Rozsudek ze dne 25. 9. 2008
Plný text
9 Afs 59/2007 - 69
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobců: a) V. S. a b) M. S., zastoupených JUDr. Ing. Vladimírem Nedvědem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Finanční ředitelství v Ústí nad Labem, se sídlem [adresa] proti rozhodnutím žalovaného ze dne 27. 11. 2002, č. j. 2056/150/2002 a č. j. 2055/150/2002, o daňové exekuci, o kasační stížnosti žalobců a) a b) proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 10. 2006, č. j. 15 Ca 199/2006 - 16,
t a k t o :
I. Kasační stížnost s e z a m í t á.
II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.
O d ů v o d n ě n í :
Žalobci a) a b) (dále jen „stěžovatelé“) včas podanou kasační stížností napadají v záhlaví označený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“), kterým byly zamítnuty jejich žaloby proti rozhodnutím žalovaného ze dne 27. 11. 2002, č. j. 2056/150/2002 a č. j. 2055/150/2002. Těmito rozhodnutími žalovaný zamítl odvolání stěžovatelů proti exekučním příkazům na prodej nemovitostí vydaných Finančním úřadem v Roudnici nad Labem dne 5. 11. 2001 pod č. j. 48869/01/198970/1518 a č. j. 48887/01/198970/1518 podle § 73 odst. 6 písm. d) zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“), k vymožení vykonatelných nedoplatků ve výši 1 875 934 Kč a 1 258 255 Kč.
Stěžovatelé označili jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Namítají, že dodatečné platební výměry na daň z příjmů za rok 1992 nemají základní zákonné náležitosti uvedené v ustanovení § 32 odst. 2 písm. d) a g) zákona o správě daní a poplatků a pro tyto nedostatky je třeba je považovat za nicotné. Stejně tak některé z náležitostí podle § 73 odst. 5 téhož zákona postrádají i vykonatelné výkazy nedoplatků, na jejichž podkladě byly vydány žalobami napadené exekuční příkazy. Stěžovatelé v dané souvislosti poukazují na skutečnost, že krajský soud ve svém rozhodování nevzal v úvahu právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozsudku ze dne 2. 8. 2006, č. j. 2 Afs 189/2004 - 65, jímž byl ve smyslu ustanovení § 110 odst. 3 s. ř. s. zavázán k posouzení, zda vedle exekučních příkazů nejsou nicotnými správními akty také exekuční tituly (vykonatelné výkazy nedoplatků), a to buď v důsledku toho, že se opírají o neexistující rozhodnutí správce daně, či v důsledku absence zákonných náležitostí. Z výše uvedených důvodů proto stěžovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti v plném rozsahu ztotožňuje se závěry učiněnými krajským soudem. Uvádí, že krajský soud v souladu s právním názorem vysloveným zdejším soudem řádně posoudil, zda platební výměry a dodatečné platební výměry, o které se opírají exekuční tituly, jsou nicotné, a zda nicotností netrpí rovněž exekuční tituly (vykonatelné výkazy nedoplatků) a exekuční příkazy. Žalovaný upozorňuje na obsah závazného právního názoru zdejšího soudu směřujícího pouze k nezbytnosti zabývat se nicotností správních aktů z moci úřední, nikoli však již způsobem tohoto posouzení, které žalovaný považuje za správné. Navrhuje proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Z obsahu předloženého soudního a správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Stěžovatelé se samostatně podanými žalobami domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2002, č. j. 2056/150/2002 a č. j. 2055/150/2002, kterými byla zamítnuta jejich odvolání proti exekučním příkazům na prodej nemovitosti vydaných dne 5. 11. 2001 pod č. j. 48869/01/198970/1518 a č. j. 48887/01/198970/1518, k vymožení vykonatelných nedoplatků v částkách 1 875 934 Kč a 1 258 255 Kč.
Stěžovatelé v obsáhlých žalobách namítali, že napadená rozhodnutí žalovaného jsou nezákonná, nepřezkoumatelná a že jimi byli zkráceni na svých právech, neboť žalovaný se v jejich odůvodnění nevypořádal se všemi námitkami uvedenými v odvolání. Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je v dané věci podstatné, že stěžovatel a) v podané žalobě vznesl námitky vztahující se k dodatečnému platebnímu výměru na daň z příjmů obyvatelstva za rok 1992, č. 100, č. j. 723/281/210/95 ze dne 16. 2. 1995, který dle jeho názoru neobsahuje základní zákonné náležitosti uvedené v § 32 odst. 2 písm. d) a g) zákona o správě daní a poplatků, a to výrok s uvedením právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno, a dále otisk úředního razítka se státním znakem. Stěžovatel dále uvedl, že základní náležitost dle ustanovení § 32 odst. 2 písm. g) citovaného zákona, tj. otisk úředního razítka se státním znakem, neobsahuje ani platební výměr na daň z příjmů fyzických osob za rok 1993, č. 950000014, č. j. 723/280/210/95 ze dne 16. 2. 1995.
V případě stěžovatelky b) se jednalo o žalobní námitky vztahující se k dodatečnému platebnímu výměru na daň z příjmů obyvatelstva za rok 1992 ze dne 16. 2. 1995, č. 101, č. j. 724/282/210/95, který dle jejího názoru neobsahuje základní zákonné náležitosti vyjmenované v § 32 odst. 2 písm. d) a g) zákona o správě daní a poplatků, a to shodně jako v případě stěžovatele a) výrok s uvedením právních předpisů, podle kterých bylo rozhodováno, a dále otisk úředního razítka se státním znakem.
Oba stěžovatelé v podané žalobě tvrdili, že absence shora uvedených náležitostí má za následek nicotnost vydaných platebních výměrů představujících podklad pro vydání exekučních titulů – vykonatelných výkazů nedoplatků, které jsou z tohoto důvodu rovněž nulitní. Vydané exekuční tituly jsou pak nicotnými právními akty také z toho důvodu, že neobsahují zákonné náležitosti dle § 73 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků, konkrétně údaj o druhu daně a o původní splatnosti dlužné daně.
Krajský soud v této věci již dříve rozhodoval, a to rozsudkem ze dne 28. 7. 2004, č. j. 15 Ca 547/2002 - 35. Proti tomuto rozsudku stěžovatelé podali kasační stížnost, o které Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 2. 8. 2006, č. j. 2 Afs 189/2004 - 65, tak, že rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud dospěl v uvedeném rozsudku k závěru, že krajský soud nerozlišil správně mezi neplatností a nicotností rozhodnutí, která byla podkladem pro sestavení výkazů nedoplatků jako exekučních titulů, a dále uvedl, že správní soud se v exekučním řízení může (a v případě nicotnosti musí) zabývat také otázkou existence exekučního titulu jakožto podkladu pro vydání exekučního příkazu. Krajský soud byl Nejvyšším správním soudem zavázán, aby se v dalším řízení zabýval otázkou, zda exekuční tituly nejsou nicotnými právními akty, a to buď v důsledku toho, že se opírají o neexistující rozhodnutí správce daně, anebo v důsledku absence zákonných náležitostí, či z obou těchto důvodů. Zkoumání nicotnosti exekučního titulu tak Nejvyšší správní soud označil za součást přezkumu exekučního příkazu.
Krajský soud ve svém druhém rozhodnutí ze dne 11. 10. 2006, č. j. 15 Ca 199/2006 - 16, respektoval závazný právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem. V odůvodnění rozhodnutí se zabýval hodnocením, zda se exekuční tituly (vykonatelné výkazy nedoplatků) neopírají o nicotné platební výměry a dodatečné platební výměry, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak není. Seznané vady platebních výměrů označil za nedosahující intenzity potřebné k označení těchto aktů nicotnými a rovněž ve vztahu k vykonatelným výkazům nedoplatků usoudil na jejich bezvadnost.
Devátý senát, který podle rozvrhu práce měl o kasační stížnosti stěžovatelů směřující do tohoto rozhodnutí krajského soudu rozhodovat, se při předběžné poradě s předchozím názorem vysloveným v této věci Nejvyšším správním soudem neztotožnil; navíc shledal rozpor tohoto názoru s předchozí judikaturou zdejšího soudu. Výše citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2006, č. j. 2 Afs 189/2004 – 65, označil za odporující usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2004, č. j. 1 Afs 47/2004 - 74, podle kterého již nelze v exekučním řízení zkoumat námitky věcně zpochybňující samotný exekuční titul, mezi které lze dle názoru devátého senátu zahrnout i nicotnost rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že podle názoru devátého senátu vyvstala potřeba sjednocení judikatury, předložil věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
Rozšířený senát dospěl ve svém rozhodnutí k závěru, že v dané věci devátý senát nebyl oprávněn se od závazného právního názoru vysloveného v téže věci již dříve jiným senátem Nejvyššího správního soudu odchýlit a nemohl sám ani vyvolat rozhodnutí rozšířeného senátu o této otázce, neboť se jí v rámci jím rozhodované kasační stížnosti nemohl vůbec věcně zabývat. Rozšířený senát vyslovil, že zruší-li Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti rozhodnutí krajského soudu, je vysloveným právním názorem vázán nejen krajský soud, ale také Nejvyšší správní soud sám, rozhoduje-li za jinak nezměněných poměrů v téže věci o kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. Změny původně vyloženého právního názoru se proto senát, který o nové kasační stížnosti rozhoduje, nemůže (s výjimkami v rozhodnutí rozšířeného senátu uvedenými) domoci ani předložením věci rozšířenému senátu postupem podle § 17 s. ř. s. Rozšířený senát proto vrátil věc devátému senátu k projednání a rozhodnutí.
Kasační stížnost je podle § 102 a násl. s. ř. s. přípustná. Ač stěžovatelé výslovně podřazují důvody kasační stížnosti pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jsou v ní podle jejího obsahu uplatněny důvody dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí spočívající na nesprávném posouzení právní otázky soudem, spočívající v posouzení charakteru vad platebních výměrů a vykonatelných výkazů nedoplatků. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V dané věci, ačkoli kasační stížnost nerespektování závazného právního názoru krajským soudem formálně namítá, fakticky takovou námitku neobsahuje. Stěžovatelé totiž za závazný právní názor označují argumentaci, kterou Nejvyšší správní soud ve zrušovacím rozhodnutí vůbec neužil. Naopak závazný právní názor směřující k povinnosti zkoumat nicotnost platebních výměrů a vykonatelných výkazů nedoplatků v dalším řízení před krajským soudem respektován byl, ovšem tyto akty byly krajským soudem shledány existujícími, byť vadnými v intenzitě odpovídající pouhé jejich nezákonnosti, kterou by bylo možno zkoumat pouze při jejich přímém napadení žalobou. Krajský soud pak oproti svému prvnímu rozhodnutí (a zcela mimo závazný právní názor) provedl samostatné a nové posouzení těchto aktů, proti čemuž také směřuje kasační stížnost. Přípustnými kasačními námitkami napadajícími druhé rozhodnutí krajského soudu tak jsou jen námitky proti právnímu posouzení charakteru vad platebních výměrů a vykonatelných výkazů nedoplatků a jen v těchto mezích opravňuje kasační stížnost Nejvyšší správní soud k přezkumu zákonnosti tohoto rozsudku krajského soudu.
Vzhledem k tomu, že se v projednávané věci jedná o problematiku nicotnosti správního aktu, kterou až do přijetí soudního řádu správního český právní řád výslovně neupravoval, považoval Nejvyšší správní soud za vhodné nejprve v krátkosti shrnout úvahy z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, publikovaného pod č. 793/2006 Sb. NSS, který poprvé rozlišil mezi kategoriemi nicotnosti, neplatnosti a nezákonnosti správních aktů.
Právní teorie a dnes již ustálená judikatura správních soudů považuje za nicotný správní akt ten, který „trpí vadami takové intenzity, že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Takovými vadami jsou především neexistence zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní nedostatek formy, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle.“ Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srovnej Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha 2003, s. 136 - 141).
Dosavadní judikatura správních soudů i Ústavního soudu (např. usnesení ze dne 17. 5. 2000, sp. zn. IV. ÚS 108/2000, nebo nález ze dne 10. 10. 2002, sp. zn. III. ÚS 728/01) propracovala pojem nicotnosti do značné hloubky. Dospěla k závěru, že k nicotnosti je soud povinen přihlížet z úřední povinnosti. Vady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoli však pouhý nedostatek funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním smyslu), nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu).
Rozsáhlejší úpravu nicotnosti správních aktů pak přinesl nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), podle jehož ustanovení § 77 odst. 1 je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Podle odst. 2 téhož ustanovení je dále nicotné rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle § 76 odst. 2 soudního řádu správního.
Z uvedeného vyplývá, že nicotný je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami (viz shora vyjmenované příklady), že jej vůbec nelze za rozhodnutí považovat. Tyto vady jsou natolik závažné, že působí faktickou neexistenci samotného správního aktu; za dané situace tu tedy není nic, co by mohlo zakládat jakákoli práva či povinnosti subjektů.
Srovná-li se uvedené vymezení nicotnosti s neplatností podle § 32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků, je zřejmé, že jde o odlišné kategorie. Podle tohoto ustanovení je neplatné rozhodnutí, v němž chybí některá z ostatních základních náležitostí, které dle povahy rozhodnutí musí být jeho obsahem, nebo odůvodnění v případech, kdy je zákon vyžaduje; zřejmá chyba v psaní nebo počítání neplatnost rozhodnutí nepůsobí. Ze znění ustanovení § 32 odst. 2, 4, 5 a 6 zákona o správě daní a poplatků pak vyplývá, že ostatními základními náležitostmi ve smyslu ustanovení § 32 odst. 7 téhož zákona, jejichž absence zakládá neplatnost rozhodnutí, jsou všechny základní náležitosti rozhodnutí podle § 32 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků s výjimkou poučení o opravných prostředcích.
Chybějící základní náležitosti rozhodnutí (např. neuvedení právního předpisu ve výroku) tak sice představují vadu rozhodnutí, avšak zjevně nikoli vadu natolik intenzivní, aby po účastnících nebylo možno spravedlivě žádat, aby rozhodnutí respektovali a aby bylo možno usuzovat na neexistenci takového rozhodnutí; dílčí nedostatky platebního výměru nemohou způsobit jeho neexistenci. Chybí-li proto ve výroku uvedení právních předpisů, podle kterých bylo ve věci rozhodováno, nejde zjevně o žádný ze shora vyjmenovaných případů nicotnosti.
To ovšem neznamená, že daňové rozhodnutí nemůže být stiženo nicotností. „Důvodem jeho nicotnosti ovšem nebudou kritéria vyjmenovaná v § 32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků (tj. nedostatek základních náležitostí či absence odůvodnění), nýbrž toliko kritéria, která jako kritéria nicotnosti dovodila judikatura, a z nichž některá do budoucna explicitně stanovuje nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.)“ – srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, publikovaného pod č. 793/2006 Sb. NSS.
Z výše uvedených hledisek Nejvyšší správní soud vycházel i při posouzení kasačních námitek stěžovatelů, dle nichž platební výměry tvořící podklad pro vydání exekučních titulů – vykonatelných výkazů nedoplatků, trpí natolik intenzivními vadami, které způsobují jejich nicotnost.
Žádnou takovou vadu však Nejvyšší správní soud u výše citovaných platebních výměrů neshledal. Pokud stěžovatelé v kasační stížnosti poukazovali na to, že dodatečné platební výměry nemají ve výroku uvedeny právní předpisy, podle kterých bylo rozhodováno a že tyto výměry neobsahují otisk razítka se státním znakem, zcela jistě takto namítané vady rozhodnutí nepůsobí nicotnost platebních výměrů ve smyslu § 76 odst. 2 s. ř. s., tj. nejsou takového charakteru a intenzity, že by na účastnících řízení nebylo možno spravedlivě požadovat, aby rozhodnutí respektovali a aby bylo možno usuzovat na neexistenci těchto rozhodnutí. Zjevně se totiž nejedná o žádný ze shora vyjmenovaných případů nicotnosti, tj. o absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje či o nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí.
Stejně tak krajský soud nepochybil, pokud k témuž závěru dospěl i v případě exekučních titulů – vykonatelných výkazů nedoplatků vydaných na podkladě dodatečných platebních výměrů. Vykonatelné výkazy nedoplatků nejsou stiženy nicotností z toho důvodu, že by byly vydány na podkladě neexistujících rozhodnutí, a ani v kasační stížnosti namítané vady (chybějící údaje o druhu daně a původní lhůtě splatnosti daně) nejsou s to samy o sobě nicotnost způsobit. Takto namítané vady nelze hodnotit jako vady takové intenzity, že by po účastnících řízení nebylo možné spravedlivě požadovat, aby vykonatelné výkazy nedoplatků respektovali.
Nejvyšší správní soud nadto z obsahu předloženého správního spisu ověřil, že vykonatelné výkazy nedoplatků obsahují veškeré náležitosti vyjmenované v ustanovení § 73 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků, tj. přesné označení stěžovatelů, přehledy veškerých dlužných částek na jednotlivých daních za příslušná zdaňovací období, a to s uvedením konkrétních rozhodnutí o uložení daňové povinnosti, jež byly stěžovatelům řádně doručeny a ze kterých lze dle uvedeného číselného kódu zjistit druh daně, údaj o původní splatnosti dlužné daně, jakož i den, k němuž byly výkazy nedoplatků sestaveny. Vedle toho výkazy nedoplatků obsahují údaj o tom, že vykázané nedoplatky na daních jsou vykonatelné a jsou předávány k vymáhání.
Závěrem Nejvyšší správní soud podotýká, že se ve svém rozhodnutí nemohl zabývat posouzením namítaných vad rozhodnutí z hlediska jejich možného vlivu na zákonnost vydaných rozhodnutí, neboť k tomuto přezkumu není (na rozdíl od nicotnosti) oprávněn z úřední povinnosti, ale pouze k námitkám stran. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé tuto otázku neučinili předmětem soudního přezkumu, Nejvyšší správní soud se jí nemohl ve svém rozhodování zabývat, neboť by tím v rozporu se zásadou dispoziční, jíž je správní soudnictví ovládáno, překročil rozsah přezkumu vymezený stěžovateli v kasační stížnosti.
Ze všech výše uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že platební výměry, jakož i vykonatelné výkazy nedoplatků, nejsou stiženy vadami majícími za následek jejich nicotnost, a kasační námitky obou stěžovatelů dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyly shledány důvodnými.
Nejvyšší správní soud nezjistil naplnění žádného z důvodů kasační stížností uplatňovaných stěžovateli, sám neshledal ani jiné vady uvedené v ustanovení § 109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., dle kterého stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu nákladů řízení ze zákona a žalovanému správnímu orgánu žádné náklady řízení nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2008
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 8. 7. 2008
Plný text
k § 17, § 19 a § 104 odst. 3 písm. a) soudního řádu správního
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56)
Věc: a) V. S. a b) M. S. proti Finančnímu ředitelství v Ústí nad Labem o daň z příjmů fyzických osob, v řízení o kasační stížnosti žalobců.Finanční úřad v Roudnici nad Labem vydal dne 5. 11. 2001 exekuční příkazy na prodej nemovitosti [podle § 73 odst. 6 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“)].
Odvolání žalobců proti exekučním příkazům žalovaný zamítl dne 27. 11. 2002.
Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem; ten ji zamítl rozsudkem dne 28. 7. 2004.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost. Osmý senát Nejvyššího správního soudu rozsudkem ze dne 2. 8. 2006, čj. 2 Afs 189/2004-65, rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud nerozlišil správně mezi neplatností a nicotností rozhodnutí, která byla podkladem pro sestavení výkazů nedoplatků (jako exekučních titulů). Krajský soud byl Nejvyšším správním soudem zavázán, aby se zabýval otázkou jejich nicotnosti a dále z toho plynoucí otázkou vlastní existence vykonatelných výkazů nedoplatků jako exekučních titulů. Zkoumání nicotnosti exekučního titulu Nejvyšší správní soud označil za součást přezkumu exekučního příkazu.
Krajský soud v Ústí nad Labem ve svém druhém rozsudku ze dne 11. 10. 2006 respektoval závazný právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem. Výslovně hodnotil, zda se exekuční tituly – vykonatelné výkazy nedoplatků – neopírají o nicotné platební výměry či dodatečné platební výměry, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak není. Seznané vady platebních výměrů označil za nedosahující intenzity potřebné k označení těchto aktů nicotnými a ve vztahu k vykonatelným výkazům nedoplatků usoudil na jejich bezvadnost.
Proti posledně uvedenému rozsudku žalobci (stěžovatelé) podali další kasační stížnost, v níž namítali, že dodatečné platební výměry na daň z příjmů za rok 1992 nemají základní zákonné náležitosti a pro tyto nedostatky je třeba je považovat za nicotné. Stejně tak postrádají některé zákonné náležitosti i vykonatelné výkazy nedoplatků, na jejichž podkladě byly vydány exekuční příkazy napadené žalobami. Stěžovatelé rovněž namítají, že právní posouzení krajského soudu nevzalo v úvahu závazný právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím rozsudku.
Devátý senát, který podle rozvrhu práce má rozhodovat o této kasační stížnosti, nejprve posoudil její přípustnost a dospěl k závěru, že přípustná je, neboť nerespektování závazného právního názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím rozsudku namítají stěžovatelé pouze formálně. Obsahově však námitky proti závaznému právnímu názoru nesměřují vůbec, neboť namítáno je nesprávné právní posouzení nicotnosti platebních výměrů a vykonatelných výkazů nedoplatků, což zrušující rozsudek tohoto soudu věcně neřešil. Při předběžné poradě se však devátý senát s předchozím názorem vysloveným ve věci osmým senátem neztotožnil. Navíc shledal rozpor tohoto názoru s předchozí judikaturou tohoto soudu, dle které v exekučním řízení již nelze zkoumat námitky věcně zpochybňující samotný exekuční titul, do čehož lze dle názoru devátého senátu zahrnout i nicotnost. Devátý senát soudí, že vady platebních a dodatečných platebních výměrů lze zkoumat pouze v žalobním řízení následujícím po jejich vydání a rezignace na tuto obranu nemůže být nahrazena přezkumem exekučních titulů v řízení exekučním, resp. v rámci přezkumu exekučních titulů soudem. Je-li soud povinen zkoumat nicotnost aktu z úřední povinnosti, může tak učinit pouze v té fázi řízení, kdy je opravnými prostředky napaden dotyčný správní akt, nikoliv v řízení navazujícím (exekučním). Vzhledem k tomu, že podle názoru devátého senátu vyvstala potřeba sjednocení judikatury, předložil věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
Rozšířený senát rozhodl, že Nejvyšší správní soud je v řízení o opětovné kasační stížnosti vázán závazným právním názorem, který sám v téže věci vyslovil v předchozím zrušujícím rozsudku, neboť i přípustnost samotné opětovné kasační stížnosti je omezena na důvody, které Nejvyšší správní soud v téže věci dosud nevyřešil [§ 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Tato vázanost právním názorem je prolomena v případě změny skutkových zjištění či právních poměrů nebo dojde-li k podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen respektovat v novém rozhodnutí. Takový případ nastane např. tehdy, uváží-li v mezidobí mezi prvním zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu a jeho rozhodováním v téže věci o opětovné kasační stížnosti o rozhodné právní otázce jinak Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Evropský soudní dvůr, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v řízení podle § 17 s. ř. s. nebo plénum či kolegium ve stanovisku přijatém podle § 19 s. ř. s. Věc pak vrátil devátému senátu k projednání a rozhodnutí.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(...) V tomto případě předkládající senát především poukazuje na stávající rozpornou judikaturu k otázce možnosti zkoumání nicotnosti podkladů exekučních rozhodnutí, kterou spatřuje v kolizi právních názorů vyslovených v rozsudku ze dne 2. 8. 2006, čj. 2 Afs 189/2004-65, a v usnesení ze dne 24. 11. 2004, čj. 1 Afs 47/2004-74. Právní názor obsažený v označeném rozsudku je citován výše, právní názor v označeném usnesení je však předkládajícím senátem citován nepřesně. První senát se v něm zabýval situací, kdy v rámci přezkumu exekučního rozhodnutí byly vzneseny námitky proti daňové kontrole a proti nedostatečnému označení pomůcek v rozhodnutích a vyslovil, že se soud „ve fázi exekučního řízení nemůže zabývat skutečnostmi, které nastaly před vydáním vykonatelného výkazu nedoplatků, tedy v řízení vyměřovacím“, ale současně i vyslovil, že„v řízení exekučním může soud zkoumat jen samotnou existenci titulu...“.
Z toho plyne, že předchozí rozhodnutí tohoto soudu označená předkládajícím senátem v otázce možnosti zkoumat nicotnost (neexistenci) exekučních titulů nejsou v kolizi. Předkládající senát však s tímto dosud zastávaným souladným právním názorem zjevně nesouhlasí. I to je zákonným důvodem k předložení věci rozšířenému senátu, ovšem jen za situace, že je devátý senát v řízení o předmětné kasační stížnosti oprávněn či povinen tuto otázku zkoumat.
Rozhodne-li Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. o zrušení rozsudku krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, zaváže jej současně podle odst. 3 téhož ustanovení svým právním názorem pro další postup či rozhodnutí. Závazným právním názorem ve smyslu § 110 odst. 3 s. ř. s. je třeba rozumět ve zrušujícím rozsudku vyjádřený závěr o aplikaci a interpretaci práva, jež bylo nebo mělo být užito v rozhodované věci a jímž se tento soud zabýval ke kasačním námitkám, nebo jímž se zabýval nad jejich rámec v mezích § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
Možnost účastníků řízení napadnout nové rozhodnutí krajského soudu je pak omezena § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož je nepřípustná kasační stížnost směřující proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud závazným právním názorem neřídil. Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05*), zajišťuje toto ustanovení, „aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil...“.
V dané věci, ač kasační stížnost nerespektování závazného právního názoru krajským soudem formálně namítá, fakticky takovou námitku neobsahuje. Stěžovatelé totiž za závazný právní názor označují argumentaci, kterou Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku vůbec neužil. Naopak závazný právní názor směřující k povinnosti zkoumat nicotnost platebních výměrů a vykonatelných výkazů nedoplatků v dalším řízení před krajským soudem respektován byl, ovšem tyto akty byly krajským soudem shledány existujícími, byť vadnými – ovšem v intenzitě odpovídající pouhé jejich nezákonnosti, kterou by bylo možno skutečně zkoumat jen při jejich přímém napadení žalobou. Proti závaznému právnímu názoru skutečně ve zrušujícím rozsudku obsaženému pak kasační stížnost stěžovatelů logicky nesměřuje; ten totiž mířil v jejich prospěch umožněním zkoumání nicotnosti (existence) aktů, na nichž stály exekuční příkazy.
Přípustnými kasačními námitkami kasační stížnosti napadající druhé rozhodnutí krajského soudu tak jsou jen námitky proti právnímu posouzení charakteru vad platebních výměrů a vykonatelných výkazů nedoplatků. Jen v těchto mezích opravňuje kasační stížnost Nejvyšší správní soud k přezkumu zákonnosti tohoto rozsudku krajského soudu.
Lze tedy shrnout, že § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k právní otázce již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzené. Nelze-li závazný právní názor podrobit kognici k námitkám účastníků, nelze tak učinit ani z iniciativy soudu.
Toto omezení je odrazem závaznosti právního názoru pro krajský soud v dalším řízení (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), a tím, že vylučuje možnost brojit proti němu kasačními námitkami, vylučuje i možnost Nejvyššího správního soudu, aby sám svůj původní závazný právní názor k nové kasační stížnosti v téže věci revidoval. Tím je zaručen i požadavek legitimního očekávání a předvídatelnosti soudního rozhodnutí. Patří-li tyto zásady předpokládající stejné rozhodování soudu v obdobných případech k základním atributům právního státu a jsou-li naplněním zásady spravedlivého procesu, pak tím spíše musí být respektovány při opakovaném rozhodování v téže věci za situace, kdy je rozhodováno za stejných poměrů jako při předchozím rozhodnutí. Není-li tedy v dalším řízení změněn skutkový stav, nepřichází v úvahu změna aplikace práva na tento stav při rozhodování o nové kasační stížnosti. Není však vyloučeno, že se v dalším řízení před krajským soudem v důsledku doplnění řízení postupem podle § 77 s. ř. s. změní skutkový stav natolik, že vede k jinému právnímu posouzení. Taková změna skutkových a právních poměrů může být důvodem kasační stížnosti opřené buď o tvrzení o nerespektování závazného právního názoru, nebo o tvrzení akceptující tuto změnu, ale směřující proti novému posouzení. Za takové situace nepřichází trvání na závazném právním názoru v úvahu proto, že řešen je zcela jiný skutkový a zpravidla i právní stav. O takový případ se však zde ve vztahu k otázce předložené devátým senátem rozšířenému senátu nejedná. Závazný právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku osmým senátem totiž směřoval pouze k povinnosti zkoumat existenci (nicotnost) správních aktů, které vedly k vydání exekučních příkazů. Krajský soud však oproti svému prvnímu rozhodnutí a zcela mimo závazný právní názor provedl samostatné a nové posouzení těchto aktů, proti čemuž také směřuje kasační stížnost. Její přípustnost v této části se však rozhodování rozšířeného senátu nijak nedotýká; posouzení zůstává na devátém senátu.
Kromě změn vyvolaných novými zjištěními v dané konkrétní věci se promítají do dalšího řízení i skutečnosti na tomto řízení nezávislé. Krajský soud podle § 75 odst. 1 s. ř. s. sice vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, ovšem vázanost skutkovým stavem, jak výše uvedeno, je narušena ustanovením § 77 – tedy zákonnou možností soudu doplňovat dokazování; k tomu může dojít i v řízení před Nejvyšším správním soudem podle § 109 odst. 1 s. ř. s. Stejně tak může být narušen i právní stav, a to změnou či zrušením rozhodného právního předpisu, za situace bránící aplikaci původního předpisu; podobně i deklarací protiústavnosti předpisu Ústavním soudem. I zde je však třeba konstatovat, že k ničemu takovému v době po vydání zrušujícího rozsudku Nejvyšším správním soudem nedošlo.
Pro úplnost je třeba konstatovat, že i když nenastane v dalším řízení změna skutkových ani právních poměrů, není závaznost právního názoru vysloveného ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu absolutní. Průlom může nastat i při podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen akceptovat v novém rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce uvážil Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Soudní dvůr Evropských společenství, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v řízení podle § 17 s. ř. s., případně že by bylo k rozhodné otázce přijato stanovisko pléna či kolegia podle § 19 s. ř. s. To vše za situace, že by se tak stalo v mezidobí mezi opakovaným rozhodováním Nejvyššího správního soudu v téže věci. Závaznost těchto rozhodnutí stojí jednak na sjednocovací funkci určitých orgánů v rámci soudní hierarchie, jednak na skutečnosti, že i mimo přímou závaznost rozhodnutí toho kterého soudu v konkrétní věci lze důvodně předpokládat stejné posouzení v případech obdobných. Tato zásada se ostatně uplatňuje nejenom ve správním soudnictví, ale i v soudnictví obecném. Ve vztahu k vlivu odlišného posouzení obdobné právní otázky Ústavním soudem na závazný právní názor při opakovaném odvolacím rozhodnutí lze poukázat i na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 28 Cdo 3342/2007. Nejvyšší soud zde vyslovil, že pokud soud prvního stupně nerespektuje závazný právní názor a místo něj aplikuje rozhodnutí Ústavního soudu, neporuší odvolací soud procesní pravidla, pokud takové rozhodnutí potvrdí.
I zde je však třeba konstatovat, že žádné takové rozhodnutí vylučující zkoumání nicotnosti exekučních titulů v řízení o žalobě proti exekučnímu příkazu nikým vydáno nebylo, nehledě k tomu, že pokud by se tak stalo, musel by tříčlenný senát nezbytnost aplikace takového judikaturního zvratu rovněž posoudit sám.
IV.
Shrnutí
Z uvedeného je zřejmé, že v dané věci devátý senát rozhodující o dané kasační stížnosti není oprávněn se od závazného právního názoru vysloveného v téže věci již dříve osmým senátem odchýlit a nemůže sám ani vyvolat rozhodnutí rozšířeného senátu o této otázce proto, že se jí v rámci jím rozhodované kasační stížnosti nemůže věcně vůbec zabývat; je ke kasační námitce oprávněn jen k posouzení, zda krajský soud závazný právní názor respektoval, či nikoliv, a k posouzení nových právních otázek o správnosti právních závěrů krajského soudu ohledně existence předmětných správních aktů.
Rozšířený senát tak uzavřel, že zruší-li Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti rozhodnutí krajského soudu, je vysloveným právním názorem vázán nejen krajský soud, ale také Nejvyšší správní soud sám, rozhoduje-li za jinak nezměněných poměrů v téže věci o kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. Změny původně vysloveného právního názoru se senát, který o nové kasační stížnosti rozhoduje, nemůže domoci ani předložením věci rozšířenému senátu postupem podle § 17 s. ř. s.
Návrh devátého senátu tak směřuje proti právnímu posouzení otázky, která kasační námitkou nebyla vznesena a kterou není sám oprávněn znovu posuzovat; nenastala ani žádná z podmínek závaznost právního názoru narušujících a současně vyžadujících aktivaci rozšířeného senátu.
Právní věta
Nejvyšší správní soud je v řízení o opětovné kasační stížnosti vázán závazným právním názorem, který sám v téže věci vyslovil v předchozím zrušujícím rozsudku, neboť i přípustnost samotné opětovné kasační stížnosti je omezena na důvody, které Nejvyšší správní soud v téže věci dosud nevyřešil [§ 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.].
Tato vázanost právním názorem je prolomena v případě změny skutkových zjištění či právních poměrů nebo dojde-li k podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen respektovat v novém rozhodnutí. Takový případ nastane např. tehdy, uváží-li v mezidobí mezi prvním zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu a jeho rozhodováním v téže věci o opětovné kasační stížnosti o rozhodné právní otázce jinak Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Evropský soudní dvůr, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v řízení podle § 17 s. ř. s. nebo plénum či kolegium ve stanovisku přijatém podle § 19 s. ř. s.