestování cizince je vízum za účelem strpění pobytu na území dle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Rozhodnutí o jeho neudělení však není soudně přezkoumatelné. Žádný jiný soudně přezkoumatelný pobytový titul, který by cizinci, jehož vycestování by bylo v rozporu s mezinárodními závazky, umožňoval setrvat na území, zákon o azylu ani zákon o pobytu cizinců neupravuje. Jakkoli se jedná o problém, který je nezbytný vyřešit primárně na legislativní úrovni, přiklonila se žalobkyně s ohledem na vyplnění tohoto prázdného a problematického místa zákonné úpravy k extenzivnímu výkladu § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu, zastávanému druhou judikaturní linií. Závěr sedmého senátu, že rozporem vycestování cizince s mezinárodními závazky je pouze nepřiměřený zásah do práv garantovaných čl. 8 Úmluvy, který je svou intenzitou obdobný zásahům předvídaným § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu, považovala za problematický. Nebylo zřejmé, jaká kritéria by bylo nutné naplnit, aby se vycestování cizince svojí intenzitou blížilo uložení nebo vykonání trestu smrti, mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení apod.
Žalovaný se k postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.
Rozšířený senát rozhodl, že doplňkovou ochranu na základě § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu ve znění účinném do 30. 6. 2023 bylo možné udělit i) cizinci, kterému by v případě jeho vycestování z České republiky hrozila ve státě jeho původu vážná újma, ii) která svou intenzitou nemusí dosahovat intenzity újmy předvídané v § 14a odst. 2 písm. a) až c) téhož zákona, a iii) s ohledem na hrozbu této vážné újmy by vycestování cizince znamenalo porušení mezinárodních závazků České republiky.
Věc vrátil k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Z odůvodnění:
IV.A Pravomoc rozšířeného senátu
[33] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Sedmý senát nesouhlasí s extenzivním výkladem § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu zastávaným zejména rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 Azs 8/2011-55, čj. 5 Azs 7/2012-28, čj. 5 Azs 162/2020-47 a čj. 5 Azs 82/2020-64 (druhá judikaturní linie). Není ani sporné, že předložená otázka, respektive její podstata, je významná pro řešení posuzované kauzy. Příklon k jedné či druhé judikaturní linii určuje rozsah relevantních skutkových okolností a podrobnost odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, a má tedy vliv na posouzení přezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí. Stěžovatel brojí kasační stížností mimo jiné právě proti závěrům krajského soudu o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu a nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí pro nedostatek důvodů.
[34] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
IV.B Právní názor rozšířeného senátu
IV.B.1 Obecná východiska
Povaha doplňkové ochrany
[35] Azyl je bezpečné útočiště. Primárně jde o místo poskytující ochranu před násilím a může mít náboženskou i sekulární povahu. Jeho smysl je stejný již od starověku. V antickém Řecku měl předně náboženskou podobu a ochraňoval před světským pronásledováním (Šturma, P.; Honusková V. a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. 2. vyd. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 13). Také Řím ve svých počátcích nabízel azyl cizincům (Titus Livius. Dějiny od založení Města, kniha I., 8) nebo později ochranu otrokům u soch císaře. V Itálii se v době válek mezi městskými státy uplatňuje azyl jako ochrana před pronásledováním politických soupeřů (Klíma K. a kol. Azylové právo v evropském kontextu. Praha: Metropolitan University Prague Press, 2017, s. 8). Ochrana dříve sloužila i proti pronásledování uvnitř jednoho státu, typicky azylem na církevní půdě, ale tato podoba v českých zemích historicky zanikla v průběhu 18. století s nástupem centralizovaného státu s fungujícím právním aparátem netolerujícím paralelní mocenské struktury vyňaté z působnosti zákonů (tamtéž, s. 18). Moderní sekulární azyl udělovaly státy z různých právně politických důvodů příslušníkům cizích států, kteří prchali z třetích států. Postupně se právní úprava rozvíjela, formalizovala a konstitucionalizovala, například již francouzská Ústava z roku I (1793) v čl. 120 stanovila, že republika slouží jako útočiště pro všechny, kdo jsou kvůli svobodě vyhnáni ze své vlasti a tyto osoby odmítá vydat tyranům. Po roce 1830 byl azyl univerzálně poskytován jen osobám politicky pronásledovaným (Šturma, P.; Honusková, V. a kol. 2012, s. 15). V roce 1951 byla v Ženevě přijata Úmluva o právním postavení uprchlíků. K jejímu přijetí došlo v kontextu dvou ničivých světových válek. Z počátku byla její platnost omezená jak místně, tak časově – na uprchlíky v Evropě v období po konci druhé světové války. To se však změnilo v roce 1967 přijetím Protokolu o právním postavení uprchlíků, který platnost úmluvy místně i časově rozšířil a dnes představuje pilíř ochrany uprchlíků po celém světě. Pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku vstoupila úmluva v platnost dnem 24. 2. 1992. Protokol vstoupil v platnost dnem 26. 11. 1991. Na tuto tradici navázala i Česká republika.
[36] Článek 43 Listiny základních práv a svobod stanoví, že Česká republika poskytuje azyl cizincům pronásledovaným za uplatňování politických práv a svobod. Azyl je dodnes jádrem mezinárodní ochrany, která se rozšířila (např. o doplňkovou ochranu) a právně upravila na národní, unijní i mezinárodní úrovni.
[37] Od azylu je nutné odlišit doplňkové formy mezinárodní ochrany. Ty existují již od vzniku (moderního) mezinárodního uprchlického práva od počátku pracujícího s velmi úzkou definicí pojmu „uprchlík“. Tyto formy měly doplnit ochranu poskytovanou uprchlíkům o ochranu osob nacházejících se v obdobném postavení, přesto nesplňujících definici dle čl. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (k tomu viz McAdam, J. The European Union Qualification Directive: The Creation of a Subsidiary Protection Regime. International Journal of Refugee Law, 2005, č. 3, s. 461 až 462). Právě roztříštěnost doplňkových forem vedla v roce 2004 unijního zákonodárce k harmonizaci doplňkové ochrany na půdorysu směrnice 2004/83/ES, která za tímto účelem zavedla „podpůrnou ochranu“. Tato směrnice byla následně nahrazena kvalifikační směrnicí, v českém jazykovém znění již užívající pojem „doplňková ochrana“. Směrnice zejména zavádí společná kritéria, na jejichž základě mají být žadatelé o mezinárodní ochranu uznáváni za osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a to na základě mezinárodních závazků vyplývajících z právních aktů v oblasti lidských práv a stávající praxe v členských státech (bod 34 odůvodnění kvalifikační směrnice).
[38] Dle čl. 2 odst. f) kvalifikační směrnice se osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu, rozumí státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátila do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého dosavadního pobytu, byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15 kvalifikační směrnice, a na kterou se nevztahuje čl. 17 odst. 1 a 2 téže směrnice, přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země.
[39] Dle čl. 15 kvalifikační směrnice se vážnou újmou rozumí uložení nebo vykonání trestu smrti[písm. a)] nebo mučení, nelidské či ponižující zacházení nebo trest vůči žadateli v zemi původu[písm. b)] nebo vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu [písm. c)]. Z tohoto ustanovení dle Soudního dvora jasně vyplývá, že se vztahuje jen na nelidské či ponižující zacházení vůči žadateli v zemi jeho původu; unijní zákonodárce tedy počítal s přiznáním doplňkové (podpůrné) ochrany jen v případech, kdy k takovému zacházení dochází v zemi původu žadatele (rozsudek ve věci M’Bodj, bod 33).
[40] Žadateli, kterému je doplňková ochrana přiznána, vzniká nárok na práva přímo vycházející z kvalifikační směrnice. Těmi jsou zejména právo na vydání povolení k pobytu pro něj i jeho rodinné příslušníky s dobou platnosti alespoň jeden rok s opakovanou možností prodloužení alespoň o dva roky (čl. 24 odst. 2), vystavení cestovních dokladů umožňujících cestování mimo území členského státu, který status doplňkové ochrany přiznal (čl. 25 odst. 2), povolení vykonávat zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost (čl. 26 odst. 1), nabídnutí příležitostí ke vzdělávání (čl. 26 odst. 2), či rovný přístup k sociální péči (čl. 29 odst. 1) a zdravotní péči (čl. 30 odst. 1).
[41] Dle čl. 3 kvalifikační směrnice zároveň mohou členské státy zavést nebo zachovávat příznivější normy pro určování osob splňujících podmínky pro získání postavení uprchlíka nebo osob, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a pro určování obsahu mezinárodní ochrany,jsou-li slučitelné s touto směrnicí.
[42] K uvedenému článku se opakovaně vyjádřil Soudní dvůr, který dovodil, že výhrada zde stanovená brání tomu, aby členský stát zavedl nebo zachoval ustanovení přiznávající doplňkovou ochranu státním příslušníkům třetích zemí, kteří se octli v situacích postrádajících jakoukoli vazbu na logiku mezinárodní ochrany, neboť by to bylo v rozporu s celkovou systematikou a cíli této směrnice (rozsudek ve věci M’Bodj, body 42 až 44). Členský stát z tohoto důvodu například nemůže zavést nebo zachovat ustanovení přiznávající doplňkovou ochranu státnímu příslušníkovi třetí země trpícímu vážným onemocněním z důvodu rizika zhoršení jeho zdravotního stavu, které vyplývá z neexistence odpovídající léčby v zemi původu (tamtéž, bod 43). Naopak vazbu na logiku mezinárodní ochrany nepostrádá automatické přiznání postavení uprchlíka na úrovni vnitrostátního práva rodinným příslušníkům osoby, které bylo toto postavení přiznáno (rozsudek ze dne 4. 10. 2018, Ahmedbekova, C-652/16, bod 72, a rozsudek velkého senátu ze dne 9. 11. 2021, Bundesrepublik Deutschland (Zachování celistvosti rodiny), C-91/20, bod 44). Z uvedeného mj. vyplývá, že se v případě výkladu čl. 3 kvalifikační směrnice jedná o acte éclairé a rozšířený senát se proto nemusí ohledně jeho výkladu obracet s předběžnou otázkou na Soudní dvůr.
[43] Doplňková ochrana je tedy autonomním pojmem unijního práva. Její definice a obsah proto vychází z harmonizované úpravy mající základ v kvalifikační směrnici. Jde o plnohodnotnou formu mezinárodní ochrany přiznávající cizinci na území hostitelského státu právní postavení obdobné azylu. Národní zákonodárce je při přijímání vnitrostátních právních norem touto úpravou omezen. Rozšiřuje-li proto okruh osob majících nárok na doplňkovou ochranu, nesmí tak činit bez vazby na logiku mezinárodní ochrany, potažmo doplňkové ochrany jako takové. Podstatou mezinárodní ochrany je ochrana před nelidským či ponižujícím zacházením nebo vážnou újmou v zemi původu žadatele. Doplňková ochrana proto míří na tzv. extrateritoriální situace, tj. na ochranu před újmou hrozící ve státě původu a následným pobytem v takovém státě, nikoli před újmou hrozící v hostitelském státě.
Povinnost eurokonformního výkladu vnitrostátních právních norem
[44] Jedním ze základních interpretačních principů unijního práva je zásada nepřímého účinku směrnic. V souladu s ní je vnitrostátní soud při aplikaci ustanovení vnitrostátního právního předpisu speciálně zavedeného za účelem provedení směrnice povinen vykládat vnitrostátní právo ve světle znění a účelu směrnice (rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann, 14/83, bod 26, ze dne 13. 11. 1990, Marleasing, C-106/89, bod 8, ze dne 14. 7. 1994, Faccini Dori, C-91/92, bod 26, či rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer a další, C-397/01 až C-403/01, body 113 až 116). Tato povinnost platí i tehdy, kdy úmysl vnitrostátního zákonodárce (vyjádřený například v důvodové zprávě) by byl odlišný (rozsudek Soudního dvora ze dne 29. 4. 2004, Björnekulla Fruktindustrier, C-371/02, bod 13). Tento výklad může členský stát zásadně zastávat i vůči jednotlivci, jakkoliv nemůže vyústit v situaci, v níž směrnice sama o sobě a nezávisle na vnitrostátním prováděcím aktu ukládá jednotlivcům povinnosti (rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 10. 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, body 12 až 14, či ze dne 5. 7. 2007, Kofoed, C-321/05, bod 45). Povinnost dostát této zásadě potvrdil ve své rozhodovací praxi rovněž Ústavní soud (viz zejména nálezy ze dne 3. 5. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 66/04, č. 434/2006 Sb., Eurozatykač, body 79 až 82, ze dne 16. 7. 2015, sp. zn. III. ÚS 1996/13, č. 130/2015 Sb. ÚS, Generali Pojišťovna, bod 47, či ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 45/17, č. 161/2019 Sb., D. R. III, bod 54).
[45] Nejvyšší správní soud se k této zásadě vyjádřil například v rozsudku ze dne 15. 6. 2016, čj. 9 Azs 95/2016-29, č. 3448/2016 Sb. NSS, v němž uvedl následující:
„[25] Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího unijního ustanovení. Pokud je tedy ustanovení zákona nejasné, neurčité nebo není definováno, nelze ani určit, zda je se směrnicí v rozporu. Ze svého principu nemůže být nepřímý účinek nikdy contra legem. Jak bylo uvedeno výše, může však jít i v neprospěch jednotlivce.
[26] Povinnost vykládat národní právo v souladu se směrnicí je tedy podmíněno a priori tím, že existuje vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, resp. umožňuje několik výkladů a alespoň jeden z možných výkladů práva je v souladu se směrnicí. Z uvedeného vyplývá, že čím větší mají dané vnitrostátní orgány možnost své právo vykládat, tím větší povinnost mají toto právo vykládat eurokonformně.
[27] Zásada eurokonformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci, tím, že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, taky aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku, který by byl v souladu s cílem stanoveným směrnicí (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer, C-397/01). Pokud žádná z metod výkladu nevede k výsledku, nepřímý účinek vyzní naprázdno a souladný výklad není možný. Současně však soudy dle judikatury Soudního dvora musí vycházet z předpokladu, že účelem a smyslem předpisu, jehož měl v úmyslu zákonodárce dosáhnout, je plná implementace směrnice.“
IV.B.2 Eurokonformní výklad § 14a zákona o azylu
[46] Dle § 14a odst. 1 zákona o azylu se doplňková ochrana udělí cizinci, který nesplňuje důvody pro udělení azylu, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce 2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště.
[47] Ustanovení § 14a odst. 2 zákona o azylu ve znění účinném do 30. 6. 2023 za vážnou újmu považovalo následující situace:
a) uložení nebo vykonání trestu smrti,
b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání žadatele o mezinárodní ochranu,
c) vážné ohrožení života civilisty nebo jeho lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situaci mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo
d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky.
[48] Ustanovení § 14a zákona o azylu je vnitrostátní transpozicí kvalifikační směrnice. Jak již bylo uvedeno výše, doplňková ochrana je determinována (ať již definičně či obsahově) unijním právem. Jakýkoliv zásah národního zákonodárce do právní úpravy doplňkové ochrany na vnitrostátní úrovni tedy podléhá limitům, jež kvalifikační směrnice pro svou transpozici určuje. Tímto limitem je zejména nemožnost zákonodárce rozšiřovat okruh žadatelů o doplňkovou ochranu způsobem, který nerespektuje logiku mezinárodní ochrany.
[49] Výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona, jež zastává extenzivní judikaturní linie, požadavek kvalifikační směrnice nerespektuje. Hypotézu tohoto ustanovení považuje za naplněnou již okamžikem, kdy je samotné vycestování žadatele o mezinárodní ochranu v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, chrání jej tedy v rámci mezinárodní ochrany před újmami, k jejichž eliminaci je hostitelský stát podle mezinárodního práva povinen. Nezohledňuje ale skutečnost, že mezinárodní ochrana má ze své podstaty chránit žadatele před nelidským či ponižujícím zacházením a újmou v zemi jeho původu. Z tohoto důvodu je nutné takový výklad odmítnout, neboť je ve zjevném nesouladu jak s čl. 3 kvalifikační směrnice, tak s na něj navazující judikaturou Soudního dvora.
[50] Rozšířený senát proto vážil, zda lze § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu vyložit v souladu se smyslem a účelem kvalifikační směrnice. Má-li doplňková ochrana mířit na újmu způsobenou v důsledku navrácení cizince do jeho státu původu a následného pobytu zde, pak se rozpor s mezinárodními závazky České republiky jako jeden z předpokladů pro její udělení musí vztahovat k situaci ve státě původu žadatele o mezinárodní ochranu.
[51] Uvedenému výkladu rovněž odpovídá závěr hypotézy § 14a odst. 1 zákona o azylu, dle kterého má žadatel k ochraně před újmou využít primárně státu, jehož je státním občanem, nebo státu svého posledního trvalého bydliště. Zákon tak má jistě na mysli jen újmu nastávající a mající původ mimo území hostitelského státu.
[52] Z § 14a odst. 1 zákona o azylu (jakož i z čl. 15 kvalifikační směrnice) dále plyne, že újma, která hrozí cizinci, musí být vážná. Vážnou újmou není každý zásah do práv plynoucích z mezinárodních závazků České republiky, a proto ani každý zásah do takových práv není důvodem pro udělení doplňkové ochrany.
[53] Sedmému senátu nicméně nelze dát za pravdu v tom, že je třeba doplňkovou ochranu omezit pouze na případy, kdy by vycestování představovalo újmu na právech jednotlivců plynoucích z mezinárodních závazků typově a intenzitou závažnosti srovnatelnou s újmou dle § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu. Situace spadající pod písmena a) či c) jsou kazuistické a specifické. Je obtížné si představit újmu hraničící s trestem smrti či popravou, kterou by zároveň nebylo možné považovat za nebezpečí trestu smrti či popravy. Obdobné platí pro vážné ohrožení života civilisty nebo jeho lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situaci mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu. Ke srovnání by tak v důsledku mohla sloužit zřejmě jen situace předvídaná § 14a odst. 2 písm. b), dle kterého je vážnou újmou mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání. Ani zde ale nelze předkládajícímu senátu přisvědčit, že by se jednalo o přiměřený standard k interpretaci písmene d) daného ustanovení. Ve věci nelze uplatnit ani výkladové pravidlo eiusdem generis (stejného druhu). Ustanovení § 14a odst. 2 obsahuje taxativní, nikoliv demonstrativní výčet. Jedná se o samostatné, na sobě nezávislé důvody zakládající vážnou újmu, přičemž důvod pod písmenem d) nepředstavuje ani „zbytkovou“ kategorii, kterou by bylo třeba vyložit jako typově a intenzitou zásahu obdobnou důvodům uvedeným v předcházejících položkách výčtu vážné újmy.
[54] Porušení mezinárodních závazků dle písmene d) nemusí svou intenzitou hraničit s nelidským či ponižujícím zacházením dle čl. 3 Úmluvy (viz např. rozsudek ESLP ze dne 6. 2. 2001, Bensaid proti Spojenému království, stížnost č. 44599/98, bod 46, dle kterého zacházení nedosahující závažnosti mučení, resp. nelidského či ponižujícího zacházení dle čl. 3 Úmluvy, může být přesto v rozporu s čl. 8 Úmluvy, má-li dostatečně nepříznivé dopady na fyzickou a morální integritu jednotlivce). Dosáhne-li porušení nelidského či ponižujícího zacházení, chrání cizince zákon o azylu již prostřednictvím jeho § 14a odst. 2 písm. b). Výklad požadující srovnatelnou újmu i v případě porušení mezinárodních závazků by uvedené ustanovení vyprazdňoval, a to v neprospěch adresátů práva. Zároveň takový výklad neodpovídá zákonem stanovenému požadavku „vážné újmy“, tj. nikoliv újmy vážné do té míry, že hraničí s porušením čl. 3 Úmluvy. Je proto třeba uzavřít, že písmeno d) citovaného ustanovení dopadá i na situace vážné újmy, které svou intenzitou nehraničí s čl. 3 Úmluvy.
[55] Jinými slovy, doplňkovou ochranu na základě § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu bylo v souladu s provedeným výkladem možné udělit v případech, kdy (i) by žadateli v případě jeho vycestování z České republiky hrozila v jeho státě původu vážná újma, přičemž (ii) její intenzita nemusela dosahovat intenzity uvedené v § 14a odst. 2 písm. a) až c) téhož zákona, a (iii) s ohledem na hrozbu této vážné újmy by vycestování cizince znamenalo porušení mezinárodních závazků České republiky.
[56] Takovou situací by byla kupříkladu hrozba – vztahující se ve všech případech k zemi žadatelova původu – podrobení se povinnosti dětské práce [jež je v přímém rozporu např. s čl. 4 Úmluvy, Úmluvou o nucené nebo povinné práci (č. 506/1990 Sb.) či Úmluvou o právech dítěte], nucenému sňatku [v přímém rozporu např. s čl. 8 a 12 Úmluvy či Úmluvou o odstranění všech forem diskriminace žen (č. 62/1987 Sb.)], odsouzení za jednání, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo trestným činem (v rozporu např. s čl. 7 Úmluvy; viz rozsudek ESLP ze dne 12. 7. 2022, Kotlyar proti Rusku, stížnosti č. 38825/16, č. 29722/18 a č. 12920/20, bod 34), či odmítnutí provedení lékařského zákroku navzdory riziku vážné újmy na zdraví (v rozporu s čl. 8 Úmluvy; viz rozsudek ESLP ze dne 20. 3. 2007, Tysiąc proti Polsku, stížnost č. 5410/03). Navrácení takového žadatele by v těchto situacích skutečně bylo v rozporu s citovanými pozitivními závazky České republiky, z nichž plynou extrateritoriální účinky (k „extrateritoriálním účinkům“ srov. např. Kosař, D. § 14a. In: Kosař, D.; Molek, P.; Honusková, V.; Jurman, M.; Lupačová, H. Zákon o azylu: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010,). Zároveň by takovému žadateli nebylo možné udělit doplňkovou ochranu dle § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu, neboť by se nejednalo o žádnou ze situací v nich upravených. Ostatně i sám Nejvyšší správní soud již například judikoval, že únos za účelem nuceného sňatku v zemi původu by porušoval mezinárodní závazky České republiky, konkrétně čl. 8 Úmluvy, a byl by důvodem pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu (rozsudek ze dne 19. 6. 2023, čj. 5 Azs 321/2022-58, body 29 a 30).
[57] Eurokonformní výklad § 14a zákona o azylu nezbavuje zákonodárce povinnosti, aby jinými prostředky (národní právní úpravou) chránil cizince při vycestování i proti vážné újmě nastalé v důsledku vnitrostátní situace, a to s ohledem na právem chráněné vazby, které si zde vytvořil. Bylo by naopak žádoucí, aby zákonodárce šířeji pamatoval i na případy, které nespadají pod azylovou ani doplňkovou ochranu, jak ostatně omezeně činí u národního humanitárního azylu (§ 14 zákona o azylu). Nemůže tak ale činit prostřednictvím rozšiřování doplňkové ochrany v rozporu s její logikou, protože tato vychází z unijního práva, kterým je národní zákonodárce při implementaci doplňkové ochrany významně limitován.
[58] Sedmému senátu je třeba dát za pravdu v tom, že v současné době je ochrana před vycestováním jako takovým, s ohledem na právem chráněné vazby cizince v České republice a možné negativní důsledky jejich narušení, poskytována až v řízeních o uložení povinnosti vycestovat a v řízeních o vyhoštění. V řízení o vyhoštění je ostatně Česká republika povinna, v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, zkoumat, zda by vyhoštění nebylo v rozporu s některými ze základních práv zaručených Úmluvou. Zjistí-li správní orgány, že by v důsledku vyhoštění k takovému zásahu došlo, mohou k vyhoštění přikročit jen prokáží-li, že tento zásah je přiměřený sledovaným cílům, a odpovídá „naléhavé společenské potřebě“ (viz např. rozsudek ESLP ze dne 9. 4. 2019, I. M. proti Švýcarsku, stížnost č. 23887/16, bod 72 a judikatura tam citovaná). Jsou rovněž povinny zkoumat řadu kritérií pro posuzování souladu zásahů do soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy, mezi která patří mj. nejlepší zájem dítěte či dětí cizince, jakož i pevnost sociálních, kulturních a rodinných vazeb v hostitelské zemi a v zemi původu (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku, stížnost č. 46410/99, body 57 a 58). Přestože se takové řešení nemusí jevit jako nejlepší či nejvhodnější, rozšířený senát nemá možnost aprobovat výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, který by byl v rozporu s požadavky unijního práva, tedy podstatou a logikou mezinárodní ochrany, jak je vyložila judikatura Soudního dvora. Případná změna právní úpravy je primárně na zákonodárci.
V. Aplikace na projednávanou věc
[59] Krajský soud vycházel ze závěrů extenzivní judikaturní linie Nejvyššího správního soudu, dle které lze doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu udělit i v případech, kdy by nucené vycestování cizince představovalo nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života na území České republiky. Žalobou napadené rozhodnutí zrušil pro nedostatečně zjištěný skutkový stav a nepřezkoumatelnost.
[60] V souladu se závěry, ke kterým v této věci dospěl rozšířený senát, lze doplňkovou ochranu dle shora uvedeného ustanovení udělit mj. cizinci, který by byl vážně ohrožen na soukromém a rodinném životě v zemi jeho původu. Správní orgán proto nebyl při posuzování žádosti žalobkyně o doplňkovou ochranu pro porušení čl. 8 Úmluvy povinen bez vazby na stát původu zkoumat její sociální a rodinné vazby na území České republiky, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby či možnost žalobkyně získat nějakou formu pobytového oprávnění na území České republiky dle zákona o pobytu cizinců. Nedostatek těchto zjištění ohledně „vnitrostátní“ újmy tedy sám o sobě nemá za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatečné zjištění skutkového stavu. Relevantní újmu by mohla představovat pouze újma ve státě jejího původu.
[61] Zda je žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné v tomto ohledu či z jiného důvodu přísluší ověřit předkládajícímu senátu.
Právní věta
Doplňkovou ochranu na základě § 14a odst. 2 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 30. 6. 2023, bylo možné udělit i) cizinci, kterému by v případě jeho vycestování z České republiky hrozila ve státě jeho původu vážná újma, ii) která svou intenzitou nemusí dosahovat intenzity újmy předvídané v § 14a odst. 2 písm. a) až c) téhož zákona, a iii) s ohledem na hrozbu této vážné újmy by vycestování cizince znamenalo porušení mezinárodních závazků České republiky.