9 As 351/2019

Plný text

9 As 351/2019 - 146
pokračování

[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. R. Malíka a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatelky: Mgr. J. Z., zast. Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem [adresa] Brno, proti odpůrci: Magistrát města Brna, se sídlem [adresa] Brno, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – úpravy směrné části Územního plánu města Brna (ÚPmB) – ul. Došlíkova S 34/12 ze dne 10. 10. 2012, č. j. MMB/0325043/2012, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0325043/2012, a úpravy směrné části Územního plánu Města Brna (ÚPmB) – navýšení IPP při ulici Došlíkova, k. ú. [k.ú.] S 21/11 ze dne 10. 10. 2011, č. j. MMB/0207532/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0207532/2011, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Oviedo, s.r.o., se sídlem [adresa] Brno, zast. Mgr. Zdeňkem Jouklem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, II) M. H. III) Ing. A. F. S. IV) V. S., zast. Mgr. Marií Mikulíkovou, advokátkou se sídlem [adresa] Brno, V) L. B. VI) P. D. VII) Ing. K. B., v řízení o kasačních stížnostech odpůrce, osoby zúčastněné na řízení I) a osoby zúčastněné na řízení IV) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2019, č. j. 63 A 3/2019 - 118,

takto:

I. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení IV) se odmítá.
II. Kasační stížnosti odpůrce a osoby zúčastněné na řízení I) se zamítají.
III. Odpůrce a osoba zúčastněná na řízení I) jsou povinni zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 5 250 Kč k rukám její zástupkyně Mgr. Sandry Podskalské, advokátky se sídlem [adresa] Brno, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

IV. Odpůrce a osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

V. Osobě zúčastněné na řízení IV) se vrací zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám její zástupkyně Mgr. Marie Mikulíkové, advokátky se sídlem [adresa] Brno, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) v záhlaví uvedeným rozsudkem vyhověl návrhu navrhovatelky a zrušil ke dni 3. 1. 2018 opatření obecné povahy – úpravu směrné části Územního plánu města Brna (ÚPmB) – ul. Došlíkova S 34/12 ze dne 10. 10. 2012, č. j. MMB/0325043/2012, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0325043/2012, a úpravu směrné části Územního plánu Města Brna (ÚPmB) – navýšení IPP při ulici Došlíkova, k. ú. [k.ú.] S 21/11 ze dne 10. 10. 2011, č. j. MMB/0207532/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0207532/2011 (dále jen „opatření obecné povahy“). Návrh shledal včasným a dospěl k závěru, že k navýšení indexu podlažních ploch (dále „IPP“), provedenému napadenými opatřeními obecné povahy, došlo nezákonným způsobem, neboť takovou změnu nelze provést pouhou změnou směrné části územního plánu.

II. Obsah kasačních stížností

[2] Odpůrce podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

[3] Krajský soud usnesením ze dne 12. 7. 2019, č. j. 67 A 4/2019 - 30, incidenční návrh na zrušení týchž opatření obecné povahy odmítl jako opožděný s odkazem na novelu § 101b odst. 1 s. ř. s. provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. Odpůrce očekával, že v nyní projednávané věci bude rozhodnuto totožně, napadené rozhodnutí je proto překvapivé a podkopává důvěru v základní principy fungování demokratického právního státu, zejména požadavek jednotného rozhodování soudů, legitimní očekávání a právní jistotu. Závěr o opožděnosti návrhu přijatý ve věci sp. zn. 67 A 4/2019 je správný a souladný s novelizovaným zněním § 101b odst. 1 s. ř. s., výklad krajského soudu v nyní projednávané věci jde naopak proti znění a smyslu zákona.

[4] Osoba zúčastněná na řízení I) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.

[5] Stejně jako odpůrce má za to, že § 101b odst. 1 s. ř. s. po novele provedené zákonem č. 225/2017 Sb. zavádí lhůtu také pro podání návrhu na incidenční přezkum opatření obecné povahy a jiný výklad postrádá logiku, o čemž svědčí také komentářová literatura a důvodová zpráva k novele. I kdyby se Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) s tímto závěrem neztotožnil, v nyní posuzované věci byl přezkum opatření obecné povahy vyloučen krajským soudem k samostatnému projednání, a proto na něj měla být aplikována pravidla pro abstraktní přezkum opatření obecné povahy, včetně lhůt. Napadený rozsudek považuje s ohledem na opačný závěr přijatý krajským soudem ve věci pod sp. zn. 67 A 4/2019 za překvapivý a rozporný s legitimním očekáváním, neboť krajský soud účastníkům řízení ani osobám zúčastněným na řízení nijak nenaznačil, že se od tohoto závěru hodlá odchýlit, a nedal jim možnost vyjádřit se a případně uplatnit odpovídající procesní strategii. Rozsudek krajského soudu je také nepřezkoumatelný, neboť neobsahuje posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatelky. Legitimace nemůže být založena pouhou existencí vlastnického práva navrhovatelky k bytové jednotce, neboť ta je od pozemků, kterých se opatření obecné povahy týkala, podstatně vzdálena a je od nich, a tedy i od potenciálních negativních vlivů, odstíněna dalším bytovým domem. K prokázání aktivní věcné legitimace navrhovatelky měl krajský soud nařídit jednání, což neučinil a zatížil řízení vadou.

[6] Osoba zúčastněná na řízení IV) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

[7] Krajskému soudu řádně oznámila, že hodlá uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Ten nerozhodl podle § 34 odst. 4 s. ř. s., že by osobou zúčastněnou nebyla, a fakticky k ní jako k osobě zúčastnění přistupoval, neboť se jí pokoušel zasílat písemnosti (návrh navrhovatelky, vyjádření odpůrce a napadený rozsudek). Tyto písemnosti však doručoval na nesprávnou adresu, ačkoliv ona uvedla adresu správnou. O tom, že ji krajský soud za osobu zúčastněnou považoval, se proto dozvěděla až po pravomocném skončení řízení. Krajský soud tudíž postupoval v rozporu s § 34 odst. 3 s. ř. s. a zatížil řízení vadou, neboť tím osobě zúčastněné na řízení IV) znemožnil uplatnění veškerých procesních práv, která jí v řízení náležela.

III. Vyjádření ke kasačním stížnostem a repliky

[8] Navrhovatelka ke kasační stížnosti odpůrce uvedla, že krajský soud v projednávané věci rozhodl nikoliv překvapivě, ale v souladu s judikaturou NSS, a tedy v souladu se zájmem na jednotném rozhodování soudů a s principy demokratického právního státu. Novelizované znění § 101b odst. 1 s. ř. s. nebylo „jasné“, jak tvrdí odpůrce, a pochybnosti o jeho smyslu vyjádřily jak NSS, tak odborná literatura. Návrhy podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. jsou obvykle vylučovány k samostatnému projednání, což nic nemění na jejich incidenční povaze. Kasační stížnost proto navrhla zamítnout.

[9] Ke kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) navrhovatelka uvedla, že smysl novelizovaného znění § 101b odst. 1 s. ř. s. z důvodové zprávy nevyplývá, neboť dovětek byl do věty druhé citovaného ustanovení doplněn až pozměňovacím návrhem, a to bez změny původní důvodové zprávy. Výklad novelizace podaný osobou zúčastněnou na řízení I) by zároveň nepřispěl k posílení právní jistoty, neboť by jím došlo k praktickému vyloučení incidenčního přezkumu opatření obecné povahy. Navrhovatelka se dozvěděla o opatřeních obecné povahy několik let poté, co uplynula lhůta pro jejich abstraktní přezkum, mohla proti nim proto brojit pouze formou incidenčního návrhu. Svou aktivní legitimaci založenou na dotčení práv jednoznačně tvrdila, a protože při přijímání opatření obecné povahy došlo k porušení zákona a překročení mezí pravomoci odpůrce, je vztah mezi právní sférou navrhovatelky a nezákonností opatření obecné povahy zjevný. Kasační stížnost proto navrhla zamítnout.

[10] Osoba zúčastněná na řízení IV) měla podle navrhovatelky k dispozici všechna relevantní podání, neboť postup jí a ostatních osob zúčastněných na řízení byl koordinován s osobou zúčastněnou na řízení I). Vada v doručování proto nemohla způsobit zásah do jejích práv. Navrhovatelka dále zpochybnila, zda mělo být osobě zúčastněné na řízení IV) toto postavení vůbec přiznáno, neboť podle rezervační smlouvy, na jejímž základě měla s osobou zúčastněnou na řízení I) uzavřít smlouvu o smlouvě budoucí na byt v území dotčeném opatřeními obecné povahy, uplynula lhůta k uzavření smlouvy o smlouvě budoucí dne 30. 11. 2019. Byla navíc pouze zájemcem o koupi neexistující nemovitosti, status osoby zúčastněné na řízení však slouží k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoliv práv soukromých. Kasační stížnost proto navrhla odmítnout.

[11] Osoba zúčastněná na řízení I) se ztotožnila s kasační stížnosti odpůrce.

[12] Osoba zúčastněná na řízení IV) v replice k vyjádření navrhovatelky předložila dodatek k rezervační smlouvě, kterým byla zmíněná lhůta prodloužena do 30. 6. 2020. Ani uplynutím lhůty však rezervační smlouva nezaniká, neboť je nutné od smlouvy výslovně odstoupit. Postavení osoby zúčastněné na řízení by jí nadto muselo být výslovně odepřeno rozhodnutím soudu podle § 34 odst. 4 s. ř. s., což se nestalo, a proto je na ni nutné nahlížet jako na osobu zúčastněnou na řízení. Tvrzení navrhovatelky jsou nadto nepřípustnou novotou, neboť jí nic nebránilo tato tvrzení uplatnit již v řízení před krajským soudem.

[13] Ostatní osoby zúčastněné na řízení se ke kasačním stížnostem nevyjádřily.

IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[14] Nejvyšší správní soud před věcným posouzením kasačních stížností hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení. Kasační stížnosti mají požadované náležitosti, byly podány včas a není důvod je odmítnout pro nepřípustnost či pro nedostatek jiné podmínky řízení.

Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení IV)

[15] Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení IV) byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou.

[16] Kasační stížnost podala z titulu tvrzeného postavení osoby zúčastněné na řízení před krajským soudem. Z § 34 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že pro to, aby se určitý subjekt stal osobou zúčastněnou na řízení, musí být splněny dvě podmínky. První podmínka je materiální a splňuje ji ten, kdo je přímo dotčen ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného správního rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a dále ten, kdo může být přímo dotčen zrušením správního rozhodnutí soudem či vydáním soudního rozhodnutí podle návrhu, ale není účastníkem řízení. Druhá podmínka je formální a splní ji ten, kdo výslovně oznámí, že bude v řízení práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat (viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2010, č. j. 7 As 70/2009 - 190, č. 2341/2011 Sb. NSS). Teprve kumulativním splněním obou podmínek se subjekt stává osobou zúčastněnou na řízení.

[17] Není sporu, že osoba zúčastněná na řízení IV) splnila podmínku formální, krajský soud současně nerozhodl podle § 34 odst. 4 s. ř. s., že jí toto postavení nepřísluší, a jako s osobou zúčastněnou na řízení s ní jednal, byť jí doručoval písemnosti na špatnou adresu. NSS však dospěl k závěru, že nesplnila podmínku materiální, neboť zrušením napadených opatření obecné povahy nemůže být dotčena na svých veřejných subjektivních právech. Jak totiž uvedl v rozsudku ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 269/2019 - 27, „[ž]ádný veřejnoprávní předpis nezaručuje osobě, která uzavřela se stavebníkem rezervační smlouvu na koupi dosud nepostavené bytové jednotky, právo na postavení této bytové jednotky, a proto se nemůže jednat o veřejné subjektivní právo.“ Tento závěr je bez dalšího aplikovatelný na osobu zúčastněnou na řízení IV), neboť ta své postavení taktéž odvozovala toliko od rezervační smlouvy na doposud nepostavenou bytovou jednotku uzavřené se stavebníkem, osobou zúčastněnou na řízení I). NSS nezpochybňuje, že osoba zúčastněná na řízení IV) má zájem na výsledku tohoto řízení, je však zjevné, že jí z uvedené smlouvy nevyplývá žádné veřejné subjektivní právo, které by mělo být rozhodnutím v tomto řízení dotčeno. Osobě zúčastněné na řízení IV) tudíž toto postavení pro nesplnění podmínek § 34 odst. 1 s. ř. s. neměl krajský soud přiznat, resp. měl rozhodnout podle § 34 odst. 4 s. ř. s. tak, že tato osoba není osobou zúčastněnou na řízení.

[18] Podle rozsudku č. j. 7 As 70/2009 - 190 „[v] řízení o kasační stížnosti je třeba vycházet z toho, s kým jako s osobou zúčastněnou na řízení jednal krajský (městský) soud, a to i v případě, že jednal se subjektem, kterému toto postavení nepřísluší.“ Pokud tedy krajský soud s osobou zúčastněnou na řízení IV) jednal jako s osobou zúčastněnou na řízení, přísluší jí toto postavení také v řízení o kasační stížnosti. V případě posuzování aktivní procesní legitimace k podání kasační stížnosti se však nejedná o přenos procesního postavení, ale o založení nového procesního postavení stěžovatele, tedy účastníka řízení, jehož návrh na zahájení řízení (kasační stížnost) je nutno mimo jiné poměřovat hledisky stanovenými v § 46 odst. 1 s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2014, č. j. 8 Aos 3/2013 - 118; či usnesení NSS ze dne 5. 5. 2016, č. j. 7 As 51/2016 - 161). Protože osoba zúčastněná na řízení IV) zjevně nesplňuje materiální podmínku § 34 odst. 1 s. ř. s., tedy dotčení na veřejných subjektivních právech, nepatří do okruhu osob oprávněných k podání kasační stížnosti podle § 102 s. ř. s., a NSS proto její kasační stížnost odmítl jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

[19] Pro úplnost NSS dodává, že ačkoliv dospěl k závěru, že osoba zúčastněná na řízení IV) je osobou zjevně neoprávněnou k podání kasační stížnosti, v souladu se závěry rozsudku č. j. 7 As 70/2009 - 190 s ní, jakož i s ostatními osobami zúčastněnými na řízení, jako s takovou v řízení o kasační stížnosti i nadále procesně jednal, protože v tomto směru je s ohledem na citované rozhodnutí skutečné naplnění podmínek § 34 odst. 1 s. ř. s. irelevantní.

Kasační stížnost odpůrce

[20] NSS posoudil kasační stížnost odpůrce v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[21] Kasační stížnost není důvodná.

[22] Odpůrce v prvé řadě brojí proti interpretaci novelizovaného znění § 101b odst. 1 s. ř. s. provedené krajským soudem v nyní projednávané věci. Touto otázkou se NSS již zabýval, a to v rozsudku ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019 - 40, č. 3950/2020 Sb. NSS, v němž dospěl k závěru, že „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy podaný společně se žalobou podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. je nutné podat ve lhůtě pro podání právě této žaloby, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s. […] V případě ‚incidenční‘ kontroly se lhůta podle § 101b odst. 1 s. ř. s. vůbec neužije.“ Krajský soud v nyní projednávané věci zaujal názor totožný, a to s výslovným odkazem na právě citovaný rozsudek NSS. Jeho závěr o včasnosti návrhu je tudíž správný a námitka odpůrce není důvodná.

[23] Důvodná není ani námitka, že rozhodnutí krajského soudu bylo překvapivé a narušilo legitimní očekávání odpůrce. Ojedinělé rozhodnutí krajského soudu (zde ve věci vedené pod sp. zn. 67 A 4/2019) týkající se novelizované právní úpravy jen stěží mohlo odpůrci založit legitimní očekávání, že bude totožně rozhodováno i v budoucnu (k legitimnímu očekávání viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, č. 1915/2009 Sb. NSS). Rovněž je vyloučeno, že by rozhodnutí krajského soudu v nyní projednávané věci bylo překvapivé, neboť výše uvedený závěr týkající se novelizovaného znění § 101b odst. 1 s. ř. s. zaujal teprve poté, co se k této otázce vyjádřil NSS, který má za úkol sjednocovat rozhodovací činnost krajských soudů (§ 12 odst. 1 s. ř. s.), a jehož závěry jsou proto pro krajské soudy závazné (srov. rozsudek NSS ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 - 347, č. 2368/2011 Sb. NSS, a judikaturu tam citovanou). Překvapivé a rozporné s legitimním očekáváním by naopak bylo, pokud by krajský soud v nyní projednávané věci i po vydání rozsudku NSS č. j. 8 As 63/2019  40 bez patřičného odůvodnění rozhodl stejně jako ve věci vedené pod sp. zn. 67 A 4/2019.

Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení I)

[24] NSS posoudil kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení I) v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.

[25] Kasační stížnost není důvodná.

[26] Osoba zúčastněná na řízení I), stejně jako odpůrce, namítla nesprávné posouzení včasnosti návrhu s ohledem na novelizované znění § 101b odst. 1 s. ř. s. a porušení legitimního očekávání krajským soudem. Tyto námitky NSS neshledal důvodnými, jak je uvedeno v bodech [22] a [23] tohoto rozsudku, na něž pro stručnost odkazuje. Další z argumentů osoby zúčastněné na řízení I), že vyloučením incidenčního návrhu na zrušení opatření obecné povahy k samostatnému projednání se z něj stává návrh abstraktní, NSS rovněž odmítl v rozsudku č. j. 8 As 63/2019  40, neboť „[n]elze akceptovat, aby v důsledku takovéhoto procesního (a nenapadnutelného) rozhodnutí byly možnosti [navrhovatelovy] obrany proti jím tvrzenému zásahu do práv eliminovány.“ Nad rámec námitek odpůrce osoba zúčastněná na řízení I) uvedla, že krajský soud ji předem neuvědomil o tom, že věc hodlá posoudit odlišně než ve věci pod sp. zn. 67 A 4/2019, a tudíž jí neumožnil přizpůsobit tomu procesní strategii. K tomu NSS konstatuje, že věcným projednáním návrhu na zrušení opatření obecné povahy namísto jeho odmítnutí pro opožděnost nemohlo dojít k žádnému zkrácení procesních práv osoby zúčastněné na řízení I), která měla možnost vyjádřit se ke všem věcným námitkám navrhovatelky.

[27] Poslední námitka osoby zúčastněné na řízení I) se týká posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatelky krajským soudem. Odkazuje na usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 - 264, č. 3903/2019 Sb. NSS, a uvádí, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný, neboť neobsahuje skutkový a právní závěr o aktivní věcné legitimaci navrhovatelky, tedy „o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů (§ 101a odst. 1 věta první a § 101d odst. 2 věta první s. ř. s.).“

[28] Toto tvrzení však není pravdivé. Zatímco aktivní procesní legitimace je otázkou přípustnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy, aktivní věcná legitimace je otázkou jeho důvodnosti, zkoumá se tudíž teprve v řízení o věci samé a je o ní meritorně rozhodováno. Aktivně procesně legitimovaný navrhovatel pak „může tvrdit i porušení svých procesních práv v rámci procedury tvorby územního plánu, je-li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace.“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Jakkoliv rozšířený senát v usnesení č. j. 2 As 187/2017 - 264 upozornil na to, že ne každé porušení právních předpisů musí nutně vést ke zrušení opatření obecné povahy, nijak nezpochybnil, že porušení procesních předpisů, které navrhovatele zbavilo reálné účasti v procesu vydávání opatření obecné povahy, i nadále zpravidla důvodem pro jeho zrušení bude: „Důvodem pro zrušení opatření obecné povahy tak zpravidla nejsou taková procesní pochybení správních orgánů, která ve výsledku nezbavila navrhovatele reálné participace v procesu vydání opatření obecné povahy, popř. omezila výkon práv pouze osob odlišných od navrhovatele.“

[29] Krajský soud se výslovně zabýval otázkou, zda existuje vztah mezi právní sférou navrhovatelky a územím, které je regulováno opatřeními obecné povahy (bod 9 napadeného rozsudku). Při meritorním posouzení návrhu pak dospěl k závěru, že opatření obecné povahy byla přijata neformálním způsobem a zcela v rozporu se zákonným procesním postupem, kterým má docházet ke změně opatření obecné povahy (bod 15 napadeného rozsudku). Krajský soud tudíž dospěl k závěru o nezákonnosti opatření obecné povahy, aniž by věcně zkoumal z hlediska zákonnosti a proporcionality jejich obsah. To je logickým důsledkem vadného postupu odpůrce v procesu projednání a vydání změny územního plánu, které ve svém důsledku vedlo k porušení procesních práv navrhovatelky a které mohlo podle závěrů usnesení č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 znamenat i zásah do jejích subjektivních hmotných práv, neboť „[z]krácení [hmotných] práv navrhovatele nelze bez dalšího vyloučit za situace, kdy v procesu změny územního plánu nebyl dodržen zákonem předepsaný postup a kdy tato změna byla provedena jiným, než zákonem k tomu povolaným, správním orgánem.“ (rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2016, č. j. 8 As 150/2015 - 57). Nelze tudíž přisvědčit námitce, že se krajský soud nezabýval aktivní věcnou legitimací navrhovatelky, tedy důvodností návrhu, neboť právě to výslovně a zcela v souladu s citovanou judikaturou učinil posouzením zákonnosti procesu, jímž byla opatření obecné povahy přijata, jakkoliv při tom výslovně nepoužil výraz „aktivní věcná legitimace“. Odůvodnění rozsudku krajského soudu zároveň obstojí samo o sobě, aniž by musel NSS, jak uváděla osoba zúčastněná na řízení I), cokoliv doplňovat či nahrazovat.

[30] S ohledem na výše uvedené se s odůvodněním napadeného rozsudku do značné míry míjí ta část argumentace osoby zúčastněné na řízení I), kterou se snažila prokázat, že navrhovatelka nebyla aktivně věcně legitimována, neboť opatřeními obecné povahy nemohlo dojít k zásahu do jejích subjektivních hmotných práv. Osoba zúčastněná na řízení I) má pravdu v tom, že byt navrhovatelky bezprostředně nesousedí s pozemky dotčenými opatřeními obecné povahy, a je tedy možné, že nemusí nutně dojít k jeho zastínění či přímému vystavení některým negativním vlivům. NSS se nicméně ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že byt navrhovatelky se nachází v „těsné blízkosti“ pozemků dotčených opatřeními obecné povahy, jejichž vyšší míra stavebního využití tudíž může zasáhnout do hmotných práv navrhovatelky. V každém případě nelze dát zapravdu tvrzení osoby zúčastněné na řízení I), že dotčení právní sféry navrhovatelky je zcela vyloučeno. Pro závěr o aktivní věcné legitimaci navrhovatelky pak v projednávaném případě postačovalo, pokud bylo představitelné, že porušení jejích procesních práv v rámci procedury tvorby územního plánu mohlo mít za následek také dotčení jejích hmotných práv (usnesení č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). K učinění závěru o aktivní věcné legitimaci navrhovatelky z důvodu porušení procesu přijímání opatření obecné povahy tak nebylo ani nutné provádět dokazování. Krajský soud proto nepochybil, pokud aktivní věcnou legitimaci navrhovatelky nedokazoval a za tímto účelem nenařídil jednání.
V. Závěr a náklady řízení

[31] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení IV) byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou, a proto ji odmítl [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Kasační stížnosti odpůrce a osoby zúčastněné na řízení I) neshledal důvodnými, a proto je zamítl (§ 110 odst. 1, věta druhá, s. ř. s.). O věci rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.

[32] Výroky o náhradě nákladů řízení se opírají o § 60 odst. 1 větu první s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s.

[33] Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení IV) byla odmítnuta, proto ve vztahu k ní nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.

[34] Odpůrce a osoba zúčastněná na řízení I) neměli v řízení o svých kasačních stížnostech úspěch, a proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Ve vztahu k těmto kasačním stížnostem měla naopak úspěch navrhovatelka, které tak ze zákona náleží právo na náhradu nákladů řízení proti odpůrci a osobě zúčastněné na řízení I). Tyto náklady jsou tvořeny odměnou a náhradou hotových výdajů zástupkyně navrhovatelky podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Ta učinila v řízení o kasační stížnosti dva úkony právní služby, a to vyjádření k návrhům odpůrce a osoby zúčastněné na řízení I) na přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem a vyjádření k jejich kasačním stížnostem [§ 11 odst. 1 písm. d) a § 11 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 11 odst. 3 advokátního tarifu]. Výše odměny za první z uvedených úkonů právní služby činí 1 550 Kč, za druhý 3 100 Kč [§ 7 bod 5. a § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], paušální náhrada hotových výdajů zástupkyně za každý z úkonů činí 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Zástupkyně navrhovatelky není plátkyní DPH, tato částka je proto konečná. Odpůrce a osoba zúčastněná na řízení I) jsou povinni navrhovatelce zaplatit společně a nerozdílně náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech v celkové výši 5 250 Kč k rukám její zástupkyně Mgr. Sandry Podskalské ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

[35] Osoby zúčastněné na řízení mají dle § 60 odst. 5 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., právo na náhradu jen těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil. V tomto řízení však nebyly osobám zúčastněným na řízení uloženy žádné povinnosti, a proto NSS rozhodl, že nemají právo na náhradu nákladů řízení.

[36] Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení IV) byla odmítnuta, aniž by bylo nařízeno jednání, NSS proto podle § 10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl tak, že se osobě zúčastněné na řízení IV) vrací zaplacený soudní poplatek v plné výši.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 27. března 2020

JUDr. R. Malík

předseda senátu

Plný text

9 As 351/2019 - 134
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. R. Malíka a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatelky: Mgr. J. Z., proti odpůrci: Magistrát města Brna, se sídlem [adresa] Brno, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – úpravy směrné části Územního plánu města Brna (ÚPmB) – ul. Došlíkova S 34/12 ze dne 10. 10. 2012, č. j. MMB/0325043/2012, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0325043/2012, a úpravy směrné části Územního plánu Města Brna (ÚPmB) – navýšení IPP při ulici Došlíkova, k. ú. [k.ú.] S 21/11 ze dne 10. 10. 2011, č. j. MMB/0207532/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0207532/2011, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Oviedo, s.r.o., se sídlem [adresa] Brno, zast. Mgr. Zdeňkem Jouklem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, II) M. H., III) Ing. A. F., IV) V. S., zast. Mgr. Marií Mikulíkovou, advokátkou se sídlem [adresa] Brno, V) L. B., VI) P. D., VII) Ing. K. B., v řízení o kasačních stížnostech odpůrce, osoby zúčastněné na řízení I) a osoby zúčastněné na řízení IV) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2019, č. j. 63 A 3/2019 - 118, o návrzích odpůrce a osoby zúčastněné na řízení I) na přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem,

takto:

Kasačním stížnostem odpůrce a osoby zúčastněné na řízení I) se nepřiznává odkladný účinek.

Odůvodnění:

I.

[1] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) v záhlaví uvedeným rozsudkem vyhověl návrhu navrhovatelky a zrušil ke dni 3. 1. 2018 opatření obecné povahy – úpravu směrné části Územního plánu města Brna (ÚPmB) – ul. Došlíkova S 34/12 ze dne 10. 10. 2012, č. j. MMB/0325043/2012, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0325043/2012, a úpravu směrné části Územního plánu Města Brna (ÚPmB) – navýšení IPP při ulici Došlíkova, k. ú. [k.ú.] S 21/11 ze dne 10. 10. 2011, č. j. MMB/0207532/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0207532/2011 (dále „opatření obecné povahy“). Dospěl k závěru, že tato změna, kterou byl navýšen index podlažních ploch, byla provedena v rozporu se zákonem.

[2] Osoba zúčastněná na řízení I) a odpůrce podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnosti spojené s návrhy na přiznání odkladného účinku.

[3] Osoba zúčastněná na řízení I) v návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti uvedla, že na ploše dotčené opatřením obecné povahy hodlá postavit bytové domy, což po zrušení opatření obecné povahy není možné, neboť v důsledku zrušení opatření obecné povahy dojde také ke zrušení navazujících rozhodnutí o umístění stavby. V důsledku nízkého indexu podlažních ploch nebude možné realizovat ani obdobné projekty. V souvislosti s přípravou výstavby již vynaložila náklady přesahující 47 milionů Kč, které z převážné části pocházejí z cizích zdrojů. Zmařením projektu dojde k nevratné ztrátě vynaložených nákladů, neboť dosavadní výstupy není možné využít jiným způsobem; část prostředků, získaných na základě rezervačních smluv, bude muset vrátit. Pozemky dotčené opatřením obecné povahy budou znehodnoceny a doposud nevyčíslitelnou škodu představuje také ušlý zisk. Výkon rozsudku krajského pro ni bude mít likvidační účinek a projeví se negativně také ve sféře zájemců o bydlení a věřitelů. Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti naopak nezpůsobí jiným osobám významnější újmu, v důsledku výstavby naopak dojde k rozvoji občanské vybavenosti, zatraktivnění celé lokality a zhodnocení nemovitosti navrhovatelky. Nebude ani v rozporu s veřejným zájmem, neboť budování bytového fondu je ve veřejném zájmu.

[4] Odpůrce v návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti uvedl, že rozsudek krajského soudu vytvořil právní stav, kdy jsou správní rozhodnutí a závazná stanoviska vydaná v dotčeném území zrušitelná pro nesoulad s územním plánem. Odpůrce by měl zároveň neprodleně vyhotovit nové úplné znění územního plánu a podle něj rozhodovat a vydávat nová závazná stanoviska. Taková situace je nepřijatelná v situaci, kdy se dva senáty krajského soudu neshodují v posouzení věcně shodné záležitosti a Nejvyšší správní soud (dále „NSS“) nerozhodl, který z názorů je správný. Odpůrce by nadto, pokud by odkladný účinek kasační stížnosti přiznán nebyl a NSS následně rozsudek krajského soudu zrušil, výše zmíněným následkům čelil opakovaně. V důsledku toho by mu hrozilo nárokování náhrady škody za nesprávný úřední postup od osoby zúčastněné na řízení I), a to v řádech desítek milionů korun, jakož i od jiných osob, které by odpůrce zmíněným postupem poškodil.

[5] Osoba zúčastněná na řízení I) vyjádřila souhlas s důvody návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti odpůrce a dodala, že od počátku byla v dobré víře, že jí zamýšlená výstavba je v souladu s územním plánem a odpůrce je dostatečně personálně a odborně vybaven, aby územní plán nezatížil vadami. Přiznání odkladného účinku je žádoucí také s ohledem na to, že v řízení před krajským soudem došlo ke zkrácení procesních práv osoby zúčastněné na řízení IV), která proto bude rovněž podávat kasační stížnost, přičemž nevyhnutelným důsledkem této kasační stížnosti musí být zrušení napadeného rozsudku.

[6] Navrhovatelka k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) uvedla, že může dojít nanejvýš k oddálení realizace stavebního záměru, a proto není její hodnocení případné újmy správné. Osoba zúčastněná na řízení I) nadto nese podnikatelské riziko se záměrem spojené, přičemž její soukromý zájem nemůže převážit nad veřejným zájmem na řádném a zákonném správním řízení. Podle judikatury NSS navíc existuje veřejný zájem na posouzení zákonnosti změny územního plánu, který brání přiznání odkladného účinku, a tudíž umožnění realizace stavebních projektů. V důsledku toho zpravidla není odkladný účinek kasačním stížnostem odpůrců či osob zúčastněných na řízení přiznáván, zrušil-li krajský soud územně plánovací dokumentaci. Návrh odpůrce na přiznání odkladného účinku jeho kasační stížnosti pak obsahuje v části týkající se správních rozhodnutí a závazných stanovisek pouze hypotetická tvrzení. Úplné znění územního plánu odpůrce vyhotovovat nemusí, neboť by to s ohledem na přípravu nového územního plánu bylo nadbytečné. Z judikatury NSS je pak již zřejmé, ke kterému z názorů zaujatých různými senáty krajského soudu se soud přiklonil, přičemž pokud odpůrce nechce do rozhodnutí NSS o kasačních stížnostech rozhodovat o záměrech stavebníků, může řízení přerušit. Záměrem odpůrce je tak pouze umožnit realizaci záměru osoby zúčastněné na řízení I) a učinit právní obranu navrhovatelky neúčinnou a bezpředmětnou. Přiznáním odkladného účinku by tudíž došlo k mnohem větší újmě nejen navrhovatelce a jiným osobám, ale také veřejnému zájmu.

[7] Ostatní účastníci řízení o kasační stížnosti a osoby zúčastněné na řízení se k návrhům na přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem nevyjádřili.

[8] Kasační stížnost nemá podle § 107 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odkladný účinek, NSS jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.

[9] NSS dospěl k závěru, že podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) nejsou splněny.

[10] Přiznání odkladného účinku její kasační stížnosti by bylo v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Mělo by totiž za následek pozastavení právních účinků rozsudku krajského soudu, a tedy „obživnutí“ opatření obecné povahy a umožnění realizace stavebních záměrů na pozemcích ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení I). Ta o přiznání odkladného účinku přitom žádá implicitně právě proto, aby mohla pokračovat v realizaci svých stavebních záměrů. Přiznáním odkladného účinku by tak mohlo dojít k narušení právní jistoty a kontinuity, neboť by došlo ke změně dosavadního stavu v daném území, což je nežádoucí vzhledem k právní jistotě všech dotčených osob. Případná realizace stavebního záměru na podkladě, který krajský soud prohlásil za nezákonný, by přitom byla nevratným zásahem do dotčeného území (srov. usnesení NSS ze dne 19. 1. 2016, č j. 8 As 152/2015 - 64, a ze dne 12. 3. 2014, č. j. 3 As 15/2014 - 60). Naopak nepřiznáním odkladného účinku nejenže nedojde ke změně současného stavu, ale navíc bude platit stav, který tu byl v době platnosti územního plánu před přijetím zrušeného opatření obecné povahy, kterým byl navýšen index podlažních ploch (srov. obdobně usnesení NSS ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 Aos 1/2012 - 48, či ze dne 4. 7. 2017, č. j. 2 As 187/2017- 93).

[11] Ekonomické důvody na straně osoby zúčastněné na řízení I) zároveň nemohou převážit nad veřejnými zájmy na hospodárném využívání zastavěného území, ochraně nezastavěného území a nezastavitelných pozemků, ochraně krajiny a přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území, jakož i veřejným zájmem na tom, aby konkrétní činnosti v území a stavební práce probíhaly v souladu se zákonem (usnesení č. j. 8 Aos 1/2012 - 48, jakož i další rozhodnutí citovaná v předchozím bodě). Konkrétní a doložená újma, která má osobě zúčastněné na řízení I) hrozit, je přitom právě a pouze ekonomické povahy, neboť spočívá v tom, že nebude moci po určitou dobu postupovat v realizaci stavebního záměru, což může vést k tomu, že bude nucena vrátit kauce zájemcům o byty. Soudu naopak není zřejmé, proč by mělo dojít ke ztrátě veškerých nákladů osoby zúčastněné na řízení I), které v souvislosti s výstavbou na daném území vynaložila, či proč by měl rozsudek krajského soudu vést k její likvidaci v důsledku zmaření záměru, neboť tento rozsudek, nehledě na případné rozhodnutí NSS o kasačních stížnostech, s definitivní platností nevylučuje budoucí realizaci záměru osoby zúčastněné na řízení I) v původně zamýšlené podobě. NSS se proto neztotožnil s jejím názorem, že v případě nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti jí hrozí nepoměrně větší újma, než kdyby byl odkladný účinek přiznán.

[12] Podmínky pro přiznání odkladného účinku nejsou splněny ani v případě kasační stížnosti odpůrce.

[13] Odkladný účinek lze přiznat pouze v případě hrozby konkrétní nenahraditelné újmy. Od stěžovatele, který žádá o přiznání odkladného účinku, se proto očekává dostatečně konkrétní a individualizované tvrzení o tom, že mu v důsledku napadeného rozhodnutí vznikne nepoměrně větší újma, než jiným osobám, a vysvětlení, v čem spočívá tato újma a její rozsah. Vylíčení podstatných skutečností o nepoměrně větší újmě musí svědčit o tom, že negativní následek, jehož se stěžovatel v souvislosti s napadeným rozsudkem krajského soudu obává, by pro něj byl zásadním zásahem. Kromě výše uvedeného stěžovatele tíží též důkazní břemeno k tvrzením uplatněným v návrhu. Unesení tohoto důkazního břemena po stěžovateli vyžaduje, aby tvrzení, kterými odůvodňuje návrh na přiznání odkladného účinku, také řádně doložil (usnesení NSS ze dne 28. 3. 2013, č. j. 9 Aos 1/2013 - 59, a ze dne 24. 7. 2013, č. j. 6 Aos 2/2013 - 50). Protože odpůrce není v tomto řízení nositelem veřejných subjektivních práv, je na něm, aby konkrétně tvrdil a doložil, v čem má spočívat nenahraditelná újma, která může vzniknout důležitému veřejnému zájmu (srov. usnesení NSS ze dne 12. 7. 2018, č. j. 9 As 171/2018 - 35). Odpůrce však převážně obecně nastiňuje právní důsledky rozsudku krajského soudu a hovoří o rozhodnutích a závazných stanoviscích, aniž by konkrétně tvrdil a doložil, v čem má spočívat nenahraditelná újma důležitému veřejnému zájmu. Jediné konkrétnější tvrzení odpůrce o případné újmě se týká nároku osoby zúčastněné na řízení na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Jak však NSS uvedl již výše ve vztahu k návrhu osoby zúčastněné na řízení I), ekonomické důvody nemohou samy o sobě v projednávaném případě převážit nad jinými veřejnými zájmy, tvrzení o případném vzniku nároku na náhradu škody je nadto přinejmenším spekulativní (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 9. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3079/2016). Ani návrh odpůrce proto NSS neshledal důvodným.

[14] NSS dodává, že nepřiznáním odkladného účinku kasačním stížnostem nepředvídá výsledek řízení o nich či o kasačních stížnostech jiných stěžovatelů; výsledek řízení o kasační stížnosti či důvody uplatněné v kasačních stížnostech proto pochopitelně ani nemůže zohlednit při posuzování návrhů na přiznání odkladného účinku.

[15] Z výše uvedeného vyplývá, že v posuzované věci nebyly splněny podmínky pro přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem vyžadované v § 73 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 107 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto nepřiznal kasačním stížnostem odkladný účinek.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 11. února 2020

JUDr. R. Malík
předseda senátu