Rozsudek ze dne 26. 3. 2014
Plný text
9 As 15/2012 - 42
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: J. G., zast. JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 4 Krč, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, se sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 5. 2009, č. j. MSK 82664/2009, sp. zn. DSH/36731/2008/Ros, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 11. 2011, č. j. 22 Ca 207/2009 129,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 11. 2011, č. j. 22 Ca 207/2009 - 129, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým bylo pro nezákonnost podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ s. ř. s.“), zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 13. 5. 2009, č. j. MSK 82664/2009 a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Městského úřadu Kopřivnice, odboru dopravy a silničního hospodářství (dále též „silniční správní úřad“) ze dne 3. 2. 2009, č. j. 383/2008/OD&6127/2009/MČ a toto rozhodnutí, kterým silniční správní úřad osvědčil, že pozemní komunikace na pozemku parc. č. [parcela] v k. ú. [k.ú.] (dále též „sporná komunikace“) je komunikací místní, potvrdil.
[2] V odůvodnění rozhodnutí o odvolání stěžovatel uvedl, že pozemní komunikace, které ke dni 1. 4. 1997, kdy nabyl účinnosti zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále „zákon č. 13/1997 Sb.“ nebo „nový zákon o pozemních komunikacích“) prokazatelně splňovaly podmínky stanovené prováděcím právním předpisem k předchozímu zákonu o pozemních komunikacích, jsou i dnes automaticky považovány za místní komunikace. Jedním ze základních dokumentů, které mohou sloužit jako důkaz, že se určitá komunikace stala za účinnosti minulé právní úpravy součástí sítě místních komunikací, je pasport místních komunikací.
[3] Pozemní komunikace nacházející se na pozemku parc. č. [parcela] v k. ú. [k.ú.] byla přitom Městským národním výborem v Kopřivnici zapsána v pasportu místních komunikací z roku 1982, v němž byla označena jako místní komunikace č. 77 C 2. Tato pozemní komunikace byla a i nadále je obecně přístupná a užívaná a je nutné ji ve smyslu § 118 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění účinném pro posuzovanou věc (dále jen „občanský zákoník“) považovat za samostatnou věc ve vlastnictví města Kopřivnice odlišnou od pozemku, na kterém se nachází a jehož spoluvlastnicemi jsou žadatelky (žalobkyně a paní Z. T., pozn. NSS). Sporná komunikace nebyla vyřazena z kategorie místních komunikací za účinnosti zákona č. 13/1997 Sb., ani po dobu platnosti zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon č. 135/1961 Sb.,“ či „starý zákon o pozemních komunikacích“).
[4] Krajský soud při posouzení charakteru předmětné komunikace vycházel z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 – 58 a dospěl k závěru, že pro to, aby byla určitá pozemní komunikace považována za komunikaci místní ve smyslu nového zákona o pozemních komunikacích, nepostačuje, že taková komunikace byla podle předchozí právní úpravy zařazena do pasportu místních komunikací.
[5] Nelze přistoupit na výklad, kdy by pasporty místních komunikací vzniklé podle předchozí právní úpravy mohly platit i v současnosti. Nový zákon o pozemních komunikacích totiž neobsahuje žádné přechodné ustanovení, které by řešilo střet nové a dřívější právní úpravy ve vztahu k tomu, co podle staré právní úpravy bylo místní komunikací, a proto je při posuzování statutu komunikace nutno vycházet ze současné právní úpravy. Neexistuje-li žádné rozhodnutí příslušného silničního úřadu vydané po 1. 4. 1997 podle § 3 odst. 1 nového zákona o pozemních komunikacích, jímž by byla předmětná pozemní komunikace zařazena do kategorie místních komunikací, nelze než dovodit, že se jedná o účelovou komunikaci ve smyslu § 7 odst. 1 uvedeného zákona. Vzhledem k tomu, že žádné takové rozhodnutí v projednávané věci vydáno nebylo, nemůže rozhodnutí stěžovatele obstát. Argumentaci správních orgánů obou stupňů, dle které je sporná komunikace místní komunikací na základě platného pasportu místních komunikací, považuje za zcela nesprávnou.
[6] S ohledem na uvedené závěry se krajský soud žalobními námitkami napadajícími vymezení komunikace z občanskoprávního hlediska a nesprávné určení vlastníka sporné komunikace nezabýval.
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností. Má za to, že rozsudek krajského soudu je nezákonný, neboť závěry v něm obsažené vycházejí z nesprávného právního posouzení (§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.).
[8] Stěžovatel namítá, že podle starého zákona o pozemních komunikacích vykonávaly státní správu ve věcech pozemních komunikací silniční správní orgány, mezi kterými byly i národní výbory všech stupňů. Podle ustanovení § 4b odst. 1 starého zákona o pozemních komunikacích byly místními komunikacemi obecně přístupné a užívané ulice, cesty a prostranství, které sloužily místní dopravě a byly zařazeny do sítě místních komunikací. Na rozdíl od nové právní úpravy nebyl v tomto zákoně stanoven postup, jakým má být zařazení komunikace do sítě místních komunikací provedeno; místní národní výbor přitom mohl do sítě místních komunikací zařadit i účelovou komunikaci, přičemž vycházel z toho, do jaké míry byla veřejně využívána a jak byla pro toto užívání komunikačně potřebná. Nebylo přitom stanoveno, jakou formou má být zařazování či vyřazování komunikací ze sítě místních komunikací provedeno.
[9] Samotné zařazení pozemní komunikace do sítě místních komunikací zápisem do pasportu místních komunikací lze považovat za určitou formu rozhodnutí ve smyslu nové právní úpravy, tedy za onen veřejnoprávní akt, který zařadil určitou pozemní komunikaci do kategorie místních komunikací a který „postrádal“ Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 4 Ao 1/2009.
[10] Stěžovatel je současně přesvědčen, že úmyslem zákonodárce nebylo novou právní úpravou uložit silničním správním úřadům povinnost vést správní řízení a vydat rozhodnutí u všech pozemních komunikací, které byly vybudovány za předchozí právní úpravy. Tam, kde zákonodárce střet právních úprav shledal, řeší jej v přechodných ustanoveních § 45 zákona č. 13/1997 Sb.
[11] Domnívá se, že pokud by v posuzovaném případě měla mít neexistence správního rozhodnutí dle nového zákona o pozemních komunikacích vliv na vznik právního vztahu vzniklého před jeho účinností, jednalo by se o nepřípustnou pravou retroaktivitu. Takový postup by byl současně v rozporu se zásadou právní jistoty. Na podporu svých tvrzení poukazuje na skutečnost, že pokud by byl akceptován názor krajského soudu, byl by Moravskoslezský kraj vlastníkem několika tisíc km zřejmě účelových komunikací (soupis silniční sítě II. a III. třídy, k nimž neexistují žádná správní rozhodnutí o jejich zařazení do těchto kategorií pozemních komunikací).
[12] S ohledem na výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[13] Žalobkyně nevyužila možnosti vyjádřit se k podané kasační stížnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a za stěžovatele jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním ve smyslu § 105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[15] Spornou je v projednávané věci otázka, zda lze za místní komunikace považovat pouze ty místní komunikace, které byly rozhodnutím příslušného správního orgánu zařazeny do kategorie místních komunikací dle ustanovení § 3 odst. 1 nového zákona o pozemních komunikacích, případně dle ustanovení § 8 odst. 2 či 6 vyhl. č. 136/1961 Sb., či i ty komunikace, které byly vedeny v síti místních komunikací dle ustanovení § 21 starého zákona o pozemních komunikacích bez toho, aby bylo o tomto jejich zařazení vydáváno rozhodnutí.
[16] Devátý senát dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru vysloveného dříve ve zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 - 58, na nějž odkázal i krajský soud v posuzované věci. Měl za to, že právě vzhledem k absenci přechodných ustanovení v zákoně č. 13/1997 Sb., je v souladu se zásadou, podle níž je právní vztahy třeba posuzovat podle předpisů účinných v době jejich vzniku, namístě respektovat nastolený právní režim určité komunikace do doby, než bude o jeho změně rozhodnuto zákonem stanoveným způsobem. Proto devátý senát rozhodl dne 21. 6. 2012 o postoupení věci rozšířenému senátu.
[17] Usnesením ze dne 29. 1. 2014, č. j. 9 As 15/2012 - 27, které nabylo právní moci dne 3. 3. 2014, rozšířený senát posoudil spornou otázku a věc vrátil devátému senátu zpět k dalšímu řízení. Podle závěrů rozšířeného senátu platí, že byla-li pozemní komunikace místní komunikací podle právních předpisů účinných do 1. 4. 1997, zůstává jí tento status i podle zákona č. 13/1997 Sb., za předpokladu, že splňuje znaky místní komunikace uvedené v tomto zákoně.
[18] Znamená to tedy, že byla-li určitá komunikace místní komunikací podle staré právní úpravy, stala se místní komunikací podle nové právní úpravy v zákoně č. 13/1997 Sb., okamžikem nabytí účinností tohoto zákona, aniž by bylo nutno o tom vydávat rozhodnutí podle § 3 uvedeného zákona, pokud ovšem splňuje zákonné znaky dané kategorie pozemní komunikace podle nové právní úpravy.
[19] Rozšířený senát dovodil, že i když zákon č. 13/1997 Sb. žádná výslovná přechodná ustanovení neobsahuje, záměr zákonodárce, aby právní důsledky starého zařazení byly převzaty i novým právem, z právní úpravy plyne implicitně.
[20] V první řadě jak starý zákon o pozemních komunikacích, tak nový zákon o pozemních komunikacích právně regulují věcně shodné jevy, a sice vymezené části zemského povrchu (včetně např. mostních objektů či tunelů, viz § 12 zákona č. 13/1997 Sb.) určené zásadně k tomu, aby se po nich jezdilo dopravními prostředky či chodilo. Vycházejí z obdobných pojmů pozemních komunikací (viz věcná charakteristika pozemních komunikací a jejich účelu a členění v § 1 odst. 1 a 2 zákona č. 135/1961 Sb., a legální definice tohoto pojmu a členění pozemních komunikací v § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 13/1997 Sb.) a jejich jednotlivých kategorií (dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace).
[21] Rovněž definice jednotlivých kategorií pozemních komunikací ve staré i nové právní úpravě jsou z věcných, technických a funkčních hledisek podobné (u dálnic, silnic a místních komunikací) či blízké (u účelových komunikací). Je tedy zřejmé, že zákonodárce implicitně počítal s tím, že pozemní komunikace podle staré právní úpravy, které byly podle pravidel staré právní úpravy zařazeny do určité konkrétní kategorie, budou považovány za pozemní komunikace obdobné kategorie i podle úpravy nové, pokud splňují zákonné znaky dané kategorie pozemní komunikace podle nové právní úpravy.
[22] Podle § 4b odst. 1 zákona č. 135/1961 Sb. jsou místními komunikacemi obecně přístupné a užívané ulice, cesty a prostranství, které slouží místní dopravě a jsou zařazeny do sítě místních komunikací. Podle § 6 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. se místní komunikací rozumí veřejně přístupná pozemní komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce. Z věcných, technických a funkčních hledisek místní komunikace podle staré právní úpravy jimi zásadně budou i podle právní úpravy nové. Nová právní úprava však pro místní komunikace navíc stanoví v § 9 odst. 1 větě první in fine zákona č. 13/1997 Sb., že vlastníkem místních komunikací je obec, na jejímž území se místní komunikace nacházejí.
[23] Nový zákon o pozemních komunikacích ovšem nemohl bez dalšího a automaticky změnit vlastnicko-právní poměry pozemních komunikací, neboť by se v řadě případů jednalo o nepřípustné vyvlastnění zákonem bez odpovídající náhrady. Jestliže pozemní komunikace, jež byly místními komunikacemi podle zákona č. 135/1961 Sb., nebyly ke dni nabytí účinnosti zákona č. 13/1997 Sb. ve vlastnictví obce, na jejímž území se nacházely, nemohly se stát místními komunikacemi podle nové právní úpravy, neboť nesplňovaly podmínku § 9 odst. 1 věty první in fine zákona č. 13/1997 Sb. Z hlediska nového práva šlo o pozemní komunikace ve věcném, technickém a funkčním smyslu, ovšem ne vždy je bylo možno podřadit pod některou z taxativně vymezených kategorií pozemních komunikací (dálnice, silnice, místní komunikace či účelová komunikace), neboť u nich nebyla splněna podmínka předepsané osoby vlastníka dané kategorie komunikace.
[24] Ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. je proto třeba chápat především jako pokyn zákonodárce veřejné správě na úseku pozemních komunikací, aby usilovala o dosažení a pokud možno i dosáhla, přirozeně že pouze ústavně konformními postupy, zákonem žádaného stavu, kterým je, aby vlastníkem pozemních komunikací příslušné kategorie se staly subjekty zákonem stanovené.
[25] Je myslitelné, že v některých případech místní komunikace podle staré právní úpravy, jež není ve vlastnictví obce, splňuje věcné, technické a funkční podmínky pro zařazení do kategorie účelové komunikace podle nové právní úpravy, tj. je to ve smyslu § 7 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb. pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Pokud tomu skutečně tak je, stala se takováto dříve místní komunikace okamžikem účinnosti zákona č. 13/1997 Sb. nově komunikací účelovou, jelikož nová právní úprava nepředepisuje pro kategorii účelových komunikací konkrétní typ osoby vlastníka, jak podle § 9 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb. činí u dálnic a silnic I. třídy (stát), silnic II. a III. třídy (kraj) a místních komunikací (obec). Účelové komunikace totiž mohou být podle § 9 odst. 1 věty druhé zákona č. 13/1997 Sb. ve vlastnictví – lhostejno jaké – právnické nebo fyzické osoby.
[26] Pokud však místní komunikace podle staré právní úpravy, jejímž vlastníkem není obec, na jejímž území se daná komunikace nachází, nesplňuje věcné, technické a funkční podmínky pro zařazení do kategorie účelové komunikace podle nové právní úpravy, nýbrž splňuje tyto podmínky pro zařazení do kategorie komunikací místních podle nové právní úpravy, jde toliko o pozemní komunikaci ve věcném, technickém a funkčním smyslu, nezařaditelnou do žádné kategorie pozemních komunikací. V takovém případě se uvedená pozemní komunikace může stát místní komunikací podle nové právní úpravy postupem podle § 3 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., užitého na základě analogie zákona, a to za podmínky vypořádání vlastnicko-právních otázek v souladu s požadavky odst. 3 téhož paragrafu, užitého rovněž per analogiam legis (v podrobnostech srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 9 As 15/2012 - 27).
[27] Stěžovateli lze tedy přisvědčit v tom, že dosavadní judikatorní závěry, ze kterých vycházel v projednávané věci také krajský soud, dovozující, že po účinnosti nového zákona o pozemních komunikacích lze za místní komunikace považovat pouze ty místní komunikace, které byly rozhodnutím příslušného správního orgánu zařazeny do kategorie místních komunikací dle ustanovení § 3 odst. 1 uvedeného zákona, případně dle ustanovení § 8 odst. 2 či 6 vyhl. č. 136/1961 Sb., nemohla dále obstát a rozhodnutí krajského soudu musí být z tohoto důvodu zrušeno.
[28] V dalším řízení bude nutno posoudit, zda sporná komunikace naplňuje veškeré znaky vyžadované novým zákonem o pozemních komunikacích, tedy také otázku vlastnického práva. Místí komunikací by totiž sporná komunikace byla pouze za předpokladu, že by vedle věcných, technických a funkčních podmínek pro zařazení do kategorie místní komunikace splňovala i podmínku předepsané osoby vlastníka, tj. obce.
[29] Podstatným pro zodpovězení této zásadní otázky bude posouzení stavby (pozemní komunikace) z občanskoprávního hlediska. V rovině občanskoprávní totiž může být pozemní komunikace součástí pozemku, na němž leží, anebo samostatnou nemovitou věcí (stavbou v občanskoprávním smyslu), anebo za určitých podmínek dokonce nemusí být vůbec nemovitostí či součástí nemovitosti, nýbrž pouze jakousi soustavou vícero věcí movitých (např. řada těsně vedle sebe umístěných volně ložených betonových panelů nespojených s pozemkem, na němž leží).
[30] Nejvyšší správní soud připomíná, že podmínky, za kterých je výsledek stavební činnosti na části zemského povrchu za účelem jeho upravení k tomu, aby se po něm dalo jezdit či chodit, stavbou ve smyslu občanskoprávním, a tedy samostatnou věcí, která může být samostatným předmětem vlastnického práva odlišným od pozemku, na němž se nachází, vymezuje judikatura Nejvyššího soudu a Ústavního soudu a na ně navazující judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 31 Cdo 691/2005, č. 76/2007 Sb. NS, nález Ústavního soudu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. I. ÚS 531/05, č. 24/2007 Sb. ÚS a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2009, č. j. 5 As 62/2008 - 59, č. 2200/2011 Sb. NSS).
[31] Bude-li sporná komunikace součástí pozemku, který spoluvlastní žalobkyně, nemůže být jejím vlastníkem obec a nemůže se tak ani jednat o místní komunikaci ve smyslu nového zákona o místních komunikacích. Vymezení sporné komunikace jako samostatné stavby a s tím související otázku vlastnického práva ostatně považovala za podstatné pro posouzení statusu sporné komunikace v žalobě i sama žalobkyně, která s posouzením této otázky správními orgány nesouhlasila.
[32] Stěžovatel má za to, že sporná komunikace je samostatnou stavbou ve vlastnictví města Kopřivnice, odlišnou od pozemku, na kterém se nachází. Proti tomuto závěru žalobkyně v žalobě rozsáhle argumentovala, když uváděla, z jakých důvodů není sporná komunikace samostatnou věcí ve smyslu příslušných ustanovení občanského zákoníku, ale je součástí pozemku, který spoluvlastní. Kromě jiného také uvedla, že tato skutečnost byla prokázána při restitučním řízení o vydání předmětného pozemku, neboť zastavěná část pozemku by nemohla být původnímu vlastníku vrácena (srov. zejména strany 8 až 16 žaloby). Krajský soud se uvedenými námitkami věcně nezabýval, neboť je nepovažoval za podstatné pro posouzení věci.
[33] V dalším řízení se však krajský soud bude muset těmito otázkami zabývat, když při přezkumu napadeného rozhodnutí bude vycházet zejména ze závěrů učiněných ke sporné otázce rozšířeným senátem, vázán rozsahem vytyčeným žalobou.
[34] S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V souladu s ustanovením § 110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud závěrem uvedeným v tomto rozhodnutí vázán. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí, jak je stanoveno v § 110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. března 2014
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 29. 1. 2014
Plný text
k zákonu č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném ke dni 13. 5. 2009
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2014, čj. 9 As 15/2012-27)
Věc:J. G. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o určení kategorie pozemní komunikace, o kasační stížnosti žalovaného.Městský úřad Kopřivnice na základě žádosti žalobkyně rozhodnutím ze dne 3. 2. 2009 podle § 142 odst. 1 správního řádu osvědčil, že pozemní komunikace nacházející se na pozemku ve spoluvlastnictví žalobkyně je komunikací místní.
Odvolání žalobkyně proti rozhodnutí městského úřadu žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 5. 2009 zamítl. V odůvodnění ve shodě se stanoviskem veřejného ochránce práv publikovaným ve sborníku Veřejné cesty (Varvařovský P.; Motejl O.; Černín K.; Černínová M.; Slováček D. Veřejné cesty – místní a účelové komunikace. 2. vyd. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv aWolters Kluwer, 2011; v elektronické podobě dostupné na http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/sborniky_stanoviska/Sbornik_Verejne_cesty-II.pdf) uvedl, že pozemní komunikace, které ke dni 1. 4. 1997, kdy nabyl účinnosti zákon č. 13/1997 Sb., prokazatelně splňovaly podmínky stanovené prováděcím právním předpisem k předchozímu zákonu o pozemních komunikacích (č. 135/1961 Sb.), jsou i dnes automaticky považovány za místní komunikace. Jedním ze základních dokumentů, které mohou sloužit jako důkaz, že se určitá komunikace stala za účinnosti minulé právní úpravy součástí sítě místních komunikací, je pasport místních komunikací. Pozemní komunikace, o níž v dané věci jde, byla Městským národním výborem v Kopřivnici zapsána v pasportu místních komunikací z roku 1982, v němž byla označena jako místní komunikace. Tato pozemní komunikace byla a i nadále je obecně přístupná a užívaná a je nutné ji ve smyslu § 118 občanského zákoníku z roku 1964 považovat za samostatnou věc ve vlastnictví města Kopřivnice odlišnou od pozemku, na kterém se nachází a jehož spoluvlastnicí je žalobkyně. Tato místní komunikace nebyla vyřazena z kategorie místních komunikací po dobu platnosti zákona č. 135/1961 Sb. ani za účinnosti zákona č. 13/1997 Sb.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ostravě, který rozsudkem ze dne 30. 11. 2011, čj. 22 Ca 207/2009-129, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Soud uvedl, že při posouzení charakteru předmětné komunikace vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, čj. 4 Ao 1/2009-58, a dospěl k závěru, že pro to, aby určitá pozemní komunikace mohla být považována za komunikaci místní podle zákona č. 13/1997 Sb., nepostačuje její zařazení do pasportu místních komunikací podle zákona č. 135/1961 Sb. Nelze proto přistoupit k výkladu, že pasporty místních komunikací vzniklé podle minulé právní úpravy platí i v současnosti. Zákon č. 13/1997 Sb. totiž neobsahuje žádné přechodné ustanovení, jež by řešilo jeho střet se zákonem č. 135/1961 Sb. ve vztahu k tomu, co podle starého právního předpisu bylo považováno za místní komunikaci, a proto je při posuzování kategorie pozemní komunikace nutno vycházet z právního předpisu současného. V dané věci lze přitom mít za prokázané, že po nabytí účinnosti zákona č. 13/1997 Sb. nebylo vydáno žádné správní rozhodnutí, kterým by byla předmětná pozemní komunikace zařazena do kategorie místních komunikací, a proto se jedná o komunikaci účelovou.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. V ní namítl, že podle zákona č. 135/1961 Sb. vykonávaly státní správu ve věcech pozemních komunikací silniční správní orgány, mezi kterými byly i národní výbory všech stupňů. Podle § 4b odst. 1 tohoto zákona byly místními komunikacemi obecně přístupné a užívané ulice, cesty a prostranství, které sloužily místní dopravě a byly zařazeny do sítě místních komunikací. Na rozdíl od současné právní úpravy nebyl v tomto zákoně stanoven postup, jakým má být zařazení komunikace do sítě místních komunikací provedeno. Místní národní výbor mohl do sítě místních komunikací zařadit i účelovou komunikaci, přičemž vycházel z toho, do jaké míry byla veřejně využívána a jak byla pro toto užívání komunikačně potřebná. Samotné zařazení pozemní komunikace do sítě místních komunikací zápisem do pasportu místních komunikací lze přitom považovat za určitou formu rozhodnutí ve smyslu dnešní právní úpravy, tedy za onen veřejnoprávní akt, který zařadil určitou pozemní komunikaci do kategorie místních komunikací a který postrádal Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Ao 1/2009-58. Úmyslem zákonodárce nebylo novou právní úpravou uložit silničním správním úřadům povinnost vést správní řízení a vydat rozhodnutí u všech pozemních komunikací, které byly vybudovány za předchozí právní úpravy. Pokud by v posuzovaném případě měla mít neexistence správního rozhodnutí podle zákona č. 13/1997 Sb. vliv na vznik právního vztahu vzniklého před jeho účinností, jednalo by se o nepřípustnou pravou retroaktivitu. Takový postup by byl současně v rozporu se zásadou právní jistoty. Navíc v případě akceptace názoru krajského soudu by byl žalovaný vlastníkem několika tisíc kilometrů zřejmě účelových komunikací, k nimž neexistují žádná správní rozhodnutí o jejich zařazení do kategorií silnic II. a III. třídy.
Devátý senát Nejvyššího správního soudu, kterému věc připadla, dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru vysloveného dříve ve zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ao 1/2009-58. Proto devátý senát rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu.
Devátý senát poukázal na to, že ve věci vedené pod čj. 4 Ao 1/2009-58 se čtvrtý senát zabýval otázkou vlivu změny právní úpravy na zařazení pozemní komunikace do kategorie místních komunikací. Dospěl přitom k závěru, že splňovala-li určitá komunikace (v jím projednávaném případě parkoviště před zimním stadionem) znaky stanovené v předchozí právní úpravě pro to, aby byla vedena v pasportu místních komunikací, aniž by o charakteru této komunikace byl vydán veřejnoprávní akt, jenž by byl nositelem vlastnosti zvané presumpce správnosti, nelze k tomu při změně právní úpravy přihlížet. Zákon č. 13/1997 Sb. řeší zařazení pozemní komunikace do kategorie místních komunikací koncepčně úplně odlišně, přičemž vždy k takovému zařazení vyžaduje správní rozhodnutí. Byl-li zákonem č. 13/1997 Sb. zcela nahrazen předcházející právní předpis, nelze s ohledem na absenci přechodných ustanovení, která by řešila střet nové a staré právní úpravy, přihlížet k tomu, v jaké kategorii byla komunikace vedena podle dřívějšího zákona, pokud tak nebylo učiněno formou rozhodnutí. Při hodnocení kategorie pozemní komunikace je proto třeba vyjít toliko ze současné právní úpravy. V citovaném rozsudku čj. 4 Ao 1/2009-58 tak čtvrtý senát dovodil, že jelikož o zařazení jím posuzované komunikace do kategorie místních komunikací nebylo vydáno žádné rozhodnutí podle nového ani starého zákona o pozemních komunikacích, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
Devátý senát má naopak za to, že právě vzhledem k absenci přechodných ustanovení v zákoně č. 13/1997 Sb. je v souladu se zásadou, podle níž právní vztahy je třeba posuzovat podle předpisů účinných v době jejich vzniku, namístě respektovat nastolený právní režim určité komunikace do doby, než bude o jeho změně rozhodnuto zákonem stanoveným způsobem. Nestanovil-li zákonodárce v přechodných ustanoveních žádný zvláštní režim pro stávající komunikace, které byly v souladu s dosavadní úpravou vedeny v pasportech jako místní, a ani výslovně nestanovil, že by se účinností zákona č. 13/1997 Sb. stávající místní komunikace, ke kterým nebylo vydáno rozhodnutí, staly komunikacemi účelovými, jedná se nadále o komunikace místní.
Skutečnost, že zákon č. 13/1997 Sb. řeší zařazování do jednotlivých kategorií komunikací koncepčně odlišně, nemůže být bez dalšího důvodem pro to, aby došlo k přeměnám právních vztahů vzniklých za účinnosti předchozí právní úpravy. Takový výklad by vedl ke zpětnému působení právní normy, tedy nepravé retroaktivitě, jejíž aplikace sice není a prioriv právním řádu vyloučena, nicméně nesmí současně představovat zásah do principů ochrany důvěry v právo a právní jistoty. Nepravá retroaktivita je přitom v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo přípustná jen tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (blíže srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, 220/2012 Sb., bod 51).
Nový zákon nemůže podle devátého senátu měnit právní vztahy vzniklé za účinnosti starého zákona, tj. měnit vznik právního vztahu pro futuro, nelze-li takový úmysl zákonodárce zjistit přímo ze zákona. Zákon č. 13/1997 Sb. ani důvodová zpráva k němu se aplikací nové právní úpravy na otázku zařazení stávající komunikace do určité kategorie pozemních komunikací nezabývají. Proto musí být učiněn výklad, že pozemní komunikace, které byly místními komunikacemi na základě splnění zákonem stanovených kritérií a jako takové evidovány v pasportech místních komunikací, zůstaly i po účinnosti nového zákona místními komunikacemi do doby, než o nich bude rozhodnuto jinak. Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy s sebou vždy nese zásah do stávajících právních vztahů; je však na zákonodárci, aby tento střet vyřešil v přechodných ustanoveních. Neučiní-li tak, nelze s ohledem na principy zachování práv, rovnosti a právní jistoty aplikovat od účinnosti nové právní úpravy nová kritéria na vznik právního vztahu, který byl s předchozí právní úpravou zcela v souladu.
Aplikace právního závěru vysloveného ve výše zmíněném rozhodnutí čj. 4 Ao 1/2009-59 podle devátého senátu znamená, že ke dni 1. 4. 1997 se z komunikací vedených v pasportech místních komunikací, u nichž nebylo vydáno rozhodnutí o jejich zařazení do kategorie místních komunikací podle předchozí právní úpravy, automaticky staly komunikace účelové s naprosto odlišným právním režimem, než který jim do tohoto okamžiku příslušel. Zařazení komunikace do určité kategorie přitom určuje její právní režim, který s sebou nese nezanedbatelné důsledky. V této souvislosti lze kupříkladu připomenout otázku vlastnictví komunikace, kdy na rozdíl od účelové komunikace je vlastníkem místní komunikace vždy ze zákona výhradně obec. Statut pozemní komunikace má rovněž vliv na vymezení okruhu dotčených orgánů státní správy, požadavků na připojování komunikací apod.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že byla-li pozemní komunikace místní komunikací podle právních předpisů účinných před 1. 4. 1997, zůstává jí tento status i podle zákona č. 13/1997 Sb. To neplatí, nesplňuje-li znaky místní komunikace uvedené v tomto zákoně. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí devátému senátu.
Z odůvodnění:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
(...)
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[17] V projednávané věci je rozhodné, že spor se vede o veřejnoprávní status určité majetkové hodnoty mající materiální povahu, a sice vymezené části zemského povrchu určené k tomu, aby se po ní jezdilo dopravními prostředky či chodilo, a za tím účelem zpravidla upravené stavební činností (zbavené velkých nerovností, zpevněné, vyasfaltované, vydlážděné, vybetonované, opatřené položenými panely či jinak upravené k usnadnění jízdy či chůze) anebo přinejmenším fakticky dlouhodobým užíváním přizpůsobené k jízdě či k chůzi („vyježděné“ či „vychozené“). Vymezené části zemského povrchu, tedy pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem(obojí ve smyslu občanskoprávním, viz § 119 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964xxx) ) mohly a i nadále za určitých podmínek mohou být (viz zejm. § 3054 a 3055 občanského zákoníku z roku 2012) i samostatně předmětem vlastnického práva. Za jakých podmínek je výsledek stavební činnosti na části zemského povrchu za účelem jeho upravení k tomu, aby se po něm dalo jezdit či chodit, stavbou ve smyslu občanskoprávním, a tedy samostatnou věcí, která může být samostatným předmětem vlastnického práva odlišným od pozemku, na němž se nachází, vymezuje judikatura Nejvyššího soudu a Ústavního soudu a na ně navazující judikatura Nejvyššího správního soudu.
[18] Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 31 Cdo 691/2005, č. 76/2007 Sb. NS, „místní komunikace by mohla být samostatnou věcí odlišnou od pozemku, na němž se nachází, v případě, že by byla stavbou ve smyslu občanského práva, tj. stavbou ve smyslu§ 119 [občanského zákoníku z roku 1964], která jako samostatný předmět vlastnictví může být předmětem občanskoprávních vztahů. Nelze vyloučit, že místní komunikace může být stavbou, a tedy samostatnou věcí ve smyslu občanskoprávním, a že právní vztahy k ní nemusí být totožné se vztahy k pozemku, na němž byla zřízena.“
[19] Ústavní soud se k pojmu stavby ve smyslu občanskoprávním vyslovil zejména ve svém nálezu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. I. ÚS 531/05, č. 24/2007 Sb. ÚS, v němž zejména uvedl: „Kromě toho, že občanskoprávní pojem stavby předpokládá výsledek nějaké stavební činnosti, u které se však nevyžaduje dotčení veřejných zájmů, musí být tento výsledek způsobilý být předmětem občanskoprávních vztahů, resp. věcí v právním smyslu. Občanský zákoník[z roku 1964] užívá pojem stavba v souvislosti s vymezením věcí nemovitých (nemovitostí) v § 119. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení jsou nemovitostmi pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem. Občanskoprávní pojem stavby tedy musí být interpretován tak, že je podpojmem pojmu věci. Tento právní pojem vychází z přirozeného pojmu věci, který zahrnuje hmotné předměty oddělené od okolního světa. Přirozený pojem věci je právem dále modifikován tak, že výsledkem je pojem věci v právním smyslu, který určuje jeden z předmětů občanskoprávních vztahů (§ 118 občanského zákoníku[z roku 1964]). Modifikaci přirozeného pojmu věci obsahuje např. § 120 odst. 2 občanského zákoníku[z roku 1964], podle kterého stavba není součástí pozemku. Ačkoli tedy nemovitá stavba není věcí v přirozeném smyslu, je věcí ve smyslu právním, a tudíž i předmětem občanskoprávních vztahů. Stavba jako nemovitost tedy musí splňovat znaky přirozeného pojmu věci s tím rozdílem, že nemusí být oddělena od pozemku, na kterém je postavena. V prvé řadě se musí jednat o vymezitelný kus vnějšího světa. Z tohoto důvodu se o stavbu jako nemovitost nemůže jednat v případě výsledku stavebních prací, který není vymezitelný vzhledem k pozemku, na kterém stojí (např. nejde o nemovitou stavbu v případě hráze rybníka, pokud nelze určit, kde končí pozemek a začíná samotná hráz; srov. rozsudek Nevyššího soudu ze dne 26. 8. 2003, sp.zn. 22 Cdo 1221/2001).“
[20] Dopadům judikatury Nejvyššího a Ústavního soudu o občanskoprávním pojmu stavby na oblast pozemních komunikací se pak komplexně věnoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 11. 9. 2009, čj. 5 As 62/2008–59, č. 2200/2011 Sb. NSS, z něhož vychází a o jehož úvahy se opírá i nynější rozhodnutí rozšířeného senátu.
[21] Z výše zmíněné judikatury vyplývá, že z hledisek občanskoprávních může být pozemní komunikace součástí pozemku, na němž leží, anebo samostatnou nemovitou věcí (stavbou v občanskoprávním smyslu), anebo za určitých podmínek dokonce nemusí být vůbec nemovitostí či součástí nemovitosti, nýbrž pouze jakousi soustavou vícero věcí movitých (např. řada těsně vedle sebe umístěných volně ložených betonových panelů nespojených s pozemkem, na němž leží).
[22] Občanskoprávní hlediska jsou významná i pro uvažování o ústavně přípustných výkladech právních otázek, jimiž se musí zabývat rozšířený senát při rozhodování ve věci předložené devátým senátem. Veřejnoprávní status určité majetkové hodnoty, která může být sama jako samostatná věc či jako součást věci jiné předmětem vlastnického práva, totiž musí vyhovovat ústavním podmínkám ochrany a případného omezení vlastnického práva jakožto jednoho z klíčových základních práv. Podle čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) „vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu“, přičemž podle odstavce 4 téhož článku „vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu“. Na tom nemůže nic změnit ani pravidlo zakotvené v odstavci 2 téhož článku, a sice že „zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v [adresa] Zákonodárce jistě může stanovit, že určité věci splňující z hlediska své povahy či účelu podmínky čl. 11 odst. 2 Listiny mohou pro futurobýt ve vlastnictví pouze vymezeného okruhu osob, např. státu, krajů či obcí, a dokonce může zřídit i zákonné mechanismy, pomocí nichž takovéto věci, jsou-li doposud ve vlastnictví i osob jiných, na vymezený okruh osob přejdou. Nemůže tak však učinit prostým stanovením takového přechodu vlastnického práva zákonem, aniž by současně zavedl účinný a spravedlivý postup, jímž bude jednak ověřeno, že přecházejí vskutku jen věci vyhovující zákonným podmínkám jsoucím v souladu s přísnými ústavními omezeními zakotvenými v čl. 11 odst. 2 Listiny, a jednak zajištěno, že osoby, kterým bude takto vlastnické právo odňato, dostanou patřičnou náhradu.
[23] V souladu s uvedenými zásadami je nutno vykládat ustanovení právních předpisů upravujících pro účely určité oblasti veřejného práva (konkrétně práva pozemních komunikací) status určitých věcí či jejich částí. Jestliže právo (dříve zákon č. 135/1961 Sb. a jeho prováděcí předpisy, nyní zákon č. 13/1997 Sb.) pro veřejnoprávní účely definuje určité typy pozemních komunikací, nemůže to bez dalšího znamenat, že současně se změnou veřejnoprávní klasifikace určité pozemní komunikace se automaticky změní i osoba jejího vlastníka ve smyslu soukromoprávním. Vlastníci pozemků či staveb, příp. souborů movitých věcí, na které (resp. na jejichž části) se z veřejnoprávního hlediska hledělo jako na pozemní komunikace podle dřívějšího zákona č. 135/1961 Sb., ať již jakékoli konkrétní kategorie, tedy nemohli být prostým zavedením nové veřejnoprávní kategorizace pozemních komunikací, jakou obsahuje nynější zákon č. 13/1997 Sb., zbaveni svých vlastnických práv například jen proto, že nově by tyto pozemní komunikace spadaly do kategorie místních komunikací (§ 6 zmíněného zákona), jež mají být ve vlastnictví obce (§ 9 odst. 1 věta druhá téhož zákona).
[24] Dalším důležitým vodítkem pro řešení právních otázek v projednávané věci je, že veřejnoprávní status určité majetkové hodnoty, která je předmětem vlastnického práva, je „elastický“ v tom smyslu, že platí a na dotyčnou majetkovou hodnotu se vztahuje jen dotud a potud, pokud takový status veřejné právo upravuje. Jinak řečeno, u veřejnoprávního statusu určité majetkové hodnoty nelze – jak tomu naopak je u práva vlastnického jako klíčového institutu soukromého práva, které je svým způsobem „věčné“ (vznikne-li, trvá, dokud není převedeno či odňato nebo dokud nezanikne jeho předmět, tedy samotná příslušná věc, případně pokud se ve zvláštních případech, typicky při opuštění věci, nestane věcí ničí) – hovořit o jeho vzniku za určitého právního stavu a následném v podstatě neomezeném trvání.
[25] Změní-li se obsah veřejného práva a dosavadní veřejnoprávní status je zrušen zrušením staré právní úpravy a přijetím právní úpravy nové a je zaveden status nový (nová kategorizace pozemních komunikací), je starý status pro určení nového statusu pozemní komunikace rozhodný jen potud, pokud z obsahu rozhodného práva plyne, že starý status má pro kategorizaci podle nových pravidel nějaký právní význam (například že přetrvává i pro účely nového práva nebo že se určitým způsobem transformuje do statusu podle nového práva).
[26] Zákon č. 13/1997 Sb. žádná výslovná přechodová pravidla neobsahuje. Jeho přechodná ustanovení o ničem takovém nehovoří, o vztahu mezi starou a novou kategorizací pozemních komunikací zcela mlčí (srov. přechodná ustanovení zákona v jeho § 45). Záměr zákonodárce, aby právní důsledky starého zařazení byly převzaty i novým právem, z právní úpravy však plyne implicitně.
[27] V první řadě jak zákon č. 135/1961 Sb., tak zákon č. 13/1997 Sb. právně regulují věcně shodné jevy, a sice vymezené části zemského povrchu (včetně např. mostních objektů či tunelů, viz § 12 zákona č. 13/1997 Sb.) určené zásadně k tomu, aby se po nich jezdilo dopravními prostředky či chodilo. Vycházejí z obdobných pojmů pozemních komunikací (viz věcná charakteristika pozemních komunikací a jejich účelu a jejich členění v § 1 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 135/1961 Sb. a legální definice tohoto pojmu a členění pozemních komunikací v § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 13/1997 Sb.) a jejich jednotlivých kategorií (dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace).
[28] Rovněž definice jednotlivých kategorií pozemních komunikací ve staré i nové právní úpravě jsou z věcných, technických a funkčních hledisek podobné (u dálnic, silnic a místních komunikací) či blízké (u účelových komunikací). Je tedy zřejmé, že zákonodárce implicitně počítal s tím, že pozemní komunikace podle staré právní úpravy, které byly podle pravidel staré právní úpravy zařazeny do určité konkrétní kategorie, budou považovány za pozemní komunikace obdobné kategorie i podle úpravy nové, pokud splňují zákonné znaky dané kategorie pozemní komunikace podle nové úpravy.
[29] Znamená to tedy, že byla-li například určitá část zemského povrchu místní komunikací podle staré právní úpravy, stala se místní komunikací podle nové právní úpravy v zákoně č. 13/1997 Sb. okamžikem nabytí účinnosti tohoto zákona, aniž by bylo nutno o tom vydávat rozhodnutí podle § 3 odst. 1 uvedeného zákona. To ovšem platí pouze v případě, že místní komunikace, jež takovou byla podle staré právní úpravy, splňuje všechny zákonné znaky místní komunikace i podle právní úpravy nové.
[30] Podle § 4b odst. 1 zákona č. 135/1961 Sb. „[m]ístními komunikacemi jsou obecně přístupné a užívané ulice, cesty a prostranství, které slouží místní dopravě a jsou zařazeny do sítě místních komunikací“. Podle § 6 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. „[m]ístní komunikace je veřejně přístupná pozemní komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce“. Je tedy zřejmé, že z věcných, technických a funkčních hledisek místní komunikace podle staré právní úpravy jimi zásadně budou i podle právní úpravy nové. Nová právní úprava však pro místní komunikace navíc stanoví v § 9 odst. 1 větě první in finezákona č. 13/1997 Sb., že „vlastníkem místních komunikací je obec, na jejímž území se místní komunikace nacházejí“.
[31] Nové veřejné právo (zákon č. 13/1997 Sb.) nemohlo bez dalšího a automaticky změnit vlastnicko-právní poměry pozemních komunikací, neboť by se v řadě případů jednalo o nepřípustné vyvlastnění zákonem bez odpovídající náhrady. Jestliže pozemní komunikace, jež byly místními komunikacemi podle zákona č. 135/1961 Sb., nebyly ke dni nabytí účinnosti zákona č. 13/1997 Sb. ve vlastnictví obce, na jejímž území se nacházely, nemohly se stát místními komunikacemi podle nové právní úpravy, neboť nesplňovaly podmínku § 9 odst. 1 věty první in finezákona č. 13/1997 Sb. Z hlediska nového práva šlo o pozemní komunikace ve věcném, technickém a funkčním smyslu, ovšem ne vždy je bylo možno podřadit pod některou z taxativně vymezených kategorií pozemních komunikací (dálnice, silnice, místní komunikace či účelová komunikace), neboť u nich nebyla splněna podmínka předepsané osoby vlastníka dané kategorie komunikace. Ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. je proto třeba chápat především jako pokyn zákonodárce veřejné správě na úseku pozemních komunikací, aby usilovala o dosažení a pokud možno i dosáhla, přirozeně že pouze ústavně konformními postupy, zákonem žádaného stavu, tedy toho, aby vlastníkem pozemních komunikací příslušné kategorie se staly subjekty, které stanoví zákon.
[32] Je myslitelné, že v některých případech místní komunikace podle staré právní úpravy, jež není ve vlastnictví obce, splňuje věcné, technické a funkční podmínky pro zařazení do kategorie účelové komunikace podle nové právní úpravy, tj. je to ve smyslu § 7 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb. „pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“. Pokud tomu skutečně tak je, stala se takováto dříve místní komunikace okamžikem účinnosti zákona č. 13/1997 Sb. nově komunikací účelovou, jelikož nová právní úprava nepředepisuje pro kategorii účelových komunikací konkrétní typ osoby vlastníka, jak podle § 9 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb. činí u dálnic a silnic I. třídy (stát), silnic II. a III. třídy (kraj) a místních komunikací (obec). Účelové komunikace totiž mohou být podle § 9 odst. 1 věty druhé zákona č. 13/1997 Sb. ve vlastnictví – lhostejno jaké – právnické nebo fyzické osoby.
[33] Pokud však místní komunikace podle staré právní úpravy, jejímž vlastníkem není obec, na jejímž území se daná komunikace nachází, nesplňuje věcné, technické a funkční podmínky pro zařazení do kategorie účelové komunikace podle nové právní úpravy, nýbrž splňuje tyto podmínky pro zařazení do kategorie komunikací místních podle nové právní úpravy, jde toliko o pozemní komunikaci ve věcném, technickém a funkčním smyslu, nezařaditelnou do žádné kategorie pozemních komunikací. V takovém případě se uvedená pozemní komunikace může stát místní komunikací podle nové právní úpravy postupem podle § 3 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. užitého na základě analogie zákona, a to za podmínky vypořádání vlastnicko-právních otázek v souladu s požadavky odstavce 3 téhož paragrafu, užitého rovněž per analogiam legis. Užití analogie zákona je v daném případě namístě, jelikož v souvislosti s novou právní úpravou vznikla nezamýšlená mezera v právu. Účinností nové právní úpravy se totiž z dřívější místní komunikace ve vlastnictví jiné osoby než obce, na jejímž území se daná komunikace nachází, v důsledku nově stanovené podmínky předepsaného typu osoby vlastníka místní komunikace stala pozemní komunikace ve věcném, technickém a funkčním smyslu, jež není zařaditelná do žádné kategorie pozemních komunikací podle nové právní úpravy. Takovýto stav jakési právní „bezprizornosti“ určitých pozemních komunikací ve věcném, technickém a funkčním smyslu historický zákonodárce zjevně nezamýšlel. I z hlediska objektivního smyslu a účelu veřejnoprávní úpravy pozemních komunikací jde o stav nežádoucí, neboť neumožňuje řádnou a o právní rámec jasně opřenou správu dané komunikace. Proto je namístě najít právní prostředek, který danou komunikaci zařadí do některé z kategorií předvídaných novou právní úpravou, a přitom bude respektovat soukromoprávní vztahy k ní. Takovým prostředkem je právě analogické užití postupu podle § 3 odst. 2 a 3 zákona č. 13/1997 Sb., jenž je určen pro „přesun“ pozemní komunikace z jedné kategorie do kategorie jiné jako důsledku změny dopravního významu nebo určení pozemní komunikace.
Právní věta
Byla-li pozemní komunikace místní komunikací podle právních předpisů účinných před 1. 4. 1997, zůstává jí tento status
Usnesení ze dne 21. 6. 2012
Plný text
9 As 15/2012 - 21
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobkyně: J. G. zast. JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 4 Krč, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, se sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 5. 2009, č. j. MSK 82664/2009, sp. zn. DSH/36731/2008/Ros, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 11. 2011, č. j. 22 Ca 207/2009 129,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
I. Podstata věci
Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým bylo pro nezákonnost podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 13. 5. 2009, č. j. MSK 82664/2009, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Městského úřadu Kopřivnice, odboru dopravy a silničního hospodářství (dále též „silniční správní úřad“), ze dne 3. 2. 2009, č. j. 383/2008/OD&6127/2009/MČ, a toto rozhodnutí, kterým silniční správní úřad osvědčil, že pozemní komunikace na pozemku p. č. 2987 v k. ú. [k.ú.] (dále též „předmětná komunikace“) je komunikací místní, potvrdil.
II. Posouzení věci krajským soudem
Krajský soud při posouzení charakteru předmětné komunikace vycházel z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 58, a dospěl k závěru, že pro to, aby byla určitá pozemní komunikace považována za komunikaci místní ve smyslu nyní účinného zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále též „zákon o pozemních komunikacích“ či „nová právní úprava“), nepostačuje, že taková komunikace byla podle předchozí právní úpravy [tj. zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), dále též „starý zákon o pozemních komunikacích“ či „předchozí právní úprava“] zařazena do pasportu místních komunikací. Dle krajského soudu nelze přistoupit na výklad, dle kterého by pasporty místních komunikací vzniklé podle předchozí právní úpravy mohly platit i v současnosti. Nový zákon o pozemních komunikacích totiž neobsahuje žádné přechodné ustanovení, které by řešilo střet nové a dřívější právní úpravy ve vztahu k tomu, co podle staré právní úpravy bylo místní komunikací, a proto je při posuzování statutu komunikace nutno vycházet ze současné právní úpravy.
Krajský soud má přitom s ohledem na obsah spisového materiálu za prokázané, že po nabytí účinnosti nové právní úpravy nebylo vydáno žádné správní rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 4 odst. 5 písm. a) zákona o pozemních komunikacích, kterým by byla předmětná pozemní komunikace zařazena do kategorie místních komunikací. Argumentaci správních orgánů obou stupňů, dle které předmětná místní komunikace je místní komunikací na základě platného pasportu místních komunikací, proto považuje krajský soud za zcela nesprávnou.
S ohledem na výše uvedené dospěl krajský soud k závěru, že pokud ve věci neexistuje žádné rozhodnutí příslušného správního silničního úřadu vydané po 1. 4. 1997, tj. podle ustanovení § 3 odst. 1 nové právní úpravy, jímž by byla předmětná pozemní komunikace zařazena do kategorie místních komunikací, nelze než dovodit, že se jedná o komunikaci účelovou ve smyslu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. S ohledem na skutečnost, že žalovaný dospěl k jinému právnímu názoru, krajský soud jeho rozhodnutí zrušil.
III. Kasační stížnost
Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností. Má za to, že rozsudek krajského soudu je nezákonný, neboť závěry v něm obsažené vycházejí z nesprávného právního posouzení [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Stěžovatel namítá, že podle předcházející právní úpravy, tj. zákona č. 135/1961 Sb., vykonávaly státní správu ve věcech pozemních komunikací silniční správní orgány, mezi kterými byly i národní výbory všech stupňů. Podle ustanovení § 4b odst. 1 tohoto zákona byly místními komunikacemi obecně přístupné a užívané ulice, cesty a prostranství, které sloužily místní dopravě a byly zařazeny do sítě místních komunikací. Na rozdíl od současné právní úpravy nebyl v tomto zákoně stanoven postup, jakým má být zařazení komunikace do sítě místních komunikací provedeno; místní národní výbor přitom mohl do sítě místních komunikací zařadit i účelovou komunikaci, přičemž vycházel z toho, do jaké míry byla veřejně využívána a jak byla pro toto užívání komunikačně potřebná. Nebylo přitom stanoveno, jakou formou má být zařazování či vyřazování komunikací ze sítě místních komunikací provedeno.
Podle názoru stěžovatele lze samotné zařazení pozemní komunikace do sítě místních komunikací zápisem do pasportu místních komunikací považovat za určitou formu rozhodnutí ve smyslu dnešní právní úpravy, tedy za onen veřejnoprávní akt, který zařadil určitou pozemní komunikaci do kategorie místních komunikací a který „postrádal“ Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 4 Ao 1/2009.
Stěžovatel je současně přesvědčen, že úmyslem zákonodárce nebylo novou právní úpravou uložit silničním správním úřadům povinnost vést správní řízení a vydat rozhodnutí u všech pozemních komunikací, které byly vybudovány za předchozí právní úpravy. Tam, kde zákonodárce střet právních úprav shledal, řeší jej v přechodných ustanoveních § 45 zákona o provozu na pozemních komunikacích.
Stěžovatel se domnívá, že pokud by v posuzovaném případě měla mít neexistence správního rozhodnutí dle současného zákona o pozemních komunikacích vliv na vznik právního vztahu vzniklého před jeho účinností, jednalo by se o nepřípustnou pravou retroaktivitu. Takový postup by byl současně v rozporu se zásadou právní jistoty.
Na podporu svých tvrzení poukazuje stěžovatel na skutečnost, že pokud by byl akceptován názor krajského soudu, byl by Moravskoslezský kraj vlastníkem několika tisíc km zřejmě účelových komunikací (soupis silniční sítě II. a III. třídy, k nimž neexistují žádná správní rozhodnutí o jejich zařazení do těchto kategorií pozemních komunikací).
S ohledem na uvedené navrhuje stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu, aby napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalobkyně
Žalobkyně nevyužila možnosti vyjádřit se k podané kasační stížnosti.
V. Sporná právní otázka vlivu změny právní úpravy na dosavadní zařazení pozemní komunikace mezi komunikace místní
Spornou je v projednávané věci otázka, zda lze za místní komunikace považovat pouze ty místní komunikace, které byly rozhodnutím příslušného správního orgánu zařazeny do kategorie místních komunikací dle ustanovení § 3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, případně dle ustanovení § 8 odst. 2 či 6 vyhl. č. 136/1961 Sb., či i ty komunikace, které byly vedeny v síti místních komunikací dle ustanovení § 21 starého zákona o pozemních komunikacích bez toho, aby bylo o tomto jejich zařazení vydáváno rozhodnutí.
VI. Porovnání právní úpravy místních komunikací dle zákona č. 135/1961 Sb. a zákona č. 13/1997 Sb.
VI.a Starý zákon o pozemních komunikacích
Podle ustanovení § 21 odst. 1 a 2 starého zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném do 30. 6. 1984 (dle ustanovení § 4b tohoto zákona ve znění účinném do 31. 3. 1997) jsou „Místními komunikacemi obecně přístupné a užívané ulice, cesty a prostranství, které slouží místní dopravě a jsou zařazeny do sítě místních komunikací, jednotně budované a spravované pro území obce. Sítě místních komunikací musí být v souladu s územními plány budovány a udržovány tak, aby usnadňovaly osídlení a vyhovovaly potřebám místní dopravy, popřípadě dopravy zemědělské, a vyžadují-li to obecné zájmy, též potřebám dálkové dopravy a potřebám obrany.“
Prováděcí vyhláška ke starému zákonu o pozemních komunikacích č. 136/1961 Sb. pak v § 8 odst. 1, kterým se provádí § 21 starého zákona o pozemních komunikacích, stanovila, že že síť místních komunikací pro území obce tvoří obecně přístupné a užívané pozemní komunikace, nezařazené do silniční sítě, které
a) jsou na území zastavěném nebo určeném k souvislému zastavění,
b) vzájemně spojují dvě obce (sídliště), popřípadě části obce (sídliště u závodů) nebo osady a jsou pro toto spojení dopravně významné,
c) spojují obec se železniční stanicí, železniční zastávkou, letištěm nebo přístavem, pokud jako účelové komunikace neslouží převážně provozu nebo správě těchto zařízení,
d) spojují obec se hřbitovem.
Do sítě místních komunikací mohly být nad rámec shora uvedeného rozhodnutím místního národního výboru zařazeny účelové komunikace splňující vyhláškou stanovené podmínky, či naopak mohly být určité komunikace ze sítě místních komunikací místním národním výborem vyřazeny. Podle ustanovení § 8 odst. 6 cit. vyhlášky „Vzejdou-li v jednotlivých případech rozpory v tom, zda pozemní komunikace nebo její část náleží do sítě místních komunikací, popřípadě zda komunikace má být zařazena do sítě místních komunikací nebo z ní vyřazena, rozhodne okresní národní výbor.“
Dle staré právní úpravy tedy byly pozemní komunikace zařazovány do sítě místních komunikací buď rozhodnutím příslušného orgánu (místního národního výboru, či okresního národního výboru) podle ustanovení § 8 odst. 2 či 6 prováděcí vyhlášky č. 136/1961 Sb., anebo podle odst. 1 tohoto ustanovení, naplněním zákonem stanovených kritérií bez nutnosti vydávat o tom zvláštní rozhodnutí.
Obdobnou úpravu přinesla i změna právní úpravy v roce 1984, kdy vyhlášku č. 136/1961 Sb. nahradila vyhláška č. 35/1984 Sb.
VI.b Nový zákon o pozemních komunikacích
Podle § 3 odst. 1 nového zákona o pozemních komunikacích účinného od 1. 4. 1997 platí, že o zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě jejího určení, dopravního významu a stavebně technického vybavení. Podle § 40 odst. 5 písm. a) zákona o pozemních komunikacích obce rozhodují o zařazení pozemní komunikace do kategorie místních komunikací a o vyřazení místní komunikace z této kategorie. Jaké vlastnosti má mít místní komunikace, pak stanoví § 6 tohoto zákona.
Z uvedeného je zřejmé, že pozemní komunikace jsou dle nové právní úpravy zařazovány do kategorie místních komunikací výhradně správním rozhodnutím obecního úřadu.
VII. Právní názor čtvrtého senátu
Ve věci vedené pod sp. zn. 4 Ao 1/2009 se čtvrtý senát zdejšího soudu mimo jiné zabýval otázkou vlivu změny právní úpravy na zařazení pozemní komunikace do kategorie místní komunikace.
Dospěl přitom k závěru, že splňovala-li určitá komunikace (v projednávaném případě parkoviště před zimním stadionem) zákonem a vyhláškou stanovené znaky pro to, aby byla vedena v pasportu místních komunikací, aniž by o charakteru této komunikace byl vydán veřejnoprávní akt, jenž by byl nositelem vlastnosti zvané presumpce správnosti, nelze k tomu při změně právní úpravy přihlížet. Nový zákon o provozu na pozemních komunikacích řeší zařazení pozemní komunikace do kategorie místní komunikace koncepčně úplně odlišně, přičemž vždy k takovému zařazení vyžaduje správní rozhodnutí. Byla-li novým zákonem o pozemních komunikacích zcela nahrazena předcházející právní úprava, nelze s ohledem na absenci přechodných ustanovení, která by řešila střet nové a staré právní úpravy, přihlížet k tomu, v jaké kategorii byla komunikace vedena dle předchozí právní úpravy, pokud tak nebylo učiněno formou rozhodnutí. Při hodnocení statutu pozemní komunikace, tj. otázky zda je či není předmětná pozemní komunikace komunikací místní, je třeba vyjít toliko ze současné právní úpravy, tedy nového zákona o pozemních komunikacích.
V rozsudku ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 58, tak čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu dovodil, že vzhledem k tomu, že o zařazení jím posuzované komunikace do kategorie místních komunikací nebylo vydáno žádné rozhodnutí (ani podle nového ani podle starého zákona o pozemních komunikacích), jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
VIII. Právní názor devátého senátu
Devátý senát Nejvyššího správního soudu dospěl po předběžné poradě ve věci vedené pod sp. zn. 9 As 15/2012 k odlišnému názoru ve věci sporné otázky.
Devátý senát má na rozdíl od čtvrtého senátu za to, že právě vzhledem k absenci přechodných ustanovení v novém zákoně o pozemních komunikacích je v souladu se zásadou, že právní vztahy je třeba posuzovat podle předpisů účinných v době jejich vzniku, na místě respektovat nastolený právní režim určité komunikace do té doby, než bude o jeho změně zákonem stanoveným způsobem rozhodnuto (např. bude vyňata ze sítě místních komunikací). Nestanovil-li zákonodárce v přechodných ustanoveních žádný zvláštní režim pro stávající komunikace, které byly v souladu s dosavadní úpravou vedeny v pasportech jako místní a ani výslovně nestanovil, že by se účinností nového zákona o pozemních komunikacích stávající místní komunikace, ke kterým nebylo vydáno rozhodnutí, staly komunikacemi účelovými, jedná se nadále o komunikace místní.
Skutečnost, že nový zákon o pozemních komunikacích řeší zařazování do jednotlivých kategorií komunikací koncepčně odlišně, nemůže být bez dalšího důvodem pro to, aby došlo k přeměnám právních vztahů vzniklých za účinnosti předchozí právní úpravy. Takový výklad by vedl ke zpětnému působení právní normy, tedy nepravé retroaktivitě, jejíž aplikace sice není a priori v právním řádu vyloučena, nicméně nesmí současně představovat zásah do principů ochrany důvěry v právo a právní jistoty. Nepravá retroaktivita je v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (blíže srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 51).
Dle názoru předkládajícího senátu nemůže nový zákon měnit právní vztahy vzniklé za účinnosti starého zákona, tj. měnit vznik právního vztahu pro futuro, nelze-li takový úmysl zákonodárce zjistit přímo ze zákona. Ani nový zákon o pozemních komunikacích, ani důvodová zpráva k tomuto zákonu, se aplikací nové právní úpravy na otázku zařazení stávající komunikace do určité kategorie pozemních komunikací nezabývají a proto nelze, než přistoupit k výkladu, že pozemní komunikace, které byly místními komunikacemi na základě splnění zákonem stanovených kritérií a jako takové evidovány v pasportech místních komunikací, zůstaly i po účinnosti nového zákona místními komunikacemi do doby, než o nich bude rozhodnuto jinak.
Devátý senát zdejšího soudu si je vědom toho, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy s sebou vždy nese zásah do stávajících právních vztahů, je však na zákonodárci, aby tento střet vyřešil v přechodných ustanoveních. Není-li tomu tak, nelze s ohledem na princip zachování práv, principu rovnosti a právní jistoty aplikovat od účinnosti nové právní úpravy nová kritéria na vznik právního vztahu, který byl s předchozí právní úpravou zcela v souladu.
Aplikace právního závěru vysloveného čtvrtým senátem ve věci sp. zn. 4 Ao 1/2009 znamená, že ke dni 1. 4. 1997 se z komunikací vedených v pasportech místních komunikací, u kterých nedošlo k jedné ze situací přepokládaných ustanoveními § 8 odst. 2 či 6 vyhl. č. 136/1961 Sb., či ustanovení § 6 odst. 2 vyhl. č. 35/1984 Sb., a tedy nebylo vydáno rozhodnutí o jejich zařazení do kategorie místních komunikací, automaticky bez dalšího staly komunikace účelové s naprosto odlišným právním režimem, než který jim do tohoto okamžiku příslušel.
Zařazení komunikace do určité kategorie určuje její právní režim, který s sebou nese nezanedbatelné důsledky. Lze např. připomenout otázku vlastnictví komunikace, kdy na rozdíl od účelové komunikace je vlastníkem místní komunikace vždy ze zákona výhradně obec. Statut pozemní komunikace má rovněž vliv na vymezení okruhu dotčených orgánů státní správy, požadavků na připojování komunikací apod.
IX. Předložení věci rozšířenému senátu
Na základě výše uvedeného dospěl devátý senát Nejvyššího správního soudu k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru zastávaného dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu. Devátý senát proto rozhodl v souladu s ustanovením § 17 odst. 1 s. ř. s. o postoupení věci rozšířenému senátu.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. června 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu