1 Aos 2/2013

Plný text

1 Aos 2/2013 - 143
pokračování
[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatele Ing. J. P., zastoupeného Mgr. Evou Kantoříkovou, advokátkou se sídlem [adresa] proti odpůrci Magistrátu města Brna, se sídlem [adresa] zastoupenému Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem [adresa] 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – úpravy směrné části územního plánu města Brna – ul. Dusíkova ze dne 21. 3. 2012, č. j. MMB/0367788/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0367788/2011, za účasti osoby zúčastněné na řízení IMOS development, uzavřený investiční fond, a. s., se sídlem [adresa] v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 - 126,

t a k t o :

I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 – 126, s e z r u š u j e .

II. Opatření obecné povahy – úprava směrné části územního plánu města Brna  ul. Dusíkova ze dne 21. 3. 2012, č. j. MMB/0367788/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0367788/2011, s e z r u š u j e dnem právní moci tohoto rozsudku.

III. Odpůrce j e p o v i n e n nahradit navrhovateli náklady řízení ve výši 23.050 Kč k rukám Mgr. Evy Kantoříkové, advokátky, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

IV. Osoba zúčastněná na řízení n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

O d ů v o d n ě n í :

I. Vymezení věci

[1] Navrhovatel vlastní ve společném jmění manželů bytovou jednotku v budově č. p. [č.p.] v tzv. sídlišti Nové Majdalenky v katastrálním území [k.ú.] v Brně. Přibližně 50 metrů severovýchodně vzdušnou čarou od této budovy se nachází plocha, jejímž většinovým vlastníkem je osoba zúčastněná na řízení. Tato plocha byla v Územním plánu města Brna před rokem 2008 vymezena jako plocha SO (smíšená plocha obchodu a služeb) s indexem podlažní plochy (IPP) 0,6.

[2] Index podlažní plochy vyjadřuje podle přílohy k obecně závazné vyhlášce č. 2/2004, o závazných částech Územního plánu města Brna, „intenzitu využití území (např. z hlediska utváření charakteru území, možného zatížení technické infrastruktury apod.), tj. počet m2 hrubé podlažní plochy na m2 základní plochy“. S účinností od 1. 8. 2009 bylo do uvedené definice IPP opatřením obecné povahy č. 3/2009, změny Územního plánu města Brna 2006-II – 23. soubor, doplněno, že „při jeho aplikaci na pozemek nebo soubor pozemků disponibilních pro konkrétní stavební záměr je výpočet nutné vztáhnout k výměře těchto pozemků“. Vyhláška č. 2/2004 dále obsahuje podrobný popis výpočtu IPP. V části 8. přílohy k vyhlášce č. 2/2004 je uvedeno, že „míra stavebního využití vyjádřená indexem podlažní plochy (IPP) ve výkrese Plán využití území 1 : 5 000 je stanovena pro návrhové stavební plochy směrně.

[3] Dne 9. 12. 2008 provedl Odbor územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna (OÚPR MMB) na žádost osoby zúčastněné na řízení zvýšení IPP pro předmětnou plochu SO z 0,6 na 1,3. Důvodem žádosti osoby zúčastněné na řízení byl záměr výstavby polyfunkčního objektu „D“ na uvedené ploše, přičemž se zvýšením IPP souhlasilo zastupitelstvo městské části Brno – sever. OÚPR MMB k provedené změně mimo jiné konstatoval, že se daná lokalita nachází v okrajové části města v návaznosti na krajinu, a je proto „nutno provedené navýšení IPP na hodnotu 1,3 považovat v dané lokalitě za výjimečné a maximálně možné“.

[4] Dne 18. 7. 2011 požádala o další změnu spočívající ve „formální úpravě IPP 1,3 na hodnotu 2,2“ v dotčené ploše SO. Svou žádost odůvodnila tím, že v průběhu územního řízení na umístění stavby bytového domu „D“ zjistila, že Odbor územního a stavebního řízení Magistrátu města Brna (OÚSŘ MMB) používá jiný výklad výpočtu IPP než OÚPR MMB. Dle výkladu OÚSŘ MMB lze hrubou podlažní plochu vztáhnout jen k výměře pozemků, na nichž je záměr umístěn. Z tohoto důvodu požadovala osoba zúčastněná na řízení zvýšení IPP tak, aby odpovídal výkladu OÚSŘ MMB. OÚPR MMB žádosti vyhověl dne 19. 8. 2011 tak, že předmětnou plochu SO rozdělil na dvě části, z nichž jedné (určené pro umístění objektu „D“) stanovil IPP 2,2 a druhé IPP 1,0 s tím, že tak nebude překročen maximální IPP 1,3 pro celou funkční plochu SO dle platného územního plánu.

[5] Osoba zúčastněná na řízení obratem požádala o opravu provedené změny, neboť rozdělení plochy SO na dvě dílčí plochy s IPP 2,2 a 1,3 neumožňuje umístění jejího záměru. Požadovala, aby OÚPR MMB změnil IPP na hodnotu 2,2 pro celou funkční plochu SO a dokladovala, že realizací jejího záměru nemůže být překročena hodnota IPP 1,3. OÚPR MMB žádosti vyhověl dne 21. 3. 2012, dílčí plochy opět spojil v jednu plochu SO a stanovil pro ni IPP 2,2. Současně zohlednil novou Územní studii s regulačními prvky „Obytný soubor Lesná – aktualizace“ a posunul hranici plochy SO na sever nad komunikaci a současně posunul severně též hranici sousední plochy BO (v níž se nachází i bytová jednotka navrhovatele).

[OBRÁZEK]
Plocha SO po úpravě ze dne 21. 3. 2012.
Zdroj: Územní plán města Brna – plán využití území.
http://gis.brno.cz/tms/uzemni_plan_a/index.php#c=-599957%252C-1160087&z=0&l=up_tiles,parcely_vnk,mc_tiles&p=&

[6] Navrhovatel napadl posledně uvedenou úpravu směrné části Územního plánu města Brna žalobou u Krajského soudu v Brně jako opatření obecné povahy podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Tvrdil, že zvýšení IPP umožňuje umístění dalšího bytového domu v již nyní nadměrně zatíženém území, čímž dojde ke zhoršení kvality bydlení navrhovatele. Namítal, že úprava směrné části byla vydána orgánem, který k tomu neměl potřebnou pravomoc, že zcela chyběl proces projednání a schválení této změny a že IPP nemůže být stanoven směrně, nýbrž závazně. Nesouhlasil též s odůvodněním zvýšení IPP a poukazoval na nedostatky výše uvedené aktualizace územní studie.

[7] Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 – 126, návrh zamítl. V odůvodnění obsáhle citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, který se měl týkat obdobného případu a v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že změnou směrné části územního plánu zvýšením koeficientu podlažních ploch a snížením koeficientu zeleně nebyla dotčena hmotná práva navrhovatelky. O dotčení práv navrhovatelky by bylo možno uvažovat až po předložení projektové dokumentace konkrétního záměru v územním řízení. Krajský soud pak v projednávané věci konstatoval, že tyto závěry lze plně vztáhnout i na případ navrhovatele, který tudíž není aktivně věcně legitimován a svá práva může účinně hájit v územním řízení, což ostatně již činí.

II. Kasační stížnost navrhovatele

[8] Ve včas podané kasační stížnosti navrhovatel nejprve popsal důvody nadměrného přetížení území obytného souboru Nové Majdalenky s tím, že napadenou změnou územního plánu byla na sousedních pozemcích zvýšena míra stavebního využití území za účelem výstavby dalšího osmipatrového bytového domu. Tím došlo ke zkrácení práv navrhovatele.

[9] Rozsudek krajského soudu trpí v prvé řadě zmatečností, neboť krajský soud nesprávně jednal jako s odpůrcem se statutárním městem Brnem. Osobu odpůrce ovšem kogentně určuje zákon v § 101a odst. 4 s. ř. s., má jim tedy být OÚPR MMB, který předmětnou změnu územního plánu vydal.

[10] Navrhovatel dále považuje rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Navrhovatel v návrhu a v jeho doplnění obsáhle a konkrétně argumentoval, jaké právní předpisy byly přijatou změnou územního plánu porušeny a jaká práva navrhovatele byla dotčena, avšak krajský soud se k této argumentaci vůbec nevyjádřil. K tomu navrhovatel odkázal na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů pro nedostatek důvodů. Podle navrhovatele též krajský soud otázku dotčenosti navrhovatele na jeho právech posoudil nesprávně.

[11] Za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů považuje navrhovatel též závěr krajského soudu, že navrhovatel bude moci svá práva aktivně hájit až v územním či stavebním řízení. Navrhovatel před krajským soudem namítal, že vzhledem k neveřejnému postupu odpůrce při změně územního plánu se může účinně bránit pouze v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, neboť stavební úřad v územním či stavebním řízení nemá pravomoc posuzovat nezákonnost, věcnou nesprávnost či nepřiměřenost změny územního plánu; k tomu odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74. Krajský soud se k argumentaci navrhovatele vůbec nevyjádřil, žádné důkazy předložené navrhovatelem nehodnotil a závěry svého rozhodnutí opřel o skutkový stav v odlišné věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 4 Ao 1/2010. Zamítnutí návrhu navrhovatele odůvodněné pouze citací závěrů Nejvyššího správního soudu ze skutkově odlišné věci je podle navrhovatele zcela nepřesvědčivé.

[12] Navrhovatel navíc před krajským soudem zdůrazňoval, že jeho věc je skutkově odlišná od věci dříve řešené Nejvyšším správním soudem, neboť v jeho případě byl zvýšen IPP pro zcela konkrétní záměr bytového domu „D“. Při změně územního plánu tak bylo zcela zřejmé, jak se dotkne práv navrhovatele. Konkrétní záměr osoby zúčastněné na řízení pak byl znám i krajskému soudu při rozhodování o návrhu navrhovatele; navrhovatel soudu doložil rozhodnutí no umístění tohoto záměru. Další odlišností je skutečnost, že v případě navrhovatele došlo k podstatnému zvýšení IPP v již abnormálně zatíženém území. Navrhovatel považuje hodnotu IPP 2,2 za hodnotu, která vždy zasáhne do práv vlastníků sousedních nemovitostí, neboť umožňuje na pozemek umístit stavbu s více než dvojnásobným rozsahem podlažních ploch, než je výměra celého disponibilního pozemku. Ani k této argumentaci se krajský soud v napadeném rozsudku nijak nevyjádřil. Rovněž nic neuvedl k námitce navrhovatele, že se v dané věci nejedná o změnu směrné části územního plánu, ale o změnu jeho závazné části.

[13] Podle navrhovatele bylo dále řízení před krajským soudem zatíženo zmatečnostní vadou, neboť chyběly podmínky řízení. Napadené opatření obecné povahy je totiž dle názoru navrhovatele nicotné, jelikož OÚPR MMB k jeho vydání neměl potřebnou pravomoc. IPP je podle navrhovatele limitem využití území podle § 29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tedy závaznou částí územního plánu. K tomu odkázal též na § 139a odst. 1 citovaného zákona, na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, a na odborný článek. Změna takového limitu je však možná pouze změnou územního plánu formou opatření obecné povahy podle § 171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, k jehož vydání je oprávněno pouze zastupitelstvo obce. Kapitola 8 přílohy č. 1 vyhlášky města Brna č. 2/2004 vymezující míru stavebního využití území regulativem IPP jako směrnou část územního plánu je dle navrhovatele v rozporu s citovaným § 29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. a je ryze účelová. Soud měl proto tuto část vyhlášky vyhodnotit jako protizákonnou a v souladu s článkem 95 odst. 1 Ústavy ji nepoužít. Otázka, zda míra stavebního využití území je směrnou či závaznou částí územního plánu, dosud nebyla dle navrhovatele Nejvyšším správním soudem řešena, a to ani v rozsudcích ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010  43, a ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93. Krajský soud se otázkou nicotnosti napadeného opatření obecné povahy vůbec nezabýval, ač jde o jednu z podmínek řízení.

[14] Jestliže míra stavebního využití území vyjádřená regulativem IPP je závaznou částí územního plánu, pak bylo řízení před krajským soudem zatíženou další zmatečnostní vadou, neboť napadená změna územního plánu nebyla projednána a vydána předepsaným způsobem a dosud nenabyla účinnosti. Krajský soud se těmito otázkami včetně absence řádné publikace napadeného opatření obecné povahy nezabýval. Krajský soud měl návrh odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu neexistence předmětu řízení.

[15] I kdyby soud dospěl k závěru, že se v daném případě jedná o směrnou část územního plánu, je napadená změna územního plánu neúčinná a nezákonná, neboť navrhovateli byla upřena veškerá procesní práva, resp. jakýkoliv proces projednání a přijetí změny chyběl. Navrhovatel nesouhlasí s názorem odpůrce, že změnu lze realizovat jako úkon podle části čtvrté správního řádu. Odpůrce byl povinen interpretovat právní úpravu způsobem, který umožní účinnou ochranu práv dotčených osob. Napadená změna územního plánu je materiálně opatřením obecné povahy, jak plyne i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93. Odpůrce měl proto změnit míru využití území formou opatření obecné povahy postupem podle správního řádu, případně měl s ohledem na § 28 zákona č. 50/1976 Sb. postupovat obdobně podle úpravy projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace v tomto zákoně s tím, že změnu územního plánu by i v tomto případě bylo třeba oznámit veřejnou vyhláškou dle § 173 správního řádu.

[16] K náhradě nákladů řízení navrhovatel uvedl, že v případě zamítnutí kasační stížnosti by odpůrci neměla být přiznána náhrada nákladů spočívajících v jeho zastoupení advokátem, neboť povinnost správního úřadu hájit jím vydaný akt u soudu je samozřejmou součástí jeho povinností, k níž je personálně i finančně vybavován ze státního rozpočtu. Pokud Nejvyšší správní soud vysloví nicotnost napadeného opatření obecné povahy, žádá navrhovatel náhradu blíže popsaných nákladů řízení. Pro případ odmítnutí návrhu současně se zrušením napadeného rozsudku krajského soudu má odpůrce za to, že zde jsou důvody zvláštního zřetele hodné ve smyslu § 60 odst. 8 s. ř. s., pro které by měla být navrhovateli přiznána náhrada nákladů řízení. Odmítnutí návrhu z důvodu jeho neúčinnosti považuje navrhovatel za svůj procesní úspěch. Návrh podal z důvodu značných nákladů pouze navrhovatel, nicméně situace v oblasti Nových Majdalenek se dotýká značného množství obyvatel.

[17] Navrhovatel závěrem navrhl tři alternativní petity. Prvním se domáhal, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil, napadené opatření obecné povahy prohlásil za nicotné a uložil odpůrci povinnost nahradit navrhovateli náklady řízení. Druhým žádal, aby kasační soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil, návrh odmítl a přiznal navrhovateli náhradu nákladů řízení. Konečně třetím navrhoval, aby zdejší soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

III. Vyjádření odpůrce ke kasační stížnosti

[18] Odpůrce z obecného pohledu konstatoval, že úprava směrné části územního plánu je institutem zákona č. 50/1976 Sb., který nový stavební zákon č. 183/2006 Sb. již nezná; nelze na ni proto aplikovat postupy podle posledně citovaného předpisu. Podle odpůrce je navíc nesprávné tvrzení navrhovatele, že míra stavebního využití území vyjádřená IPP představuje limit využití území vyjádřený v regulativech. IPP není právním řádem České republiky na obecné úrovni upraven, avšak v oboru územního plánování není obecně chápán jako limit využití území ve smyslu § 29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. Odpůrce nicméně připouští, že nikdy nebyla naprostá jednota v tom, co do těchto limitů ještě spadá a co nikoliv. Z hlediska IPP však odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, z nějž je zřejmé, že v Praze je IPP chápán jako součást směrné části územního plánu. Odpůrce uznává, že úpravu směrné části územního plánu lze materiálně považovat za opatření obecné povahy: zde však možnost srovnání končí. Zejména nelze na úpravu směrné části užít postup při vydávání opatření obecné povahy podle správního řádu, což potvrzuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93. Při úpravě je proto třeba postupovat prostým správním postupem ve smyslu § 180 odst. 2 správního řádu, tj. podle části čtvrté správního řádu, což opakovaně potvrzovala stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj. Pokud navrhovatel tvrdí, že míra využití území měla být zařazena mezi závazné části územního plánu, pak fakticky napadá textovou část Územního plánu města Brna, jak byla publikována ve vyhlášce č. 2/2004, což s ohledem na uplynutí příslušných lhůt dle § 101b odst. 1 s. ř. s. není možné. K vydání úpravy směrné části nedošlo utajeně, neboť úprava byla následně zveřejněna v rámci aktuální územně plánovací dokumentace odpůrce.

[19] Odpůrce má dále za to, že krajský soud správně vymezil osobu odpůrce: na případ je třeba analogicky aplikovat usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS. Jednání OÚPR MMB, který vydává úpravu směrné části, je proto přičitatelné statutárnímu městu Brnu, které je v dané věci odpůrcem.

[20] Podle odpůrce nelze v dané věci hovořit o nicotnosti či neúčinnosti úpravy směrné části územního plánu. Jak bylo výše objasněno, navrhovatel u těchto tvrzení vychází z nesprávné teze, že se mělo jednat o závaznou část územního plánu, o jejímž přijetí mělo rozhodovat zastupitelstvo odpůrce.

[21] Jedinou otázkou, kterou krajský soud musel v napadeném rozsudku řešit, byla aktivní věcná legitimace navrhovatele. Pokud krajský soud dospěl k závěru o jejím nedostatku, bylo nadbytečné, aby se zabýval dalšími námitkami vznesenými navrhovatelem. Krajský soud na věc zcela správně aplikoval závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, který je identický s projednávaným případem. Údajné skutkové odchylnosti obou případů prezentované navrhovatelem nejsou pro věc relevantní, podstata rozhodovacích důvodů zůstává zachována. Pokud by se Nejvyšší správní soud chtěl odchýlit od svých dřívějších závěrů vyslovených v citovaném rozsudku, musel by věc předložit rozšířenému senátu. Odpůrce považuje rozsudek krajského soudu za plně přezkoumatelný; rozsudek, o který se krajský soud opřel, odpovídá natolik projednávané situaci, že k tomu není po argumentační stránce prakticky co dodat.

[22] Samotný zásah do práv navrhovatele úpravou směrné části územního plánu nemůže mít automaticky za následek nezákonnost úpravy směrné části. Navrhovatel v celém řízení neuvádí žádnou podrobnější argumentaci ohledně rozporu úpravy směrné části se zákonem (kromě obecných deklarací). Podle odpůrce navíc úpravou směrné části územního plánu nedošlo k faktické změně územně plánovací dokumentace. Tato formální úprava byla vyvolána pouze potřebou reagovat na změnu metodiky výpočtu IPP.

[23] Z těchto důvodů odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení ke kasační stížnosti

[24] Osoba zúčastněná na řízení nejprve odkázala na svá předchozí vyjádření ve věci. K osobě dpůrce konstatovala, že krajský soud postupoval správně v souladu s ustálenou rozhodovací praxí soudů, např. s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43. Krajský soud se s podaným návrhem vypořádal přezkoumatelným způsobem a srozumitelně, když převzal podstatnou část argumentace právě citovaného rozsudku a vztáhl ji na projednávaný případ. Úpravou směrné části územního plánu k žádnému dotčení práv navrhovatele nedošlo, neboť dotčená plocha již byla dříve určena k zastavění a pro příslušné stavby již bylo dříve vydáno stavební povolení. Napadenou úpravou územního plánu nebyla řešena otázka „zda“, nýbrž pouze otázka „jak“.

[25] Navrhovatel v celém řízení nijak neosvědčil, že by byl předmětnou úpravou dotčen na svých právech. Tvrzení o nezákonnostech a pochybeních týkajících se již existujících staveb (nadměrného zatížení území) toto nedokládají a osoba zúčastněná na řízení tato tvrzení odmítá. Navrhovatel získal vlastnické právo k bytové jednotce v obytném souboru Nové Majdalenky v době, kdy již existoval ve stavu v zásadě shodném s dnešním, který ovšem nyní navrhovatel označuje za odporující jeho právům. Existující architektonické a urbanistické řešení navrhovatel tedy dobrovolně akceptoval. Návrh má tak fakticky povahu reklamace zakoupené bytové jednotky uplatněné nestandardními právními prostředky. Kasační stížnost i návrh vyvolávají mylný dojem, že vydáním úpravy směrné části územního plánu bylo umožněno zastavění jediné plochy, která mohla být využita ke zřízení dětských hřišť, veřejných prostranství a parkovacích ploch. Již před napadenou úpravou však byla tato plocha určena k zastavění a o jejím využití k zastavění bylo rozhodnuto územním rozhodnutím (provozní budovou „D“ o jednom podzemním a čtyřech nadzemních podlažích). Změnou územního rozhodnutí na bytový dům „D“ o osmi podlažích, kterou umožnila úprava směrné části územního plánu, bude úroveň pohody bydlení navrhovatele vyšší, než při výstavbě původně plánovaného provozního objektu. K tomu osoba zúčastněná na řízení odkázala na řadu odborných podkladů.

[26] K otázce nicotnosti napadeného opatření obecné povahy osoba zúčastněná na řízení z § 188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), z § 31 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb. a z vyhlášky města Brna č. 2/2004 Sb. dovozuje, že k provedení úpravy byl oprávněn Magistrát města Brna. V souladu s § 180 odst. 2 správního řádu pak správně postupoval podle části čtvrté tohoto předpisu. Skutečnost, že se při úpravě směrné části územních plánů schválených před účinností zákona č. 183/2006 Sb. nepostupuje cestou vydání opatření obecné povahy podle správního řádu, potvrdila i judikatura, konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93. Nelze tudíž ani hovořit o neúčinnosti opatření obecné povahy. Změny IPP i jiných směrných částí Územního plánu města Brna jsou prováděny běžně stejným způsobem jako v projednávaném případě. Bylo by v rozporu se zásadou legitimního očekávání, pokud by bylo nyní postupováno jinak. Nicotnost úpravy směrné části územního plánu nebyla dovozena ani Nejvyšším správním soudem v obdobné věci – v rozsudku ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43. Tvrzení navrhovatele, že změnu IPP je třeba považovat za úpravu závazné části územního plánu, je navíc v rozporu s právním hodnocením této otázky, které provedl Nejvyšší správní soud v právě citovaném rozsudku.

[27] Osoba zúčastněná na řízení závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

V. Replika navrhovatele a duplika osoby zúčastněné na řízení

[28] Navrhovatel doručil Nejvyššímu správnímu soudu dne 6. 5. 2013 repliku k vyjádření odpůrce a osoby zúčastněné na řízení. K otázce osoby odpůrce poukázal na rozpornou judikaturu Nejvyššího správního soudu; na projednávaný případ podle jeho názoru nelze vztáhnout usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, neboť o změně směrné části územního plánu nerozhoduje v samostatné působnosti zastupitelstvo obce. K využití plochy SO navrhovatel podotkl, že dle jeho názoru územní rozhodnutí č. 258 umísťující provozní budovu „D“ již pozbylo platnosti. Do budoucna lze proto uvažovat o využití plochy pro dětské hřiště, zeleň nebo parkování. Abnormální přetížení území nemohl navrhovatel předvídat v době investice do své bytové jednotky, neboť se plně projevilo až po obsazení většiny bytových jednotek. Navrhovatel svým návrhem jednoznačně napadá změnu územního plánu a nikoliv věcné řešení textové části územního plánu, jak se domnívá odpůrce. Tvrzení odpůrce, že změnou IPP nedochází k faktické změně územně plánovací dokumentace, je nepravdivé: fakticita zvýšení míry stavebního využití území vyplývá již z logiky věci a z matematického srovnání obou hodnot. K tomu navrhovatel uvedl příslušné výpočty. Nedošlo k žádné změně metodiky, jak tvrdí odpůrce, nýbrž tím, že navrhovatel podal odvolání proti územnímu rozhodnutí, byl odpůrce donucen vykládat výpočet IPP v souladu s jeho úpravou v obecně závazné vyhlášce města Brna. Předtím odpůrce nesprávně započítával do disponibilních pozemků pro záměr investora též pozemky určené pro jiný záměr investora, pozemky jiného vlastníka či pozemky, na nichž jsou již vybudovány komunikace a parkovací plochy.

[29] Na repliku navrhovatele reagovala osoba zúčastněná na řízení duplikou doručenou soudu dne 26. 6. 2013. Uvedla, že k zániku platnosti územního rozhodnutí č. 258 nedošlo, neboť dosud neoznámila, že od svého záměru upouští; k tomu odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 As 18/2009 – 142. Na odlišnost výkladu výpočtu IPP mezi OÚPR a OÚSŘ MMB upozorňoval sám OÚPR MMB již v rozhodnutí o úpravě směrné části územního plánu ze dne 19. 8. 2011, č. j. MMB/0280315/2011/Krz, tj. před vydáním napadeného opatření obecné povahy. Dále osoba zúčastněná na řízení. uvedla vlastní výpočty IPP, z nichž dovozovala, že při umístění bytového domu „D“ o osmi podlažích v předmětné ploše SO bude IPP činit pouze 1,12. Vydání napadeného opatření obecné povahy tak nemělo za následek žádnou změnu IPP, nýbrž vedlo pouze k odstranění výkladových nejasností.

VI. Předložení věci rozšířenému senátu a předběžné opatření

[30] Rozhodující první senát po předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že jsou dány důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Prvním důvodem byl nesouhlas prvního senátu s názorem vysloveným třetím a čtvrtým senátem v rozsudcích ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, a ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93, podle nějž se proti změně IPP lze bránit až v rámci územního řízení a navrhovatel v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nemá v tomto směru aktivní věcnou legitimaci. Druhým důvodem byla rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se osoby pasivně procesně legitimované v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu spočívajícího v konfliktních názorech vyjádřených v citovaných rozsudcích čtvrtého a třetího senátu.

[31] Rozšířený senát usnesením ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116, vrátil věc prvnímu senátu k projednání a rozhodnutí, přičemž své odpovědi na předložené sporné právní otázky shrnul následovně. „Index podlažní plochy je obecným regulativem prostorového uspořádání území, tj. limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné; na tom nic nemění ani to, že tento index byl nesprávně zařazen do směrné části územního plánu (§ 29 odst. 1 starého stavebního zákona). Má-li být v platném územním plánu nově zaveden limit využití území mj. indexem podlažní plochy či změněny hodnoty již existující regulace, je nutno postupovat dle § 188 odst. 3, věta prvá nového stavebního zákona, tedy přijmout takovou změnu formou opatření obecné povahy; věta druhá a třetí citovaného ustanovení se pro tyto případy neuplatní. Obsahuje-li územní plán obce či jeho změny nesprávně obecný regulativ prostorového uspořádání území stanovený indexem podlažní plochy ve své směrné části, lze je napadnout návrhem na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. Osobou pasivně procesně legitimovanou v řízení o zrušení úpravy směrné části územního plánu podle § 101a a násl. s. ř. s. je orgán, který ji přijal, tedy obecní úřad, případně úřad územního plánování.“ (viz výroky I. až IV., resp. body 46 až 49 předmětného usnesení).

[32] V průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem navrhovatel podal návrh na vydání předběžného opatření. Poukázal na skutečnost, že odpůrce je připraven vydat rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Úřadu městské části Brno – sever ze dne 19. 9. 2012, sp. zn. STU/04/017138/12/Poki, č. j. MCBSev/025991/12, jímž bylo na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení rozhodnuto o změně územního rozhodnutí č. 258 a byl umístěn záměr osmipatrového bytového domu „D“ na sporné ploše SO. Rozhodnutím odpůrce o odvolání hrozí, že změna územního rozhodnutí nabude právní moci, čímž se stane rozhodování správních soudů o zákonnosti zvýšení IPP zbytečným. Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 9. 5. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 95, návrhu vyhověl a odpůrci uložil, aby se zdržel vydání rozhodnutí o odvolání do doby, než nabude právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti navrhovatele.

VII. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[33] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).

[34] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou zmatečností řízení před krajským soudem (VII./A.) a nepřezkoumatelností rozsudku krajského soudu (VII./B.). Dále se věnoval základní sporné otázce – aktivní legitimaci navrhovatele v projednávané věci (VII./C). Z níže specifikovaných důvodů poté přistoupil též k přezkumu samotného opatření obecné povahy (VII./D.).

[35] Kasační stížnost je důvodná.

VII./A. Zmatečnost řízení před krajským soudem

[36] Zmatečnost řízení před krajským soudem spatřuje navrhovatel jednak v tom, že krajský soud nesprávně jednal jako s odpůrcem se statutárním městem Brnem, jednak v tom, že nebyly splněny podmínky řízení, neboť napadené opatření obecné povahy je nicotné, případně neúčinné.

VII./A./1. Osoba odpůrce

[37] Podle § 101a odst. 3 s. ř. s. je v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části odpůrcem ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno. Rozšířený senát ve výše citovaném usnesení ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116, dospěl k závěru, že v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu je odpůrcem ten, kdo úpravu směrné části provedl, tj. dle § 188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. obecní úřad pro své území, případně úřad územního plánování. V projednávané věci je tak odpůrcem Magistrát města Brna, který (jak uvedl rozšířený senát) provedl zvýšení IPP v rámci přenesené působnosti jako samostatný správní orgán, a toto jeho jednání proto nelze považovat za přičitatelné obci – statutárnímu městu Brnu.

[38] Osoba odpůrce je v § 101a odst. 3 s. ř. s. stanovena přímo zákonem (obdobně je tomu též u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, viz § 69 s. ř. s.). Bez ohledu na skutečnost, koho za odpůrce označí v návrhu navrhovatel, je tak správní soud povinen jednat jako s odpůrcem s tím, kdo napadené opatření obecné povahy vydal. Pokud by krajský soud jednal s jinou osobou, než s odpůrcem stanoveným zákonem, bude zpravidla nutno konstatovat, že chyběly podmínky řízení ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., a rozhodnutí krajského soudu je proto zmatečné (srov. obdobně u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2004, č. j. 2 As 30/2004 – 68).

[39] V projednávané věci navrhovatel v návrhu označil jako odpůrce Statutární město Brno a Magistrát města Brna. Podáním doručením krajskému soudu dne 1. 11. 2012 navrhovatel upřesnil, že odpůrcem je pouze Magistrát města Brna, Odbor územního plánování a rozvoje. Krajský soud v průběhu řízení ve svých písemnostech označoval osobu odpůrce různě, ponejvíce jako „statutární město Brno, Magistrát města Brna, Odbor územního plánování a rozvoje“. V napadeném rozsudku je pak jako odpůrce uvedeno pouze statutární město Brno.

[40] Ačkoliv postup krajského soudu a záhlaví meritorního rozsudku svědčí o jisté neujasněnosti ohledně osoby odpůrce, nedospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že by bylo třeba považovat řízení před krajským soudem z tohoto důvodu za zmatečné. Smyslem prohlášení řízení za zmatečné v případě, kdy soud jedná s nesprávnou osobou odpůrce, je zajištění procesních práv osoby, jež má podle zákona odpůrcem skutečně být. Jinými slovy podstatou je nepřipustit rozhodování správního soudu o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části bez účasti osoby, která příslušné opatření obecné povahy vydala. K tomu ale podle názoru Nejvyššího správního soudu v projednávané věci nedošlo.

[41] Předně je třeba uvést, že návrh navrhovatele společně s návrhem na vydání předběžného opatření a s výzvou soudu k vyjádření k těmto listinám a k předložení správního spisu byl krajským soudem doručen zákonem stanovenému odpůrci – Magistrátu města Brna. Na to soud obdržel příslušná vyjádření a správní spis od Mgr. Marka Vojáčka, advokáta, který měl za odpůrce jednat. K tomu Mgr. Vojáček předložil plnou moc udělenou statutárním městem Brnem zastoupeným jeho primátorem Bc. Romanem Onderkou, MBA. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na jistou dvojjedinost Magistrátu města Brna (odpůrce), který je v souladu s § 5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) orgánem obce, avšak plní úkoly jak v samostatné působnosti obce, tak vykonává přenesenou působnost jako správní orgán. Magistrát města Brna tedy poskytuje servis jak statutárnímu městu Brnu v jeho samostatné působnosti, tak sám rozhoduje jako správní orgán v přenesené působnosti, jako tomu bylo v případě napadené změny směrné části územního plánu města Brna. V obou případech je v jeho čele primátor (§ 109 obecního zřízení). Tento koncept tzv. smíšené správy dává tušit, že vydal-li Magistrát města Brna napadené opatření obecné povahy, s vysokou pravděpodobností se dozví a bude zapojen do řízení o zrušení takového opatření obecné povahy i v případě, kdy bude správní soud jednat se statutárním městem Brnem. Již z toho důvodu, že Magistrát města Brna je orgánem statutárního města Brna a bude muset v takovém případě poskytnout statutárnímu městu Brnu potřebné informace o svém postupu, bez nichž by procesní obrana nebyla možná. Potíže pak nepůsobí ani skutečnost, že plná moc k zastupování odpůrce v řízení byla udělena statutárním městem Brnem a nikoliv Magistrátem města Brna, neboť plná moc je podepsána primátorem města Brna, který stojí v čele Magistrátu města Brna.

[42] Lze tedy shrnout, že krajský soud začal ve věci správně jednat s osobou odpůrce vymezenou zákonem a následně jednal se zástupcem, který měl v této věci odpůrce zastupovat. Ať už byl odpůrce v průběhu řízení či v meritorním rozsudku označen jakkoliv, je nepochybné, že Magistrát města Brna byl o návrhu včetně všech dalších procesních návrhů navrhovatele informován a že nutně musel spolupracovat se zvoleným zástupcem Mgr. Vojáčkem při přípravě procesní obrany odpůrce. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tudíž k porušení procesních práv odpůrce v řízení před krajským soudem nemohlo dojít, a toto řízení proto nelze považovat z tohoto důvodu za zmatečné.

[43] Námitka není důvodná.

[44] Závěrem k této části Nejvyšší správní soud jen ke svému vlastnímu procesnímu postupu poznamenává, že Mgr. Marka Vojáčka, advokáta, považoval i nadále za zástupce odpůrce, byť byla plná moc udělena statutárním městem Brnem. Vyžadovat za této situace novou plnou moc udělenou Magistrátem města Brna – za nějž stejně jako za statutární město Brno jedná primátor – by soud považoval za přepjatý formalismus.

VII./A./2. Nicotnost a neúčinnost opatření obecné povahy

[45] Existence a účinnost opatření obecné povahy považuje judikatura Nejvyššího správního soudu za jedny z podmínek řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Navrhovatel v prvé řadě zpochybňuje existenci napadeného opatření obecné povahy, neboť tvrdí, že je nicotné. Podle navrhovatele je IPP limitem využití území podle § 29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., tedy závaznou částí územního plánu, přičemž změna takového limitu je možná pouze změnou územního plánu formou opatření obecné povahy podle § 171 a násl. správního řádu, k jehož vydání je oprávněno pouze zastupitelstvo obce. Magistrát města Brna tak neměl ke změně IPP potřebnou pravomoc.

[46] Rozšířený senát v citovaném usnesení ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116, dal navrhovateli zapravdu v tom, že IPP je skutečně limitem využití území, jehož vymezení je závazné. Současně se ale výslovně vyjádřil k otázce nicotnosti napadeného opatření obecné povahy. Podle rozšířeného senátu „[s]kutečnost, že se zákonem založená pravomoc magistrátu k provedení takové úpravy v projednávané věci odvíjí z nesprávného směrného vymezení IPP v územním plánu nemá za následek nicotnost takového aktu, ale pouze jeho nezákonnost. Jinými slovy, nedojde-li zákonem stanoveným způsobem ke zrušení či změně nesprávně vymezené směrné části územního plánu, pak tato nadále platí, byť je vadná. Budou-li však hodnoty IPP v budoucnu měněny, musí tak být učiněno pouze formou opatření obecné povahy.“ Jelikož Magistrát města Brna je zákonem zmocněn provádět úpravy směrné části územního plánu, není napadené opatření obecné povahy nicotné, byť je IPP nesprávně zařazen do směrné části. Námitka je proto nedůvodná.

[47] Obdobný základ pak má i námitka neúčinnosti napadeného opatření obecné povahy. Podle navrhovatele napadená změna územního plánu nebyla projednána a vydána předepsaným způsobem (tj. podle § 171 a násl. správního řádu) a dosud nenabyla účinnosti. Otázku účinnosti napadeného opatření obecné povahy jako podmínku řízení před správními soudy ovšem – stejně jako pravomoc k jeho vydání – nelze hodnotit podle toho, že měněné IPP mělo být správně obsaženo v závazné části územního plánu. Je naopak třeba vycházet z toho, že předmětem řízení je úprava směrné části a účinnost této změny je nutno posoudit podle příslušných ustanovení takovou změnu upravujících.

[48] Nejvyšší správní soud předesílá, že okamžik účinnosti opatření obecné povahy značí stav, kdy jsou jeho adresáti povinni se jím řídit, přičemž podmínky nabytí účinnosti musí stanovovat příslušný zákon upravující proces vydání opatření obecné povahy. Ustanovení § 188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. uvádí, že při úpravě směrné části územního plánu se postupuje podle dosavadních předpisů. Tím je především zákon č. 50/1976 Sb., který ovšem v prvé řadě v § 28 vylučuje použití správního řádu na projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace, takže pro úpravu směrné části nelze použít § 171 a násl. správního řádu a ze správního řádu nelze ani dovozovat okamžik účinnosti úpravy směrné části územního plánu (a to navzdory tomu, že úpravu směrné části územního plánu je třeba považovat materiálně za opatření obecné povahy).

[49] Sám zákon č. 50/1976 Sb. se otázkou účinnosti územních plánů výslovně nezabývá. V § 29 odst. 3 však uvádí, že závaznou část územně plánovací dokumentace a její změny, které schvaluje kraj nebo obec v samostatné působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou. Ve spojení s § 12 odst. 2 obecního zřízení pak závazná část územního plánu nabývala účinnosti patnáctým dnem po dni vyhlášení (tj. vyvěšení na úřední desce). V případě směrné části územního plánu ovšem zákon č. 50/1976 Sb. s žádným vyhlašováním vůbec nepočítá. V případě přijetí nového územního plánu bylo možno dovozovat, že jeho směrná část nabývala účinnosti současně s částí závaznou (nebylo by totiž příliš logické, aby účinnosti nabývala dříve nebo později). Při přijetí úpravy směrné části územního plánu už ovšem podpůrně z účinnosti závazné části vycházet nelze. Jestliže zákon č. 50/1976 Sb. neupravuje žádné další podmínky nabytí účinnosti úpravy směrné části, je pak třeba vyjít z toho, že tato nabývá účinnosti dnem rozhodnutí příslušného orgánu o této úpravě.

[50] V projednávané věci byla úprava směrné části Územního plánu města Brna vydána odpůrcem dne 21. 3. 2012, a tudíž i téhož dne nabyla účinnosti. Jelikož návrh na zrušení tohoto opatření obecné povahy byl krajskému soudu doručen dne 4. 9. 2012, byla před krajským soudem splněna podmínka účinnosti napadeného opatření obecné povahy, a řízení před ním tudíž nebylo zmatečné.

[51] Námitka není důvodná.

VII./B. Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu

[52] K namítané nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu je třeba v prvé řadě podotknout, že krajský soud zamítl návrh z důvodu absence aktivní věcné legitimace navrhovatele, aniž by se blíže zabýval jednotlivými návrhovými body. Z tohoto důvodu nelze krajskému soudu vytýkat, že se nevyjádřil k námitkám navrhovatele o porušení jednotlivých právních předpisů a práv navrhovatele napadeným opatřením obecné povahy včetně otázky, zda má být IPP v závazné či směrné části územního plánu. Stejně tak krajský soud nepochybil, pokud se nezabýval otázkou nicotnosti opatření obecné povahy. Jestliže krajský soud dospěl k závěru, že navrhovatel nemůže být za žádných okolností s návrhem úspěšný, jelikož napadené opatření obecné povahy se nemůže myslitelně dotknout jeho práv, resp. že tato svá práva může úspěšně hájit v územním řízení, nebyl zde žádný prostor pro to, aby se zabýval tvrzenou nezákonností či nicotností opatření obecné povahy.

[53] Námitka nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů se tak logicky musí upínat pouze k otázce absence aktivní věcné legitimace navrhovatele, na níž krajský soud své rozhodnutí založil. Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek je v tomto ohledu skutečně na samé hraně přezkoumatelnosti, jak ji vymezila judikatura zdejšího soudu zmiňovaná též navrhovatelem (viz např. rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaný pod č. 689/2005 Sb. NSS). Přesto je třeba po zevrubném posouzení případu a kontextu celé věci uzavřít, že jej za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů považovat nelze.

[54] Krajský soud své rozhodnutí opřel o rozsudek ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, který aplikoval na projednávaný případ. Na základě tohoto rozsudku dovodil, že navrhovatel není aktivně věcně legitimován k podání návrhu, neboť svá práva bude moci hájit v územním a stavebním řízení, což ostatně už činí. Proto se krajský soud nezabýval námitkami navrhovatele proti opatření obecné povahy a proceduře jeho přijetí. Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s navrhovatelem, že by krajský soud pouze bez dalšího ocitoval zmiňovaný rozsudek zdejšího soudu. Z napadeného rozsudku je zřejmé, že krajský soud se plně ztotožnil s argumentací obsaženou v tomto rozsudku a vztáhnul jej na projednávaný případ. Přesvědčivosti rozsudku krajského soudu by jistě prospělo, kdyby se podrobněji vypořádal s námitkami navrhovatele tvrdícími nesprávnost rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43. Nicméně pokud se krajský soud s tímto rozsudkem ztotožnil, zjevně považoval námitky navrhovatele za nedůvodné jednoduše proto, že souhlasil se závěry Nejvyššího správního soudu, že se navrhovatel může úspěšně bránit až v územním řízení a že tato obrana (na rozdíl od mínění navrhovatele) účinná je.

[55] Rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný ani z toho důvodu, že se krajský soud blíže nevyjádřil k tvrzením navrhovatele, že jeho případ je skutkově odlišný od věci řešené Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43. Jestliže krajský soud na projednávaný případ tento rozsudek vztáhl, zjevně zde žádnou relevantní odlišnost neshledal. Stejný náhled na věc měl ostatně i nyní rozhodující první senát a rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, jinak by předložení věci rozšířenému senátu a jeho rozhodování o ní nemělo racionální podklad (neexistoval by spor mezi názorem prvního a čtvrtého senátu). Podle navrhovatele je jeho případ odlišný jednak v tom, že je již nyní znám konkrétní záměr, který má být na základě změny IPP v území umístěn, jednak v podstatném zvýšení IPP. První tvrzená odlišnost je pro případ zcela nerozhodná: aktivní věcná legitimace musí plynout již ze samotného opatření obecné povahy a nikoliv z aktů na něj navazujících. Jinými slovy je nerozhodné, zda v době napadení změny směrné části územního plánu je zřejmé, jaká konkrétní aktivita se bude na dané ploše realizovat. Podstatné je pouze to, zda již samotná změna (a z ní vyplývající hrozba zásahu) je schopná se dotknout právní sféry navrhovatele. K druhé tvrzené odlišnosti lze uvést, že ve věci 4 Ao 1/2010 byl změněn IPP z 0,5 na 1,1 – tedy o 0,6 a v projednávaném případě z 1,3 na 2,2 – tedy o 0,9, což rozhodně nelze považovat za zásadní skutkovou odlišnost, jež by svědčila pro jiné právní posouzení věci. Závěr, že zvýšení indexu o 0,6 aktivní věcnou legitimaci nezakládá, zatímco zvýšení o 0,9 již ano by byl dosti arbitrární.

[56] Námitky nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu jsou nedůvodné.

VII./C. Aktivní legitimace navrhovatele

[57] Aktivní procesní legitimace je v souladu s § 101a odst. 1 s. ř. s. dána již pouhým tvrzením navrhovatele, že byl na svých právech krácen opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace. Aktivní procesní legitimaci může mít i navrhovatel, který má vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti sousedící s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho nemovitosti (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS).

[58] Aktivní procesní legitimace navrhovatele v projednávané věci nebyla před krajským soudem sporná, resp. krajský soud dospěl k závěru, že ji navrhovatel má. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožňuje s osobou zúčastněnou na řízení v tom, že navrhovatel nemůže plausibilně tvrdit, že napadené opatření obecné povahy se jej dotklo tím, že na předmětné ploše nelze realizovat potřebná dětská hřiště, plochy zeleně či parkovací plochy. Funkční využití dotčené plochy je dáno platným územním plánem a na jejím možném využití napadené opatření obecné povahy ničeho nemění. Dotyčná plocha je ostatně vymezena jako SO – smíšená plocha obchodu a služeb, která umožňuje i stavby pro bydlení v rozsahu do 50 % výměry, přičemž v takovém případě územní plán požaduje využití minimálně částí vnitrobloku přilehlých k bytovým domům pouze pro každodenní rekreaci zde bydlících obyvatel, tj. především pro zeleň a hřiště. Nedodržení těchto podmínek lze pak namítat v územním řízení.

[59] Navrhovatel však logicky konsekventně a myslitelně tvrdí, že zvýšení IPP zvyšuje míru stavebního využití území, které je již nyní abnormálně přetížené. Vlivy zvýšeného stavebního využití se pak nepochybně mohou projevit v právní sféře navrhovatele jako vlastníka bytové jednotky vzdálené 50 metrů od dotyčné plochy. Může se přitom jednat jak o vlivy ze stavební činnosti (hluk, prach, exhalace), tak o vlivy stavební činnost následující (v závislosti na konkrétním realizovaném záměru – zvýšení počtu obyvatel, aut, nedostatek parkovacích míst, snížení pohody bydlení apod.). Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že navrhovatel je aktivně procesně legitimován k podání návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy.

[60] Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku přípustnosti návrhu nicméně nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou důvodnosti návrhu. Právě na nedostatku aktivní věcné legitimace založil krajský soud své rozhodnutí. Jak ovšem plyne z usnesení rozšířeného senátu a zejména z rozboru charakteru IPP (viz body 31 až 34), vyloučení aktivní věcné legitimace navrhovatele nelze opřít o skutečnost, že se navrhovatel bude moci bránit proti záměru bytového domu „D“ v územním řízení. Podle rozšířeného senátu vyjadřuje IPP intenzitu využití území a stanovuje se za účelem regulace zástavby, aby nedošlo k překročení únosné míry zatížení území a aby byly zajištěny urbanistické hodnoty. Ve svých důsledcích IPP vyjadřuje maximálně přípustnou hustotu budoucí zástavby či maximálně přípustnou výšku plánovaných staveb na určité ploše. Zvýší-li se IPP pro určitou plochu, znamená to, že tato plocha může být zastavěna daleko hustěji, popřípadě stavbami podstatně vyššími, než bylo dosud předpokládáno. I samotné IPP (jeho eventuální změna) může tedy zasáhnout do vlastnických práv k nemovitostem na daném území.

[61] Vyloučení aktivní věcné legitimace navrhovatele neplyne ani z dalších okolností případu. Naopak ze správního spisu je zjevné, že navrhovatel aktivní věcnou legitimaci má. Nejvyšší správní soud v tomto směru odkazuje na úpravu směrné části Územního plánu města Brna ze dne 12. 9. 2008, č. j. MMB/0234966/2008/Jaš, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0234966/2008, kterou byl IPP na předmětné ploše zvýšen na žádost osoby zúčastněné na řízení z 0,6 na 1,3. Odpůrce zde výslovně upozorňuje, že se daná lokalita nachází v okrajové části města v návaznosti na krajinu, a proto je nutno zvýšení IPP na 1,3 považovat za výjimečné a maximálně možné. Dále v textové části Územní studie s regulačními prvky Obytný soubor Lesná – aktualizace (k 06/2012) je sídliště Nové Majdalenky, kde se nachází též sporná plocha SO, označeno za specifický problém, neboť zde došlo k masivní výstavbě bytových domů bez jakékoliv vybavenosti. Je konstatována abnormálně velká hustota zastavění monofunkčními bytovými objekty, pročež územní studie nenavrhuje v území další funkci bydlení. V rámci SWOT analýzy, která je součástí citované územní studie, je uvedena jako slabá stránka též lokalita Majdalenky (jako protiklad kvality bydlení v Lesné) s abnormálně vysokou hustotou monofunkčního zastavění, absencí zeleně a s poukazem na sousedství s výrobním areálem. Jako hrozba je ve SWOT analýze uveden i tlak na zahušťování zástavby bytovými domy ze strany developerů a převaha soukromých a ekonomických zájmů nad zájmy ochrany hodnot. Zvýšení hodnoty IPP v této lokalitě, a tedy umožnění hustšího zastavění plochy SO, v tomto kontextu nutně zasahuje do práv navrhovatele.

[62] Závěr krajského soudu o absenci aktivní věcné legitimace navrhovatele je proto nesprávný. Tím je dán kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; kasační námitka je důvodná.

VII./D. Vlastní přezkum napadeného opatření obecné povahy

[63] Nesprávný právní závěr krajského soudu o absenci aktivní věcné legitimace navrhovatele je zcela postačující pro zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud však s ohledem na okolnosti případu dospěl k závěru, že je z důvodu rychlosti a ekonomie řízení na místě využít pravomoci plynoucí z § 110 odst. 2 s. ř. s. Závěry, které vyslovil ve svém usnesení rozšířený senát, jsou totiž ve vztahu k napadenému opatření obecné povahy ve světle návrhových bodů natolik fatální, že vrácení věci krajskému soudu by jen zbytečně prodloužilo řízení a vyžádalo si další náklady.

[64] Zatímco návrhová námitka nedostatku pravomoci odpůrce, a tudíž nicotnosti napadeného opatření obecné povahy, není důvodná, jak bylo vysvětleno výše, zcela jiná je situace ohledně námitky nesprávného zařazení IPP do směrné části a s tím spojené námitky nezákonné změny územního plánu.

[65] Rozšířený senát ve svém usnesení dospěl jednoznačně k závěru, že IPP je obecným regulativem prostorového uspořádání konkrétního území odrážející jeho možnosti a potřeby, tedy limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné a nemůže být obsaženo ve směrné části (bod 34 usnesení). Ke změně IPP (i nesprávně obsaženého ve směrné části územního plánu) může dojít pouze postupem podle § 188 odst. 3 věta prvá zákona č. 183/2006 Sb., tj. formou opatření obecné povahy postupem podle § 55 odst. 1 nebo 2 ve spojení s § 43 odst. 4 věta čtvrtá zákona č. 183/2006 Sb. a podle § 171 a násl. správního řádu (body 35 až 37 usnesení).

[66] V projednávané věci byl IPP nesprávně zařazen do směrné části Územního plánu města Brna (část 8 přílohy k vyhlášce č. 2/2004). Odpůrce pak při jeho změně provedené napadeným opatřením obecné povahy porušil § 188 odst. 3 věta první zákona č. 183/2006 Sb., neboť ke změně použil postup vyhrazený úpravě směrné části územního plánu. Napadené opatření obecné povahy bylo tedy vydáno v rozporu se zákonem, což je důvodem jeho zrušení podle § 101d odst. 2 věta první s. ř. s.

[67] Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že zrušení napadeného opatření obecné povahy neznamená, že osoba zúčastněná na řízení je zbavena možnosti realizovat svůj záměr výstavby bytového domu „D“. Jestliže je ovšem k tomuto záměru nutno změnit IPP, může k jeho realizaci osoba zúčastněná na řízení přistoupit až poté, co bude IPP změněn v souladu se zákonem prostřednictvím opatření obecné povahy dle správního řádu, tedy mimo jiné za účasti dotčených osob a po poměření soukromého zájmu investora na straně jedné a zájmu veřejného na straně druhé.

VIII. Závěr a náklady řízení

[68] Ze shora vyložených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost navrhovatele je důvodná, a proto zrušil napadený rozsudek Krajského soudu v Brně (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Poněvadž Nejvyšší správní soud dále zjistil, že již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, postupoval podle § 110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. a druhým výrokem zrušil též předmětné opatření obecné povahy, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku (viz přiměřeně § 101d odst. 2 s. ř. s.).

[69] Dnem právní moci tohoto rozsudku, který je zároveň dnem vykonatelnosti výroků I., II. a IV. (§ 54 odst. 7 s. ř. s.), zaniká předběžné opatření uložené Nejvyšším správním soudem v usnesení ze dne 9. 5. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 95 (§ 38 odst. 4 věta druhá s. ř. s.).

[70] Jelikož Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozsudku krajského soudu postupoval podle § 110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. a zrušil napadené opatření obecné povahy, byl v souladu s § 110 odst. 3 věta druhá s. ř. s. povinen rozhodnout jak o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti, tak i o náhradě nákladů řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu.

[71] Nejvyšší správní soud se při úvaze o náhradě nákladů řízení řídil § 60 odst. 1 s. ř. s.: jelikož měl navrhovatel ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení. Náklady v jeho případě tvoří zaplacené soudní poplatky, a to 5.000 Kč za návrh na zrušení opatření obecné povahy [položka 18 bod 2. písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích], 5.000 Kč za kasační stížnost (položka 19 zákona o soudních poplatcích) a 1.000 Kč za návrh na nařízení předběžného opatření (položka 5 zákona o soudních poplatcích). Další náklady navrhovatele tvoří odměna a hotové výdaje jeho zástupkyně, přičemž výše odměny za jeden úkon právní služby činí 3.100 Kč [§ 7 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Soud proto navrhovateli přiznal částku 9.300 Kč za tři úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení [§ 11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu] a dvou podání ve věci samé – kasační stížnosti a repliky [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Soud navrhovateli nepřiznal požadovanou odměnu za úkon právní služby spočívající v prostudování spisu při skončení vyšetřování [§ 11 odst. 1 písm. f) advokátního tarifu], neboť odměnu za tento úkon lze nárokovat pouze v trestním řízení soudním. Soud dále navrhovateli přiznal odměnu v poloviční výši 1.550 Kč za úkon právní služby spočívající v podání návrhu na předběžné opatření [§ 11 odst. 2 písm. a) advokátního tarifu]. Ke čtyřem úkonům právní služby soud připočetl paušální náhradu hotových výdajů zástupkyně navrhovatele ve výši 300 Kč za jeden úkon, tj. celkem částku 1.200 Kč (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkově tedy navrhovateli na náhradě nákladů řízení náleží částka ve výši 23.050 Kč.

[72] Osoba zúčastněná na řízení má dle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V řízení před krajským soudem a Nejvyšším správním soudem však nebyla osobě zúčastněné na řízení uložena žádná povinnost, a proto soud rozhodl, že nemá právo na náhradu nákladů řízení.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 14. listopadu 2013

JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu

Plný text

k § 101a soudního řádu správního ve znění zákona č. 127/2005 Sb.^**)

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-116)

Navrhovatel je v rámci společného jmění manželů jedním z vlastníků bytové jednotky v budově na tzv. sídlišti Nové Majdalenky v katastrálním území [k.ú.] v Brně. Přibližně 50 metrů severovýchodně vzdušnou čarou od této budovy se nachází plocha, jejímž většinovým spoluvlastníkem je osoba zúčastněná na řízení. Tato plocha byla v Územním plánu města Brna před rokem 2008 (dále jen „Územní plán“) vymezena jako plocha SO (smíšená plocha obchodu a služeb) s indexem podlažní plochy (dále jen „IPP“) 0,6.

Dne 9. 12. 2008 provedl odpůrce na žádost osoby zúčastněné na řízení zvýšení IPP pro předmětnou plochu SO z 0,6 na 1,3. Důvodem žádosti osoby zúčastněné na řízení byl záměr výstavby polyfunkčního objektu „D“ na uvedené ploše, přičemž se zvýšením IPP souhlasilo zastupitelstvo městské části Brno-sever. Odpůrce k provedené změně mimo jiné konstatoval, že se daná lokalita nachází v okrajové části města v návaznosti na krajinu, a je proto „nutno provedené navýšení IPP na hodnotu 1,3 považovat v dané lokalitě za výjimečné a maximálně možné“.

Dne 18. 7. 2011 požádala osoba zúčastněná na řízení o další změnu spočívající ve „formální úpravě IPP z 1,3 na hodnotu 2,2“ v dotčené ploše SO. Svou žádost odůvodnila tím, že v průběhu územního řízení na umístění stavby bytového domu „D“ zjistila, že Magistrát města Brna, odbor územního a stavebního řízení (dále jen „MMB OÚSŘ“) používá jiný výklad výpočtu IPP než odpůrce. Dle výkladu MMB OÚSŘ lze hrubou podlažní plochu vztáhnout jen k výměře pozemků, na nichž je záměr umístěn. Z tohoto důvodu požadovala osoba zúčastněná na řízení zvýšení IPP tak, aby odpovídal výkladu MMB OÚSŘ. Odpůrce žádosti vyhověl dne 19. 8. 2011 tak, že předmětnou plochu SO rozdělil na dvě části, z nichž jedné (určené pro umístění objektu „D“) stanovil IPP 2,2 a druhé IPP 1,0 s tím, že tak nebude překročen maximální IPP 1,3 pro celou funkční plochu SO dle platného územního plánu.

Osoba zúčastněná na řízení obratem požádala o opravu provedené změny, neboť rozdělení plochy SO na dvě dílčí plochy s IPP 2,2 a 1,3 neumožňuje umístění jejího záměru. Požadovala, aby odpůrce změnil IPP na hodnotu 2,2 pro celou funkční plochu SO, a dokladovala, že realizací jejího záměru nemůže být překročena hodnota IPP 1,3. Odpůrce žádosti vyhověl dne 21. 3. 2012, dílčí plochy opět spojil v jednu plochu SO a stanovil pro ni IPP 2,2. Současně zohlednil novou územní studii s regulačními prvky „Obytný soubor Lesná – aktualizace“ a posunul hranici plochy SO na sever nad komunikaci a současně posunul severně též hranici sousední plochy BO (bydlení a občanské vybavení, v níž se nachází i bytová jednotka navrhovatele).

Navrhovatel napadl posledně uvedenou úpravu směrné části Územního plánu u Krajského soudu v Brně návrhem na zrušení opatření obecné povahy, v němž namítal, že zvýšení IPP umožňuje umístění dalšího bytového domu v již nyní nadměrně zatíženém území, čímž dojde ke zhoršení kvality bydlení navrhovatele. Namítal, že úprava směrné části byla vydána orgánem, který k tomu neměl potřebnou pravomoc, že zcela chyběl proces projednání a schválení této změny a že IPP nemůže být stanoven směrně, nýbrž závazně. Nesouhlasil též s odůvodněním zvýšení IPP a poukazoval na nedostatky výše uvedené aktualizace územní studie.

Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 30. 11. 2012, čj. 66 A 3/2012-126, návrh zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí vycházel krajský soud z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, čj. 4 Ao 1/2010-43, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že změnou směrné části územního plánu, spočívající ve zvýšení koeficientu podlažních ploch a snížení koeficientu zeleně, nebyla dotčena hmotná práva navrhovatelky. O dotčení práv navrhovatelky by bylo možno uvažovat až po předložení projektové dokumentace konkrétního záměru v územním řízení. Krajský soud pak v projednávané věci konstatoval, že tyto závěry lze plně vztáhnout i na případ navrhovatele, který tudíž není aktivně věcně legitimován a svá práva může účinně hájit v územním řízení, což ostatně již činí.

Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost. První senát Nejvyššího správního soudu shledal, že jsou dány důvody pro předložení věci rozšířenému senátu. Jako první důvod uvedl nesouhlas prvního senátu s názorem vysloveným čtvrtým a třetím senátem v rozsudcích ze dne 24. 2. 2010, čj. 4 Ao 1/2010-43, a ze dne 11. 6. 2009, čj. 3 Ao 2/2009-93, ohledně aktivní věcné legitimace v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu spočívající ve zvýšení IPP. S tím souvisí rovněž nesouhlas prvního senátu s názorem vysloveným sedmým senátem v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, čj. 7 As 144/2012-53, ohledně možnosti soudního přezkumu a eventuální neaplikace územního plánu soudem v řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí. Za druhý důvod označil rozpornou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se osoby pasivně procesně legitimované v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu spočívajícího v konfliktních názorech vyjádřených v citovaných rozsudcích čtvrtého a třetího senátu.

V souvislosti s otázkou aktivní věcné legitimace první senát shrnul výše uvedené rozsudky třetího a čtvrtého senátu, jejichž předmětem byla úprava směrné části územního plánu hlavního města Prahy spočívající ve zvýšení IPP a snížení indexu zeleně v určité funkční ploše. Navrhovatelé – vlastníci bezprostředně nesousedících pozemků s předmětnou funkční plochou – se domáhali zrušení této úpravy. Nejvyšší správní soud v obou případech konstatoval, že se jedná o opatření obecné povahy přezkoumatelné ve správním soudnictví a že navrhovatelé nejsou osobami zjevně neoprávněnými k podání návrhu na jeho zrušení. Následně však dospěl k závěru, že navrhovatelé nemají aktivní věcnou legitimaci, neboť změnou směrné části územního plánu nebyla dotčena jejich hmotná práva. Konkrétní podobu staveb na těchto plochách potenciálně realizovaných bude možno posoudit až po předložení projektové dokumentace ve fázi územního řízení, resp. spojeného řízení územního a stavebního. Teprve tehdy bude rovněž možno posoudit, zda realizací záměru budou dotčena jejich práva.

Uvedené názory třetího a čtvrtého senátu dle prvního senátu popírají smysl soudního přezkumu územních plánů a jejich změn. Aktivní věcná legitimace je v těchto případech dána hrozbou (pravděpodobností, možností) realizace plánem vytčeného cíle, jehož důsledky dopadají do právní sféry navrhovatele. Vlastní faktická realizace vytčeného cíle není pro posouzení aktivní věcné legitimace rozhodná.

Stavební úřad v územním řízení nezkoumá a nemůže zkoumat zákonnost územně plánovací dokumentace a konkrétně ani to, zda IPP byl zvýšen zákonem předepsaným postupem, v souladu se zákonem a přiměřeně situaci. Stavební úřad se naopak tímto indexem musí řídit, a to bez ohledu na skutečnost, že se jedná o směrnou část územního plánu (k tomu viz též dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 28. 5. 2009, čj. 7 As 41/2008-201, nebo usnesení ze dne 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006-62).

Přístup třetího a čtvrtého senátu by byl akceptovatelný v případě, kdy by soud při přezkumu územního rozhodnutí mohl zpochybňovat zákonnost územního plánu a v konkrétním případě jej neaplikovat. Tento závěr vyslovil sedmý senát v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, čj. 7 As 144/2012-53. Podle názoru sedmého senátu může být uplatnění územního plánu v konkrétním případě (tj. jako svého druhu podkladového aktu) v rozporu se zákonem či právní zásadou. „Soud je proto pro tyto účely oprávněn posoudit zákonnost té části územního plánu, která je podkladem rozhodnutí, a v případě, že by ji shledal nezákonnou, ji neaplikovat. V tomto ohledu je nutno na územní plán hledět jako na podzákonný právní předpis, neboť při své aplikaci na konkrétní případ účastníka řízení má jako regulace vztahující se na neurčitý okruh subjektů pro tyto účely povahu podzákonného právního předpisu (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nikoli tzv. jiného úkonu správního orgánu ve smyslu § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s.“

Ani s tímto pojetím však první senát nesouhlasil. Sedmý senát především vycházel z premisy, že územní plán je podzákonným právním předpisem, ačkoliv legální definice (srov. § 171 správního řádu) ani konstantní judikatura zdejšího soudu takové pojetí opatření obecné povahy nesdílí. Se zákonnou definicí ani s judikaturou Nejvyššího správního soudu se sedmý senát nijak nevypořádal a bez dalšího podřídil územní plány režimu článku 95 odst. 1 Ústavy. Tímto způsobem pak obešel § 75 odst. 2 s. ř. s., který sice umožňuje přezkoumávat podkladové akty správního rozhodnutí, avšak za podmínky, že soudní řád správní neumožňuje žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části takovou „žalobou“ nepochybně je. V konečném důsledku dochází aplikací názoru sedmého senátu též k obcházení lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zakotvené v § 101b odst. 1 s. ř. s.

V souvislosti s pasivní procesní legitimací v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu upozornil první senát na rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu, kdy ve věci sp. zn. 3 Ao 2/2009 jednal Nejvyšší správní soud jako s odpůrcem s Magistrátem hlavního města Prahy, zatímco ve věci sp. zn. 4 Ao 1/2010 s hlavním městem Prahou.

V mezidobí mezi rozhodnutími třetího a čtvrtého senátu vydal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1971/2010 Sb. NSS, v němž dospěl k závěru, že odpůrcem v řízení o zrušení územního plánu je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo. Rozšířený senát zde vyšel z přičitatelnosti úkonu zastupitelstva (orgánu obce samotné obci). V projednávané věci úpravu směrné části neschvaluje zastupitelstvo, nýbrž „rozhoduje“ o ní obecní úřad (konkrétně zde Magistrát města Brna). Ač je obecní úřad počítán mezi orgány obce [viz § 5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], v souladu s § 5 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 vykonává v tomto případě přenesenou působnost. Podle názoru prvního senátu zde proto obecní úřad vystupuje jako samostatný správní orgán a jím provedenou úpravu směrné části územního plánu nelze považovat za jednání přičitatelné obci.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že index podlažní plochy je obecným regulativem prostorového uspořádání území, tj. limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné; na tom nic nemění ani to, že tento index byl nesprávně zařazen do směrné části územního plánu (§ 29 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976). Má-li být v platném územním plánu nově zaveden limit využití území mj. indexem podlažní plochy či změněny hodnoty již existující regulace, je nutno postupovat dle § 188 odst. 3 věty prvé stavebního zákona z roku 2006, tedy přijmout takovou změnu formou opatření obecné povahy; věta druhá a třetí citovaného ustanovení se pro tyto případy neuplatní. Obsahuje-li územní plán obce či jeho změny nesprávně obecný regulativ prostorového uspořádání území stanovený indexem podlažní plochy ve své směrné části, lze je napadnout návrhem na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. Osobou pasivně procesně legitimovanou v řízení o zrušení úpravy směrné části územního plánu podle § 101a a násl. s. ř. s. je orgán, který ji přijal, tedy obecní úřad, případně úřad územního plánování. Rozšířený senát věc vrátil prvnímu senátu, aby ve věci rozhodl v souladu s vysloveným právním názorem.

Plný text

1 Aos 2/2013 - 98
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatele: Ing. J. P., zastoupeného Mgr. Evou Kantoříkovou, advokátkou se sídlem [adresa] proti odpůrci: statutární město Brno, se sídlem [adresa] zastoupenému Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem [adresa] 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – úpravy směrné části územního plánu města Brna – ul. Dusíkova ze dne 21. 3. 2012, č. j. MMB/0367788/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0367788/2011, za účasti osoby zúčastněné na řízení: IMOS development, uzavřený investiční fond, a. s., se sídlem [adresa] v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 - 126, o návrhu navrhovatele na předběžné opatření,

t a k t o :

I. Magistrátu města Brna s e u k l á d á, aby se zdržel vydání rozhodnutí o odvolání navrhovatele proti rozhodnutí Úřadu městské části Brno – sever ze dne 19. 9. 2012, sp. zn. STU/04/017138/12/Poki, č. j. MCBSev/025991/12, do doby, než nabude právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 – 126.

II. Navrhovateli s e u k l á d á zaplatit České republice – Nejvyššímu správnímu soudu soudní poplatek ve výši 1.000 Kč za podání návrhu na předběžné opatření, a to do tří dnů od právní moci tohoto usnesení.

O d ů v o d n ě n í :

[1] Navrhovatel vlastní ve společném jmění manželů bytovou jednotku v budově č. p. X v tzv. sídlišti Nové Majdalenky v katastrálním území L. v Brně. Přibližně 50 metrů severovýchodně vzdušnou čarou od této budovy se nachází plocha, jejímž většinovým vlastníkem je osoba zúčastněná na řízení. Tato plocha byla v Územním plánu města Brna před rokem 2008 vymezena jako plocha SO (smíšená plocha obchodu a služeb) s indexem podlažní plochy (IPP) 0,6. Dne 21. 3. 2012 provedl Odbor územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna (OÚPR MMB) na žádost osoby zúčastněné na řízení zvýšení IPP pro předmětnou plochu SO na 2,2. Současně zohlednil novou Územní studii s regulačními prvky „Obytný soubor Lesná  aktualizace“ a posunul hranici plochy SO na sever nad komunikaci a současně posunul severně též hranici sousední plochy BO (v níž se nachází i bytová jednotka navrhovatele).

[2] Navrhovatel napadl uvedenou úpravu směrné části Územního plánu města Brna žalobou u Krajského soudu v Brně jako opatření obecné povahy podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Tvrdil, že zvýšení IPP umožňuje umístění dalšího bytového domu v již nyní nadměrně zatíženém území, čímž dojde ke zhoršení kvality bydlení navrhovatele. Namítal, že úprava směrné části byla vydána orgánem, který k tomu neměl potřebnou pravomoc, že zcela chyběl proces projednání a schválení této změny a že IPP nemůže být stanoven směrně, nýbrž závazně. Nesouhlasil též s odůvodněním zvýšení IPP a poukazoval na nedostatky výše uvedené aktualizace územní studie. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 – 126, návrh zamítl.

[3] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel kasační stížnost. Podáním doručeným soudu dne 24. 4. 2013 navrhovatel navrhl vydání předběžného opatření. Uvedl, že se o napadeném opatření obecné povahy dozvěděl v průběhu územního řízení vedeného Úřadem městské části Brno – sever (dále jen stavební úřad) ve věci sp. zn. STU/04/017138/12/Poki, č. j. MCBSev/019058/12, jehož předmětem je umístění stavby osmipatrového bytového domu „D“ v obytném souboru Nové Majdalenky. Po podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy navrhovatel žádal stavební úřad o přerušení řízení do rozhodnutí krajského soudu o návrhu, čemuž stavební úřad nevyhověl a dne 19. 9. 2012 vydal rozhodnutí sp. zn. STU/04/017138/12/Poki, č. j. MCBSev/025991/12, o změně územního rozhodnutí č. 258, jímž záměr bytového domu umístil. Navrhovatel toto rozhodnutí napadl odvoláním a žádal odvolací orgán – Magistrát města Brna – o přerušení odvolacího řízení do rozhodnutí krajského soudu. Magistrát města Brna se k žádosti nevyjádřil, řízení nepřerušil a dne 8. 4. 2013 účastníkům odvolacího řízení oznámil, že shromáždil podklady nezbytné pro vydání rozhodnutí a stanovil účastníkům lhůtu deseti dnů k nahlédnutí do podkladů a k návrhům na jejich doplnění. Podle navrhovatele je tak zřejmé, že Magistrát města Brna odvolací řízení nehodlá přerušit a naopak se chystá v nejbližší době ve věci rozhodnout.

[4] Navrhovatel odkázal na § 90 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), podle nějž stavební úřad posuzuje v územním řízení soulad záměru žadatele s vydanou územně plánovací dokumentací. Pokud by navrhovatel uspěl se svým návrhem na zrušení opatření obecné povahy (změny směrné části územního plánu), nebylo by možné záměr investora v území umístit. Současně však § 101d odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), stanoví, že práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části soudem zůstávají nedotčena. Může tedy dojít k situaci, že Magistrát města Brna odvolání navrhovatele zamítne a rozhodnutí o umístění bytového domu „D“ nabude právní moci dříve, než soud rozhodne o otázce tvrzené nezákonnosti, neúčinnosti či nicotnosti napadeného opatření obecné povahy. Pokud by soud následně napadené opatření obecné povahy zrušil, nebude to již mít žádný vliv na pravomocné rozhodnutí o umístění stavby. Současně nebude možné zrušit pravomocné územní rozhodnutí v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu z důvodu nezákonné části územního plánu, neboť zde bude správní soud vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání územního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), tj. v době, kdy inkriminovaná část územního plánu nebyla zrušena a platila. V takovém případě nebude mít rozhodování Nejvyššího správního soudu ohledně zákonnosti napadeného opatření obecné povahy pro řešení vztahu mezi účastníky žádný reálný význam.

[5] Hrozící vážnou újmu navrhovatel spatřuje v reálné hrozbě umístění dalšího osmipatrového domu „D“ obytného souboru Nové Majdalenky do již abnormálně přetíženého území (přetíženost území navrhovatel dokládal již v průběhu řízení před krajským soudem) a dále ve ztrátě účinnosti soudní ochrany poskytované v řízení o návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy a ve zbytečném vynaložení značných finančních nákladů na vedení tohoto soudního sporu. Navrhovateli je známo, že náklady odpůrce pouze za zastupování v řízení před krajským soudem představují částku ve výši 77.000 Kč.

[6] Navrhovatel z těchto důvodů Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby uložil Magistrátu města Brna, aby ve smyslu § 64 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/204 Sb., správní řád, přerušil řízení ve věci odvolání navrhovatele proti rozhodnutí Úřadu městské části Brno – sever ze dne 19. 9. 2012, sp. zn. STU/04/017138/12/Poki, č. j. MCBSev/025991/12, do doby, než nabude právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 – 126. Alternativně navrhl, aby Nejvyšší správní soud uložil Magistrátu města Brna, aby se zdržel vydání rozhodnutí o odvolání navrhovatele proti citovanému rozhodnutí, a to opět do doby nabytí právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 – 126.

[7] Podle § 38 odst. 1 s. ř. s. platí, že byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat. Zdejší soud již jednou vyslovil, že ustanovení § 120 s. ř. s. ani jiné ustanovení tohoto zákona obecně nevylučuje, aby předběžné opatření vydal i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti (usnesení ze dne 24. 5. 2006, č. j. Na 112/2006 – 37, publikováno pod č. 910/2006 Sb. NSS).

[8] V posuzovaném případě se tedy soud zabýval tím, zda navrhovateli hrozí vážná újma a zda je pro ni třeba prozatímně upravit poměry účastníků. „Vážná újma“ ve smyslu § 38 odst. 1 s. ř. s. je neurčitý právní pojem, který soud vyloží vždy v souvislosti s konkrétními okolnostmi projednávané věci. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu je možno obecně za vážnou újmu označit takový zásah do právní sféry účastníka, který představuje její natolik zásadní narušení, že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel. Vážnou újmou tedy budou zejména intenzívní zásahy do intimní sféry navrhovatele, do jeho vlastnických práv či do jiných jeho subjektivních práv, zejména těch, která mají povahu práv ústavně zaručených (k tomu viz výše citované usnesení). Vážnou újmou je třeba současně rozumět i takovéto zásahy do právní sféry třetích osob či zásahy do veřejného zájmu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2012, č. j. 3 As 50/2012 – 34, dostupné na www.nssoud.cz). Ve vztahu k naplnění podmínky, dle které se musí jednat o hrozící vážnou újmu, musí být zřejmé, že tento vážný stav může nastat v jakémkoliv blízkém okamžiku, aniž by předtím navrhovatel měl možnost vyčerpat další opravné prostředky či nástroje, jejichž prostřednictvím by bylo možné negativním účinkům zabránit (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2010, č. j. 9 Ao 4/2010 – 20, dostupné na www.nssoud.cz).

[9] Při výkladu pojmu vážné újmy však musí vzít soud v potaz též účel institutu předběžného opatření, tj. zatímní úpravu práv a povinností, která nevylučuje, že ochrana práv účastníka řízení bude konečným rozhodnutím ve věci poskytnuta, zajišťuje však, aby takovéto konečné rozhodnutí mohlo mít vůbec reálný význam [viz nález Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 16/09 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.)]. Předběžné opatření tedy zajišťuje, aby výrok soudu ve věci samé nebyl pouze akademickým dobrozdáním, které pro strany sporu nemá hmatatelného významu, nýbrž aby byla soudním rozhodnutím poskytnuta skutečná ochrana, jak to vyžaduje článek 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.

[10] Jistý předpoklad existence závažné újmy plyne již ze zákonné konstrukce soudního přezkumu opatření obecné povahy. Ustanovení § 101d odst. 4 s. ř. s. upravující účinky rozsudku soudu důsledně vychází z principu ochrany nabytých práv: práva a povinnosti z právních vztahů, jež vznikly na základě opatření obecné povahy před jeho zrušením, zůstávají nedotčena. Zrušující rozsudek soudu má tedy účinky pouze do budoucna v tom smyslu, že nadále na základě zrušeného opatření obecné povahy nemohou vznikat právní vztahy a práva a povinnosti. Pravomocná správní rozhodnutí vydaná na základě následně zrušeného opatření obecné povahy nebo jeho části, tak zůstávají nedotčena a jejich adresáti požívají práva a plní povinnosti z nich vyplývající. Jedinou výjimku z tohoto pravidla připouští § 101d odst. 3 s. ř. s., který zrušení opatření obecné povahy považuje za důvod obnovy řízení o správním deliktu, pokud bylo v tomto řízení vydáno pravomocné rozhodnutí, které dosud nebylo vykonáno. V případech jiných pravomocných rozhodnutí vydaných na základě opatření obecné povahy však úprava soudního řádu správního zjevně vylučuje aplikaci ustanovení o obnově řízení podle § 100 správního řádu nebo jiného procesního předpisu z důvodu zrušení tohoto opatření obecné povahy nebo jeho relevantní části soudem.

[11] Správní rozhodnutí (s výjimkou rozhodnutí o správním deliktu), které nabylo právní moci před tím, než bylo zrušeno opatření obecné povahy (jeho část), jež bylo podkladem tohoto správního rozhodnutí, není tedy zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části nijak dotčeno. Současně soudní řád správní neumožňuje zohlednit zrušení „podkladového“ opatření obecné povahy v rámci řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí. Jednak § 75 odst. 1 s. ř. s. fixuje soudní přezkum ke skutkovému a právnímu stavu v době vydání správního rozhodnutí (tedy k době, kdy podkladové opatření obecné dosud nebylo soudem zrušeno), jednak § 75 odst. 2 ve spojení s § 101a až 101d s. ř. s. neumožňují přezkoumávat opatření obecné povahy jako podkladový úkon správního rozhodnutí vydaného na jeho základě.

[12] Z uvedeného vyplývá, že je-li jako opatření obecné povahy napaden územní plán nebo jeho změna, nemá jejich zrušení žádný vliv na pravomocná územní rozhodnutí dosud vydaná na jejich základě. Ačkoliv tedy navrhovatel může být úspěšný se svým návrhem na zrušení územního plánu nebo jeho části, nemusí mít tento úspěch žádný vliv na realizaci záměru, jemuž se chtěl navrhovatel svým návrhem primárně bránit. Postačí, je-li před zrušením územního plánu nebo jeho části záměr pravomocně umístěn. Za jistých okolností tedy může být soudní přezkum územního plánu nebo jeho části zbaven svého smyslu, tj. poskytnutí účinné ochrany subjektivním veřejným právům, a výrok soudu může mít význam čistě akademický bez reálného užitku pro navrhovatele. Správní soudy ovšem nejsou primárně povolány k deklarování nezákonností činěných správními orgány bez vlivu na postavení navrhovatele (snad s výjimkou řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu). Umístění stavby na základě nezákonného územního plánu nebo jeho části může mít nepochybně podstatný vliv na práva navrhovatele, a to zejména na jeho právo vlastnické. Nemožnost účinné soudní ochrany před nezákonnostmi použitého územního plánu v řízení o žalobě proti rozhodnutí o umístění stavby je proto nutno vyvážit předpokladem existence vážné újmy v řízení o návrhu na zrušení územního plánu (jeho části nebo změny) spočívající v hrozbě pravomocného umístění záměru v území.

[13] Samotný tento předpoklad existence vážné újmy plynoucí ze soudního řádu správního ovšem neznamená naplnění zákonné podmínky hrozící vážné újmy. K tomu musí přistoupit další skutečnosti vyplývající z okolností a charakteru konkrétního případu, jež musí hodnověrně tvrdit a eventuálně i prokázat navrhovatel. Pro vydání předběžného opatření nepostačují obecná tvrzení, že na základě opatření obecné povahy může být někdy v budoucnu vedeno řízení a vydáno rozhodnutí, které by mohlo navrhovatele omezit na jeho právech, neboť taková újma není dostatečně konkrétní a nelze si ani učinit úsudek o její závažnosti (srov. výše citované usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2010, č. j. 9 Ao 4/2010 – 22).

[14] V nyní posuzované věci vzal zdejší soud za prokázané, že je vedeno územní řízení o změně územního rozhodnutí č. 258, jehož předmětem je umístění osmipatrového bytového domu „D“ na místo čtyřpatrové provozní budovy „D“ na pozemcích parc. č. [parcela] a 902/36 v k. ú. [k.ú.], Brno, a to v rámci obytného souboru „Nové Majdalenky“. Ten dosud sestává z několika bytových domů, které byly územním rozhodnutím č. 258 umístěny a následně též realizovány. Stavební úřad vydal dne 19. 9. 2012 rozhodnutí sp. zn. STU/04/017138/12/Poki, č. j. MCBSev/025991/12, o změně územního rozhodnutí č. 258, jímž záměr bytového domu umístil. V současné době je ve věci vedeno odvolací řízení mimo jiné na základě odvolání navrhovatele, přičemž Magistrát města Brna jako odvolací orgán dne 8. 4. 2013 účastníkům odvolacího řízení oznámil veřejnou vyhláškou, že shromáždil podklady nezbytné pro vydání rozhodnutí a stanovil účastníkům lhůtu deseti dnů k nahlédnutí do podkladů a k návrhům na jejich doplnění. V oznámení uvedl, že poté že přistoupí k vydání rozhodnutí o odvolání. Nejvyšší správní soud má z těchto skutečností za prokázanou existenci reálné hrozby vydání rozhodnutí o odvolání Magistrátem města Brna a s tím spojenou hrozbu nabytí právní moci rozhodnutí o umístění stavby (§ 73 odst. 1 správního řádu).

[15] Ze správního spisu je dále patrné, že napadené opatření obecné povahy – úprava směrné části územního plánu města Brna – ul. Dusíkova ze dne 21. 3. 2012, č. j. MMB/0367788/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0367788/2011, byla osobou zúčastněnou na řízení požadována výlučně z toho důvodu, aby na předmětných pozemcích mohl být v rámci územního řízení umístěn záměr osmipatrového bytového domu „D“ na místo dříve plánovaného čtyřpatrového provozního objektu. Je tudíž zřejmé, že případné zrušení napadeného opatření obecné povahy soudem může mít přímý vliv na rozhodování správních orgánů v řízení o umístění této stavby [§ 90 písm. a) stavebního zákona].

[16] Z uvedeného plyne existence zcela konkrétního záměru konkrétní osoby zúčastněné na řízení, u nějž hrozí jeho pravomocné umístění v území. Po právní moci územního rozhodnutí nebude mít výsledek soudního řízení o napadeném opatření obecné povahy na toto rozhodnutí žádný vliv, a územní rozhodnutí tak bude z tohoto pohledu nevratné. Rozhodování Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti proto ztratí svůj vlastní smysl. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že v posuzované věci hrozí vážná újma spočívající v eliminaci soudní ochrany navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, která má bezprostřední důsledky pro hájení práv navrhovatele v územním řízení.

[17] Předmětné hrozbě vážné újmy se navrhovatel nemůže úspěšně bránit, a to ani případnou správní žalobou proti územnímu rozhodnutí (jak bylo popsáno výše), ani v rámci řízení o stavebním povolení. Ačkoliv § 111 písm. a) stavebního zákona stavební úřadu v řízení o stavebním povolení ukládá ověřit, zda projektová dokumentace je zpracována v souladu s územně plánovací dokumentací, je v tomto ověřování omezen § 114 odst. 2 téhož zákona, podle nějž nelze přihlížet k námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení. Judikatura zdejšího soudu výkladem těchto ustanovení jednoznačně dovodila, že stavebnímu úřadu v rámci řízení o povolení stavby nepřísluší posuzovat soulad stavby s územně plánovací dokumentací, neboť tato otázka již byla posouzena v řízení o umístění stavby a soulad záměru s územně plánovací dokumentací konstatován vydáním územního rozhodnutí. Není myslitelné, aby stavební úřad v pozdějších fázích procesu zpochybnil pravomocné územní rozhodnutí na základě skutečností, které nastaly až po jeho vydání, např. zrušením územního plánu (k tomu srov. v podrobnostech rozsudek ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012 – 139, publikovaný pod č. 2742/2013 Sb. NSS). Jelikož správní orgány samy na žádosti navrhovatele o přerušení územního řízení nereagovaly a zjevně ani reagovat nebudou, nezbývá soudu, než pro uvedenou hrozbu vážné újmy zatímně upravit poměry účastníků řízení předběžným opatřením.

[18] V projednávaném případě se předběžné opatření dotýká zejména práv osoby zúčastněné na řízení, neboť oddaluje okamžik, kdy bude její záměr pravomocně umístěn v území. Nejvyšší správní soud proto v dané věci vážil i přiměřenost předběžného opatření ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení v souvislosti s tím, že předběžné opatření může vyvolávat účinky po nikoli zanedbatelnou dobu do pravomocného ukončení řízení před soudem. Nejvyšší správní soud vzal v obecné rovině v potaz, že řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je před krajskými soudy svázáno lhůtou devadesáti dnů, během níž jsou soudy povinny rozhodnout (§ 101d odst. 2 s. ř. s.). V řízení o kasační stížnosti sice takováto lhůta zákonodárcem stanovena není, nicméně dosavadní praxe zdejšího soudu ukazuje, že o kasačních stížnostech, jejichž předmětem jsou rozhodnutí krajských soudů o návrzích na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, je rozhodováno v řádu tří až šesti měsíců. V souvislosti s konkrétní situací, kdy předmětem územního řízení je stavba bytového domu, pak oddálení právní moci územního rozhodnutí o uvedený časový úsek lze považovat za akceptovatelné. Nejedná se totiž o záměr, který by bylo nutné umístit co nejdříve, jinak by celé územní řízení ztrácelo svůj smysl.

[19] V tomto ohledu lze namítnout, že v projednávaném případě byla věc postoupena rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, a že tudíž dojde k dalšímu oddálení okamžiku právní moci územního rozhodnutí. Tato námitka má určité ratio, nicméně eventuální prodloužení doby trvání předběžného opatření je plně vyváženo jeho důvodem – v současné době existuje nejednotná judikatura a právní nejistota ohledně řady otázek, které byly rozšířenému senátu předloženy k rozhodnutí. Za takové situace je nanejvýš vhodné, aby žádná ze stran sporu nečinila úkony, které by mohly rozhodování rozšířeného senátu a případně později i prvního senátu činit pro projednávaný případ zbytečnými a akademickými.

[20] Magistrát města Brna vystupuje v řízení vedeném před Nejvyšším správním soudem jako třetí osoba a nikoliv jako účastník řízení. Ustanovení § 38 odst. 1 s. ř. s. umožňuje předběžným opatřením uložit povinnost i takové třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že splnění ve výroku uložené povinnosti po Magistrátu města Brna spravedlivě žádat lze. Magistrát města Brna tuto povinnost může splnit prostřednictvím běžných postupů, které mu správní řád nabízí, přičemž není nad rámec svých úředních povinností nijak zatěžován, a to ani finančně. Kromě toho soud přihlédl i ke skutečnosti, že Magistrát byl sám žádán o přerušení řízení z důvodu vedeného soudního řízení o zrušení opatření obecné povahy, a na tuto žádost blíže nereagoval.

[21] Z uvedených důvodů soud rozhodl tak, jak je ve výroku uvedeno. Z nabízených petitů se soud přiklonil k petitu zdržovacímu, neboť ten je pro dosažení účelu předběžného opatření postačující a méně omezuje Magistrát města Brna v jeho dalších úkonech. Magistrát města Brna tak může řízení o odvolání sám přerušit, případně doplňovat podklady nebo zvolit jiný postup, který bude považovat za vhodný a který nezmaří účel předběžného opatření, tj. odložení vydání meritorního rozhodnutí o odvolání.

[22] Závěrem ještě k procesnímu postupu Nejvyšší správní soud uvádí, že návrh na předběžné opatření nezaslal odpůrci a osobě zúčastněné na řízení k vyjádření, jak mu umožňuje § 38 odst. 2 s. ř. s., a to zcela vědomě ze dvou důvodů. Za prvé by tím mohlo dojít ke zmaření smyslu předběžného opatření, pokud by odpůrce v reakci na tento návrh vydal rozhodnutí o odvolání navrhovatele. Za druhé přihlédl k tomu, že navrhovatel podal již v řízení před krajským soudem dvakrát obsahově podobné návrhy na vydání předběžného opatření, k nimž se uvedené osoby vyjádřit mohly.

[23] Podání návrhu na předběžné opatření podléhá dle položky 5 sazebníku soudních poplatků, který je přílohou zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, soudnímu poplatku ve výši 1.000 Kč. Poplatková povinnost za návrh na předběžné opatření vzniká uložením povinnosti zaplatit soudní poplatek [§ 4 odst. 1 písm. h) citovaného zákona]. Proto soud ve výroku II. tohoto usnesení uložil navrhovateli povinnost zaplatit soudní poplatek za podání uvedeného návrhu. Ke splnění této povinnosti stanovil soud navrhovateli lhůtu v délce tří dnů od právní moci tohoto usnesení v souladu s § 7 odst. 1 věta druhá zákona o soudních poplatcích.

[24] V nyní posuzovaném případě navrhovatel soudní poplatek za podání návrhu na předběžné opatření uhradil v plné výši ještě před rozhodnutím soudu o tomto návrhu. Přesto mu soud musel ve výroku II. tohoto usnesení uložit povinnost uhradit soudní poplatek za podání uvedeného návrhu, neboť teprve dnem nabytí právní moci tohoto usnesení vznikne navrhovateli povinnost soudní poplatek uhradit. Částka, která byla navrhovatelem v souvislosti s návrhem na předběžné opatření uhrazena, bude po nabytí právní moci tohoto usnesení použita na úhradu poplatkové povinnosti za podání návrhu na předběžné opatření. Byť tedy soud navrhovateli uložil povinnost zaplatit soudní poplatek ve výši 1.000 Kč, není navrhovatel povinen soudu nic dalšího hradit.

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 9. května 2013

JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu

Plný text

1 Aos 2/2013 - 79
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatele: Ing. J. P., zastoupeného Mgr. Evou Kantoříkovou, advokátkou se sídlem [adresa] proti odpůrci: statutárním město Brno, se sídlem [adresa] zastoupenému Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem [adresa] 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – úpravy směrné části územního plánu města Brna – ul. Dusíkova ze dne 21. 3. 2012, č. j. MMB/0367788/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0367788/2011, za účasti osoby zúčastněné na řízení: IMOS development, uzavřený investiční fond, a. s., se sídlem [adresa] v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 - 126,

t a k t o :

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

I. Vymezení věci

[1] Navrhovatel vlastní ve společném jmění manželů bytovou jednotku v budově č. p. [č.p.] v tzv. sídlišti N. M. v katastrálním území [k.ú.] v Brně. Přibližně 50 metrů severovýchodně vzdušnou čarou od této budovy se nachází plocha, jejímž většinovým vlastníkem je osoba zúčastněná na řízení. Tato plocha byla v Územním plánu města Brna před rokem 2008 vymezena jako plocha SO (smíšená plocha obchodu a služeb) s indexem podlažní plochy (IPP) 0,6.

[2] Index podlažní plochy vyjadřuje podle přílohy k obecně závazné vyhlášce č. 2/2004, o závazných částech Územního plánu města Brna, „intenzitu využití území (např. z hlediska utváření charakteru území, možného zatížení technické infrastruktury apod.), tj. počet m2 hrubé podlažní plochy na m2 základní plochy“. S účinností od 1. 8. 2009 bylo do uvedené definice IPP opatřením obecné povahy č. 3/2009, změny Územního plánu města Brna 2006-II – 23. soubor, doplněno, že „při jeho aplikaci na pozemek nebo soubor pozemků disponibilních pro konkrétní stavební záměr je výpočet nutné vztáhnout k výměře těchto pozemků“. Vyhláška č. 2/2004 dále obsahuje podrobný popis výpočtu IPP. V části 8. přílohy k vyhlášce č. 2/2004 je uvedeno, že „míra stavebního využití vyjádřená indexem podlažní plochy (IPP) ve výkrese Plán využití území 1 : 5 000 je stanovena pro návrhové stavební plochy směrně s tím, že proces úpravy směrných částí ÚPmB je popsán v 8. čl. vyhlášky“. Článek 8.1 vyhlášky č. 2/2004 stanoví, že o úpravách směrné části rozhoduje ve smyslu § 31 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) pořizovatel, tj. Odbor územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna (OÚPR MMB).

[3] Dne 9. 12. 2008 provedl OÚPR MMB na žádost osoby zúčastněné na řízení zvýšení IPP pro předmětnou plochu SO z 0,6 na 1,3. Důvodem žádosti osoby zúčastněné na řízení byl záměr výstavby polyfunkčního objektu „D“ na uvedené ploše, přičemž se zvýšením IPP souhlasilo zastupitelstvo městské části Brno – sever. OÚPR MMB k provedené změně mimo jiné konstatoval, že se daná lokalita nachází v okrajové části města v návaznosti na krajinu, a je proto „nutno provedené navýšení IPP na hodnotu 1,3 považovat v dané lokalitě za výjimečné a maximálně možné“.

[4] Dne 18. 7. 2011 požádala o další změnu spočívající ve „formální úpravě IPP 1,3 na hodnotu 2,2“ v dotčené ploše SO. Svou žádost odůvodnila tím, že v průběhu územního řízení na umístění stavby bytového domu „D“ zjistila, že Odbor územního a stavebního řízení Magistrátu města Brna (OÚSŘ MMB) používá jiný výklad výpočtu IPP než OÚPR MMB. Dle výkladu OÚSŘ MMB lze hrubou podlažní plochu vztáhnout jen k výměře pozemků, na nichž je záměr umístěn. Z tohoto důvodu požadovala osoba zúčastněná na řízení zvýšení IPP tak, aby odpovídal výkladu OÚSŘ MMB. OÚPR MMB žádosti vyhověl dne 19. 8. 2011 tak, že předmětnou plochu SO rozdělil na dvě části, z nichž jedné (určené pro umístění objektu „D“) stanovil IPP 2,2 a druhé IPP 1,0 s tím, že tak nebude překročen maximální IPP 1,3 pro celou funkční plochu SO dle platného územního plánu.

[5] Osoba zúčastněná na řízení obratem požádala o opravu provedené změny, neboť rozdělení plochy SO na dvě dílčí plochy s IPP 2,2 a 1,3 neumožňuje umístění jejího záměru. Požadovala, aby OÚPR MMB změnil IPP na hodnotu 2,2 pro celou funkční plochu SO a dokladovala, že realizací jejího záměru nemůže být překročena hodnota IPP 1,3. OÚPR MMB žádosti vyhověl dne 21. 3. 2012, dílčí plochy opět spojil v jednu plochu SO a stanovil pro ni IPP 2,2. Současně zohlednil novou Územní studii s regulačními prvky „Obytný soubor Lesná – aktualizace“ a posunul hranici plochy SO na sever nad komunikaci a současně posunul severně též hranici sousední plochy BO (v níž se nachází i bytová jednotka navrhovatele).

[6] Navrhovatel napadl posledně uvedenou úpravu směrné části Územního plánu města Brna žalobou u Krajského soudu v Brně jako opatření obecné povahy podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Tvrdil, že zvýšení IPP umožňuje umístění dalšího bytového domu v již nyní nadměrně zatíženém území, čímž dojde ke zhoršení kvality bydlení navrhovatele. Namítal, že úprava směrné části byla vydána orgánem, který k tomu neměl potřebnou pravomoc, že zcela chyběl proces projednání a schválení této změny a že IPP nemůže být stanoven směrně, nýbrž závazně. Nesouhlasil též s odůvodněním zvýšení IPP a poukazoval na nedostatky výše uvedené aktualizace územní studie.

[7] Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 – 126, návrh zamítl. V odůvodnění obsáhle citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, který se měl týkat obdobného případu a v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že změnou směrné části územního plánu zvýšením koeficientu podlažních ploch a snížením koeficientu zeleně nebyla dotčena hmotná práva navrhovatelky. O dotčení práv navrhovatelky by bylo možno uvažovat až po předložení projektové dokumentace konkrétního záměru v územním řízení. Krajský soud pak v projednávané věci konstatoval, že tyto závěry lze plně vztáhnout i na případ navrhovatele, který tudíž není aktivně věcně legitimován a svá práva může účinně hájit v územním řízení, což ostatně již činí.

II. Relevantní argumentace navrhovatele v kasační stížnosti

[8] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel kasační stížnost, v níž mimo jiné namítal zmatečnost řízení před krajským soudem, neboť krajský soud nesprávně jednal jako s odpůrcem se statutárním městem Brnem. Osobu odpůrce ovšem kogentně určuje zákon v § 101a odst. 4 s. ř. s. Podle navrhovatele má proto být odpůrcem OÚPR MMB, který předmětnou změnu územního plánu vydal.

[9] Krajský soud měl též nesprávně posoudit otázku dotčenosti navrhovatele na jeho právech. Navrhovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že bude moci svá práva aktivně hájit až v územním či stavebním řízení. Vzhledem k neveřejnému postupu odpůrce při změně územního plánu se navrhovatel může účinně bránit pouze v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, neboť stavební úřad v územním či stavebním řízení nemá pravomoc posuzovat nezákonnost, věcnou nesprávnost či nepřiměřenost změny územního plánu; k tomu odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74. Navrhovatelova věc je skutkově odlišná od věci dříve řešené Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 4 Ao 1/2010, neboť v jeho případě byl zvýšen IPP pro zcela konkrétní záměr bytového domu „D“. Při změně územního plánu tak bylo zcela zřejmé, jak se dotkne práv navrhovatele. Konkrétní záměr osoby zúčastněné na řízení pak byl znám i krajskému soudu při rozhodování o návrhu navrhovatele; navrhovatel soudu doložil rozhodnutí o umístění tohoto záměru. Další odlišností je skutečnost, že v případě navrhovatele došlo k podstatnému zvýšení IPP v již abnormálně zatíženém území. Navrhovatel považuje hodnotu IPP 2,2 za hodnotu, která vždy zasáhne do práv vlastníků sousedních nemovitostí, neboť umožňuje na pozemek umístit stavbu s více než dvojnásobným rozsahem podlažních ploch, než je výměra celého disponibilního pozemku.

III. Argumenty odpůrce a osoby zúčastněné na řízení

[10] Odpůrce měl ve svém vyjádření za to, že krajský soud správně vymezil osobu odpůrce: na případ je třeba analogicky aplikovat usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS. Jednání OÚPR MMB, který vydává úpravu směrné části, je proto přičitatelné statutárnímu městu Brnu, které je v dané věci odpůrcem. Z hlediska aktivní věcné legitimace navrhovatele aplikoval krajský soud na věc zcela správně závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, který je identický s projednávaným případem. Údajné skutkové odchylnosti obou případů prezentované navrhovatelem nejsou pro věc relevantní, podstata rozhodovacích důvodů zůstává zachována. Pokud by se Nejvyšší správní soud chtěl odchýlit od svých dřívějších závěrů vyslovených v citovaném rozsudku, musel by věc předložit rozšířenému senátu. Odpůrce dodal, že samotný zásah do práv navrhovatele úpravou směrné části územního plánu nemůže mít automaticky za následek nezákonnost úpravy směrné části. Navrhovatel v celém řízení neuvádí žádnou podrobnější argumentaci ohledně rozporu úpravy směrné části se zákonem (kromě obecných deklarací). Podle odpůrce navíc úpravou směrné části územního plánu nedošlo k faktické změně územně plánovací dokumentace. Tato formální úprava byla vyvolána pouze potřebou reagovat na změnu metodiky výpočtu IPP.

[11] Osoba zúčastněná na řízení k osobě odpůrce konstatovala, že krajský soud postupoval správně v souladu s ustálenou rozhodovací praxí soudů, např. s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43. Úpravou směrné části územního plánu k žádnému dotčení práv navrhovatele nedošlo, neboť dotčená plocha již byla dříve určena k zastavění a pro příslušné stavby již bylo dříve vydáno stavební povolení. Napadenou úpravou územního plánu nebyla řešena otázka „zda“, nýbrž pouze otázka „jak“. Navrhovatel v celém řízení nijak neosvědčil, že by byl předmětnou úpravou dotčen na svých právech. Tvrzení o nezákonnostech a pochybeních týkajících se již existujících staveb (nadměrného zatížení území) toto nedokládají a osoba zúčastněná na řízení tato tvrzení odmítá. Navrhovatel získal vlastnické právo k bytové jednotce v obytném souboru N. M. v době, kdy již existoval ve stavu v zásadě shodném s dnešním, který ovšem nyní navrhovatel označuje za odporující jeho právům. Kasační stížnost i návrh vyvolávají mylný dojem, že vydáním úpravy směrné části územního plánu bylo umožněno zastavění jediné plochy, která mohla být využita ke zřízení dětských hřišť, veřejných prostranství a parkovacích ploch. Již před napadenou úpravou však byla tato plocha určena k zastavění a o jejím využití k zastavění bylo rozhodnuto územním rozhodnutím (provozní budovou „D“ o jednom podzemním a čtyřech nadzemních podlažích). Změnou územního rozhodnutí na bytový dům „D“ o osmi podlažích, kterou umožnila úprava směrné části územního plánu, bude úroveň pohody bydlení navrhovatele vyšší, než při výstavbě původně plánovaného provozního objektu. K tomu osoba zúčastněná na řízení odkázala na řadu odborných podkladů.

IV. Důvody předložení věci rozšířenému senátu

[12] Rozhodující první senát po předběžné poradě dospěl k závěru, že jsou dány důvody pro předložení věci rozšířenému senátu. Prvním důvodem je nesouhlas prvního senátu s názorem vysloveným čtvrtým a třetím senátem v rozsudcích ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, a ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93, ohledně aktivní věcné legitimace v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu spočívající ve zvýšení IPP. S tím souvisí rovněž nesouhlas prvního senátu s názorem vysloveným sedmým senátem v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, č. j. 7 As 144/2012 – 53, ohledně možnosti soudního přezkumu a eventuální neaplikace územního plánu soudem v řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí. Druhým důvodem je rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se osoby pasívně procesně legitimované v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu spočívající v konfliktních názorech vyjádřených v citovaných rozsudcích čtvrtého a třetího senátu.

IV.1 Aktivní věcná legitimace

[13] Předmětem řízení v citovaných věcech třetího a čtvrtého senátu byl úprava směrné části územního plánu hlavního města Prahy spočívající ve zvýšení indexu podlažní plochy a snížení indexu zeleně v určité funkční ploše. Navrhovatelé – vlastníci bezprostředně nesousedících pozemků s předmětnou funkční plochou – se domáhali zrušení této úpravy jako opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud v obou případech konstatoval, že se jedná o opatření obecné povahy přezkoumatelné ve správním soudnictví a že navrhovatelé nejsou osobami zjevně neoprávněnými k podání návrhu na jeho zrušení.

[14] Následně ovšem dospěl k závěru, že navrhovatelé nemají aktivní věcnou legitimaci. Podle čtvrtého senátu „změnou směrné části územního plánu hmotná práva navrhovatelky dotčena nebyla. Z přijaté změny směrné části územního plánu nevyhnutelně nevyplývá pro navrhovatelku žádný z negativních důsledků uvedených v návrhu. V daném případě došlo změnou směrné části územního plánu k tomu, že, jak je již shora vícekrát uvedeno, byla změněna míra využití území tak, že došlo k navýšení koeficientu podlažních ploch a k ponížení koeficientu zeleně. Konkrétní podobu staveb na těchto plochách potenciálně realizovaných však bude možno posoudit až po předložení projektové dokumentace ve fázi územního řízení, resp. spojeného řízení územního a stavebního. Teprve tehdy bude rovněž možno posoudit, zda realizací záměru dojde k dotčení práv navrhovatelky a zda tedy bude mít alespoň v územním řízení postavení účastníka podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. V kladném případě pak v takovém řízení bude moci uplatňovat svá práva a povinnosti. Svá práva a povinnosti bude moci – pokud bude dotčenou osobou – uplatňovat i v případě, jednalo-li by se o stavby, k jejichž realizaci postačuje ohlášení, neboť podle § 104 odst. 1 věta druhá stavebního zákona z roku 2006 spolu s ohlášením stavebník stavebnímu úřadu doloží, že o svém stavebním záměru prokazatelně informoval vlastníky sousedních pozemků a staveb na nich; ti mohou příslušnému stavebnímu úřadu oznámit své případné námitky proti stavbě do 15 dnů ode dne, kdy byli stavebníkem informováni. K tomu dlužno dodat, že ve světle dosavadní judikatury vrcholných soudů za vlastníky sousedních pozemků nebude možno považovat toliko mezující sousedy, ale i další osoby, jejichž práva mohou být dotčena“. Obdobně svůj závěr odůvodnil i třetí senát.

[15] Podle názoru prvního senátu nelze projednávanou věc dostatečně odlišit od citovaných rozhodnutí třetího a čtvrtého senátu. Navrhovatelovo tvrzení, že v jeho případě byl na rozdíl od předchozích zvýšen IPP pro zcela konkrétní záměr bytového domu, neobstojí: minimálně v případě sp. zn. 3 Ao 2/2009 byla situace taková, že na dotčených pozemích byla už plánována výstavba konkrétního obytného souboru „Trojmezí“, což je situace obdobná projednávané věci. Věc neodlišuje ani tvrzená vysoká hodnota IPP. Např. ve věci sp. zn. 3 Ao 2/2009 bylo tvrzeno, že zvýšením koeficientu podlažních ploch narostla celková hmota přípustné nadzemní zástavby více než trojnásobně. Přesto tato skutečnost Nejvyšší správní soud nevedla k závěru o aktivní věcné legitimaci navrhovatelů. Rozdílnost nelze spatřovat ani v tom, že v projednávaném případě zřejmě navrhovatel vlastní nemovitost umístěnou blíže dotčené funkční ploše, než tomu bylo v případech řešených třetím a čtvrtým senátem. Ve všech případech byl totiž navrhovatelem nemezující (bezprostředně nesousedící) vlastník nemovitosti a hlavním rozhodovacím důvodem ve věcech třetího a čtvrtého senátu byla zjevně skutečnost, že se proti negativním důsledkům úpravy směrné části územního plánu lze účinně bránit až ve fázi územního či spojeného územního a stavebního řízení.

[16] S tímto názorem třetího a čtvrtého senátu se první senát nemůže ztotožnit, neboť popírá smysl soudního přezkumu územních plánů a jejich změn. Aktivní věcná legitimace je v těchto případech fakticky dána hrozbou (pravděpodobností, možností) realizace plánem vytčeného cíle, jehož důsledky dopadají do právní sféry navrhovatele. Zvýší-li se v určité ploše IPP, znamená to, že tato plocha může být zastavěna daleko hustěji, popřípadě stavbami podstatně vyššími než bylo dosud předpokládáno. Tím samozřejmě může dojít k zásahu do práv osob s vlastnickým právem k sousedním nemovitostem. Není přitom vůbec rozhodné, zda k tomuto zásahu v budoucnu skutečně dojde (tj. zda bude hustá či podstatně vyšší zástavba opravdu realizována).

[17] Názor, že se bude moci navrhovatel úspěšně bránit až proti konkrétnímu záměru v územním či spojeném územním a stavebním řízení, je dle mínění prvního senátu nesprávný. Podle § 90 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), stavební úřad v územním řízení mimo jiné posuzuje, zda je záměr žadatele v souladu s vydanou územně plánovací dokumentací. Stavební úřad v takovém řízení tedy nezkoumá a nemůže zkoumat zákonnost územně plánovací dokumentace a konkrétně ani to, zda IPP byl zvýšen zákonem předepsaným postupem, v souladu se zákonem a přiměřeně situaci. Stavební úřad se naopak tímto indexem musí řídit, a to bez ohledu na skutečnost, že se jedná o směrnou část územního plánu (k tomu viz též dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 28. 5. 2009, č. j. 7 As 41/2008 – 201, nebo usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 – 62).

[18] Přístup třetího a čtvrtého senátu by byl akceptovatelný v případě, kdy by soud při přezkumu územního rozhodnutí mohl zpochybňovat zákonnost územního plánu a v konkrétním případě jej neaplikovat. Tento závěr vyslovil sedmý senát v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, č. j. 7 As 144/2012 – 53. Podle názoru sedmého senátu může být uplatnění územního plánu v konkrétním případě (tj. jako svého druhu podkladového aktu) v rozporu se zákonem či právní zásadou. „Soud je proto pro tyto účely oprávněn posoudit zákonnost té části územního plánu, která je podkladem rozhodnutí, a v případě, že by ji shledal nezákonnou, ji neaplikovat. V tomto ohledu je nutno na územní plán hledět jako na podzákonný právní předpis, neboť při své aplikaci na konkrétní případ účastníka řízení má jako regulace vztahující se na neurčitý okruh subjektů pro tyto účely povahu podzákonného právního předpisu (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nikoli tzv. jiného úkonu správního orgánu ve smyslu ust. § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s.“

[19] Ani s tímto pojetím ovšem první senát nesouhlasí. Sedmý senát především vychází z premisy, že územní plán je podzákonným právním předpisem, ačkoliv legální definice (srov. § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) ani konstantní judikatura zdejšího soudu takové pojetí opatření obecné povahy nesdílí (srov. již první rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této oblasti – rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS – které dosud nebylo kvalifikovaně překonáno). Se zákonnou definicí ani s judikaturou Nejvyššího správního soudu se sedmý senát nijak nevypořádává a bez dalšího podřizuje územní plány režimu článku 95 odst. 1 Ústavy. Tímto způsobem pak obchází § 75 odst. 2 s. ř. s., který sice umožňuje přezkoumávat podkladové akty správního rozhodnutí, avšak za podmínky, že soudní řád správní neumožňuje žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části takovou „žalobou“ nepochybně je. V konečném důsledku dochází aplikací názoru sedmého senátu též k obcházení lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zakotvené v § 101b odst. 1.

[20] První senát se tedy s právními názory třetího, čtvrtého a sedmého senátu z popsaných důvodů neztotožňuje. Má-li navrhovatel za to, že zvýšením IPP na určité funkční ploše dochází k zásahu do jeho vlastnického práva, může se proti takové úpravě směrné části smysluplně bránit pouze návrhem na zrušení této úpravy jako opatření obecné povahy postupem podle § 101a a násl. s. ř. s. V územním řízení naopak tuto úpravu zpochybnit nemůže.

IV.2 Pasivní procesní legitimace

[21] Ve věci sp. zn. 3 Ao 2/2009 jednal Nejvyšší správní soud jako s odpůrcem s Magistrátem hlavního města Prahy; ve věci sp. zn. 4 Ao 1/2010 pak s hlavním městem Prahou, ač v obou případech byla předmětem soudního přezkumu úprava směrné části územního plánu. Tím byl dle názoru prvního senátu založen rozpor ohledně osoby pasivně procesně legitimované v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu.

[22] Je skutečností, že v mezidobí mezi rozhodnutími třetího a čtvrtého senátu vydal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, v němž dospěl k závěru, že odpůrcem v řízení o zrušení územního plánu je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo. Rozšířený senát zde vyšel z přičitatelnosti úkonu zastupitelstva jako orgánu obce samotné obci.

[23] Podle názoru prvního senátu ovšem nelze tento závěr vztáhnout na projednávaný případ. Podle § 188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. platí, že o úpravě směrné části územního plánu obce schváleného do 31. prosince 2006 rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování. Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů. Podle § 31 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) platilo, že o úpravě směrné části územně plánovací dokumentace rozhoduje orgán, který je příslušný tuto územně plánovací dokumentaci pořídit.

[24] V projednávané věci tedy úpravu směrné části neschvaluje zastupitelstvo, nýbrž „rozhoduje“ o ní obecní úřad (konkrétně zde Magistrát města Brna). Ač je obecní úřad počítán mezi orgány obce [viz § 5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], v souladu s § 5 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. v tomto případě vykonává přenesenou působnost. Podle názoru prvního senátu zde proto obecní úřad vystupuje jako samostatný správní orgán a jím provedenou úpravu směrné části územního plánu nelze považovat za jednání přičitatelné obci. Odpůrcem v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu by proto měl být podle § 101a odst. 3 s. ř. s. obecní úřad (v projednávané věci pak Magistrát města Brna).

V. Otázky předložené rozšířenému senátu

[25] Ze shora uvedených důvodů je věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. předkládána rozšířenému senátu k zodpovězení těchto otázek:

1. Lze se proti úpravě směrné části územního plánu obce spočívající ve zvýšení indexu podlažní plochy bránit návrhem na zrušení opatření obecné povahy, nebo ji lze napadat až v rámci územního řízení a případného soudního přezkumu územního rozhodnutí?

2. Kdo je osobou pasivně procesně legitimovanou v řízení o zrušení úpravy směrné části územního plánu podle § 101a a násl. s. ř. s.?

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné. Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. J. C., JUDr. J. P., JUDr. B. P., JUDr. K. Š., JUDr. K. Š. a JUDr. J. V.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. Účastníci se dále mohou ve lhůtě jednoho týdne od doručení tohoto usnesení vyjádřit k otázkám předloženým rozšířenému senátu.

V Brně dne 18. dubna 2013

JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu