10 Azs 252/2017

Plný text

10 Azs 252/2017 - 93

pokračování

[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: D. H., zast. JUDr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem [adresa] Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 3. 2017, čj. OAM54/LELE05LE05PS2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 7. 2017, čj. 17 A 56/2017-45,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Ustanovenému zástupci žalobce JUDr. Ing. Jakubu Backovi, advokátu, se přiznává odměna a náhrada hotových výdajů v celkové výši 4 114 Kč, která bude proplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Žalobce je státní příslušník Běloruské republiky. Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2017 ho žalovaný podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, zajistil v zařízení pro zajištění cizinců a stanovil dobu trvání zajištění do 12. 7. 2017. Žalobce se proti rozhodnutí bránil žalobou, kterou krajský soud zamítl.

II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

[2] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. b), d) s. ř. s. V ní předně namítá, že se žalovaný nezabýval zásahem rozhodnutí o zajištění do jeho soukromého a rodinného života, respektive přiměřeností takového rozhodnutí. Krajský soud tuto námitku nevypořádal dostatečně, jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné. Stěžovatel má dále za to, že žalovaný i krajský soud nevyhodnotili správně možnost užití zvláštních opatření podle § 47 zákona o azylu. Namítá, že nemožnost použití zvláštních opatření a důvodnost zajištění žalovaný opřel o naprosto stejné argumenty. To stěžovatel považuje za nepřijatelné. Jediným důvodem pro neuložení zvláštních opatření lišícím se od důvodů zajištění stěžovatele byla skutečnost, že se stěžovatel při svém pobytu na území ČR prokázal padělaným cestovním dokladem. Žalovaný i krajský soud pouze na základě této skutečnosti vycházeli z fikce nespolehlivosti stěžovatele, aniž však zohlednili specifické okolnosti kauzy. Stěžovatel s poukazem na právní úpravu EU a judikaturu Soudního dvora EU i NSS zdůrazňuje, že smyslem zavedení zvláštních opatření do zákona byla snaha o minimalizaci zásahů do osobní svobody cizince. Proto dříve, než správní orgány cizince zajistí, jsou povinny zkoumat jeho konkrétní situaci a provést úvahu o možnosti uložení zvláštních opatření. Správní orgány však takto nepostupují. Paušálně zajišťují všechny osoby, které k pobytu na území ČR využily padělané doklady. Tuto praxi odmítl NSS v rozsudku ze dne 28. 4. 2017, čj. 5 Azs 20/2016-48. Podle stěžovatele proto nemůže být přezkoumatelné odůvodnění, které nemožnost uložení zvláštních opatření opírá pouze o skutečnost, že se cizinec prokázal padělanými doklady.

[3] Žalovaný navrhl kasační stížnost zastavit s poukazem na novelizované znění § 46a odst. 9 zákona o azylu. Upozornil na to, že v době rozhodování o kasační stížnosti již zajištění stěžovatele netrvalo. Dne 5. 4. 2017 vzal stěžovatel písemně žádost o mezinárodní ochranu zpět, a požádal o dobrovolný návrat do své vlasti. Téhož dne žalovaný řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavil podle § 25 písm. a) zákona o azylu. Dne 5. 5. 2017 správní orgány realizovaly repatriaci stěžovatele.

III. Předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU

[4] Při předběžném posouzení věci se NSS jevila sporná skutečnost, zda je § 46a odst. 9 zákona o azylu, ve znění zákona č. 222/2017 Sb., v souladu s právem EU (srov. obdobně též § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR, ve znění zákona č. 222/2017 Sb.). Podle tohoto ustanovení bylo-li zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění, soud řízení o žalobě zastaví. Toto pravidlo se použilo obdobně i pro řízení o kasační stížnosti.

[5] Dle čl. 267 Smlouvy o fungování EU proto NSS usnesením ze dne 23. 11. 2017, čj. 10 Azs 252/2017-43, předložil Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku, která zní:

„Brání výklad čl. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU (Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 96) ve spojení s čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie takové vnitrostátní právní úpravě, která znemožňuje Nejvyššímu správnímu soudu přezkoumat soudní rozhodnutí ve věcech zajištění cizince poté, co je cizinec ze zajištění propuštěn?“

[6] V návaznosti na předběžnou otázku NSS stejným usnesením (výrok II.) v souladu s § 48 odst. 1 písm. b) s. ř. s. řízení o kasační stížnosti přerušil, aby vyčkal rozhodnutí Soudního dvora. Řízení o předběžné otázce Soudní dvůr evidoval jako věc C-704/17. Předběžná otázka byla zveřejněna v Úředním věstníku Evropské Unie C 83, 5. 3. 2018, s. 12. Dne 31. 1. 2019 přednesla v této věci stanovisko generální advokátka Eleanor Sharpston. ECLI:EU:C:2019:85; dostupné na webové adrese: https://curia.europa.eu.

[7] V mezidobí Ústavní soud nálezem ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, zrušil mj. § 46a odst. 9 zákona o azylu ve znění zákona č. 222/2017 Sb. (a též obdobný § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců), a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Dne 21. 1. 2019 byl tento nález zveřejněn ve Sbírce zákonů (č. 16/2019 Sb.). V současné době tedy v právním řádu ČR neexistuje dosavadní procesní omezení soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění žadatele o azyl, který již není zajištěn. Tím jednak odpadla překážka meritorního rozhodnutí o kasační stížnosti, jednak řízení před Soudním dvorem ve věci C-704/17 pro nynější věc ztratilo význam. NSS proto usnesením ze dne 31. 1. 2019, čj. 10 Azs 252/2017-68, vzal zpět žádost o rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce a rozhodl, že se v řízení o kasační stížnosti stěžovatele pokračuje.

IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[8] Posuzovaná kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil NSS v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.

[9] Kasační stížnost není důvodná.

[10] Z hlediska skutkového je nesporné, že se stěžovatel dne 20. 3. 2017 prokázal policejní hlídce při silniční kontrole padělanými bulharskými doklady (občanský průkaz, řidičský průkaz a cestovní doklad) vystavenými na jinou osobu. Mimo tyto doklady neměl stěžovatel žádné platné oprávnění k pobytu na území ČR. Z tohoto důvodu s ním správní orgány zahájily řízení o správním vyhoštění, ve kterém stěžovatel vypověděl, že v ČR pobýval na pracovní vízum v letech 2003 až 2011. Poté, co v ČR nastala ekonomická krize, se vrátil zpět do Běloruska. Do ČR opět přicestoval v září roku 2016 na základě polského pracovního víza platného na šest měsíců. Pracoval zde brigádně na stavbách. Byl si vědom toho, že v ČR nemá platné pracovní povolení, proto své běloruské doklady ukryl a prokazoval se padělanými bulharskými doklady, které si opatřil za úplatu v roce 2015 v době, kdy pracoval v Maďarsku. Věděl, že bulharské doklady jsou padělané a vystavené na cizí jméno. Vysvětlil, že s běloruskými doklady ho v ČR nikdo nechtěl zaměstnat a s bulharskými doklady bylo snazší si najít práci. Od příjezdu do ČR v roce 2016 neučinil žádné kroky, které by vedly k legalizaci jeho pobytu na území. Dále sdělil, že žije v Praze s bývalou manželkou a čtyřmi nezletilými dcerami, které mají běloruskou státní příslušnost a v ČR mají udělen trvalý pobyt. Vydělané peníze dává bývalé manželce, která je na rodičovské dovolené. Prohlásil, že on ani jeho bývalá manželka s dcerami nemají problém se do Běloruska vrátit. V ČR zatím zůstává s rodinou proto, že nejstarší dcera má psychické potíže a navštěvuje zde lékaře, neví však jakého a kde. V případě uložení správního vyhoštění by se stěžovatel vrátil do Běloruska k rodičům. Není si vědom žádné překážky vycestování kromě toho, že v ČR žije jeho manželka s dcerami.

[11] Na základě popsaných skutečností správní orgány rozhodly o vyhoštění stěžovatele na tři roky a stanovily dobu k vycestování do 30 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí. Za účelem realizace vyhoštění stěžovatele zajistily v zařízení pro zajištění cizinců podle příslušných ustanovení zákona o pobytu cizinců. Dne 24. 3. 2017 podal stěžovatel žádost o udělení mezinárodní ochrany. V ní uvedl, že v ČR žije jeho bývalá manželka a čtyři nezletilé dcery. Nejstarší dcera chodí teprve do první třídy základní školy, další dcera navštěvuje mateřskou školu a se dvěma nejmladšími dcerami je manželka na rodičovské dovolené. Rodina potřebuje jeho finanční i psychickou pomoc. Zdůraznil, že jeho nejstarší dcera se léčí u neuropsychologa a tato léčba je finančně nákladná.

[12] Po podání žádosti o mezinárodní ochranu žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 3. 2017 zajistil stěžovatele podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu. Podle žalovaného je totiž z jednání stěžovatele zřejmé, že se i nadále bude vyhýbat povinnosti z území ČR vycestovat, že bude mařit výkon rozhodnutí o vyhoštění a že jeho žádost o mezinárodní ochranu je účelová, podaná pouze s cílem legalizovat si pobyt a vyhnout se vyhoštění. Toto rozhodnutí je předmětem přezkumu v nynější kauze.

[13] Žalovaný napadeným rozhodnutím stěžovatele zajistil dle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle kterého může ministerstvo v případě nutnosti rozhodnout o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podána v zařízení pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského zatýkacího rozkazu k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody do ciziny, nebo je pozdržet, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve.

[14] NSS se ztotožnil se závěrem žalovaného o existenci oprávněné domněnky, že žádost o udělení mezinárodní ochrany podal stěžovatel účelově s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Stěžovatel o mezinárodní ochranu požádal dne 24. 3. 2017, tedy po uložení správního vyhoštění a zajištění v zařízení pro zajištění cizinců podle zákona o pobytu cizinců. V ČR však pobýval od září 2016. Až do zadržení policejní hlídkou dne 20. 3. 2017 se přitom mohl po území ČR volně pohybovat a dostavit se buď na příslušný orgán Policie ČR, či přímo do přijímacího střediska žalovaného a podat žádost o mezinárodní ochranu, což však neučinil. Z výpovědí stěžovatele ani z jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany nevyplynulo naprosto nic, co by mu nebylo známo již před jeho zajištěním nebo by mu bránilo v podání žádosti o mezinárodní ochranu. Stěžovatel se v průběhu řízení o správním vyhoštění vyjadřoval v tom smyslu, že v Bělorusku nepociťuje vůči své osobě žádnou hrozbu, jako jedinou překážku vycestování zmínil přítomnost své bývalé manželky a dcer na území ČR a potřebu jejich finančního zajištění. Uvedené důvody žádosti o mezinárodní ochranu byly stěžovateli nepochybně známy již v době před uložením správního vyhoštění a umístěním v zařízení pro zajištění cizinců. Vše tedy nasvědčuje tomu, že motivací stěžovatele k podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany byla pouze snaha vyhnout se správnímu vyhoštění. NSS připomíná, že institut mezinárodní ochrany neslouží k legalizaci pobytu na území ČR.

[15] Jádrem sporu je však především otázka, zda žalovaný posoudil správně možnost uložení zvláštních opatření, kterým se podle § 47 zákona o azylu rozumí rozhodnutím ministerstva uložená povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany a) zdržovat se v pobytovém středisku určeném ministerstvem, nebo b) osobně se hlásit ministerstvu v době ministerstvem stanovené.

[16] Stěžovatel považuje za nepřijatelné, že nemožnost použití zvláštních opatření podle § 47 zákona o azylu a důvodnost zajištění stěžovatele podle § 46a odst. 1 písm. e) téhož zákona žalovaný opřel o naprosto stejné argumenty. Jediným důvodem pro neuložení zvláštních opatření odlišujícím se od důvodů zajištění byla skutečnost, že se stěžovatel prokázal padělanými doklady. Stěžovatel je přesvědčen, že cizince nelze pouze na základě této skutečnosti automaticky zajistit. Žalovaný prý nevěnoval pozornost konkrétním skutkovým okolnostem jeho kauzy a postupoval zcela paušálně.

[17] NSS souhlasí se stěžovatelem, že zajištění cizince nesmí být automatismem. V obecné rovině představuje zajištění podle azylového zákona zcela mimořádný institut, neboť se jedná o citelný zásah do osobní svobody cizince. Správní orgány proto musí před rozhodnutím o zajištění cizince vždy zvážit, zda nelze řízení o žádosti o mezinárodní ochranu realizovat mírnějšími prostředky, kterými jsou právě zvláštní opatření podle § 47 zákona o azylu. Zajištění je tedy nutné aplikovat pouze tam, kde je ho skutečně třeba. Neznamená to však, že by bylo nejprve nutné uložit zvláštní opatření a k zajištění přistoupit, teprve pokud by nebylo zvláštní opatření účinné. NSS v této souvislosti konstatoval, že „[v]olba mírnějších opatření, než je zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, mezi něž lze řadit zmíněné zvláštní opatření, je vázána na předpoklad, že žadatel bude se státními orgány spolupracovat při realizaci tohoto opatření a že uložení zvláštního opatření je dostatečné k zabezpečení jeho účasti v řízení ve věci mezinárodní ochrany. Pokud zde existují skutečnosti nasvědčující tomu, že by žadatel správní řízení mařil, nelze přistoupit ke zvláštnímu opatření“ (rozsudek ze dne 10. 10. 2016, čj. 7 Azs 185/2016-23, bod 28).

[18] NSS nezpochybňuje ani závěry v rozsudku ze dne 28. 4. 2017, čj. 5 Azs 20/2016-48, kterým argumentuje stěžovatel v kasační stížnosti. NSS v tomto rozsudku odmítl paušální zajištění cizinců podle zákona o pobytu, kteří nevycestovali z území ČR po pravomocném rozhodnutí o správním vyhoštění. Nutno podotknout, že tento judikát se týkal jiných skutkových okolností a vztahuje se k zajištění podle zákona o pobytu cizinců. Přesto lze také v této kauze vycházet z obecných závěrů tohoto judikátu. Správní orgán je povinen vždy posuzovat specifické okolnosti kauzy, zohlednit individuální situaci cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených ČR nebo jinými státy EU. Tyto skutečnosti musí náležitě promítnout do odůvodnění svého rozhodnutí.

[19] NSS je přesvědčen, že žalovaný tyto požadavky v rozhodnutí o zajištění naplnil. Žalovaný vycházel z individuálních skutkových okolností, které popsal na s. 1 až 3 rozhodnutí. V rozhodnutí podrobně vysvětlil, proč nepřistoupil k uložení zvláštních opatření. Žalovanému nelze vytýkat, že za rozhodnou skutečnost považoval protiprávní jednání stěžovatele spočívající v prokazování se padělanými doklady. Toto jednání vedle důsledků ve smyslu zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu naplňuje rovněž skutkovou podstatu trestného činu. Vědomé prokázání se padělanými doklady je natolik závažné porušení právních předpisů, že značně zužuje prostor pro udělení zvláštního opatření. Jakkoliv je tedy obecně nutné upřednostnit zvláštní opatření podle § 47 zákona o azylu, v případech závažného jednání, jakým je prokázání se padělaným dokladem, lze takto postupovat pouze výjimečně. NSS v této souvislosti konstatoval, že „[j]iž samotná okolnost, že cizinec užije při prokazování totožnosti padělaný či pozměněný doklad totožnosti některého z členských států EU umožňující mu za běžných okolností vystupovat pod nepravou identitou (příp. je u něho takový doklad nalezen, aniž by cizinec dokázal osvědčit, že jej nehodlal jakkoli užít), je totiž obvykle velmi silným signálem toho, že cizinec je připraven závažně porušovat pravidla České republiky regulující pobyt cizinců“ (rozsudek ze dne 14. 12. 2017, čj. 2 Azs 237/2017-20). Přestože se citovaná kauza týkala přezkumu rozhodnutí o zajištění podle zákona o pobytu cizinců, lze z této teze nepochybně vycházet také v nynější kauze. Nutno podotknout, že si stěžovatel padělané doklady obstaral zcela vědomě a za úplatu.

[20] Skutečnost, že žalovaný za rozhodující důvod pro neuložení zvláštních opatření považoval předložení padělaných dokladů, tedy nesvědčí o jeho paušálním přístupu, ale je dána závažností tohoto protiprávního jednání.

[21] Vědomé prokázání se padělanými doklady nebylo jedinou skutečností, která vedla žalovaného k závěru o neúčinnosti zvláštních opatření. Stěžovatel nerespektoval zákonnou povinnost pobývat a vykonávat práci na území ČR na základě řádného pobytového titulu. Na území ČR pobýval a pracoval neoprávněně déle než půl roku, aniž činil jakékoliv kroky k legalizaci pobytu. Vedle toho podal stěžovatel žádost o mezinárodní ochranu, o které se lze domnívat, že byla podána pouze účelově. Přestože účelovost žádosti o mezinárodní ochranu byla samotným důvodem zajištění stěžovatele podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, tuto skutečnost lze nepochybně vzít v potaz při hodnocení účinnosti zvláštních opatření v § 47 zákona o azylu. Důvody, na základě kterých lze žadatele o mezinárodní ochranu zajistit (srov. § 46a odst. 1 zákona o azylu), mohou nepochybně ve spojení s konkrétními okolnostmi svědčit o neúčinnosti zvláštních opatření. NSS tedy na rozdíl od stěžovatele nepovažuje za nepřípustné, že důvody zajištění stěžovatele byly zčásti totožné s důvody, na základě kterých žalovaný dovodil neúčinnost zvláštních opatření.

[22] Výše uvedené skutečnosti ve svém souhrnu svědčí o tom, že stěžovatel vědomě nerespektuje právní řád ČR a snaží se vyhnout pravidlům regulujícím pobyt cizinců na území ČR všemi dostupnými prostředky. Žalovaný měl dobrý důvod domnívat se, že pokud by k tomu měl stěžovatel příležitost, opětovně by svoji identitu změnil nebo by podnikl jiné kroky k tomu, aby unikl ze zorného pole státních orgánů a pokračoval ve svém nelegálním pobytu na území ČR. Stěžovatel přitom neuvedl žádné mimořádné okolnosti, které by vyvažovaly nedůvěru správních orgánů plynoucí z dosavadního jednání stěžovatele.

[23] NSS je proto shodně s žalovaným a krajským soudem přesvědčen, že individuální skutkové okolnosti kauzy neodůvodňovaly uložení zvláštních opatření podle § 47 zákona o azylu a odůvodnění rozhodnutí o zajištění nelze v tomto ohledu nic vytknout.

[24] V další části kasační stížnosti stěžovatel namítá, že se žalovaný nijak nezabýval zásahem rozhodnutí o zajištění do jeho soukromého a rodinného života. Krajský soud se podle jeho názoru s touto námitkou nevypořádal přezkoumatelným způsobem.

[25] Stěžovatel po svém zadržení uváděl, že bydlí v Praze společně se svou bývalou manželkou a čtyřmi nezletilými dcerami, které jsou rovněž státní příslušnice Běloruska.

[26] NSS předesílá, že předmětem přezkumu v nynější kauze je rozhodnutí o zajištění cizince podle zákona o azylu. Účelem tohoto typu zajištění není realizace správního vyhoštění. Na rozdíl od případu zajištění cizince podle zákona o pobytu cizinců tedy žalovaný nebyl povinen zabývat se tím, zda správní vyhoštění či vycestování nepřiměřeně nezasahuje do soukromého a rodinného života stěžovatele (srov. rozsudek ze dne 12. 2. 2016, čj. 5 Azs 16/2016-32, ve spojení s usnesením rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS).

[27] Pokud jde o zásah do práva žadatele o mezinárodní ochranu na jeho soukromý a rodinný život způsobený samotným zajištěním, odkazuje NSS na rozsudek ze dne 12. 2. 2016, čj. 5 Azs 16/2016-32, podle kterého „[z]ajištění představuje omezení osobní svobody a jde proto z povahy věci vždy o zásah do rodinného a soukromého života zajišťovaného cizince (stěžovatele). Zajištění ovšem neznamená ztrátu kontaktu zajištěného cizince s jeho rodinnými příslušníky, když podle čl. 10 odst. 4 nové přijímací směrnice 2013/33/EU je povinností členských států zajistit, aby rodinní příslušníci mohli se žadatelem o mezinárodní ochranu komunikovat a navštěvovat jej v podmínkách, které respektují soukromí. Podle § 81 odst. 1 písm. d), e) a f) zákona o azylu má cizinec ubytovaný v přijímacím nebo pobytovém středisku právo přijímat návštěvy, přijímat balíčky a peníze a přijímat a na svůj náklad odesílat písemná sdělení“. V jiném rozsudku NSS s přihlédnutím k judikatuře ESLP, konkrétním okolnostem případu a povaze institutu zajištění dle zákona o azylu konstatoval, že v „projednávaném případě byl stěžovatel omezen na svobodě na maximální délku 120 dní, což jistě nelze považovat za dobu, která by mohla ohrozit udržení rodinného života stěžovatele. Nadto stěžovateli a jeho družce byl umožněn telefonický kontakt (srov. č. l. 6 spisu krajského soudu) a osobní návštěvy. Vzdálenost 80 km uvedeného zařízení od družky stěžovatele se v daném ohledu nejeví jako nepřekonatelná“ (rozsudek ze dne 21. 5. 2014, čj. 6 Azs 33/201445). Stejný závěr lze vyslovit i v této věci. Zajištění žalovaný stanovil do 12. 7. 2017, tj. celkem v délce 106 dnů od vydání rozhodnutí o zajištění, a to do Zařízení pro zajištění cizinců Balková, vzdáleného cca 95 km od Prahy, kde podle stěžovatelovy výpovědi žije jeho bývalá manželka s dětmi. Skutečnost, že má stěžovatel na území ČR exmanželku a děti, tedy sama o sobě neznamená, že by zajištění zasahovalo do jeho soukromých a rodinných poměrů.

[28] Stěžovatel se sice v průběhu správního řízení o vyhoštění a žádosti o mezinárodní ochranu zmínil o finanční závislosti rodiny na jeho příjmech, ani toto tvrzení však nemohlo založit pochybnost o zásahu rozhodnutí o zajištění do soukromého a rodinného života stěžovatele. NSS podotýká, že stěžovatel již od chvíle, kdy přicestoval do ČR, neměl žádný pobytový titul a byl si vědom toho, že na území ČR pobývá a pracuje nelegálně. Musel proto předpokládat, že dříve nebo později bude nucen vycestovat. Jeho rodinný život v ČR byl tedy od počátku nejistý a rodina se nemohla spoléhat na finanční pomoc stěžovatele z příjmů vydělaných nelegální prací. Stěžovatelem tvrzený zásah zajištění spočívající ve zhoršené majetkové situaci rodiny NSS s ohledem na tyto okolnosti nemůže být nepřiměřený (srov. rozsudek NSS ze dne 8. 4. 2015, čj. 1 Azs 20/2015-45).

[29] Individuální skutkové okolnosti dané kauzy tedy nevykazovaly závažná specifika, která by zakládala pochybnosti o zásahu rozhodnutí o zajištění do soukromého a rodinného života stěžovatele. Podle NSS proto nebyl žalovaný povinen se k otázce zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele výslovně vyjadřovat (srov. rozsudek ze dne 21. 2. 2018, čj. 9 Azs 326/2017-30, body 17 až 19). NSS v této souvislosti podotýká, že prostor pro podrobné zkoumání veškerých možných důsledků, které mohou ve sféře zajištěného cizince a jeho rodiny nastat, je v řízení o zajištění značně omezen. Žalovaný má velmi krátkou dobu 5 dnů (§ 46a odst. 4 věta první zákona o azylu) k tomu, aby učinil veškerá skutková zjištění a současně vydal rozhodnutí o zajištění, včetně odůvodnění.

[30] NSS proto nepovažuje za nezákonné, že se v nynější kauze žalovaný v rozhodnutí o zajištění výslovně nezabýval zásahem rozhodnutí o zajištění do soukromého a rodinného života stěžovatele.

[31] Nelze se ztotožnit se stěžovatelem ani v tom, že krajský soud totožnou žalobní námitku nevypořádal přezkoumatelným způsobem. Krajský soud z hlediska dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života považoval za dostatečné, že žalovaný poukázal na konkrétní okolnosti daného případu, které nezakládají žádnou pochybnost o nepřiměřenosti rozhodnutí o zajištění. Tento názor je plně v souladu s výše uvedenou argumentací. Rozsudek krajského soudu NSS neshledal nepřezkoumatelným.

V. Závěr a náklady řízení

[32] NSS proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).

[33] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch; žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.

[34] Podle § 35 odst. 9 ve spojení s § 120 s. ř. s. advokátovi, který byl stěžovateli ustanoven krajským soudem, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát. Ustanovený zástupce provedl ve věci jeden úkon právní služby, kterým je sepsání kasační stížnosti, tj. písemné podání soudu ve věci samé [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Za provedený úkon právní služby zástupci stěžovatele náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu], která se zvyšuje o paušální náhradu hotových výdajů ve výši 300 Kč [§ 13 odst. 4 advokátního tarifu]. Za úkon právní služby tedy ustanovenému zástupci náleží 3 400 Kč a dále částka odpovídající DPH ve výši 21 %, celkem tedy 4 114 Kč. Tato částka bude ustanovenému zástupci stěžovatele vyplacena z účtu NSS do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 21. března 2019

Zdeněk Kühn
předseda senátu

Plný text

10 Azs 252/2017 - 47

pokračování

U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Daniely Zemanové a Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: D. H., zast. Mgr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem [adresa] Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 3. 2017, čj. OAM-54/LE-LE05-LE05-PS-2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 7. 2017, čj. 17 A 56/2017-45,

t a k t o :

I. Soudnímu dvoru Evropské unie se předkládá následující předběžná otázka:
Brání výklad čl. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU (Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 96) ve spojení s čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie takové vnitrostátní právní úpravě, která znemožňuje Nejvyššímu správnímu soudu přezkoumat soudní rozhodnutí ve věcech zajištění cizince poté, co je cizinec ze zajištění propuštěn?
II. Řízení se přerušuje.

O d ů v o d n ě n í :

I. Předmět řízení

[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) je státní příslušník Běloruské republiky. Dne 20. 3. 2017 při silniční kontrole v Praze 4 prokázal svoji totožnost padělanými bulharskými doklady. Dalším šetřením správní orgány zjistily, že stěžovatel pobývá na území České republiky bez platného cestovního dokladu a jakéhokoliv oprávnění k pobytu. Správní orgány proto stěžovateli podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, uložily správní vyhoštění se zákazem vstupu na území členských států Evropské unie v délce tří let a za tímto účelem ho zajistily na dobu 90 dnů.

[2] Stěžovatel následně požádal o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky. Žalovaný proto rozhodnutím ze dne 28. 3. 2017 nově zajistil stěžovatele podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Jako důvod zajištění žalovaný uvedl, že stěžovatel ve smyslu § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu podal žádost o udělení mezinárodní ochrany účelově, pouze s cílem legalizovat si pobyt a vyhnout se vyhoštění.

[3] Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí žalobu. V ní namítal, že žalovaný v rozhodnutí o zajištění nedostatečně posoudil možnost uložení zvláštních opatření podle § 47 zákona o azylu, nezvážil ani zásah do soukromého a rodinného života stěžovatele. Krajský soud žalobu věcně projednal a rozsudkem označeným v záhlaví ji dne 4. 7. 2017 zamítl jako nedůvodnou.

[4] Tento rozsudek napadl stěžovatel kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud obdržel dne 16. 8. 2017. V kasační stížnosti velmi detailně vysvětluje, proč bylo jeho zajištění v rozporu se zákonem i s právem Evropské unie. Dále vysvětluje nesprávnosti, kterých se údajně ve svém rozsudku krajský soud dopustil. Proto se domáhá zrušení rozsudku krajského soudu.

[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti informoval Nejvyšší správní soud, že zajištění stěžovatele již netrvá. Stěžovatel dne 5. 4. 2017 vzal žádost o udělení mezinárodní ochrany zpět a dne 5. 5. 2017 dobrovolně vycestoval do Běloruské republiky. Žalovaný poukázal na novelizovaný § 46a odst. 9 zákona o azylu, účinný od 15. 8. 2017, podle kterého je ukončení zajištění důvodem pro zastavení soudního řízení ve věci přezkumu zajištění žadatele o mezinárodní ochranu. Žalovaný proto navrhl řízení o kasační stížnosti zastavit.

[6] Sporná je v nyní posuzovaném případě otázka, zda je možné v souladu s § 46a odst. 9 zákona o azylu, ve znění účinném od 15. 8. 2017, zastavit řízení před Nejvyšším správním soudem ve věci přezkumu zákonnosti zajištění žadatele o mezinárodní ochranu jen proto, že zajištění již skončilo.

II. Použitelné právo Evropské unie a vnitrostátní právní úprava

[7] Právo Evropské unie upravuje zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu v čl. 8 až 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 96-116. Soudní přezkum zajištění garantuje směrnice v čl. 9 odst. 3: V případech, kdy zajištění nařizují správní orgány, zajistí členské státy, aby mohl být proveden z moci úřední nebo na žádost žadatele rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku příslušného řízení. Členské státy za tímto účelem stanoví ve vnitrostátním právu lhůtu pro provedení přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední nebo přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele. Je-li zajištění shledáno v rámci soudního přezkumu jako nezákonné, musí být dotčený žadatel neprodleně propuštěn. Čl. 9 odst. 5 dále stanoví, že [z]ajištění přezkoumává v přiměřených časových odstupech soudní orgán z moci úřední nebo na žádost dotyčného žadatele a činí tak zejména vždy při jeho prodlužování, nebo jakmile to vyžadují okolnosti či jsou k dispozici nové informace, které mohou mít vliv na zákonnost zajištění.

[8] Čl. 9 směrnice 2013/33 se aplikuje také na soudní přezkum zajištění za účelem přemístění do jiného členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu [odkaz v čl. 28 odst. 4 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 31-59].

[9] Obdobně je upraven též soudní přezkum zajištění za účelem vyhoštění v čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008, o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, Úř. věst. L 348, 24. 12. 2008, s. 98-107.

[10] V obecné rovině zakotvuje právo na osobní svobodu čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie (Úř. věst. C 202, 7. 6. 2016, s. 389-405). Tento článek stručně konstatuje, že [k]aždý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. V souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie a Vysvětlení k danému článku (2007/C 303/02, Úř. věst. C 303, 14. 12. 2007, s. 17-35) má však právo na osobní svobodu v čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie stejný obsah jako totéž právo upravené v čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (viz např. také rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 2. 2016, C‑601/15 PPU J.N., ECLI:EU:C:2016:84

bod 47). Podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod [k]aždý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné. Čl. 5 odst. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod dále stanoví, že [k]aždý, kdo byl zatčen nebo zadržen v rozporu s ustanoveními tohoto článku, má nárok na odškodnění.

[11] Právo na soudní přezkum je upraveno v čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, ve kterém se uvádí, že [k]aždý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.

[12] Dle názoru Nejvyššího správního soudu čl. 9 směrnice 2013/33 ve spojení s čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie neomezuje právo na soudní přezkum pouze na dobu, po kterou je cizinec zajištěn.

[13] Vnitrostátní právní úpravu zajištění žadatelů o udělení mezinárodní ochrany obsahuje zákon č. 325/1999 Sb., o azylu. Podmínky soudního přezkumu zajištění zákon o azylu stanoví v § 46a odst. 6 až 9. Proti rozhodnutí žalovaného o zajištění lze podat ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení rozhodnutí žalobu. Žalovaný předloží soudu správní spis společně s vyjádřením k žalobě do pěti pracovních dnů ode dne doručení žaloby. Soud v prvním stupni je povinen o žalobě rozhodnout do sedmi pracovních dnů ode dne doručení správního spisu soudu. Proti rozhodnutí soudu v prvním stupni je přípustná kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Pro řízení o kasační stížnosti ve věcech přezkumu zákonnosti zajištění již žádné konkrétní lhůty stanoveny nejsou. Pokud Nejvyšší správní soud shledá kasační stížnost důvodnou i ve vztahu ke správnímu rozhodnutí o zajištění, může zrušit nejen rozhodnutí soudu v prvním stupni a věc mu vrátit k dalšímu řízení, ale přímo i rozhodnutí správního orgánu o zajištění (§ 110 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní).

[14] Zákon o azylu, ve znění do 14. 8. 2017, nevylučoval soudní přezkum zajištění v případě, že zajištění cizince již skončilo. Podle konstantní judikatury nemělo ukončení zajištění na projednatelnost žaloby nebo kasační stížnosti ve věci zajištění cizince žádný vliv. Nejvyšší správní soud výslovně uváděl, že „[z] platné právní úpravy nelze dovodit, že ukončení zajištění cizince je důvodem pro ukončení soudního řízení o žalobě, jíž se cizinec dotčený správním rozhodnutím o zajištění domáhá soudní ochrany. Pravomocné správní rozhodnutí stále existuje, může být nezákonné z důvodů namítaných v žalobě, a proto nelze přezkum takového správního rozhodnutí odmítnout; tento postup by představoval odepření práva na soudní ochranu“ (rozsudek ze dne 21. 7. 2005, čj. 7 Azs 101/2005-46, č. 1404/2007 Sb. NSS).

[15] S účinností od 15. 8. 2017 zákonodárce novelou provedenou zákonem č. 222/2017 Sb. omezil v zákoně o azylu soudní přezkum zajištění. Podle novelizovaného znění § 46a odst. 9 zákona o azylu [v] případě, že je zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění nebo o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění, soud řízení o žalobě zastaví. O ukončení zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo cizince ministerstvo neprodleně informuje příslušný soud, který žalobu projednává. Věty první a druhá se pro řízení o kasační stížnosti použijí obdobně. Obdobně je s účinností od 15. 8. 2017 v § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, omezen také soudní přezkum zajištění za účelem vyhoštění a zajištění za účelem přemístění do jiného členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu (§ 124 zákona a § 129 zákona o pobytu cizinců na území České republiky).

[16] Nejvyšší správní soud se v souvislosti s novelizovaným zněním § 46a odst. 9 zákona o azylu již zabýval dílčí otázkou týkající se omezení dvojinstančnosti soudního přezkumu. Jednalo se o situaci, kdy řízení před soudem prvního stupně skončilo ještě před účinností novely § 46a odst. 9 zákona o azylu dne 15. 8. 2017. Ukončení zajištění tedy nemělo na věcné projednání žaloby v prvním stupni vliv. Soudní řízení ve druhém stupni však probíhalo již po účinnosti této novely. Nejvyšší správní soud v takovém případě řízení o kasační stížnosti v souladu s § 46a odst. 9 zákona o azylu zastavil. V odůvodnění rozhodnutí konstatoval, že nárok na soudní řízení v další instanci není českým ústavním pořádkem nikde zakotven. Jakkoliv § 46a odst. 9 věty třetí zákona o azylu do určité míry omezuje právo na přístup k Nejvyššímu správnímu soudu, „nezasahuje toto ustanovení do práv stěžovatele natolik intenzivním způsobem, aby bylo možno dojít k závěru o jeho protiústavnosti“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2017, čj. 3 Azs 153/2017-29, body 13 a 14). Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí ponechal otevřenou otázku, nakolik uvedené závěry dopadají i na situaci, kdy rozhodnutí nepřezkoumá ani krajský soud, neboť cizinec byl propuštěn ze zajištění již v průběhu řízení před tímto soudem.

III. Rozbor předkládané předběžné otázky

[17] Nejvyšší správní soud musí v nynější kauze rozhodnout, zda má řízení o kasační stížnosti zastavit v souladu s § 46a odst. 9 zákona o azylu. Stěžovatel v nynější kauze doručil kasační stížnost soudu dne 16. 8. 2017. Řízení před Nejvyšším správním soudem bylo tedy zahájeno jeden den po účinnosti novely soudního přezkumu zajištění. Žalovaný informoval soud, že zajištění stěžovatele již netrvá. Tyto skutečnosti naplňují podmínky stanovené v § 46a odst. 9 zákona o azylu pro zastavení řízení o kasační stížnosti.

[18] Pokud bude cizinec ze zajištění propuštěn ještě dříve, než krajský soud rozhodne o žalobě, mělo by být podle českého zákona řízení o žalobě zastaveno. Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že § 46a odst. 9 zákona o azylu se nemůže aplikovat, pokud by snad připravil cizince o jakýkoliv soudní přezkum zajištění. Cizinec domáhající se soudního přezkumu zajištění nemůže dopředu s jistotou vědět, zda jeho zajištění bude soudně přezkoumáno, a to ani poté, co již bylo zahájeno soudní řízení v této věci. Jedná se o značné narušení právní jistoty a legitimního očekávání zajištěných žadatelů o mezinárodní ochranu. Protiprávně zajištěným žadatelům navíc takto nastavená právní úprava odepírá právo na náhradu škody (včetně nemateriální újmy) vyplývající z čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s čl. 5 odst. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (viz bod [10] shora). Podle vnitrostátní právní úpravy je totiž nezbytným předpokladem pro přiznání nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, aby bylo takové rozhodnutí nejprve k tomu příslušným orgánem zrušeno nebo změněno (§ 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem).

[19] V případě vyloučení jakéhokoliv soudního přezkumu zajištění budou porušena ustanovení směrnic vypočtených v bodech [7] až [9] shora, jakož i čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie. Rozpornost § 46a odst. 9 zákona o azylu s těmito pravidly práva Evropské unie za situace, kdy neproběhl věcný přezkum zákonnosti zajištění ani v jednom stupni řízení před správními soudy, považuje Nejvyšší správní soud za acte clair, výklad práva Evropské unie je tu zřejmý. Proto je nezbytné zohlednit princip přednosti práva Evropské unie, a vnitrostátní právní úpravu rozpornou s právem Evropské unie neaplikovat. V tomto ohledu, přinejmenším pro řízení před soudem prvého stupně, je proto § 46a odst. 9 zákona o azylu neaplikovatelný pro rozpor s uvedenými normami práva Evropskému unie (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, sp. zn. 6 Azs 320/2017).

[20] Nicméně právě uvedené není přímo předmětem předběžné otázky. V nynější věci krajský soud rozhodnutí o zajištění přezkoumal, o žalobě meritorně rozhodl. Nejvyšší správní soud má však za to, že rozporná s právem Evropské unie může být i taková aplikace vnitrostátního zákona, která připraví cizince o přezkum rozsudku krajského soudu v řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že právo Evropské unie jako takové negarantuje právo na soudní přezkum zákonnosti zajištění ve více soudních instancích. Nová procesní úprava v předkládané věci však odporuje zásadám ekvivalence i efektivity při uplatnění práva Evropské unie na soudní ochranu žadatele o mezinárodní ochranu v souvislosti se zbavením jeho osobní svobody zajištěním v právním řádu České republiky.

[21] Právo Evropské unie samozřejmě neurčuje podmínky pro projednatelnost mimořádného opravného prostředku, jakým je též kasační stížnost podávaná dle českého práva k Nejvyššímu správnímu soudu. Je proto na vnitrostátním zákonodárci, jaké opravné prostředky k nejvyššímu soudu v rámci soudní soustavy zvolí, mimo jiné zda dá nejvyššímu soudu pravomoc vybrat si věci, které pro jejich všeobecnou významnost zasluhují rozhodnutí nejvyššího soudu, nebo naopak zaváže nejvyšší soud rozhodovat v zásadě všechny věci bez ohledu na jejich precedentní význam.

[22] Kasační stížnost podávaná k Nejvyššímu správnímu soudu je nastavena velmi široce, Nejvyšší správní soud ve většině věcí nemá na výběr, zda věc pro její obecný význam rozhodne, nebo naopak odmítne pro nedostatek precedentního významu. Naopak tam, kde zákon dává Nejvyššímu správnímu soudu pravomoc selekce jen skutečně významných případů, je hlavní funkcí této pravomoci sjednocovat judikaturu nižších soudů. Příkladem je institut nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany (azylu), zakotvený v § 104a zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního. Podle § 104a jestliže kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost. Kasační stížnost je v těchto věcech přijatelná zejména, dotýká-li se právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou, nebo byly řešeny odlišně, či pokud vyvstane potřeba změnit judikaturu (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS).

[23] Omezení přezkumu rozhodnutí o zajištění v řízení o kasační stížnosti naráží dle Nejvyššího správního soudu na zásadu efektivity, která zajišťuje účinnou ochranu práv vyplývajících z norem evropského práva. Vnitrostátní procesní postupy nesmí v praxi znemožňovat či nadměrně ztěžovat vymáhání práva Evropského unie [např. rozsudky Soudního dvora ze dne 19. 6. 1990, Factortame Ltd a další (Factortame I), C-213/89, ECLI:EU:C:1990:257

body 20-23, či ze dne 14. 12. 1995, Peterbroeck, C‑312/93, ECLI:EU:C:1995:437

bod 14]. Tato zásada je kodifikována také v čl. 19 odst. 1, věta 3., Smlouvy o Evropské unii, podle které [č]lenské státy stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie. Současně omezení soudního přezkumu zajištění před Nejvyšším správním soudem naráží také na zásadu efektivní soudní ochrany zakotvené v čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, tedy právo na přístup k soudu a možnost fakticky se domoci svého práva.

[24] Přezkum rozhodnutí krajského soudu před Nejvyšším správním soudem závisí s ohledem na § 46a odst. 9 zákona o azylu na nahodilých událostech. Odvíjí se zejména od toho, jak rychle krajské soudy a následně Nejvyšší správní soud stihnou věc přezkoumat. Především však závisí na postupu žalovaného, který může přezkumu rozsudku krajského soudu zabránit zcela jednoduše tak, že cizince ze zajištění propustí (např. proto, že mu vyhovuje právní názor vyslovený v rozsudku krajského soudu, a nechce ho podrobit přezkumu na základě kvalitní kasační stížnosti). Takovéto svévoli nová právní úprava vysloveně nahrává. Soudní dvůr v této souvislosti ve věci Al Chodor výslovně uvedl, že „zajištění žadatelů, což je závažný zásah do jejich práva na svobodu, je podmíněno dodržováním striktních záruk, jimiž jsou existence právního základu, srozumitelnost, předvídatelnost, dostupnost a ochrana před svévolí“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 3. 2017, Al Chodor, C-528/15, ECLI:EU:C:2017:213

bod 40).

[25] V neposlední řadě nutno uvést, že i přes krátké lhůty, které soudy v prvním stupni pro rozhodnutí ve věcech zajištění mají (srov. bod [13]), se kasační stížnosti žadatelů k Nejvyššímu správnímu soudu dostávají ve většině případů až po té, kdy je již zajištění ukončeno, nebo k propuštění ze zajištění dochází bezprostředně po zahájení řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud tak, vzhledem k zákonné povinnosti zastavit v těchto případech řízení, nemůže přezkoumat zákonnost rozhodnutí o zajištění. V důsledku toho Nejvyšší správní soud ztrácí možnost sjednocovat judikaturu nižších soudů týkající se zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu. Na rozdíl od pravomoci selektovat významné precedentní případy a následně o nich rozhodnout totiž v oblasti zajištění cizinců musí Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti automaticky zastavit, jakkoliv třebas kasační stížnost přináší zcela nové a judikaturou doposud neřešené právní otázky.

[26] Přestože unijní právo nestanoví ani pro soudní ochranu ve věcech zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu právo na více instancí, je v každém případě třeba zajistit, aby se jednalo, alespoň v jednom stupni, o soudní ochranu efektivní. Taková ochrana jistě může být zabezpečena i tím, že se pro tento účel zavede řízení v jednom stupni před specializovaným soudem či tribunálem, který má případně i zavedené vnitřní mechanismy pro sjednocování judikatury. Jiná je ovšem situace v České republice, kde v těchto věcech rozhoduje v prvním stupni správního soudnictví vícero krajských soudů (dle § 46a odst. 7 zákona o azylu bude o žalobě rozhodovat krajský soud, v jehož obvodu je žadatel o udělení mezinárodní ochrany v den podání žaloby hlášen k pobytu). Sjednocující role Nejvyššího správního soudu proto významně přispívá k jednotnému, a tedy účinnému vymáhání práva Evropské unie na národní úrovni. Pokud v soustavě správních soudů chybí sjednocující role Nejvyššího správního soudu, je zde velké nebezpečí vytváření odlišných rozhodovacích praxí a tedy i nerovného přístupu v těchto otázkách na každém krajském soudu, resp. u každého soudce rozhodujícího v těchto věcech, které v podstatě není možné žádným způsobem sjednotit. To bude mít dramatický dopad na předvídatelnost rozhodování správních orgánů i krajských soudů a ve výsledku může významně oslabit právní postavení cizinců zajištěných podle českého práva.

[27] Právní úprava v § 46a odst. 9 zákona o azylu, účinná od 15. 8. 2017, je navíc problematická s ohledem na zásadu ekvivalence (rovnocennosti). Tato zásada přikazuje členským státům zajistit při uplatňování práva Evropské unie podmínky ne méně příznivé či méně účinné, než jaké jsou k dispozici v souvislosti s uplatňováním práva vnitrostátního (např. rozsudky Soudního dvora ze dne 16. 12. 1976, Rewe, C-33/76, ECLI:EU:C:1976:188

body 5 a 6, či ze dne 14. 12. 1995, van Schijndel a van Veen, C430/93 a C431/93, ECLI:EU:C:1995:441

bod 17).

[28] Soudní přezkum zajištění v § 46a odst. 9 je méně příznivý než soudní ochrana dostupná v obdobných případech upravených ve vnitrostátním právu. Podle konstantní judikatury podmínkou soudního přezkumu obecně „je skutečnost, že ke zkrácení na právech před podáním žaloby došlo, a nikoli, že účinky tohoto rozhodnutí trvají i v době rozhodování soudu o žalobě. […] Pro tento přezkum je pak zcela nepodstatné, zda účinky napadeného rozhodnutí trvají či nikoli“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2005, čj. 2 Azs 88/2005 – 49). Obdobné principy se aplikují také na vnitrostátní případy zbavení či omezení osobní svobody. Jako příklad lze uvést zajištění podle § 26 a § 27 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Zákon neomezuje soudní přezkum pouze po dobu trvání zajištění a nevylučuje možnost domáhat se soudní ochrany ve více instancích (např. přezkum zákonnosti zajištění podle § 26 odst. 1 písm. f) zákona o Policii České republiky v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2017, čj. 9 As 36/2017-48). Dalším příkladem je přezkum zákonnosti převzetí a držení ve zdravotním ústavu podle § 66-84 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních. V souladu s § 72 zákona o zvláštních řízeních soudních bude soudní přezkum pokračovat i poté, co byl člověk ze zdravotního ústavu propuštěn, prohlásí-li, že na projednání věci trvá. Soudní ochrana není zákonem omezena ani při přezkumu zákonnosti vazby trestně obviněného podle § 67-74a zákona č. 141/1961, o trestním řízení soudním. Ve všech shora uvedených případech má osoba omezená na své osobní svobodě právo na soudní přezkum ve dvou (případně více) instancích. Předkládací soud se proto domnívá, že právní úprava, která zajištěnému žadateli o azyl fakticky znemožňuje přístup k Nejvyššímu správnímu soudu, a vylučuje tím soudní přezkum zákonnosti zajištění ve druhém stupni, může být v rozporu se zásadou ekvivalence.

[29] Je pravda, že soudní řád správní v některých věcech zcela vylučuje možnost podání kasační stížnosti (např. rozhodování krajských soudů ve věci zákonnosti komunálních a krajských voleb). V těchto věcech je omezení odůvodněno nutností rychle dospět ke konečnému rozhodnutí o přezkoumání zákonnosti voleb, potvrdit mandát zvolených zastupitelů a konstituovat nově zvolená obecní či krajská zastupitelstva. U zajištění však obdobný legitimní veřejný zájem, jímž by bylo možné odůvodnit výrazné omezení práv cizince, absentuje. Není jím ani procesní ekonomie. Nejvyšší správní soud v minulosti rozhodoval v řadě případů zajištění cizinců a výrazně v tomto směru ovlivňoval judikaturu krajských soudů. Nejedná se však o takové počty věcí, které by ohrožovaly rychlost či plynulost rozhodování Nejvyššího správního soudu a vyžadovaly takové radikální a tomuto případnému účelu zcela zjevně nepřiměřené opatření, jako je povinné zastavení řízení.

[30] Nejvyšší správní soud uzavírá, že zajištění představuje velmi citelný zásah do jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce - osobní svobody. Proto je třeba bezvýhradně trvat na efektivním a předvídatelném soudním přezkumu zákonnosti zajištění a to zejména s ohledem na skutečnost, že proti rozhodnutí o zajištění neexistují v řízení před správními orgány žádné opravné prostředky. Jediným možným opravným prostředkem podle českého práva je soudní přezkum rozhodnutí, včetně rovného přístupu k Nejvyššímu správnímu soudu, jako mají stěžovatelé v jiných věcech.

IV. Závěr

[31] Nejvyšší správní soud proto pokládá Soudnímu dvoru Evropské unie následující otázku: Brání výklad čl. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU (Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 96) ve spojení s čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie takové vnitrostátní právní úpravě, která znemožňuje Nejvyššímu správnímu soudu přezkoumat soudní rozhodnutí ve věcech zajištění cizince poté, co je cizinec ze zajištění propuštěn?

[32] V návaznosti na položení předběžné otázky Nejvyšší správní soud dle § 48 odst. 1 písm. b) s. ř. s. přerušil řízení. Poté, co Soudní dvůr o předložených otázkách rozhodne, bude v řízení pokračováno (§ 48 odst. 5 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 23. listopadu 2017

Zdeněk Kühn
předseda senátu

Plný text

10 As 303/2018 - 12

pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: D. H., zast. Mgr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem [adresa] Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem [adresa] Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 3. 2017, čj. OAM54/LELE05LE05PS2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 7. 2017, čj. 17 A 56/2017-45,

takto:

I. V řízení se pokračuje.

II. Žádost o rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce podanou Nejvyšším správním soudem na základě usnesení ze dne 23. 11. 2017, čj. 10 Azs 252/2017-43, o níž vede Soudní dvůr řízení ve věci C-704/17, bere Nejvyšší správní soud zpět.

Odůvodnění:

[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) byl rozhodnutím ze dne 28. 3. 2017 zajištěn podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Jako důvod zajištění žalovaný uvedl, že stěžovatel ve smyslu § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu podal žádost o udělení mezinárodní ochrany účelově, pouze s cílem legalizovat si pobyt a vyhnout se vyhoštění.

[2] Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí žalobu. V ní namítal, že žalovaný v rozhodnutí o zajištění nedostatečně posoudil možnost uložení zvláštních opatření podle § 47 zákona o azylu, nezvážil ani zásah do soukromého a rodinného života stěžovatele. Krajský soud žalobu věcně projednal a rozsudkem označeným v záhlaví ji dne 4. 7. 2017 zamítl jako nedůvodnou.

[3] Tento rozsudek napadl stěžovatel kasační stížností, kterou NSS obdržel dne 16. 8. 2017. V kasační stížnosti velmi detailně vysvětluje, proč bylo jeho zajištění v rozporu se zákonem i s právem EU. Dále vysvětluje nesprávnosti, kterých se údajně ve svém rozsudku krajský soud dopustil. Proto se domáhá zrušení tohoto rozsudku. Při předběžném posouzení věci se Nejvyššímu správnímu soudu jevila spornou otázka souladu § 46a odst. 9 zákona o azylu s právem EU (srov. obdobně § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb.). Toto ustanovení totiž stanovilo, že

[v] případě, že je zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění nebo o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění, soud řízení o žalobě zastaví. O ukončení zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo cizince ministerstvo neprodleně informuje příslušný soud, který žalobu projednává. Věty první a druhá se pro řízení o kasační stížnosti použijí obdobně.

[4] Dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie se proto NSS obrátil ve věci výkladu práva EU na Soudní dvůr (usnesení ze dne 23. 11. 2017, čj. 10 Azs 252/2017-43) s touto předběžnou otázkou:

„Brání výklad čl. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU (Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 96) ve spojení s čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie takové vnitrostátní právní úpravě, která znemožňuje Nejvyššímu správnímu soudu přezkoumat soudní rozhodnutí ve věcech zajištění cizince poté, co je cizinec ze zajištění propuštěn?“

[5] V návaznosti na uvedenou předběžnou otázku pak NSS stejným usnesením v souladu s § 48 odst. 1 písm. b) s. ř. s. přerušil řízení (výrok II.), aby vyčkal rozhodnutí Soudního dvora. Řízení o předběžné otázce je vedeno Soudním dvorem jako věc C-704/17 D. H. Předběžná otázka byla zveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie C 83, 5. 3. 2018, s. 12.

[6] Ústavnost ustanovení zákona, jehož soulad s právem EU zamýšlel NSS ověřit u Soudního dvora, zkoumal také Ústavní soud. Nálezem ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, zrušil mj. § 46a odst. 9 zákona o azylu (a též obdobný § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb.) dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Dne 21. 1. 2019 byl tento nález zveřejněn ve Sbírce zákonů (č. 16/2019 Sb.).

[7] Jelikož Ústavní soud zrušil sporné ustanovení zákona o azylu, NSS nic nebrání posoudit kasační stížnost stěžovatele. V současné době v právním řádu ČR neexistuje dosavadní procesní omezení soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění žadatele o azyl, který již není zajištěn. Ač je NSS přesvědčen, že by rozhodnutí Soudního dvora o předložené otázce významně přispělo k objasnění výkladu principů práva EU, musí konstatovat, že v projednávané kauze již není dán důvod, pro nějž se původně obracel na Soudní dvůr s uvedenou předběžnou otázkou. Vzhledem k tomu, že sporné ustanovení zákona o azylu zrušil Ústavní soud výše cit. nálezem, není již rozhodnutí Soudního dvora o této předběžné otázce nezbytné pro rozhodnutí v této věci. Soudní dvůr by rozhodoval jen o akademické otázce.

[8] Z uvedených důvodů rozhodl NSS o tom, že v dosud přerušeném řízení pokračuje (§ 48 odst. 5 s. ř. s.) a zároveň v souladu s čl. 100 ve spojení s čl. 148 Jednacího řádu Soudního dvora vzal svou žádost o rozhodnutí Soudního dvora o uvedené předběžné otázce zpět. Poté je NSS připraven věcně posoudit kasační stížnost.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 a § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 31. ledna 2019

Zdeněk Kühn
předseda senátu