1 Azs 56/2019

Plný text

pokračování 1 Azs 56/2019 - 53

[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobců: a) Q. A. N., b) N. T. P., c) D. T. P., d) T. H. N., e) T. T. N. D., f) N. T. D., g) A. T. N., h) V. H. L, ch) C. D. N., i) V. T. T., j) A. T. H., k) Q. D. N., l) T. N. N., m) V. L. Ch., n) N. T. L., o) H. B. N., p) V. H. N., q) V. A. N., všichni státní příslušnost Vietnam, všichni zastoupeni Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 18. 10. 2018, č. j. 13295116/2018OPL, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 1. 2019, č. j. 59 A 5/2018 – 45,

takto:

I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 1. 2019, č. j. 59 A 5/2018 – 45, se zrušuje ve výroku II.

II. Rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 18. 10. 2018, č. j. 132951-16/2018-OPL, se zrušuje v části týkající se žalobců a) až q) a věc se vrací v tomto rozsahu žalovanému k dalšímu řízení.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

IV. Žalobcům a) až q) se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále též „zastupitelský úřad“) zamítlo žádosti žalobců o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu a zastavilo řízení o těchto žádostech podle § 169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Důvodem pro vydání těchto rozhodnutí byla skutečnost, že přidělování termínu k osobnímu podání žádosti bylo pro tento druh pobytového oprávnění dočasně pozastaveno na základě usnesení vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018, č. 474, k imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik (dále jen „usnesení vlády č. 474“).

[2] Ministr zahraničních věcí unesením ze dne 16. 10. 2018 spojil řízení ve věcech rozkladů žalobců a) až q) a rozkladů dalších 22 osob ke společnému projednání. V záhlaví označeným usnesením pak rozklady zamítl a napadená usnesení potvrdil.

[3] Toto rozhodnutí napadli žalobci a) až q) žalobami u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který je shora označeným rozsudkem spojil ke společnému řízení (výrok I.), výrokem II. pak zrušil rozhodnutí ministra zahraničních věcí jako celek a rozhodnutí zastupitelského úřadu vztahující se k žalobcům a) až q) a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud shledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným, neboť žalovaný je vystavěl na obhajobě postupu zastupitelského úřadu podle výše uvedeného usnesení vlády a vyzdvihl vládu jako vrcholný orgán moci výkonné. Tato argumentace však přímo nereagovala na žalobci namítané porušení zásady vázanosti státní moci zákonem. Rozhodnutí zastupitelského úřadu ani napadené rozhodnutí nadto nereagovala ani na důvody, které žalobci v žádosti o upuštění od osobního podání uvedli.

[4] Třebaže již uvedené pochybení postačovalo ke zrušení napadeného rozhodnutí, krajský soud se zabýval také věcnými argumenty žalovaného, neboť toto posouzení mohlo mít význam pro další průběh řízení. Vyšel z premisy, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Dospěl k závěru, že postup správního orgánu, které zamítl žádosti žalobců o upuštění od osobního podání pouze z důvodu existence usnesení vlády, neměl oporu v zákoně o pobytu cizinců a ani v žádném jiném zákonném předpise. Zákon o pobytu cizinců nepředpokládá pozastavení příjmu žádostí o pobytová oprávnění rozhodnutím vlády, stejně jako nepřepokládá, aby zprostředkovaně z tohoto důvodu bylo možné žádost o upuštění od osobního podání žádosti bez dalšího zamítnout. Napadené rozhodnutí je tudíž nezákonné i z tohoto důvodu.

[5] Krajský soud se vyjádřil též k argumentaci žalovaného evropským právem. Článek 79 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) i článek 8 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (dále jen „směrnice“), umožňují členským státům přijmout určitou právní úpravu, na jejímž základě budou moci stanovit objemy limitů vstupů na své území určitým osobám. Této možnosti však český zákonodárce nevyužil, nezakotvil do zákona o pobytu cizinců žádné ustanovení, na jehož základě by bylo možné transparentně stanovit objem vstupu či rozhodnout o plošném pozastavení přijímání pobytových žádostí. O přímé účinnosti evropské úpravy nelze přitom uvažovat, je-li jejím obsahem pouze obecná deklarace možnosti členských států stanovit objemová omezení vstupu státních příslušníků cizích zemí. Výkonné moci nejsou přiznána žádná konkrétní, jednoznačná a dostatečně určitá oprávnění k rozhodování o veřejných subjektivních právech jednotlivců. V případě směrnice je nadto vyloučen její tzv. obrácený přímý účinek, při kterém by se stát domáhal vůči jednotlivci účinků ustanovení netransponované směrnice.

[6] Krajský soud poukázal též na vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pobytu cizinců a další související zákony (sněmovní tisk 203/0), který předpokládá přijetí nového § 181b zákona o pobytu cizinců, jenž by v návaznosti na čl. 79 odst. 5 SFEU umožnil vládě nařízením stanovit maximální počet žádostí, které lze podat v rámci určitého časového období na příslušném zastupitelském úřadě. Teprve podle tohoto ustanovení, bude-li kvóta naplněna, bude možné žádost vyhodnotit jako nepřijatelnou podle § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

[7] Závěrem krajský soud neshledal důvodnou námitku porušení čl. 13 odst. 2 směrnice, ani námitku, že na vydání zaměstnanecké karty existuje právní nárok a že předmětné usnesení vlády je svým charakterem diskriminační.

II. Kasační stížnost

[8] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Namítl, že krajský soud nesprávně vyhodnotil otázku přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Odůvodnění napadeného rozhodnutí pojmově vylučuje reflexi konkrétního obsahu žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, což je v něm i výslovně uvedeno. Ostatně jak žalobci, tak krajský soud odůvodnění napadeného rozhodnutí rozumí a obsáhle se k němu vyjadřují. Není tedy pravdou, že by napadené rozhodnutí bylo nedostatečně odůvodněno. Krajský soud s právními závěry stěžovatele nesouhlasí, to už je ovšem otázkou věcného přezkumu důvodů napadeného rozhodnutí.

[9] Věcně stěžovatel namítá, že zákonné zmocnění vlády pozastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty se opírá o svrchovanost České republiky a pravomoc vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci, který přímo či nepřímo řídí výkon celé státní správy. Na vydání zaměstnanecké karty neexistuje právní nárok, a tudíž není vyloučeno, aby vláda jako vrcholný orgán moci výkonné rozhodla, že určitou část cizinců nenechá vstoupit do sféry působnosti správního orgánu, a neumožní jim tak žádost podat. V souvislosti s podáním žádosti o zaměstnaneckou kartu nelze vůbec uvažovat o právu na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Na podporu své argumentace odkazuje stěžovatel na závěry rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 18. 12. 2018, č. j. 52 A 135/2018 – 57, a dále na usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 290/04, podle něhož, neexistuje-li subjektivní právo v rovině hmotného práva a nelze-li takové právo dovodit ze základního práva, nelze se v takovém případě domáhat ochrany základního práva na spravedlivý proces.

[10] Pokud by zákon nepředpokládal, že vláda může zastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty pro určitou skupinu cizinců (např. z bezpečnostních důvodů jako zde), popř. pro všechny cizince (např. v případě hluboké hospodářské recese), nemohl by rozšířený senát v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 – 52, mimo jiné konstatovat, že „nutnou, nikoli však dostačující podmínkou vyhovění žádosti o zaměstnaneckou kartu je kumulativní splnění podmínek formulovaných v § 42g odst. 2 písm. a) až c) zákona o pobytu cizinců. Ty ve své podstatě zajišťují, že o kartu může s nadějí na úspěch žádat pouze žadatel, jehož pracovní síla je v České republice potřeba“ a že „Česká republika má v zásadě neomezený prostor k úvaze, nakolik umožní státním příslušníkům té či oné země pracovat či vyvíjet jinou aktivitu v České republice; svou praxi v tomto ohledu může měnit podle svých potřeb“.

[11] Ani právo EU podle stěžovatele nebrání tomu, aby vláda formou usnesení o pozastavení příjmů žádostí o zaměstnanecké karty fakticky stanovila objem vstupů na své území v nulové výši. Podle čl. 8 odst. 3 směrnice může být žádost „považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání, a nemusí být z tohoto důvodu zpracována“. Předně je nesprávná úvaha krajského soudu, že čl. 8 odst. 3 směrnice se vztahuje až na samotné řízení o žádosti a nikoliv na řízení o žádosti o upuštění od osobního podání žádosti. Citované ustanovení nijak neomezuje stanovení okamžiku, v němž nebude žádost zpracována, a je jistě žádoucí provést toto posouzení co nejdříve.

[12] Kromě toho ustanovení čl. 79 odst. 5 SFEU a čl. 1 odst. 2 směrnice pouze stanoví oblasti pravomoci členských států, které zůstávají unijní úpravou nedotčeny, přičemž čl. 8 odst. 3 směrnice specifikuje důsledky využití této pravomoci v procesu zpracování žádostí. Z pohledu unijního práva tedy citovaná ustanovení nemusí být vůbec do vnitrostátního práva prováděna, a už vůbec ne obecně závazným právním aktem. Nejedná se proto o obrácený přímý účinek směrnice, v rámci kterého by stát požadoval po jednotlivci splnění povinnosti vyplývající z neimplementované směrnice či nesplnění této povinnosti trestal. K zamítnutí žádosti o upuštění od osobního podání žádosti nedošlo podle citovaných ustanovení unijních předpisů, nýbrž na základě příslušného usnesení vlády.

[13] Dále stěžovatel namítl vadu řízení před krajským soudem spočívající v tom, že krajský soud zrušil rozhodnutí ministra jako celek, přestože se vztahovalo kromě žalobců a) až q) také k dalším 22 žadatelům. Krajský soud tak rozhodl nad rámec podaných žalob.

[14] Žalobci se ke kasační stížnosti nevyjádřili.

III. Posouzení kasační stížnosti

[15] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[16] Kasační stížnost je důvodná.

[17] Soud se zabýval nejprve otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Podle konstantní judikatury je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, jakými úvahami se správní orgán řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy (srov. rozsudek ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52). Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí z důvodu, že v něm nelze zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán námitkami účastníka řízení zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, pro které pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64, nebo ze dne 8. 11. 2018, č. j. 7 As 311/2018 - 35).

[18] Krajský soud dovodil nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí ze skutečnosti, že stěžovatel nereagoval na žalobcovu námitku porušení zásady vázanosti státní moci zákonem, ani na důvody, které žalobce v žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání uvedl. Z napadeného rozhodnutí však jednoznačně vyplývá právní závěr, že vláda má s ohledem na příslušné články Ústavy, pravomoc vydat usnesení, kterým dočasně pozastaví příjem žádostí o zaměstnaneckou kartu. Takovým usnesením jsou potom vázány všechny orgány moci výkonné včetně zastupitelských úřadů, které rozhodují o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Zastupitelský úřad tak podle stěžovatele nemohl vyhovět žádosti žalobců o upuštění od povinnosti osobního podání již jen proto, že vláda zcela pozastavila příjem žádostí o předmětné pobytové oprávnění. Stěžovatel taktéž uvedl, že z logiky věci nelze pro uvedený typ pobytového oprávnění vyhovět žádosti o upuštění od osobního podání, ať již jsou důvody této žádosti jakékoliv.

[19] Podle Nejvyššího správního soudu je z takového odůvodnění zřejmé, že podle názoru stěžovatele vláda již na základě Ústavy bez potřeby zákonného zmocnění měla pravomoc vydat usnesení č. 474 a správní orgány na základě tohoto usnesení byly povinny zamítnout jakoukoliv žádost o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, a to bez ohledu na důvody, které účastník v řízení uvede. Toto odůvodnění zároveň jednoznačně a konzistentně odpovídá na žalobní námitky (byť jsou východiska i závěry stěžovatele chybné, jak bude uvedeno dále). Napadené rozhodnutí tak není nepřezkoumatelné z důvodů uváděných krajským soudem a lze se ztotožnit se stěžovatelem, že pokud by toto byl jediný důvod zrušujícího výroku, nemohl by napadený rozsudek obstát.

[20] V posuzované věci je podstatné, že rozhodnutí o rozkladu není nepřezkoumatelné. Bylo tedy způsobilé věcného přezkumu, který krajský soud ostatně provedl, neboť v další části napadeného rozsudku s odůvodněním napadeného rozhodnutí polemizoval, činil tak poměrně rozsáhle, jeho argumentace je přesvědčivá a podle Nejvyššího správního soudu též věcně správná. Zrušující výrok lze proto opřít o tu část odůvodnění rozsudku, která stěžovateli vytýká podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mělo za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (správní orgány neposuzovaly žalobcovu žádost podle zákona o pobytu cizinců a kritérií zde stanovených, ale v rozporu s § 2 odst. 1 správního řádu podle usnesení vlády č. 474), tedy vadu řízení podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Pro takovou vadu lze napadené rozhodnutí zrušit i bez jednání. Krajský soud proto nepochybil, pokud i přes výslovnou žádost stěžovatele o nařízení jednání (viz čl. 17 spisu krajského soudu), ve věci rozhodl bez jednání (§ 51 odst. 2 ve spojení s § 76 odst. 1 s. ř. s.).

[21] Na tomto místě je třeba zmínit, že skutkově i právně obdobnou věcí se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 25. 4. 2019, č. j. 1 Azs 2/2019 – 54, kterým zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 18. 12. 2018, č. j. 52 A 135/2018 – 57 (kterým stěžovatel podpořil svou argumentaci), a z větší části též odpověděl na námitky uplatněné v nynější kasační stížnosti. V podrobnostech je proto možné na odůvodnění citovaného rozsudku odkázat.

[22] Rozsudky ze dne 16. 5. 2109, č. j. 9 Azs 74/2019 – 31, a ze dne 22. 5. 2019, č. j. 1 Azs 134/2019 – 29, pak Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnosti téhož stěžovatele, které mířily proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích obsahujícímu téměř totožné odůvodnění jako rozsudek v nyní souzené věci. Soud neshledal žádný důvod, pro který by se měl od závěrů obsažených ve svých dřívějších rozhodnutích odchýlit.

[23] Z rozsudku č. j. 1 Azs 2/2019 – 54 ve zkratce vyplývá, že byť na vydání určitých typů pobytových oprávnění neexistuje právní nárok, neznamená to, že žadatelé o pobytové oprávnění z tohoto důvodu ztrácejí právo na spravedlivý proces při vyřizování své žádosti. Jinak řečeno, skutečnost, že cizinec žádá o nenárokový pobytový titul, nevede k závěru, že nemá vůbec nárok na podání žádosti. Toto právo, vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny, nelze derogovat pouhým poukazem na nenárokovost pobytového oprávnění. Nejvyšší správní soud nezpochybnil, že jedním z projevů svrchovanosti státu může být i regulace migrace na jeho vlastní území. Musí se tak ovšem dít při respektu k principům demokratického právního státu a dělbě moci (čl. 1 odst. 1 Ústavy). V daném případě je třeba vyjít z toho, že zákonodárce v zákoně o pobytu cizinců upravil určitý typ pobytového oprávnění (zaměstnaneckou kartu) a veškeré procesní podmínky, které k jeho udělení vedou. Hodlá-li vláda (na základě svého politického rozhodnutí) za takovéto situace zavést určitý typ regulace, jejímž cílem je omezení vydávání určitého typu oprávnění k pobytu, a tedy i omezení přístupu cizinců ke správnímu orgánu, který o tomto oprávnění rozhoduje, pak se jedná o postup vlády, kterým se omezuje právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Takový akt, který je fakticky normativním právním aktem vztahujícím se na neurčitý počet adresátů a majícím obecnou povahu, nelze učinit prostřednictvím interního aktu, kterým je usnesení vlády, a v tomto případě ani podzákonným právním předpisem, kterým je nařízení vlády, neboť by takové nařízení nebylo vydáno k provedení zákona a v jeho mezích (čl. 78 Ústavy). Aby bylo možno ono politické rozhodnutí aplikovat vůči jednotlivcům (tedy na základě tohoto rozhodnutí uplatňovat vůči jednotlivci veřejnou moc), je třeba je ústavně předpokládaným způsobem vtělit do právního řádu. To je v demokratickém právním státu úkolem moci zákonodárné, případně i moci výkonné, ovšem za dodržení podmínek vymezených Ústavou, tedy na základě zákonného zmocnění, které vymezí případy a způsob, jimiž lze omezit právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Ostatně tento postup vláda již zvolila, neboť předložila do Poslanecké sněmovny Parlamentu výše uvedený návrh novely zákona o pobytu cizinců.

[24] Postup vlády nelze legitimizovat ani odkazy na čl. 8 odst. 3 směrnice či čl. 79 odst. 5 SFEU. Byť citovaná unijní úprava stanoví členským státům v určité oblasti relativní volnost, sama o sobě tato úprava nezakládá moci výkonné žádná konkrétní, jednoznačná a dostatečně určitá oprávnění k rozhodování o veřejných subjektivních právech jednotlivců, podle kterých by mohl zastupitelský úřad, potažmo žalovaný v řízení o žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu postupovat.

[25] Je tedy zřejmé, že odůvodnění napadeného rozhodnutí neobstojí. Usnesení vlády č. 474 jako interní akt nemohlo z hlediska principu dělby moci a pravidel, týkajících se omezování ústavně zaručených práv, nahradit obecně závazný právní předpis s mocí zákona. Správní orgány, které jsou vázány zákonem a ostatními právními předpisy, tedy v dalším řízení nebudou k předmětnému usnesení vlády přihlížet a podle zákona o pobytu cizinců posoudí, zda jsou v případě žalobce naplněny zákonem předvídané důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, a to s ohledem na všechny důvody uvedené v žalobcově žádosti a případně též na důvody zastupitelskému úřadu známé z úřední činnosti. Závěr krajského soudu, že je napadené správní rozhodnutí třeba zrušit, byl proto správný.

[26] Druhá kasační námitka týkající se vady řízení před krajským soudem však byla důvodná. Ministr nerozhodl napadeným rozhodnutím pouze o rozkladu žalobců a) až q), ale také o rozkladech dalších 22 žadatelů. Krajský soud proto nebyl oprávněn na základě žaloby podané pouze některými z účastníků správního řízení zrušit celé rozhodnutí o rozkladu, neboť tím překročil rámec soudního přezkumu, který byl vymezen podanými žalobami (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), ale měl napadené rozhodnutí zrušit pouze v části, která se týká žalobců a) až q). Byť krajský soud zrušil rozhodnutí prvního stupně týkající se pouze žalobců a) až q), rozhodnutí o rozkladu zrušil nesprávně jako celek. Tato vada měla vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé, a Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu rozsudek krajského zrušil.

IV. Závěr a náklady řízení

[27] Krajský soud dospěl ke správnému závěru, že je napadené správní rozhodnutí třeba zrušit, ovšem zrušil jej v nesprávném rozsahu. Nejvyšší správní soud proto přistoupil ke zrušení výroku II. napadeného rozsudku, kterým krajský soud zrušil rozhodnutí o rozkladu (ke zrušení výroku I. o spojení věcí ke společnému projednání soud neshledal důvod, neboť stěžovatel proti němu nijak nebrojil a nejedná se ani o výrok závislý na výroku II). Současně Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí o rozkladu, a to pouze v části týkající se žalobců a) až q), protože již v řízení před krajským soudem byly dány důvody pro takový postup (§ 110 odst. 2 s. ř. s.). V tomto rozsahu pak soud vrátil stěžovateli věc k dalšímu řízení. V něm bude stěžovatel vázán právním názorem vysloveným výše ve spojení s právním názorem vysloveným v rozsudku krajského soudu.

[28] Byť je výrok III. rozsudku krajského soudu týkající se náhrady nákladů řízení o žalobě závislý na výroku II. téhož rozsudku, Nejvyšší správní soud jej nezrušil, protože s ohledem na celkový neúspěch stěžovatele v soudním řízení žalobcům nadále svědčí náhrada nákladů řízení o žalobě vůči stěžovateli (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). Z důvodu neúspěchu v řízení pak stěžovatel nemá nárok na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobcům v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, proto jim soud jejich náhradu nepřiznal.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 6. června 2019

JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu

Plný text

pokračování 1 Azs 56/2019 - 33

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobců: a) Q. A. N, b) N. T. P., c) D. T. P., d) T. H. N., e) T. T. N. D., f) N. T. D., g) A. T. N., h) V. H. L., ch) C. D. N., i) V. T. T., j) A. T. H., k) Q. D. N., l) T. N. N., m) V. L. Ch., n) N. T. L., o) H. B. N., p) V. H. N., q) V. A. N., všichni zastoupeni Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 18. 10. 2018, č. j. 132951-16/2018-OPL, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 1. 2019, č. j. 59 A 5/2018 – 45,

takto:

Kasační stížnosti se nepřiznává odkladný účinek.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Velvyslanectví České republiky v Hanoji zamítlo žádosti žalobců o upuštění od osobního podání žádosti o vydání povolení k pobytu – zaměstnanecké karty a řízení o těchto žádostech zastavilo podle § 169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Rozklady žalobců ministr zahraničních věcí zamítl v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „rozhodnutí ministra“).

[2] Žalobci brojili proti rozhodnutí ministra žalobami u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který spojil žaloby ke společnému projednání pod sp. zn. 59 A 5/2018 a shora uvedeným rozsudkem rozhodnutí ministra zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.

[3] Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Následně navrhl, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek. Návrh odůvodnil tím, že by pro něj právní následky napadeného rozsudku znamenaly nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout žalobcům, přičemž současně přiznání odkladného účinku není v rozporu s důležitým veřejným zájmem.

[4] Stěžovatel především zdůraznil, že jej rozsudek krajského soudu staví do neřešitelné situace, neboť v jeho důsledku bude muset Velvyslanectví ČR v Hanoji upustit od osobního podání žádostí o vydání zaměstnanecké karty a tyto žádosti přijmout. To ovšem znamená, že bude muset porušit povinnost uloženou usnesením vlády ze dne 18. 7. 2018, č. 474, kterým vláda dočasně pozastavila přijímání žádostí o vydání zaměstnanecké karty na Velvyslanectví ČR v Hanoji. Nadto, v právně a skutkově totožných případech byly vydány dva protikladné rozsudky. Zatímco Krajský soud v Hradci Králové  pobočka v Pardubicích rozsudkem ze dne 18. 12. 2018, č. j. 52 A 135/2018 - 57 postup stěžovatele aproboval, Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl napadeným rozsudkem přesně opačně.

[5] S ohledem na velký počet skutkově a právně totožných věcí (celkový počet pravomocných rozhodnutí o rozkladech je 93, přičemž proti více než 60 z nich byly podány žaloby ve správním soudnictví) a s přihlédnutím k existenci dvou zcela opačných rozsudků různých krajských soudů by došlo k závažným právním následkům spočívajícím v nerovném zacházení s žadateli. Pokud by se následně Nejvyšší správní soud neztotožnil s právním názorem vyjádřeným v nyní napadeném rozsudku, došlo by k situaci, kdy by již probíhala řada správních řízení ve věcech povolení k pobytu, která vůbec neměla proběhnout, a tento stav by již nebylo možné zvrátit. Krom toho, na základě napadeného rozsudku by bylo Velvyslanectví ČR v Hanoji povinno zahájit řízení o žádostech a v případě následného zrušení napadeného rozsudku by existovala v jednotlivých věcech dvě protichůdná rozhodnutí správního orgánu.

[6] Popsaná situace je zcela nežádoucí jak z hlediska právní jistoty žadatelů, tak z hlediska předvídatelnosti postupu správních orgánů obou stupňů. Stěžovatel je proto přesvědčen, že přiznání odkladného účinku je plně v souladu s veřejným zájmem na kontrolované migraci a veřejným zájmem na rovném přístupu k žadatelům o vydání zaměstnanecké karty.

[7] Žalobci s návrhem na přiznání odkladného účinku nesouhlasili, neboť podle jejich názoru nejsou pro přiznání odkladného účinku splněny zákonné podmínky. Stěžovatelem tvrzená neřešitelná situace neexistuje, protože rozsudek krajského soudu má přednost před usnesením vlády. Krajský soud se navíc s usnesením vlády vypořádal, a to i ve vztahu k povinnostem stěžovatele. Argumentace stěžovatele existencí dvou odlišných rozhodnutí správního orgánu není správná, neboť k takové situaci může dojít pokaždé, když krajský soud zruší rozhodnutí správního orgánu a ten poté podá kasační stížnost. Existence dvou odlišných rozhodnutí sice teoreticky může nastat, zákon však zná procesní postupy, jak ji řešit. Skutečnost, že by stěžovatel a Velvyslanectví ČR v Hanoji museli postupovat v rámci svých pravomocí, nelze označit za újmu ve smyslu § 73 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Žalobci nesouhlasili ani s tvrzením, že nastalá situace je pro ně nežádoucí. Naopak, přiznáním odkladného účinku by jim vznikla újma spočívající v další prodlevě v řízení.

II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[8] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podmínky pro přiznání odkladného účinku nejsou splněny.

[9] Především je třeba mít na paměti mimořádnou povahu odkladného účinku. Kasační stížnost proti rozhodnutí soudu ve správním soudnictví není řádným opravným prostředkem, u něhož by bylo možno odkladný účinek očekávat. Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšší správní soud prolamuje před vlastním rozhodnutím ve věci samé právní účinky pravomocného rozhodnutí krajského soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není jako celek zákonným postupem zrušeno. Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé případy, které zákonodárce vyjádřil v § 73 odst. 2 s. ř. s.

[10] Podle tohoto ustanovení soud může přiznat žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Uvedené podmínky platí přiměřeně i pro odkladný účinek kasační stížnosti (§ 107 odst. 1 s. ř. s.).

[11] V usnesení ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 - 49, č. 1255/2007 Sb. NSS, rozšířený senát uzavřel, že zákonné podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti jsou stanoveny shodně pro všechny stěžovatele (žalobce, žalovaného i osoby zúčastněné na řízení). Zpravidla však budou opřeny o různé skutkové okolnosti spojené s negativními důsledky výkonu rozhodnutí krajského soudu podle toho, která z procesních stran je uplatní. Kasační stížnosti žalovaného správního orgánu bude odkladný účinek přiznán pouze v ojedinělých případech, v nichž by respektování soudního rozhodnutí mohlo způsobit závažné důsledky.

[12] Závěry usnesení č. j. 2 Ans 3/2006 - 49, které se opíralo o předchozí právní úpravu (účinnou před novelizací soudního řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb.), rozšířený senát potvrdil v usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 - 58, č. 3270/2015 Sb. NSS, i pro řízení podle soudního řádu správního v současném znění. Zdůraznil, že otázka zákonnosti rozhodnutí není důvodem pro přiznání odkladného účinku. Odkladný účinek soud přizná kasační stížnosti správního orgánu pouze výjimečně, pokud by odložení účinků rozhodnutí krajského soudu bylo podmíněno ochranou důležitého veřejného zájmu, jehož ohrožení by v konkrétním případě představovalo nepoměrně větší újmu ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s.

[13] Újmou správního orgánu přitom nebude ohrožení jakéhokoliv veřejného zájmu, resp. veřejného zájmu v širším slova smyslu, např. zájmu na obecném výběru daní, na jednotném postupu správních orgánů nebo na procesně hladkém průběhu řízení. Za ohrožení důležitého veřejného zájmu lze podle rozšířeného senátu naopak považovat např. ochranu vzácné kulturní památky, která by mohla být nepřiznáním odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného nevratně poškozena nebo zničena, vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku apod. (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 10 Ads 99/2014 - 58, body 32 a 33).

[14] V nyní projednávaném případě stěžovatel svou žádost odůvodnil tím, že jej napadený rozsudek „nutí“ postupovat v rozporu s usnesením vlády ze dne 18. 7. 2018, č. 474, že zde existují protichůdná rozhodnutí krajských soudů ve skutkově a právních totožných případech a že v případě vyhovění jeho kasační stížnosti by zde existovala dvě protichůdná rozhodnutí správních orgánů.

[15] Skutečnost, že správní orgán má povinnost o věci rozhodnout v souladu se zrušujícím rozsudkem krajského soudu, sama o sobě nemůže vést k přiznání odkladného účinku kasační stížnosti už jen proto, že by tímto způsobem mohl argumentovat každý správní orgán, jehož rozhodnutí bylo zrušeno. Takový postup by se však dostal zcela mimo shora popsaný smysl a znění zákonné úpravy (srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 10 Ads 99/2014 - 58, body 36 a 37). V této souvislosti je třeba opětovně připomenout také usnesení rozšířeného senátu č. j. 2 Ans 3/2006 – 49, podle kterého je správní orgán povinen pokračovat v řízení a respektovat přitom závazný právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku krajského soudu bez ohledu na to, zda byla podána kasační stížnost.

[16] Na tomto závěru nemůže nic změnit ani námitka, že právní názor krajského soudu „nutí“ stěžovatele postupovat v rozporu s usnesením vlády ze dne 18. 7. 2018, č. 474. Tato otázka spadá do rámce věcného posouzení a nemůže být sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku.

[17] K argumentu stěžovatele, že v řízeních zahájených bez osobního podání žádosti může v případě budoucího odmítnutí právních závěrů krajského soudu Nejvyšším správním soudem dojít k existenci dvou odlišných správních rozhodnutí, soud konstatuje, že s touto problematikou se již zcela jednoznačně vypořádal rozšířený senát ve výše citovaném usnesení č. j. 10 Ads 99/2014 - 58, v němž uvedl, že hrozba existence dvou rozhodnutí ve stejné věci nemůže pro správní orgán bez dalšího představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku.

[18] Přiznání odkladného účinku neodůvodňuje ani skutečnost, že různé krajské soudy rozhodly ve skutkově a právně shodných věcech odlišně. Jakkoliv je taková situace nežádoucí, tento rozpor nelze řešit ve fázi rozhodování o odkladném účinku, ale až prostřednictvím meritorního rozhodnutí o kasačních stížnostech v daných věcech. V případě, že protichůdné názory krajských soudů působí stěžovateli procesní komplikace z hlediska rovného přístupu k většímu počtu žadatelů, může požádat o přednostní projednání kasační stížnosti, neboť jedině meritorním posouzením lze dosáhnout vyřešení rozporu, který stěžovatel namítá.

[19] Při posouzení důvodů pro přiznání odkladného účinku nelze přehlédnout ani to, že újma, jíž stěžovatel argumentuje, má spočívat pouze v povinnosti vyhovět žádostem o upuštění od osobního podání žádostí o pobytové oprávnění, a tedy v zahájení řízení. Krajský soud nijak nepředjímal, jaký má být výsledek daných řízení o vydání pobytových oprávnění. Byť se stěžovatel domnívá, že mu krajský soud uložil povinnost zahájit řízení v rozporu se zákonem, Nejvyšší správní soud neshledal právě s ohledem na obsah uložené povinnosti (zahájení řízení), že by se jednalo o tak mimořádný případ, kdy by okamžitým výkonem soudního rozhodnutí mohlo dojít k závažným důsledkům, obdobným těm, které zmínil rozšířený senát v usnesení č. j. 10 Ads 99/2014 – 58.

[20] Lze uzavřít, že z tvrzení stěžovatele ani z obsahu spisu nevyplývá, že by v posuzované věci výkon rozsudku krajského soudu znamenal pro stěžovatele nepoměrně větší újmu ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s.

[21] Nejvyšší správní soud proto kasační stížnosti odkladný účinek nepřiznal.

[22] Závěrem soud připomíná, že usnesení o zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je svou podstatou rozhodnutím předběžné povahy a nelze z něj předjímat budoucí rozhodnutí o věci samé.

P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 27. března 2019

JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu