Rozsudek ze dne 30. 9. 2015
Plný text
k § 14 odst. 4 a 5 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákonů č. 479/2003 Sb., č. 130/2006 Sb., č. 138/2006 Sb. a č. 26/2008 Sb.*)
k § 78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.**)
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46)
Věc:Ing. A. K. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, o kasační stížnosti žalobkyně.Úřad práce v Blansku (správní orgán I. stupně) rozhodl dne 23. 9. 2008 o tom, že žalobkyni nebude poskytnut příspěvek podle § 78 odst. 6 písm. b) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008 na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 2. čtvrtletí roku 2008 ve výši 721 443 Kč.
Proti uvedenému rozhodnutí se žalobkyně odvolala k žalovanému, který svým rozhodnutím ze dne 18. 11. 2008 toto odvolání zamítl. Správní orgán I. stupně a následně i žalovaný dospěli k závěru, že ohledně šesti zaměstnanců žalobkyni příspěvek nenáleží, neboť tito zaměstnanci se účastnili také projektů, které jsou spolufinancovány Evropskou unií a státním rozpočtem České republiky. Takové nakládání s prostředky státního rozpočtu by bylo v rozporu s rozpočtovými pravidly a zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně. Ten ji svým rozhodnutím ze dne 13. 1. 2014, čj. 36 Ad 7/2013-52, odmítl. Rozhodnutí žalovaného posoudil krajský soud jako úkon správního orgánu, jehož přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Tím je § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel stanovící, že na rozhodnutí o poskytnutí dotace se obecné předpisy o správním řízení nevztahují a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, čj. 4 Ads 66/2013-23, ve věci Solidwerk, dle jehož závěrů jsou příspěvky poskytované na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podřízeny rozpočtovým pravidlům, a mají tak charakter dotace, na jejíž poskytnutí není právní nárok.
Proti rozhodnutí krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že projednávaná věc se liší od rozsudku ve věci Solidwerk, protože tam byl předmětem sporu příspěvek poskytnutý na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podle § 75 zákona o zaměstnanosti, zatímco v nyní posuzované věci jde o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 uvedeného zákona.
Tento příspěvek je při splnění stanovených podmínek nárokový, což vyplývá ze znění zákona, který hovoří o „poskytování příspěvku“ a o tom, že zaměstnavateli „náleží“. Rozpočtová pravidla na danou věc nedopadají. O nároku bylo rozhodováno správním rozhodnutím, které logicky musí být soudně přezkoumatelné. Zákonem garantovaná výše příspěvků je podstatná pro to, aby zaměstnavatelé zaměstnávali osoby se zdravotním postižením.
Při předběžném posouzení věci zjistil devátý senát, že ohledně věcného přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti panuje rozdílná rozhodovací praxe.
Šestý a čtvrtý senát v rozsudcích ze dne 23. 1. 2013, čj. 6 Ads 100/2012-34, a ze dne 24. 1. 2014, čj. 4 Ads 97/2013-31, shodně přistoupily k věcnému přezkoumání rozsudků krajských soudů, které rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku podle § 78 zákona o zaměstnanosti taktéž věcně posoudily. K odlišnému posouzení dospěl pátý senát v rozsudku ze dne 7. 8. 2014, čj. 5 Ads 44/2014-20. Tímto rozsudkem byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí o příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením z důvodu její nepřípustnosti.
Pátý senát konstatoval, že uvedený příspěvek je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel a soudní přezkum rozhodnutí ve věci tohoto příspěvku je podle § 14 odst. 5 (v dané době odstavec 4) rozpočtových pravidel vyloučen. Podle uvedeného ustanovení se na rozhodnutí podle odstavce 4 (v dané době odstavec 3) nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Závěry pátého senátu byly převzaty třetím a šestým senátem v rozsudcích ze dne 27. 8. 2014, čj. 3 Ads 124/2014-15, a ze dne 22. 10. 2014, čj. 6 Ads 61/2014-23.
Předkládající senát se přiklání k věcnému přezkumu sporného příspěvku. Z textu § 78 zákona o zaměstnanosti vyplývá, že tam stanovený příspěvek je za splnění zákonem stanovených podmínek nárokový („[z]aměstnavateli[...]se poskytuje příspěvek“, „[p]říspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši“, „Úřad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje“).
Nárokovost tohoto příspěvku, na rozdíl od jiných příspěvků podle zákona o zaměstnanosti, dovozuje i odborná literatura (Steinichová, L. Zákon o zaměstnanosti. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010).
Příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením je svou povahou odlišný od příspěvku na vytvoření chráněného místa dle § 75 zákona o zaměstnanosti, který řešil čtvrtý senát v rozsudku ve věci Solidwerk, na nějž odkázal krajský soud v projednávané věci, jakož i pátý senát ve věci sp. zn. 5 Ads 44/2014. Chráněné pracovní místo je vytvářeno až na základě dohody s úřadem práce, na jejíž uzavření z povahy věci nárok není, a v zákoně je výslovně uvedeno, že úřad práce příspěvek poskytnout „může“. Je-li povaha příspěvku nároková, má žadatel, který splní všechny zákonem stanovené podmínky, legitimní očekávání, že příspěvek získá. Negativní rozhodnutí musí být proto podrobeno soudní kontrole.
V první řadě je spornou otázkou, zda jakýkoliv příspěvek ze státního rozpočtu musí být považován za dotaci ve smyslu rozpočtových pravidel. Ustanovení § 3 rozpočtových pravidel obsahuje velmi širokou definici dotace, která v zásadě postihuje jakákoliv účelově vázaná plnění ze státního rozpočtu, což jsou například i různé sociální dávky. Přesto taková plnění za dotace považována nejsou.
I pokud by byl tento příspěvek dotací, pak je sporné, zda by se na něj vztahoval § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel, který obecné předpisy o správním řízení a jejich soudní přezkum vylučuje pouze v případě vyhovění žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci. Zde předkládající senát jen stručně upozorňuje, že i ohledně výkladu tohoto ustanovení je rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Podle rozsudku ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 Afs 69/2010-135, č. 2456/2012 Sb. NSS, se soudní výluka aplikuje i na případy nárokové dotace, pokud jde o negativní rozhodnutí, tj. o rozhodnutí o jejím neposkytnutí. Naopak rozsudek ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 Ans 7/2011-90, č. 2782/2013 Sb. NSS, dovozuje, že se soudní výluka na rozhodnutí o zamítnutí nárokové dotace vztahovat nemůže.
Otázky, jež jsou v dosavadní judikatuře řešeny rozdílně a které předkládá devátý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní: Je rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví? Je výluka ze soudního přezkumu podle § 14 rozpočtových pravidel týkající se rozhodnutí o poskytnutí dotace aplikovatelná i na rozhodnutí o dotacích, na které je právní nárok, a na rozhodnutí, kterými nebyla dotace přiznána?
Zodpovězení druhé otázky by bylo namístě pouze tehdy, pokud by rozšířený senát dospěl k závěru, že příspěvek podle § 78 zákona o zaměstnanosti je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že výluka ze soudního přezkumu dle § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel se vztahuje pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle § 14 odst. 4 (dříve odstavec 3) rozpočtových pravidel a rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 zákona o zaměstnanosti je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(...)
III.2 Ústavní rámec soudní ochrany
[17] Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy tvoří především článek 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) systematicky zařazený do její hlavy páté (Právo na soudní a jinou právní ochranu). Podle čl. 36 odst. 1 „[k]aždý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu“. Podle odstavce 2, klíčového pro nynější věc, „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“
[18] Listina poskytuje interpretační pravidla i pro zákony, které ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny vylučují určitá rozhodnutí z přezkumné pravomoci správních soudů. Z článku 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, že žádné ustanovení zákona vylučující soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy nelze vykládat extenzivně. Namístě je naopak maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup k soudu (srov. obdobně nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, č. 76/2001 Sb. ÚS, případně nález ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, č. 62/2006 Sb. ÚS, kde Ústavní soud dovodil přezkumnou pravomoc správních soudů ve vztahu k oprávnění správce daně stanovit zálohy daně jinak). Výluky ze soudního přezkumu proto mají být vykládány zužujícím způsobem. V pochybnostech má být přezkum umožněn. Je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje výluka, je zapotřebí zvolit výklad maximálně dbající zachování práva na přístup k soudu (srov. takto usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, bod [19]).
[19] Tato ústavní pravidla jsou pro další výklad § 14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel naprosto klíčová (viz body [24], násl. níže).
[20] Posuzování dosahu výluky podle čl. 36 odst. 2 Listiny nutně předchází zjištění, zda jde o úkon, který podléhá soudnímu přezkumu dle § 65 a násl. s. ř. s., neboť uvedené ustanovení je podústavním provedením prvého.
[21] Povahou úkonu ve smyslu § 65 odst. 1 a násl. s. ř. s. se tento soud zabýval již dříve. Bylo tomu mj. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, v němž byl vysloven právní názor, že žalobní legitimace ve správním soudnictví není svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.
[22] V dalším shora citovaném usnesení čj. 8 As 47/2005-86 rozšířený senát jako obecný závěr vyslovil, že „[a]ktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“ (srov. k tomu též bod [38]).
III.3 Dotace a její soudní přezkum
[23] Dotací se ve smyslu § 3 rozpočtových pravidel rozumí „peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel“. Podstatným charakteristickým rysem každé dotace je její povinná účelovost, která musí být dodržena. Rozpočtová pravidla stanoví, že na dotaci není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.
[24] Podle § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel se na rozhodnutí o poskytnutí dotace (návratné finanční pomoci) nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Uvedené ustanovení vylučuje použití správního řádu a případný soudní přezkum pouze pro případy pozitivního rozhodnutí o poskytnutí dotace podle odstavce 3 (nyní odstavec 4); viz výslovné znění těchto ustanovení zákona, podle nichž „[v]yhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí“, přičemž právě na toto rozhodnutí „se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“.
[25] Doslovný výklad rozpočtových pravidel tedy jednoznačně svědčí tomu, že výluka ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci vyhověl. Na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti nevyhověl (resp. pokud vyhověl jen částečně, v rozsahu částečného nevyhovění), se obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání (§ 14 odst. 5 a contrario). Rozšířený senát nemohl zvolit výklad, kterým by v rozporu s textem zákona rozšířil rozsah výluky ze soudního přezkumu. To jednak s přihlédnutím k obecným kritériím výkladu obdobných zákonných ustanovení (viz bod [18] shora), jednak s ohledem na to, že neexistuje žádný jednoznačný argument, který by činil doslovný výklad zákona rozporný s jeho účelem či smyslem.
[26] Rozhodnutí, jímž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout do právní sféry žadatele. U některých dotačních typů lze předně uvažovat o zásahu do práva vlastnit a pokojně užívat majetek [čl. 11 odst. 1 Listiny, případně čl. 1 prvního dodatkového protokolu Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (č. 209/1992 Sb.)]. To platí zejména tehdy, pokud žadatel může se zřetelem k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt (srov. odlišné stanovisko soudce Kůrky k nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb.). Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem, u kterého existuje s ohledem na konstrukci právní ochrany přinejmenším důvodné legitimní očekávání, že k jeho nabytí dojde. Rozšířený senát zde připomíná ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž „majetek“ ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 může představovat buď „existující majetek“, „anebo majetkové hodnoty včetně pohledávek, u nichž může stěžovatel tvrdit, že má alespoň ‚legitimní očekávání‘, že dojde k jejich realizaci“ (rozhodnutí velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 7. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice, stížnost č. 39794/98, ECHR 2002-VII, bod 69).
[27] O soudním přezkumu procesních i hmotněprávních norem proto nelze v právě uvedených případech vůbec pochybovat. Zákonodárce totiž v těchto typech dotací projevil jasně svou vůli určité prostředky při splnění stanovených podmínek poskytnout a orgány moci výkonné mají jasně projevenou vůli zákonodárce vykonat. Při splnění zákonem stanovených podmínek proto žadatel poskytnutí dotace právem očekává a tomuto legitimnímu očekávání musí být poskytnuta soudní ochrana v procesní i hmotněprávní rovině.
[28] Nad rámec práva vlastnického lze ovšem i u jiných typů dotací, které jsou v důsledku své právní konstrukce daleko k jednoznačnému právnímu nároku na jejich poskytnutí, uvažovat o zásahu do jiných ústavně chráněných práv. Může to být, dle povahy té či oné dotace, třebas právo na svobodnou volbu povolání či právo podnikat (článek 26 Listiny), právo na zvláštní ochranu osob zdravotně postižených (článek 29 Listiny), právo na ochranu zdraví (článek 31 Listiny), na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) atd. V neposlední řadě se pak absence možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o nevyhovění dotační žádosti může dotknout také procesních práv žalobce, přinejmenším práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny) a práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny) (srov. k tomu přiměřeně shora citované usnesení rozšířeného senátu čj. 8 As 47/2005-86, body [42]–[44]).
[29] Charakter dotace z hlediska nároku na její obdržení proto není pro výluku ze soudního přezkumu určující. Určující je jen pro rozsah samotného soudního přezkumu. Nemá-li žadatel o dotaci či návratnou finanční pomoc na její poskytnutí žádný právní nárok, nemůže její poskytnutí legitimně očekávat ve smyslu ochrany ústavního práva na majetek. Skutečnost, že poskytovatel dotace má v takovémto případě široký prostor pro uvážení komu, za jakých podmínek a zda vůbec dotaci poskytne, neznamená, že takovému žadateli bude soudní ochrana zcela odmítnuta.
[30] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Princip právní jistoty je třeba spojit se zákazem svévole. Možnost uvážení státních orgánů musí být proto omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je přístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole (srov. shora citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14, bod 37).
[31] Případný soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. „nenárokových“ dotacích je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za podmínek stanovených obecným způsobem. Zjednodušeně řečeno žadatel nemá právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ním související. Ten je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě.
[32] Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity. Ty jsou buď stanoveny zákonem, nebo si je musí správní orgán vymezit ve své rozhodovací praxi sám a následně je také dodržovat. Předem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou například stanovovat diskriminační podmínky, na základě kterých by mělo být rozhodováno. Stejně tak nesmí být excesivní či svévolná aplikační praxe poskytovatelů dotace. Při rozhodování je nutné zohlednit konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 35/2012-40, č. 2736/2013 Sb. NSS). V rámci soudního přezkumu přísluší soudu posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvážení nevybočil.
[33] Soudní přezkum je tam, kde má poskytovatel správní uvážení komu, za jakých podmínek, případně zda vůbec dotaci poskytne, realizován specifickým způsobem. Soudní přezkum neznamená nahrazení správního uvážení uvážením soudu. Podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zruší správní soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost i tehdy, „zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo je zneužil“. Z toho plyne, že soud u těchto správních rozhodnutí přezkoumává, zda nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí přezkoumání je i posouzení, zda je správní uvážení logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Pokud byly výše uvedené podmínky splněny, soud nemůže ze stejných skutkových zjištění vyvodit jiné závěry. Právě uvedené vylučuje, aby soudy přezkoumávaly účelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním (srov. přiměřeně shora citovaný nález IV. ÚS 49/04).
[34] Výše uvedené závěry ohledně správního uvážení neplatí, pokud dojde k zastavení plateb již přiznané dotace. Je tomu tak proto, že okamžikem pravomocného rozhodnutí o přidělení dotace nepochybně vzniká příjemci nárok na její čerpání v souladu s jejím předpokládaným účelem. Rozhodnutím o poskytnutí dotace je vždy založeno legitimní očekávání příjemce, že mu bude dotace poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, budou mu ve stanovených termínech peněžní prostředky vyplaceny.
[35] Nevyplacení části dotace pro nesplnění podmínek zasahuje do právní sféry příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, alespoň pokud jde o tu část, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit. Z tohoto úhlu pohledu je i zde nárokový či nenárokový charakter dotace nepodstatný (blíže srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14).
III.4 Povaha poskytovaného příspěvku
[36] Osoby se zdravotním postižením mají přirozeně obtížnější situaci při hledání vhodného zaměstnání. Stát se proto snaží řadou opatření jejich šance na trhu práce vyrovnávat a mnohdy osoby se zdravotním postižením či jejich zaměstnavatele cíleně zvýhodňuje, a to prostřednictvím nejrůznějších přímých i nepřímých podpor.
[37] Základním právním předpisem je v tomto směru zákon o zaměstnanosti, který zaměstnávání osob se zdravotním postižením řeší v části třetí (§ 67–84) s tím, že se těmto osobám poskytuje zvýšená ochrana na trhu práce. Jedná se o právo zdravotně postižené osoby na pracovní rehabilitaci (poradenská činnost zaměřená na volbu povolání, volbu zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti, teoretickou a praktickou přípravu pro zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost, zprostředkování zaměstnání), o možnost zaměstnavatele uzavřít s úřadem práce dohodu o chráněném pracovním místě a získat příspěvek na náklady vynaložené na jeho zřízení či příspěvek na částečnou úhradu provozních nákladů, o nyní posuzovaný příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením.
[38] Podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením se projevuje též v negativní motivaci zaměstnavatelů v podobě povinného podílu zaměstnanců se zdravotním postižením. V tomto směru se někdy hovoří o tzv. invalidní dani, neboť § 81 a násl. zákona o zaměstnanosti stanoví obecnou povinnost všem zaměstnavatelům s více než 25 zaměstnanci v pracovním poměru, zaměstnávat osoby se zdravotním postižením ve výši povinného podílu (4 %) těchto osob na celkovém počtu zaměstnanců.
[39] Na zákon o zaměstnanosti navazují další právní předpisy, které mají motivovat zaměstnavatele zaměstnávat osoby se zdravotním postižením a mezi které patří např. zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, upravující slevu na dani za každého zdravotně postiženého zaměstnance (§ 35), ale také např. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, upravující zvýhodnění dodavatelů, již zaměstnávají osoby se zdravotním postižením.
[40] Posuzovaný příspěvek je jednoznačně motivačním opatřením, jeho účelem je stimulovat zájem podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání. Finanční prostředky vyčleněné na tyto příspěvky jsou poskytovány z rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí a podléhají rozpočtovým pravidlům. Svou povahou jde o účelovou dotaci.
[41] Jde o příspěvek, který není úřadem práce poskytován na základě dohody, ale zaměstnavateli na něj při splnění zákonných podmínek vzniká nárok. Tomu odpovídá text § 78 („[z]aměstnavateli[...]se poskytuje příspěvek“, „[p]říspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši“, „[ú]řad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje“).
[42] První podmínkou stanovenou zákonem o zaměstnanosti pro poskytnutí přípěvku je zaměstnávání více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu zaměstnanců zaměstnavatele. Protože výše příspěvku vychází ze skutečně vyplacených prostředků na mzdy a platy, včetně pojistného a případného zvýšení o další náklady, je příspěvek poskytován zpětně vždy za uplynulé kalendářní čtvrtletí. Doručení žádosti o příspěvek úřadu práce nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po uplynutí čtvrtletí je druhou podmínkou pro poskytnutí příspěvku (srov. § 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti). Třetí podmínkou pro poskytnutí příspěvku je tzv. bezdlužnost zaměstnavatele (srov. § 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti).
[43] Příspěvek nelze poskytovat za čtvrtletí, ve kterém je účinná dohoda o poskytnutí příspěvku na vytvoření pracovních příležitostí v rámci veřejně prospěšných prací pro osobu se zdravotním postižením nebo příspěvku na vyhrazení společensky účelného pracovního místa pro osobu se zdravotním postižením.
[44] O poskytnutí či neposkytnutí příspěvku vydá úřad práce (v současnosti krajská pobočka úřadu práce) rozhodnutí. Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel povinen prostřednictvím úřadu práce ve stanovené lhůtě odvést do státního rozpočtu, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši.
[45] Z citované zákonné úpravy lze dovodit, že žadatel, který za příslušné kalendářní čtvrtletí splní všechny zákonem stanovené podmínky, má na vyplacení této dotace nárok, a může tedy legitimně očekávat, že mu bude příspěvek poskytnut. Zamítavé rozhodnutí se jednoznačně dotýká jeho právní sféry a nemůže být ze soudního přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno.
[46] Uvedený závěr vyplývá i z důvodové zprávy k návrhu zákona o zaměstnanosti: „Zaměstnavatelé osob se zdravotním postižením byli od roku 1993 do roku 2000 podporováni formou dotací ze státního rozpočtu prostřednictvím Ministerstva financí. Od roku 2001 v souvislosti s účinností[rozpočtových pravidel]byly finanční prostředky vyčleněné na tyto dotace převedeny do rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. V roce 2001 byly tyto nenárokové dotace poskytovány na základě příkazu ministra práce a sociálních věcí, s účinností od 1. 1. 2002 byly novelou zákona o zaměstnanosti změněny na nárokový příspěvek, náležející zaměstnavatelům, kteří přizpůsobili svůj výrobní program a pracovní podmínky zaměstnávání osob se zdravotním postižením.“
Právní věta
I. Výluka ze soudního přezkumu dle § 14 odst. 5 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, se vztahuje pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace
II. Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).
Usnesení ze dne 8. 1. 2015
Plný text
9 Ads 83/2014 - 40
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. B. P. v právní věci žalobkyně: Ing. A. K., zast. Mgr. Tomášem Pelíškem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem [adresa] Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2008, č. j. 2008/75003-424, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 1. 2014, č. j. 36 Ad 7/2013 – 52,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci v rozsahu podstatném pro rozhodování rozšířeného senátu
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví označeného usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného specifikovanému v záhlaví, jímž bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti výroku II. rozhodnutí Úřadu práce v Blansku (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 23. 9. 2008, č. j. BKA-T-29/2008, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Výrokem II. rozhodnutí správního orgánu I. stupně nebyl stěžovatelce podle ustanovení § 78 odst. 6 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008 (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), poskytnut příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 2. čtvrtletí roku 2008 ve výši 110.500,- Kč.
[2] Stěžovatelka požádala podle § 78 odst. 1 zákona o zaměstnanosti o poskytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Správní orgán I. stupně a následně i žalovaný však došly k závěru, že ohledně 6 zaměstnanců jí tento příspěvek nenáleží, neboť tito zaměstnanci se účastnili také projektů, které jsou spolufinancovány Evropskou unií a státním rozpočtem České republiky. Takové nakládání s prostředky státního rozpočtu by bylo v rozporu se zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“), a zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podala stěžovatelka žalobu, kde se závěry žalovaného nesouhlasila. Krajský soud napadeným usnesením podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), žalobu odmítl, neboť rozhodnutí žalovaného je úkonem správního orgánu, jehož přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Tím je § 14 (v usnesení zjevně chybně uváděn § 5) odst. 5 rozpočtových pravidel, podle kterého se na rozhodnutí o poskytnutí dotace nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4 Ads 66/2013 – 23, ve věci Solidwerk s. r. o. (dále jen „rozsudek Solidwerk“), jsou příspěvky poskytované na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podřízeny rozpočtovým pravidlům a mají tak charakter dotace, na jejíž poskytnutí není právní nárok.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Stěžovatelka v kasační stížnosti nejprve rekapituluje skutkový stav věci a uvádí, proč se domnívá, že by jí měl být příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením poskytnut. Následně se věnuje důvodnosti odmítnutí žaloby krajským soudem.
[5] Rozhodnutí správního orgánu I. stupně i rozhodnutí žalovaného jsou rozhodnutí, která jsou v soudním řízení přezkoumatelná. Projednávaná věc se liší od rozsudku Solidwerk, neboť tam byl předmětem posuzování příspěvek poskytnutý na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podle § 75 zákona o zaměstnanosti, zatímco v nyní posuzované věci jde o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti. Tento příspěvek je při splnění podmínek daných zákonem nárokový, což vyplývá ze znění zákona, který hovoří o „poskytování příspěvku“ a o tom, že zaměstnavateli „náleží“. Rozpočtová pravidla tak na danou věc nedopadají. Pokud jejich prostřednictvím krajský soud dovodil nepřípustnost soudního přezkumu, došlo k zásahu do základních práv a svobod stěžovatele zaručených ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami. O nároku bylo rozhodováno správním rozhodnutím, které logicky musí být soudně přezkoumatelné. Zákonem garantovaná výše příspěvků je podstatná pro to, aby zaměstnavatelé zaměstnávali osoby se zdravotním postižením.
[6] Proto s ohledem na shora uvedené navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu
[8] Při předběžném posouzení věci zjistil devátý senát, že ohledně přezkoumání rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti je rozdílná rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu.
[9] Úprava příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením byla vymezena následovně:
„§ 78 Příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
(1) Zaměstnavateli zaměstnávajícímu více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu svých zaměstnanců se poskytuje příspěvek na podporu zaměstnávání těchto osob. …
(2) Příspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši skutečně vynaložených mzdových nákladů na zaměstnance, který je osobou se zdravotním postižením, včetně pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistného na veřejné zdravotní pojištění, které zaměstnavatel za sebe odvedl z vyměřovacího základu tohoto zaměstnance, nejvýše však
a) 9 000 Kč za každou zaměstnanou osobu s těžším zdravotním postižením [§ 67 odst. 2 písm. a)],
b) 6 500 Kč za každou jinou zaměstnanou osobu se zdravotním postižením [§ 67 odst. 2 písm. b) a c)].
(3) Příspěvek se poskytuje čtvrtletně zpětně na základě žádosti zaměstnavatele, která spolu s jejími součástmi uvedenými v odstavci 4 musí být úřadu práce doručena nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po uplynutí příslušného kalendářního čtvrtletí.
(4) Součástí žádosti je …
(5) Příspěvek nelze poskytovat za čtvrtletí, ve kterém je účinná dohoda o poskytnutí příspěvku na vytvoření pracovních příležitostí v rámci veřejně prospěšných prací (§ 112) pro osobu se zdravotním postižením nebo příspěvku na vyhrazení společensky účelného pracovního místa (§ 113 odst. 5) pro osobu se zdravotním postižením.
(6) Úřad práce vydá rozhodnutí o
a) poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje podmínky pro poskytnutí příspěvku uvedené v odstavcích 1 a 3 a není účinná dohoda o poskytování některého z příspěvků uvedených v odstavci 5,
b) neposkytnutí příspěvku, pokud nejsou splněny podmínky uvedené v písmenu a) ,
c) neposkytnutí části příspěvku ve výši odpovídající mzdovým nákladům včetně pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistného na veřejné zdravotní pojištění těch zaměstnanců, u kterých zaměstnavatel nedoloží, že jsou osobami se zdravotním postižením; současně musí být splněny podmínky uvedené v písmenu a).
(7) Příspěvek je splatný nejpozději do 30 kalendářních dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí.
(8) Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel povinen ve stanovené lhůtě odvést do státního rozpočtu, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši.
…“
[10] Šestý a čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu nejprve v rozsudku ze dne 23. 1. 2013, č. j. 6 Ads 100/2012 – 34, a později též v rozsudku ze dne 24. 1. 2014, č. j. 4 Ads 97/2013 – 31, přistoupily k věcnému přezkoumání rozsudků krajských soudů, které rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku podle § 78 zákona o zaměstnanosti taktéž věcně posoudily. Ve druhém případě byla navíc vytvořena právní věta, která zní: „Při zjišťování podílu počtu zaměstnanců se zdravotním postižením (§ 78 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti) pro účely posouzení žádosti o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením se do počtu skutečně odpracovaných hodin dle § 11 odst. 2 vyhlášky č. 518/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, zohledňují i hodiny odpracované v rozhodné době přesčas bez ohledu na to, že nároky zaměstnanců z této přesčasové práce (náhradní volno nebo mzda za práci přesčas) dosud nebyly vypořádány.“ Již z této právní věty je tedy zřejmé, že čtvrtý senát se zabýval tím, za jakých podmínek vzniká žadateli právní nárok na poskytnutí příspěvku.
[11] K odlišnému závěru však došel pátý senát v rozsudku ze dne 7. 8. 2014, č. j. 5 Ads 44/2014-20. Tímto rozsudkem byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení Krajského soudu v Brně, kterým byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí o příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti z důvodu její nepřípustnosti. Pátý senát se s krajským soudem ztotožnil, když uvedl: „Stěžovatel v kasační stížnosti činí zásadní otázku, a to, zda měla být v jeho případě aplikována právní úprava obsažená v rozpočtových pravidlech, resp. tvrdí, že v jeho případě nemělo být dle uvedeného zákona postupováno, neboť na věc stěžovatele nedopadá. Nutno však konstatovat, že argumentaci přitom stěžovatel založil na případě skutkově odlišném, neboť stěžovateli byl poskytnut příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, nejednalo se tedy o vytvoření chráněného pracovního místa. Stěžovatel zároveň namítá nepřípadnost odkazu krajského soudu na rozsudek NSS sp. zn. 4 Ads 66/2013 Sb. Se stěžovatelem lze souhlasit do té míry, že v uvedeném případě se jednalo o věc skutkově odlišnou, neboť byla zamítnuta žádost o vymezení chráněného pracovního místa podle § 75 zákona o zaměstnanosti. Obsahem dohody o vymezení (vytvoření) chráněného pracovního místa je dle § 75 odst. 9 zákona o zaměstnanosti závazek státu poskytnout zaměstnavateli příspěvek ve stanovené výši a na druhé straně závazek zaměstnavatele zřídit (zachovat) vymezené pracovní místo vhodné pro osoby se zdravotním postižením, skutečně osobu se zdravotním postižením na vymezeném pracovním místě po stanovenou dobu zaměstnávat a dále podmínky pro kontrolu dodržování dohody a sankce za její porušení.
V cit. rozsudku zdejší soud konstatoval, že příspěvky poskytované na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa jsou výslovně podřízeny režimu rozpočtových pravidel, neboť zákon o zaměstnanosti stanoví, že v případě porušení podmínek z dohody zaměstnavatelem se postupuje podle právních předpisů upravujících porušení rozpočtové kázně. Nejvyšší správní soud v cit. rozsudku uvedl mimo jiné: „tyto příspěvky tak lze zahrnout pod pojem „dotace“ ve smyslu rozpočtových pravidel, neboť § 3 písm. a) rozpočtových pravidel definuje dotaci jako peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Postup při rozhodování, zda zaměstnavateli příspěvek (dotace) bude poskytnuta (zde: zda bude uzavřena dohoda o vymezení chráněného pracovního místa), je upraven v § 14 rozpočtových pravidel. Odstavce 1 a 2 tohoto paragrafu stanoví, že na dotaci nebo návratnou finanční výpomoc není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. Dotaci nebo návratnou finanční výpomoc ze státního rozpočtu může poskytnout ústřední orgán státní správy, Úřad práce České republiky, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky, Technologická agentura České republiky nebo organizační složka státu, kterou určí zvláštní zákon (dále jen "poskytovatel"). Uvedeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost stěžovatele, kterou brojil proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby z důvodu zákonné výluky ze soudního přezkumu dle ust. § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel.
Jakkoli v případě stěžovatele bylo rozhodnuto o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, lze nepochybně výše uvedené závěry stran povahy těchto příspěvků a případnosti užití rozpočtových pravidel vztáhnout i na věc nyní projednávanou. Příspěvek dle cit. ustanovení tedy nepochybně lze zahrnout pod pojem „dotace“ dle ustanovení § 3 písm. a) rozpočtových pravidel („peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel“). Odkaz krajského soudu na zmiňovaný judikát tak nelze považovat za zcela nepřípadný. Obdobně zdejší soud rozhodl o užití rozpočtových pravidel i ve svém rozsudku ze dne 11. 11. 2010, č. j. 1 Afs 77/2010 - 81, ve věci dohody o zřízení společensky účelného pracovního místa
Ustanovení § 78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti nadto výslovně stanoví: „Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel povinen prostřednictvím Úřadu práce ve stanovené lhůtě odvést do státního rozpočtu, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši; obdobně je zaměstnavatel povinen vrátit příspěvek v případě, že mu byl poskytnut v období 12 měsíců přede dnem nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za umožnění výkonu nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3. Nesplnění těchto povinností je porušením rozpočtové kázně. …
Pátý senát tedy zaujal názor, že příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel a s ohledem na to je vyloučen soudní přezkum rozhodnutí o příspěvku podle § 14 odst. 5 (respektive v dané době odst. 4) rozpočtových pravidel, který zní: „Na rozhodnutí podle odstavce 4 (v dané době odst. 3) se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.“ Závěry obsažené v tomto rozsudku pátého senátu pak byly převzaty také do rozsudků třetího a šestého senátu ze dne 27. 8. 2014, č. j. 3 Ads 124/2014 - 15, a ze dne 22. 10. 2014, č. j. 6 Ads 61/2014 – 23.
[12] Pokud šestý a čtvrtý senát přistoupily k věcnému posouzení rozhodnutí o příspěvku, musely dojít k závěru, že je dána pravomoc soudů ve správním soudnictví takové rozhodnutí přezkoumat. Pokud by tomu tak nebylo, jak dovodil pátý, třetí a šestý senát, pak by bylo řízení před krajským soudem stiženo zmatečností ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., k níž by ve smyslu § 109 odst. 4 s. ř. s. musel Nejvyšší správní soud přihlížet, i kdyby nebyla důvodem kasační stížnosti. S ohledem na to došlo k rozporu v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu. Předkládající devátý senát se přitom přiklání k šestému a čtvrtému senátu, tedy k tomu, že by přezkum soudního rozhodnutí být vyloučen neměl a to z následujících důvodů.
[13] Podle názoru devátého senátu z textu § 78 zákona o zaměstnanosti vyplývá, že tam stanovený příspěvek byl zamýšlen jako nárokový, při splnění zákonem stanovených podmínek. Z textu zákona nevyplývá žádná možnost správního uvážení pro úřad práce, který o něm rozhoduje; v textu zákona jsou použita slova „zaměstnavateli … se poskytuje příspěvek“, „příspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši“, „Úřad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje …“. Nárokovost tohoto příspěvku, na rozdíl od jiných příspěvků podle zákona o zaměstnanosti, dovozuje i odborná literatura (Steinichová, L., Zákon o zaměstnanosti. Komentář. Wolters Kluwer, a.s. Praha 2010 – dostupný v právním informačním systému ASPI). Druh tohoto příspěvku je tak odlišný od příspěvku v rozsudku Solidwerk, který posuzoval příspěvek podle § 75 zákona o zaměstnanosti. Ten upravuje vytvoření chráněného pracovního místa a příspěvku na něj. Chráněné pracovní místo je však vytvářeno až na základě dohody s úřadem práce, na jejíž uzavření z povahy věci nárok není, a výslovně je uvedeno, že úřad práce příspěvek poskytnout „může“.
[14] Pokud je povaha příspěvku nároková, pak je třeba dovodit, že žadatel o takový příspěvek má legitimní očekávání, že jej získá, pokud zákonem stanovené podmínky splní. V takovém případě je třeba jej považovat za majetek ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (viz ohledně dotací například rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Plalam S. P. A. proti Itálii, ze dne 18. 5. 2010). V návaznosti na to je třeba jej také považovat za občanské právo ve smyslu čl. 6 odst. 1 dané úmluvy a je proto třeba, aby o takovém nároku rozhodoval nezávislý a nestranný soud, zřízený zákonem. Buď takový výklad vnitrostátní právo umožňuje, nebo by byla na místě aplikace čl. 10 Ústavy. Spíše by přitom nebyl dán rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, když je minimálně sporné, zda by nárok na poskytnutí příspěvku mohl být považován za základní právo či svobodu podle Listiny. Podle názoru devátého senátu je však spíše možný takový výklad běžného práva, který nebude v rozporu s úmluvou a ani potencionálně s Listinou základních práv a svobod.
[15] V prvé řadě je spornou otázkou, zda jakýkoliv příspěvek ze státního rozpočtu musí být považován za dotaci ve smyslu rozpočtových pravidel. Ustanovení § 3 písm. a) rozpočtových pravidel považuje za dotaci peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Tato definice je velmi široká a v zásadě postihuje jakákoliv účelově vázaná plnění ze státního rozpočtu, což budou například i různé sociální dávky. Přesto taková plnění za dotace považována nejsou. Je tedy otázkou, zda je třeba skutečně považovat příspěvek podle § 78 zákona o zaměstnanosti za dotaci.
[16] I pokud by příspěvek podle § 78 zákona o zaměstnanosti byl dotací, pak je sporné, zda by se na něj vztahovalo ustanovení § 14 odst. 5 (dříve odst. 4) rozpočtových pravidel, které vylučuje v případě rozhodnutí o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci obecné předpisy o správním řízení a jejich soudní přezkum. Zde předkládající devátý senát jen stručně upozorňuje, že i ohledně výkladu tohoto ustanovení je rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Podle rozsudku ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 Afs 69/2010-135, se výluka aplikuje i tehdy, pokud je dotace nároková a i pokud jde o rozhodnutí o jejím neposkytnutí. Naopak rozsudek ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 Ans 7/2011 – 90, dovozuje, že se výluka nevztahuje jak na situaci, kdy jde o nárokovou dotaci, tak na situaci, kdy jde o rozhodnutí o jejím neposkytnutí. Devátý senát se přitom přiklání k tomu, že by výluka soudního přezkumu neměla dopadat na ty dotace, na které je při splnění stanovených podmínek právní nárok. U nenárokových dotací by naopak měla dopadat jak na rozhodnutí, kterým se žádosti vyhovuje, tak i na ta rozhodnutí, kterým se žádosti nevyhovuje.
[17] Smyslem výluky obecných předpisů o správním řízení a soudního přezkumu rozhodnutí o poskytnutí dotace podle přesvědčení devátého senátu bylo to, že dotace mají zpravidla nenárokový charakter a poskytovatel dotace má v takovém případě široký prostor pro uvážení o tom, komu a za jakých podmínek dotaci poskytne. Nenárokovost dotace je stanovena v § 14 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, když však toto ustanovení počítá s možností odlišné úpravy v jiných právních předpisech. To, zda a v jaké výši bude dotace poskytnuta, bude často záviset také na hospodářských možnostech poskytovatele dotace. Jedná se tedy o nakládání s veřejnými prostředky, které se v některých ohledech blíží nákupu zboží či služeb ze strany státu. Jsou nepochybně oblasti, kde stát někdy volí tu či onu formu poskytnutí prostředků. Například na zajištění sociálních služeb může vypsat jak dotaci, tak zadat veřejnou zakázku na zajištění určité služby. U těchto nenárokových dotací je tedy pochopitelné stanovení takovéto výluky, neboť postup orgánů výkonné moci se spíše blíží nakládání s majetkem než výkonu veřejné moci vrchnostenskými prostředky. Oproti tomu v situacích, kdy je nárok na dotaci stanoven zákonem a orgán výkonné moci nemá prostor pro správní uvážení, nedává takováto výluka smysl. Zákonodárce v takovýchto případech projevuje jasně svou vůli určité plnění při splnění stanovených podmínek poskytnout. Orgány moci výkonné v takových případech nedisponují žádným správním uvážením a mají pouze vykonat jasně projevenou vůli zákonodárce. Výluka by se tak měla uplatnit jen u nenárokových dotací. Není proto důvodu, aby se výluka na takovéto dotace vztahovala. Ostatně v předkládané věci bylo vedeno standardní správní řízení a správní orgán I. stupně ani žalovaný zjevně nepochybovaly o tom, že mají postupovat podle správního řádu.
[18] S ohledem na uvedené má předkládající senát za to, že závěry učiněné jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu ohledně přípustnosti žaloby proti rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti, a potažmo i ohledně rozsahu výluky podle § 14 odst. 5 (dříve odst. 4) rozpočtových pravidel, jsou rozporné. Dle názoru devátého senátu jsou proto dány zákonné důvody pro předložení věci rozšířenému senátu dle ustanovení § 17 s. ř. s.
[19] Otázky, jež jsou v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešeny rozdílně a které předkládá devátý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní:
Je rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví?
Je výluka ze soudního přezkumu podle § 14 rozpočtových pravidel týkající se rozhodnutí o poskytnutí dotace aplikovatelná i na rozhodnutí o dotacích, na které je právní nárok, a na rozhodnutí, kterými nebyla dotace přiznána?
Zodpovězení druhé otázky by přitom bylo namístě pouze tehdy, pokud by rozšířený senát došel k závěru, že příspěvek podle § 78 zákona o zaměstnanosti je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: J. B., J. B., Z. K., B. P., A. R., K. Š., J. V.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právním otázkám předkládaným rozšířenému senátu.
V Brně dne 8. ledna 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu