Rozsudek ze dne 28. 11. 2025
Plný text
2 As 287/2023 - 62
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Sylvy Šiškeové a soudců Tomáše Kocourka a Evy Šonkové v právní věci žalobce: České vysoké učení technické v Praze, se sídlem [adresa] Praha 6, zast. Mgr. Marošem Sovákem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti žalované: Technologická agentura České republiky, se sídlem [adresa] Praha 6, zast. Mgr. Pavlem Kroupou, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 12. 2022, č. j. TACR/119 7/2022, a rozhodnutí předsednictva žalované o stížnosti ze dne 9. 2. 2023, č. j. TACR/119 9/2022, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 8. 2023, č. j. 14 A 49/2023 16,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 8. 2023, č. j. 14 A 49/2023 16, se ruší v části, v níž byla odmítnuta žaloba směřující proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 12. 2022, č. j. TACR/119 7/2022, a věc se v tomto rozsahu vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. V rozsahu, v němž byla usnesením Městského soudu v Praze ze dne 9. 8. 2023, č. j. 14 A 49/2023 16, odmítnuta žaloba v části směřující proti rozhodnutí předsednictva žalované o stížnosti ze dne 9. 2. 2023, č. j. TACT/119 9/2022, se kasační stížnost zamítá.
III. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v části, v níž byla kasační stížnost zamítnuta.
IV. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v části, v níž byla kasační stížnost zamítnuta, nepřiznává.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná rozhodnutím označeným v záhlaví podle § 21 odst. 7 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), rozhodla, že návrh projektu žalobce č. TN02000056 – Národní centrum kompetence – Kybernetika a umělá inteligence II. nebude podpořen (dále též „rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže“). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce stížnost, kterou předsednictvo žalované zamítlo rozhodnutím označeným v záhlaví. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce bránil u Městského soudu v Praze, který žalobu odmítl.
[2] Městský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 14. 9. 2016, č. j. 10 As 216/2015 34, č. 3484/2016 Sb. NSS, uvedl, že rozhodnutí o stížnosti není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje totiž není řádným opravným prostředkem a žalovaná jí tuto povahu nemohla propůjčit vnitřní směrnicí. Poučení užité v rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže označil městský soud za krajně nevhodné. Nešlo však o poučení nesprávné, v jehož důsledku by žalobci neuplynula lhůta k podání žaloby. I pokud by městský soud posoudil žalobu jako směřující proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, byla by opožděná.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[3] Žalobce (dále „stěžovatel“) v kasační stížnosti namítl, že mu městský soud odepřel přístup ke spravedlnosti a že jeho žaloba měla být posouzena jako včas podaná žaloba proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže. Na podporu svého názoru odkázal na rozsudky NSS ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 50, a ze dne 10. 5. 2017, č. j. 6 Afs 55/2016 70, a také na nález Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11. Směrnice žalované upravující institut stížnosti navozuje dojem, že se o řádný opravný prostředek jedná. Pojednává o ní jako o opravném prostředku, podrobně upravuje postup při rozhodování o ní a nazývá jej řízením. V rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže bylo obsaženo poučení o možnosti podat stížnost. Rozhodnutí o stížnosti má všechny zákonné náležitosti rozhodnutí podle § 68 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, včetně poučení o nemožnosti podat další opravné prostředky. Žalobce tak byl v dobré víře, že stížnost je řádným opravným prostředkem. Pokud by nebylo možné žalobu posoudit jako včasnou žalobu proti rozhodnutí, měla být podle stěžovatele posouzena jako žaloba na ochranu před nezákonným zásahem.
[4] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti označila odkaz městského soudu na rozsudek NSS č. j. 10 As 216/2015 34 za přiléhavý, neboť se přímo týká institutu stížnosti podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje. Oproti tomu judikatura citovaná stěžovatelem se týká námitek proti opatření o nevyplacení části dotace podle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Ty zákon upravuje podrobněji a vyvolávají na rozdíl od stížnosti legitimní očekávání, že se jedná o opravný prostředek. Také jde o odlišnou fázi řízení o poskytnutí dotace (její odnětí, nikoli přiznání). Stěžovateli nevzniklo legitimní očekávání, že stížnost je řádným opravným prostředkem. Tento její charakter nemůže vyplývat pouze ze směrnice žalované. Směrnice označuje stížnost jako opravný prostředek, nikoli řádný opravný prostředek. Legitimní očekávání stěžovatele ohledně povahy stížnosti nemohlo vyvolat ani to, že rozhodnutí o ní má náležitosti rozhodnutí podle správního řádu a že rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže obsahovalo poučení o možnosti stížnost podat. Žalovaná nesouhlasí ani s tím, že by žaloba mohla být posouzena jako zásahová. Stěžovatel totiž podal správný typ žaloby, pouze pochybil při jejím podání.
III. Řízení před rozšířeným senátem
[5] Usnesením ze dne 15. 10. 2024, č. j. 2 As 287/2023 36, postoupil druhý senát NSS věc rozšířenému senátu, neboť se zamýšlel odchýlit od části závěrů vyslovených v rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34, o nichž měl za to, že dopadají i na nynější věc. Druhý senát se ztotožnil s argumentací stěžovatele a konkrétně nesouhlasil se závěrem, že je třeba běh lhůty pro podání žaloby v nynější věci odvozovat ode dne doručení domněle prvostupňového rozhodnutí (body 33 a 34 rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34, bod 27 usnesení č. j. 2 As 287/2023 36).
[6] K usnesení o postoupení věci se vyjádřila žalovaná. Upozornila, že žalobci se nedostalo nesprávného poučení o opravném prostředku, což činí neaplikovatelnými nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3476/11 a IV. ÚS 2163/11. Rovněž rozsudky NSS č. j. 6 Afs 2/2016 50 a 6 Afs 55/2016 70 se týkají odlišné situace, konkrétně odnětí části již přiznané dotace. Naproti tomu v nyní posuzované věci jde o přezkum hodnocení projektů ve fázi před rozhodnutím o přidělení dotace (grantu na výzkum). Na poskytnutí dotace není právní nárok.
[7] V posuzované věci žalovaná stěžovatele pouze informovala o tom, že zákon umožňuje podat stížnost k její kontrolní radě. V poučení ani v interních dokumentech žalované není uvedeno, že by mělo jít o řádný opravný prostředek. Ani v textu rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže není nic, co by mohlo u stěžovatele vzbudit domněnku, že se nejedná o finální rozhodnutí. Argumentace druhého senátu byla podle žalované nepřiléhavá i v tom, že na jednu stranu o stěžovateli uvádí, že je právní laik, na druhou stranu ovšem sděluje, že jeho legitimní očekávání by mělo být založeno jistou podobností procesu vyřízení stížnosti s odvolacím řízením. Takovou úvahu nelze u laika očekávat.
[8] Stěžovatel je veřejnou vysokou školou, která sama v mnoha případech vystupuje jako správní orgán, a musí mít proto značnou zkušenost s administrativními a právními postupy, včetně těch upravených v zákoně o podpoře výzkumu a vývoje. I když stěžovatel nebyl při podání stížnosti zastoupen advokátem, disponuje mnoha odborníky s právním vzděláním, kteří mají schopnost orientovat se v právním řádu. Proto jej nelze považovat za práva zcela neznalý subjekt, který potřebuje paternalistickou ochranu. Ostatně i v § 105 odst. 2 s. ř. s. je obsažena možnost stěžovatele jednat při podání kasační stížnosti prostřednictvím zaměstnanců s vysokoškolským právnickým vzděláním vyžadovaným pro výkon advokacie, a tedy není nutné nechat se zastoupit advokátem. Žalovaná proto neshledala důvod měnit stávající judikaturu NSS.
[9] Stěžovatel se k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.
[10] Rozšířený senát ve věci rozhodl usnesením ze dne 5. 11. 2025, č. j. 2 As 287/2023 51, tak, že podle § 71 odst. 2 písm. b) Jednacího řádu NSS věc vrátil druhému senátu bez věcného posouzení, neboť dospěl k závěru, že není dána jeho pravomoc.
[11] Rozšířený senát konstatoval, že v rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34 není obsažen závěr, který by protiřečil názoru předkládajícího senátu a bránil aplikaci nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3476/11 (body 25 a 28 usnesení rozšířeného senátu), a to ani implicitně (bod 27). Zároveň rozšířený senát poukázal na rozdíly v poučeních poskytnutých žadatelům v obou věcech a na skutečnost, že v době rozhodování žalované již byl rozsudek č. j. 10 As 216/2015 34 publikován (bod 26).
[12] Rozšířený senát proto uzavřel, že je na druhém senátu NSS, aby posoudil, zda je v nynější věcí možné aplikovat závěry Ústavního soudu, zakládající za určitých výjimečných okolností správním soudům povinnost považovat lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu za zachovanou i v případě, že od oznámení rozhodnutí správního orgánu do podání žaloby uplynuly více než dva měsíce (bod 29 usnesení rozšířeného senátu).
[13] Usnesení rozšířeného senátu bylo doručeno účastníkům řízení, kteří se k němu do dne vydání tohoto rozsudku nevyjádřili.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Kasační stížnost je přípustná, projednatelná a také důvodná.
[15] Jelikož rozšířený senát ve svém usnesení uzavřel, že nic v rozsudku NSS č. j. 10 As 216/2015 34 nebrání tomu, aby druhý senát sám přijal právní názor vyslovený v předkládacím usnesení č. j. 2 As 287/2023 36, činí tak nyní druhý senát formou tohoto rozsudku, neboť nemá důvod odchýlit se od svých dřívějších závěrů vyjádřených v předkládacím usnesení.
[16] Jak druhý senát uvedl v předkládacím usnesení, ztotožňuje se se závěrem desátého senátu, že stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje tak, jak ji tento zákon upravuje, není řádným opravným prostředkem, a že úkon, kterým je stížnost vyřízena, není ani rozhodnutím ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“). Nesouhlasí však se závěrem městského soudu, že žalobu lze v nynějším případě v celém rozsahu odmítnout (bod 11 usnesení č. j. 2 As 287/2023 36). NSS má totiž za to, že stěžovatel napadl svou žalobou dva úkony žalovaného (rozhodnutí o stížnosti a rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, tedy domněle „prvostupňové“ rozhodnutí). Žalobu stěžovatele lze podle názoru druhého senátu považovat za směřující jak proti rozhodnutí o stížnosti, tak proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, neboť veškeré žalobní námitky se týkají tvrzených pochybení při hodnotícím procesu předcházejícím rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže; stěžovatel tedy primárně nenapadal způsob vyřízení své stížnosti. Naopak uvedl, že namítanými vadami trpí „rovněž rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“ (s. 3 žaloby), jehož opis také k žalobě připojil (blíže bod 12 usnesení NSS č. j. 2 As 287/2023 36). Ve vztahu k rozhodnutí o stížnosti nemá NSS v souladu se závěry rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34 pochybnost o tom, že se jedná o nezpůsobilý předmět přezkumu, a proto městský soud nepochybil, jestliže ve vztahu k němu žalobu odmítl [§ 70 písm. a) s. ř. s.]. V případě rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže však přetrvává otázka, zde lze s ohledem na okolnosti věci žalobu v části směřující proti němu odmítnout jako opožděnou.
[17] Obecně platí, že pokud stížnost není řádným opravným prostředkem a rozhodnutí o ní není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., odvíjí se dvouměsíční žalobní lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže ode dne oznámení tohoto rozhodnutí, nikoli ode dne oznámení rozhodnutí o stížnosti. Podle těchto východisek by se stěžovatelova žaloba jevila jako opožděná. Druhý senát však setrvává na závěru, že ústavně konformní výklad si žádá odlišné řešení (bod 13 usnesení č. j. 2 As 287/2023 36).
[18] Směrnice žalované č. SME 08 Stížnosti ve veřejné soutěži totiž upravuje vyřizování stížností způsobem, který nápadně připomíná rozhodování o (řádném) opravném prostředku. Tento postup například nazývá řízením a stížnost opravným prostředkem, omezuje možnost podání stížnosti na hlavního uchazeče, upravuje nepřípustnost stížnosti, lhůtu pro její podání, její zpětvzetí, a dokonce i výrokový potenciál rozhodnutí předsednictva žalované o stížnosti. V rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže byl stěžovatel poučen takto: „Proti tomuto rozhodnutí lze podat stížnost ke kontrolní radě poskytovatele dle SME 08 Stížnosti ve veřejné soutěži ve lhůtě do 10 pracovních dnů ode dne doručení tohoto rozhodnutí.“ Rozhodnutí o stížnosti pak obsahovalo poučení: „Proti tomuto rozhodnutí o stížnosti není přípustný žádný další opravný prostředek.“ NSS má s ohledem na tyto skutečnosti i nadále za to, že směrnice ve spojení s poučeními a dalšími postupy žalované mohla u stěžovatele vyvolat legitimní zdání, že stížnost řádným opravným prostředkem ve skutečnosti je a že je ji stěžovatel povinen vyčerpat před podáním žaloby (bod 14 usnesení č. j. 2 As 287/2023 36).
[19] Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3476/11 v kontextu rozhodování orgánů veřejné vysoké školy uvedl, že z jeho ustálené judikatury „vyplývá povinnost orgánů veřejné moci, aby při posouzení toho, zda určitý procesní prostředek ochrany práva byl podán řádně a včas, respektovaly princip důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci“ (bod 18). Byť nesprávné poučení nemůže založit v rozporu se zákonem přípustnost opravného prostředku (bod 19), je třeba zohlednit to, že „pokud stěžovatel podal proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek, vycházeje z jeho nesprávného poučení, nelze mu přičíst k tíži, že za rozhodující skutečnost pro počátek běhu lhůty pro podání správní žaloby považoval až doručení sdělení o vyřízení tohoto opravného prostředku. Pouhý poukaz na doslovné znění § 72 odst. 1 a 4 soudního řádu správního a na obecný požadavek právní jistoty není v tomto případě namístě. Trvání obecných soudů na tom, že v dané věci měla být lhůta podle uvedených ustanovení počítána již od doručení napadeného správního rozhodnutí, totiž ve svém důsledku znamená odepření spravedlnosti, resp. přístupu k soudu, neboť za situace, kdy byl stěžovatel na základě poučení v dobré víře v existenci opravného prostředku, od něj nebylo možné očekávat podání žaloby. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby se počátek předmětné lhůty odvíjel až ode dne, kdy bylo stěžovateli doručeno rozhodnutí příslušného správního orgánu o předmětném opravném prostředku, případně kdy byl tímto správním orgánem, příp. správním orgánem, jenž vydal původní napadené rozhodnutí, o nesprávnosti v něm obsaženého poučení vyrozuměn“ (bod 20 nálezu).
[20] Ačkoli lze namítnout, že poučení poskytnuté žalovanou v nynější věci není nesprávné, neboť žalovaná nikdy netvrdila, že stížnost je řádným opravným prostředkem, jde nepochybně o poučení přinejmenším matoucí a způsobilé uvést adresáta rozhodnutí v omyl, což ostatně uznal i městský soud v napadeném usnesení (bod 9).
[21] NSS nevidí důvodu, proč by se za takové situace neměla taktéž uplatnit výše uvedená východiska vyjádřená Ústavním soudem. Ostatně lze přiměřeně odkázat i na závěr, který Ústavní soud vyslovil v bodě 25 nálezu ze dne 30. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2163/11: „Zákonná povinnost automatického poučení o přípustnosti dovolání neumožňuje obecným soudům poskytnout toto poučení takovým způsobem, který by fakticky mohl účastníka řízení zmást na cestě za zrušením jemu nevyhovujícího soudního rozhodnutí. Princip legitimní důvěry v akty soudní moci vyžaduje, aby v případech zjevně přípustného opravného prostředku nemohl být účastník řízení poškozen na svých právech uvedením v omyl poučením sice formálně správným, avšak neúplným či poučením pro právního laika matoucím. Prastará právní zásada ignorantia iuris non excusat musí v moderním státě se složitým právním řádem v takových případech ustoupit principu legitimní důvěry v přesné a jasné znění aktů orgánů soudní moci, neboť v právním státě platí zásada, že soud zná právo.“
[22] Také rozsudky NSS č. j. 6 Afs 2/2016 50 a č. j. 6 Afs 55/2016 70 podle kasačního soudu podporují závěr o tom, že žalobu nelze v nynější věci považovat za opožděnou. V těchto rozsudcích se šestý senát věnoval opatření o nevyplacení částí dotace podle § 14e rozpočtových pravidel a podání námitek a správních žalob v této souvislosti. V obou věcech městský soud prohlásil rozhodnutí o námitkách za nicotné a v části směřující proti samotnému rozhodnutí o snížení dotace žaloby odmítl jako opožděné (body 5, resp. 6 citovaných rozsudků).
[23] Šestý senát rozsudky městského soudu v rozsahu výroků o odmítnutí žaloby zrušil. Připomněl, že ústavním limitem užití lhůt pro podání žaloby ve správním soudnictví je požadavek, aby existovala reálná možnost adresáta své právo na soudní kontrolu uplatnit a aby nešlo o ochranu pouze iluzorní (rozsudek č. j. 6 Afs 2/2016 50, bod 32). V bodě 55 rozsudku č. j. 6 Afs 2/2016 50 pak šestý senát uvedl: „Závěr, že institut námitek byl zakotven jen v dotačních pravidlech (v příloze č. 30 Příručky) a příjemce musí žalovat původní rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace, a pokud mu v důsledku podání námitek a rozhodování o nich uplynula lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace, bude žaloba odmítnuta pro opožděnost, nemůže obstát. I když je takové řešení v souladu s obecnými principy soudního řádu správního, neboť podmínkou pro podání žaloby není vyčerpání jiných prostředků ochrany, než které vyplývají ze zákona, nelze v daném případě vzhledem ke shora uvedenému dovozovat, že příjemci dotace mělo být zřejmé, že se měl soudně bránit hned, zvláště když rozpočtová pravidla před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb. (novela účinná od 20. 2. 2015) použití správního řádu vylučovala a žádné speciální opravné prostředky nestanovila. Naopak je pochopitelné, že příjemce vyčerpá všechny možnosti obrany, které má k dispozici a které mu samotné dotační podmínky nabízí, zvláště pak, jestliže zákon výslovně soudní ochranu vylučuje. Požadavek, aby se adresát aktů orgánu veřejné moci při nejednoznačnosti právní úpravy bránil hned pouze z procesní opatrnosti, není přiměřený. Pokud je mu správním orgánem umožněno podat proti informaci o nevyplacení části dotace námitky, nabízí se výklad ve prospěch účastníka řízení, neboť ten se řídil pokyny orgánu veřejné moci.“
[24] Tento závěr šestý senát přijal i přesto, že tehdejší žalobkyně nebyla v samotném rozhodnutí poučena o možnosti podat námitku a tato možnost vyplývala pouze z podmínek pro čerpání dotace (rozsudek č. j. 6 Afs 2/2016 50, bod 58). K totožným závěrům dospěl šestý senát i v rozsudku č. j. 6 Afs 55/2016 70 (body 37 42).
[25] NSS se neztotožnil s argumentací žalované, podle níž závěry šestého senátu nejsou přiléhavé, neboť jde o odlišné instituty, námitky podle rozpočtových pravidel mají podrobnější zákonnou úpravu a týkají se odlišné fáze dotačního procesu. Předně lze uvést, že závěry šestého senátu se vztahovaly k rozpočtovým pravidlům ve znění před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb., kdy § 14e rozpočtových pravidel žádnou úpravu námitek ještě neobsahoval a námitky byly upraveny pouze v dotačních pravidlech, jak vyplývá z výše uvedené citace rozsudku šestého senátu. Poukaz žalované na to, že v současné době jsou námitky v § 14e rozpočtových pravidel upraveny podrobněji, proto nemá vliv na přiléhavost závěrů šestého senátu.
[26] NSS nespatřuje relevantní odlišnost ani v tom, že rozhodnutí podle § 21 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu a vývoje se týká fáze dotačního procesu, kdy je teprve rozhodováno o poskytnutí dotace, zatímco postupem podle § 14e rozpočtových pravidel dochází k nevyplacení dotace, o jejímž poskytnutí již rozhodnuto bylo. V obou případech totiž není pochyb o tom, že šlo o rozhodnutí, která obecně podléhala soudnímu přezkumu (rozsudky NSS č. j. 10 As 216/2015 34, bod 31, a č. j. 6 Afs 2/2016 50, body 48 a 51). To, čeho se tato rozhodnutí týkala z hlediska svého věcného obsahu, lze považovat za podružné při posouzení otázky ryze procesní, tedy včasnosti žaloby. Ostatně žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti tvrzenou odlišnost ani nepřibližuje.
[27] Naopak, jak již v minulosti uvedl rozšířený senát, právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech, či dokonce odvětvích (rozsudek ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004 54, č. 791/2006 Sb. NSS). Obdobně se vyjadřuje i Ústavní soud (nálezy ze dne 29. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 741/06, či ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, bod 14).
[28] NSS má za to, že není důvod nahlížet odlišně na situaci, kdy může být adresát veřejnosprávního působení uveden směrnicí žalované a jejími poučeními v omyl ohledně povahy stížnosti podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje, oproti situaci, kdy se stane v zásadě totéž, pouze prostřednictvím dotačních podmínek ve vztahu k námitkám proti opatření podle § 14a rozpočtových pravidel ve znění před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb. Opačný přístup se totiž může dostávat do rozporu s ústavním požadavkem rovnosti a konzistentnosti rozhodovací praxe (nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05, či ze dne 14. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 3324/15, bod 16).
[29] I kdyby snad bylo sporné, zda mohl být stěžovatel žalovanou uveden v omyl ohledně povahy stížnosti jako řádného opravného prostředku, či nikoli, má NSS za to, že v případě pochybností je třeba se přiklonit k přístupu, který zachovává právo na přístup k soudu (nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, body 14 16, či rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 54, č. 792/2006 Sb. NSS).
[30] NSS tedy uzavírá, že s ohledem na výše uvedené důvody se mu v nynější věci jeví, že stěžovatel byl poučeními a interní procesní úpravou žalované uveden v omyl ohledně povahy stížnosti jako řádného opravného prostředku, a proto mu v souladu se závěry nálezů sp. zn. IV. ÚS 3476/11 a IV. ÚS 2163/11 a rozsudků č. j. 6 Afs 2/2016 50 a č. j. 6 Afs 55/2016 70, jakož i další výše citované judikatury, nelze klást k tíži, že před podáním žaloby k soudu vyčerpal možnost podat nejprve stížnost. V nynější věci proto nelze odvozovat lhůtu pro podání žaloby již ode dne oznámení rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže.
[31] Pokud jde o námitky obsažené ve vyjádření žalované k usnesení o předložení věci rozšířenému senátu, má NSS za to, že s poukazy na odlišnost mezi rozpočtovými pravidly a zákonem o podpoře výzkumu a vývoje a na formální správnost poučení poskytnutého stěžovateli se již vypořádala argumentace obsažená v předkládacím usnesení, která je reprodukována i v tomto rozsudku (srov. výše body 20 a 25 27).
[32] Ohledně odkazu žalované na to, že stěžovatele jako veřejnou vysokou školu nelze považovat za právního laika, který v procesních otázkách potřebuje paternalistickou ochranu, lze žalované přisvědčit, že stěžovatel skutečně není jakýmsi „prototypním“ právním laikem, resp. nezastoupeným účastníkem, a že u stěžovatele lze zřejmě očekávat existenci interního právního aparátu. Zároveň je však ale třeba zdůraznit, že Ústavní soud v nálezech sp. zn. IV. ÚS 3476/11 a IV. ÚS 2163/11, ani NSS v rozsudcích č. j. 6 Afs 2/2016 50 a č. j. 6 Afs 55/2016 70, nevztahují své závěry k tomu, zda je adresát veřejnoprávního působení právním laikem, či nikoli, ani zda je zastoupen advokátem, či nikoli, nýbrž odkazují obecně na důvěru účastníka řízení ve správnost aktů veřejné moci, aniž by tato důvěra byla vázána na míru právní kvalifikace tohoto účastníka. Jestliže tedy druhý senát NSS v jednom z odstavců předkládacího usnesení zmínil, že stěžovatel nebyl ve správním řízení zastoupen (bod 24 usnesení č. j. 2 As 287/2023 36), jde o podružnou okolnost ve vztahu ke skutečnosti rozhodující – totiž že poučení žalované a interní úprava procesu rozhodování o stížnosti byly objektivně způsobilé uvést stěžovatele v omyl ohledně povahy tohoto prostředku ochrany. Proto mu nelze klást k tíži, že jej před podáním žaloby využil.
[33] Zároveň podle NSS platí, že pokud rozšířený senát konstatoval, že závěry rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34, na právní otázku spornou v nynější věci vůbec nedopadají (bod 28 usnesení rozšířeného senátu), nelze ani tvrdit, že stěžovatel si měl být závěrů tohoto rozsudku vědom, a z tohoto důvodu neměl být poučením a interní procesní úpravou žalované uveden v omyl. I kdyby ale připadalo v úvahu zohledňovat skutečnost, že v době, kdy byl stěžovatel žalovanou poučen o možnosti podat stížnost, již byl rozsudek desátého senátu veřejně dostupný, resp. publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS, nepřeváží podle kasačního soudu tento fakt nad tím, že stěžovateli se dostalo individualizovaného a konkrétního poučení v jeho věci, které mělo ve spojení se všemi souvisejícími okolnostmi včetně interní procesní úpravy žalované značný potenciál vyvolat v něm dojem, že má k dispozici řádný opravný prostředek. V nynější věci proto podle NSS nelze stěžovateli klást k tíži, že si rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34 nebyl vědom či se jím neřídil, a to tím spíše, jestliže jeho skutkový základ byl odlišný, neboť i znění poskytnutého poučení nebylo totožné jako poučení poskytnutého stěžovateli (bod 26 usnesení rozšířeného senátu).
V. Závěr a náklady řízení
[34] Kasační stížnost není důvodná, pokud jde o tu část usnesení městského soudu, kterou byla odmítnuta žaloba ve vztahu k rozhodnutí předsednictva žalované o stížnosti. V této části proto NSS kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve vztahu k této části rozhodnutí stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů, neboť nebyl úspěšný (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). Žalované nevznikly náklady přesahující rámec běžné úřední činnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 14. 3. 2013, sp. zn. II. ÚS 376/12). Kasační stížnost je však důvodná, pokud jde o tu část usnesení městského soudu, kterou byla odmítnuta žaloba ve vztahu k rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, a proto NSS v tomto rozsahu zrušil usnesení městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věty první s. ř. s.). Městský soud je v dalším řízení vázán závěry vyslovenými v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Vyjde tedy ze závěru, že stěžovatelovu žalobu nelze odmítnout jako opožděnou, a bude se jí věcně zabývat, budou li pro to splněny ostatní procesní předpoklady.
[35] V dalším řízení rozhodne městský soud také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), a to v té části, v níž řízení pokračuje.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2025
Sylva Šiškeová
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 5. 11. 2025
Plný text
2 As 287/2023 - 55
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera a soudců Aleše Roztočila, Lenky Krupičkové, P. M., B. P., I. P. a K. Š. v právní věci žalobce: České vysoké učení technické v Praze, se sídlem [adresa] Praha 6, zast. Mgr. Marošem Sovákem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti žalované: Technologická agentura České republiky, se sídlem [adresa] Praha 6, zast. Mgr. Pavlem Kroupou, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 12. 2022, č. j. TACR/119 7/2022, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 8. 2023, č. j. 14 A 49/2023 16,
takto:
Věc se vrací k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Odůvodnění:
I. Shrnutí dosavadního řízení
[1] Žalovaná rozhodnutím ze dne 7. 12. 2022, č. j. TACR/119 7/2022, podle § 21 odst. 7 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), rozhodla, že návrh projektu žalobce č. TN02000056 – Národní centrum kompetence – Kybernetika a umělá inteligence II. nebude podpořen (dále též „rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže“). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce stížnost, kterou předsednictvo žalované zamítlo v záhlaví označeným rozhodnutím.
[2] Proti naposledy uvedenému rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu. Městský soud v Praze ji nadepsaným usnesením odmítl. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 14. 9. 2016, č. j. 10 As 216/2015 34, č. 3484/2016 Sb. NSS, uvedl, že rozhodnutí o stížnosti není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje totiž není řádným opravným prostředkem a žalovaná jí tuto povahu nemohla propůjčit vnitřní směrnicí. Poučení užité v rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže je sice krajně nevhodné, nikoli však nesprávné. I kdyby městský soud posoudil žalobu dle obsahu tak, že se jí žalobce domáhal přezkumu rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, byla by opožděná.
[3] Proti usnesení městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítl, že mu městský soud odepřel přístup ke spravedlnosti. Jeho žaloba měla být posouzena jako včasná žaloba proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže. Na podporu svého názoru odkázal na rozsudky NSS ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 50, a ze dne 10. 5. 2017, č. j. 6 Afs 55/2016 70, a také na nález Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11. Směrnice žalované upravující stížnosti navozuje dojem, že se o řádný opravný prostředek jedná. Pojednává o ní jako o opravném prostředku, podrobně upravuje postup při rozhodování o ní a nazývá jej řízením. V rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže bylo obsaženo poučení o možnosti podat stížnost. Rozhodnutí o stížnosti má všechny zákonné náležitosti rozhodnutí podle § 68 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, včetně poučení o nemožnosti podat další opravné prostředky. Žalobce tak byl v dobré víře, že stížnost představuje řádný opravný prostředek. Pokud by nebylo možné žalobu posoudit jako včasnou žalobu proti rozhodnutí, měl soud zvážit možnost jejího projednání v režimu žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.
[4] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti označila odkaz městského soudu na rozsudek NSS č. j. 10 As 216/2015 34 za přiléhavý, neboť se přímo týká institutu stížnosti podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje. Oproti tomu stěžovatelem citovaná judikatura se týká námitek proti opatření o nevyplacení části dotace podle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Tyto námitky jsou v zákoně podrobněji upraveny a vyvolávají na rozdíl od stížnosti legitimní očekávání, že se jedná o opravný prostředek. Také jde o odlišnou fázi řízení o poskytnutí dotace (její odnětí, nikoli přiznání). Stěžovateli nevzniklo legitimní očekávání, že stížnost je řádným opravným prostředkem, neboť tento její charakter nemůže vyplývat pouze ze směrnice žalované. Směrnice označuje stížnost jako opravný prostředek, nikoli řádný opravný prostředek. Legitimní očekávání stěžovatele ohledně povahy stížnosti nemohlo vyvolat ani to, že rozhodnutí o ní má náležitosti rozhodnutí podle správního řádu a že rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže obsahovalo poučení o možnosti stížnost podat. Žaloba nemohla být posouzena jako zásahová. Stěžovatel totiž podal správný typ žaloby, pouze pochybil při jejím podání.
II. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu
[5] Věc byla v souladu s rozvrhem práce přidělena druhému senátu. Ten v rámci předběžné porady usoudil, že je třeba věc postoupit rozšířenému senátu, neboť se hodlá odchýlit od názoru již vyjádřeného v rozsudku NSS č. j. 10 As 216/2015 34. Ten dospěl k závěru, že stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje není řádným opravným prostředkem. Lhůta proti rozhodnutí poskytovatele podpory výzkumu tak běží od oznámení tohoto rozhodnutí, nikoli od doručení úkonu, jímž je vyřízena stížnost.
[6] Předkládající senát se sice ztotožňuje se závěrem desátého senátu, že stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje tak, jak ji tento zákon upravuje, není řádným opravným prostředkem, a že ani úkon, kterým je stížnost vyřízena, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Zde jde o odlišnou situaci než v případě exekučního příkazu a rozhodnutí o námitkách podle § 178 a § 159 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve vztahu k nimž rozšířený senát dospěl v bodě 33 usnesení ze dne 19. 2. 2019, č. j. 1 Afs 271/2016 53, č. 3873/2019 Sb. NSS, k závěru, že v obou případech jde o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.
[7] V nyní posuzované věci však s přihlédnutím k poučení, jehož se stěžovateli ze strany žalované dostalo, nelze běh lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže odvozovat od oznámení tohoto rozhodnutí, a žalobu (podanou ve lhůtě počítané od doručení „rozhodnutí“ o stížnosti) tak považovat za opožděnou. Žalobu stěžovatele je třeba považovat za směřující také proti rozhodnutí, které soudnímu přezkumu podléhá (rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže podle § 21 odst. 4 a 7 zákona o podpoře výzkumu a vývoje). Žaloba je totiž nazvána „Žaloba proti Rozhodnutí TAČR o výsledku veřejné soutěže ze dne 8. prosince 2022 a Rozhodnutí o stížnosti Technologické agentury České republiky ze dne 9. února 2023, č.j.: TACR/119 9/2022, ve věci hodnocení projektu Národní centrum kompetence – Kybernetika a umělá inteligence II.“ Veškeré žalobní námitky se týkají tvrzených pochybení při hodnotícím procesu předcházejícím rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže. Stěžovatel tedy primárně nenapadal způsob vyřízení své stížnosti. Naopak uvedl, že namítanými vadami trpí „rovněž rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“ (s. 3 žaloby), jehož opis také k žalobě připojil.
[8] Ve vztahu k otázce opožděnosti žaloby postupující senát uznal, že gramatický výklad § 72 odst. 1 s. ř. s. sám o sobě vede k závěru, že jestliže žaloba směřuje proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, nikoli proti rozhodnutí o stížnosti, odvíjí se dvouměsíční lhůta pro její podání ode dne oznámení rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže (zde 8. 12. 2022), a žaloba podaná až dne 5. 4. 2023 by měla být považována za opožděnou. Takový závěr by byl i s přihlédnutím k judikatuře NSS a Ústavního soudu v podobných věcech ústavně nekonformní.
[9] Směrnice žalované č. SME 08 Stížnosti ve veřejné soutěži upravuje vyřizování stížností způsobem, který nápadně připomíná rozhodování o (řádném) opravném prostředku. V rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže byl stěžovatel poučen následovně: „Proti tomuto rozhodnutí lze podat stížnost ke kontrolní radě poskytovatele dle SME 08 Stížnosti ve veřejné soutěži ve lhůtě do 10 pracovních dnů ode dne doručení tohoto rozhodnutí.“ Rozhodnutí o stížnosti pak obsahovalo poučení: „Proti tomuto rozhodnutí o stížnosti není přípustný žádný další opravný prostředek.“ Postupující senát má za to, že uvedená směrnice ve spojení s poučeními a dalšími postupy žalované mohla u stěžovatele vyvolat legitimní zdání, že stížnost řádným opravným prostředkem ve skutečnosti je a že stěžovatel byl povinen ji vyčerpat před podáním žaloby.
[10] Ústavní soud přitom v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3476/11 v kontextu rozhodování orgánů veřejné vysoké školy uvedl, že z jeho ustálené judikatury „vyplývá povinnost orgánů veřejné moci, aby při posouzení toho, zda určitý procesní prostředek ochrany práva byl podán řádně a včas, respektovaly princip důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci.“ (bod 18). Ačkoliv nesprávné poučení nemůže založit v rozporu se zákonem přípustnost opravného prostředku (bod 19), je třeba zohlednit to, že „pokud stěžovatel podal proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek, vycházeje z jeho nesprávného poučení, nelze mu přičíst k tíži, že za rozhodující skutečnost pro počátek běhu lhůty pro podání správní žaloby považoval až doručení sdělení o vyřízení tohoto opravného prostředku. Pouhý poukaz na doslovné znění § 72 odst. 1 a 4 soudního řádu správního a na obecný požadavek právní jistoty není v tomto případě namístě. Trvání obecných soudů na tom, že v dané věci měla být lhůta podle uvedených ustanovení počítána již od doručení napadeného správního rozhodnutí, totiž ve svém důsledku znamená odepření spravedlnosti, resp. přístupu k soudu, neboť za situace, kdy byl stěžovatel na základě poučení v dobré víře v existenci opravného prostředku, od něj nebylo možné očekávat podání žaloby. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby se počátek předmětné lhůty odvíjel až ode dne, kdy bylo stěžovateli doručeno rozhodnutí příslušného správního orgánu o předmětném opravném prostředku, případně kdy byl tímto správním orgánem, příp. správním orgánem, jenž vydal původní napadené rozhodnutí, o nesprávnosti v něm obsaženého poučení vyrozuměn.“ (bod 20 nálezu).
[11] Poučení poskytnuté žalovanou v nynější věci nebylo nesprávné, neboť žalovaná v něm neuvedla, že stížnost je řádným opravným prostředkem, přesto jde o poučení přinejmenším zavádějící. Předkládající senát má za to, že v posuzované věci by se měla uplatnit východiska vyjádřená Ústavním soudem. Ostatně lze přiměřeně odkázat i na závěr, který Ústavní soud vyslovil v nálezu ze dne 30. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2163/11, bod 25: „Zákonná povinnost automatického poučení o přípustnosti dovolání neumožňuje obecným soudům poskytnout toto poučení takovým způsobem, který by fakticky mohl účastníka řízení zmást na cestě za zrušením jemu nevyhovujícího soudního rozhodnutí. Princip legitimní důvěry v akty soudní moci vyžaduje, aby v případech zjevně přípustného opravného prostředku nemohl být účastník řízení poškozen na svých právech uvedením v omyl poučením sice formálně správným, avšak neúplným či poučením pro právního laika matoucím. Prastará právní zásada ignorantia iuris non excusat musí v moderním státě se složitým právním řádem v takových případech ustoupit principu legitimní důvěry v přesné a jasné znění aktů orgánů soudní moci, neboť v právním státě platí zásada, že soud zná právo.“
[12] Taktéž stěžovatelem zmiňované rozsudky NSS č. j. 6 Afs 2/2016 50 a č. j. 6 Afs 55/2016 70 podle předkládajícího senátu podporují odlišný přístup než ten, který zvolil desátý senát. V těchto rozsudcích se šestý senát věnoval opatření o nevyplacení částí dotace podle § 14e rozpočtových pravidel a podání námitek a správních žalob v této souvislosti. Šestý senát v této souvislosti připomněl, že ústavním limitem užití lhůt pro podání žaloby ve správním soudnictví je požadavek, aby existovala reálná možnost adresáta své právo na soudní kontrolu uplatnit a aby nešlo o ochranu pouze iluzorní. V bodě 55 rozsudku č. j. 6 Afs 2/2016 50 pak šestý senát uvedl: „(…) je pochopitelné, že příjemce vyčerpá všechny možnosti obrany, které má k dispozici a které mu samotné dotační podmínky nabízí, zvláště pak, jestliže zákon výslovně soudní ochranu vylučuje. Požadavek, aby se adresát aktů orgánu veřejné moci při nejednoznačnosti právní úpravy bránil hned pouze z procesní opatrnosti, není přiměřený. Pokud je mu správním orgánem umožněno podat proti informaci o nevyplacení části dotace námitky, nabízí se výklad ve prospěch účastníka řízení, neboť ten se řídil pokyny orgánu veřejné moci.“
[13] Postupující senát poukázal na to, že právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech, či dokonce odvětvích. Není důvod nahlížet odlišně na situaci, kdy může být adresát veřejnosprávního působení uveden směrnicí žalované a jejími poučeními v omyl ohledně povahy stížnosti podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje, oproti situaci, kdy se stane v zásadě totéž, pouze prostřednictvím dotačních podmínek ve vztahu k námitkám proti opatření podle § 14a rozpočtových pravidel ve znění před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb.
[14] V rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34 desátý senát nad rámec nezbytného odůvodnění žalované doporučil, aby změnila způsob, jakým poskytuje procesní poučení, neboť její dosavadní praxe může vést k tomu, že neúspěšní žadatelé ztratí možnost obrátit se na soud (bod 35). Je ovšem zjevné, že žalovaná svou praxi v podstatných rysech nezměnila, a může tak nadále docházet k obdobným procesním komplikacím. Jak již přitom v minulosti konstatoval Ústavní soud i NSS, v pochybnostech je obecně třeba přiklonit se k přístupu, který zachovává právo na přístup k soudu. Výše předestřený odlišný právní názor podle předkládajícího senátu lépe odpovídá tomuto imperativu a chrání tu procesní stranu, jíž se dostalo přinejmenším matoucího poučení ze strany orgánu veřejné moci.
[15] Druhý senát proto věc postoupil rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda lze lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí Technologické agentury České republiky o výsledku veřejné soutěže podle § 21 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu a vývoje odvozovat ode dne oznámení tohoto rozhodnutí za situace, kdy žalobce mohl s ohledem na poskytnuté poučení ze strany agentury a obsah směrnic upravujících postup vyřízení stížnosti nabýt legitimního dojmu, že stížnost představuje řádný opravný prostředek, který je povinen vyčerpat před podáním žaloby.
[16] K usnesení o postoupení věci zaslala vyjádření žalovaná. Upozornila na to, že v posuzované věci se žalobci nedostalo nesprávného poučení o opravném prostředku, což činí neaplikovatelnými nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3476/11 a IV. ÚS 2163/11. Rovněž rozsudky NSS č. j. 6 Afs 2/2016-50 a 6 Afs 55/2016-70 se týkají velmi odlišné situace, kdy ve věcech řešených šestým senátem šlo o ochranu proti odnětí části již přiznané dotace. Naproti tomu v nyní posuzované věci jde o přezkum hodnocení projektů ve fázi před rozhodnutím o přidělení dotace (grantu na výzkum), přičemž na poskytnutí dotace neexistuje právní nárok.
[17] V posuzované věci žalovaná stěžovatele pouze informovala o tom, že zákon umožňuje podání stížnosti ke kontrolní radě žalované. V poučení ani v interních dokumentech žalované není uvedeno, že by se mělo jednat o řádný opravný prostředek. Ani v textu rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže není nic, co by mohlo vzbudit u stěžovatele domněnku, že se nejedná o finální rozhodnutí. Argumentace předkládajícího senátu je dále nepřiléhavá i v tom, že na jednu stranu uvádí o stěžovateli, že je právní laik, na druhou stranu ovšem uvádí, že jeho legitimní očekávání by mělo být založeno jistou podobností procesu vyřízení stížnosti s odvolacím řízením. Takovouto úvahu nelze u laika očekávat.
[18] Stěžovatel je veřejnou vysokou školou, která sama v mnoha případech vystupuje jako správní orgán, a musí mít proto značnou zkušenost s administrativními a právními postupy, včetně těch upravených v zákoně o podpoře výzkumu a vývoje. I když stěžovatel nebyl při podání stížnosti zastoupen advokátem, disponuje mnoha odborníky s právním vzděláním, kteří zajisté mají schopnost orientovat se v právním řádu a nelze jej považovat za práva zcela neznalý subjekt, který potřebuje paternalistickou ochranu. Ostatně i v § 105 odst. 2 s. ř. s. je obsažena možnost stěžovatele jednat při podání kasační stížnosti prostřednictvím zaměstnanců s vysokoškolským právnickým vzděláním vyžadovaným pro výkon advokacie, a tedy není nutné nechat se zastoupit advokátem. Žalovaná proto nevidí důvod měnit stávající judikaturu NSS.
[19] Stěžovatel se k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.
III. Pravomoc rozšířeného senátu
[20] Rozšířený senát se nejprve zabýval tím, za je dána jeho pravomoc.
[21] Předkládající senát uvádí, že se hodlá odchýlit od názoru již vysloveného v rozsudku č. j. 10 As 216/2015-34. V tomto rozsudku se uvádí: „Podle § 22 odst. 4 zákona o podpoře výzkumu stěžovatelka ‚rozhodne o přijetí návrhu a jeho postoupení do druhého stupně‛. Stěžovatelka tedy svým úkonem rozhoduje o právech a povinnostech uchazečů, kteří prostřednictvím svých návrhů projektů žádají o poskytnutí účelové podpory formou dotace (§ 4 odst. 1 a § 17 odst. 5 zákona o podpoře výzkumu). Kladným rozhodnutím o poskytnutí podpory vzniká adresátu rozhodnutí právo na poskytnutí účelové podpory ze strany poskytovatele (§ 7 odst. 4 zákona o podpoře výzkumu). V případě rozhodnutí o neposkytnutí podpory neúspěšnému uchazeči toto právo nevzniká. Nepřiznáním podpory je navíc každý neúspěšný uchazeč zasažen přinejmenším tím, že náklady, které vynaložil za účelem jejího získání, přišly vniveč (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 52/2010 - 59, bod 21). Rozhodnutí stěžovatelky o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže je tedy úkonem, který se dotýká veřejných subjektivních práv účastníků veřejné soutěže, respektive jejich právní sféry, a je proto přezkoumatelné ve správním soudnictví, konkrétně v režimu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s.“ (bod 31 cit. rozsudku). V bodě 32 tohoto rozsudku pak Nejvyšší správní soud vyslovil závěr, že „stížnost na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu není v tomto případě řádným opravným prostředkem, který by byl neúspěšný uchazeč o účelovou podporu povinen vyčerpat před podáním žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže na základě § 68 písm. a) s. ř. s. Jak již bylo výše naznačeno, nejedná se o prostředek k ochraně práv, který by měli účastníci veřejné soutěže plně ve své procesní dispozici (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015, čj. 6 As 208/2014 - 23), neboť zákon o podpoře výzkumu jim nepřiznává žádná procesní oprávnění ohledně vyřízení stížnosti. Stížnost nemá oproti řádným opravným prostředkům ani odkladný účinek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015 - 32, č. 3381/2016 Sb. NSS). Právní předpisy nestanoví ani jiný řádný opravný prostředek, který by bylo nutno vyčerpat před podáním žaloby; ostatně ne ve všech věcech musí správní orgány nutně rozhodovat ve dvou stupních (srov. usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 68/2012 - 47, bod 35).“ V bodě 33 cit. rozsudku desátý senát vysvětlil, že podala-li žadatelka o podporu žalobu po uplynutí dvouměsíční lhůty od oznámení rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, je její žaloba opožděná, přestože byla podána do dvou měsíců od vyrozumění o vyřízení její stížnosti.
[22] S těmito závěry předkládající senát souhlasí. Výslovně uvádí, že se s rozsudkem desátého senátu shoduje v tom, že rozhodnutí žalované o výsledku veřejné soutěže dle § 21 odst. 4 a 7 zákona o podpoře výzkumu a vývoje je rozhodnutím správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá soudnímu přezkumu (srov. bod 12 usnesení o postoupení věci). Stejně tak souhlasí předkládající senát s rozsudkem desátého senátu v tom, že stížnost na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje není řádným opravným prostředkem proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, a vyrozumění o vyřízení této stížnosti proto není rozhodnutím správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (bod 11 usnesení o postoupení věci). Nerozporuje ani obecné pravidlo, že lhůta dvou měsíců pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 72 odst. 1 s. ř. s. běží od oznámení rozhodnutí správního orgánu žalobci.
[23] Předkládající senát však má za to, že v konkrétní posuzované věci žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 12. 2022, č. j. TACR/119 7/2022, nemá být odmítnuta pro opožděnost, přestože toto rozhodnutí bylo doručeno stěžovateli blíže nezjištěného dne, nejpozději však 19. 12. 2022, kdy proti němu podal stížnost, zatímco žaloba byla podána až dne 6. 4. 2023. Tuto úvahu předkládající senát činí na základě argumentace stěžovatele uplatněné v kasační stížnosti, které předkládající senát přitakává a dle níž (i) poučení, které bylo obsaženo v rozhodnutí žalované ze dne 7. 12. 2022, je matoucí, a (ii) směrnice žalované SME-08 Stížnosti ve veřejné soutěži je koncipována tak, že připomíná úpravu řízení o opravném prostředku. Z toho předkládající senát dovozuje, že stěžovatel „mohl (…) nabýt legitimního dojmu, že stížnost představuje řádný opravný prostředek, který je povinen vyčerpat před podáním žaloby“. Tyto okolnosti vedou předkládající senát k názoru o aplikovatelnosti judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu týkající se zachování práva na přístup k soudu osobě, která jedná v důvěře v nesprávné poučení ze strany správních orgánů (viz výše bod [11] až [12]).
[24] Jak vysvětlil rozšířený senát ve svém usnesení ze dne 14. 8. 2018, čj. 2 Azs 340/2017-71, č. 3820/2019 Sb. NSS (věc Rohlík), body [18]–[19], „do působnosti rozšířeného senátu náleží řešení rozporů v právních názorech ostatních senátů Nejvyššího správního soudu (§ 17 s. ř. s.), tedy v názorech na právní otázky podstatné pro posouzení rozhodovaných případů (shodně např. Rigel, F. In: Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014. s. 119 a násl.). Právní otázkou není jen interpretace právní normy, ale také subsumpce zjištěného skutkového stavu do (hypotézy) právní normy, tedy právní hodnocení zjištěného skutkového stavu. Např. v usnesení ze dne 12. 5. 2015, čj. 7 As 69/2014-50, (č. 3252/2015 Sb. NSS) vyslovil rozšířený senát tento závěr: ‚Posouzení, zda je vynález nový a zda je výsledkem vynálezecké činnosti, je otázkou právní a vychází ze skutkového stavu věci zjištěného na základě hodnocení důkazů.‛. Posuzování shody či rozpornosti právních názorů vyslovených v různých rozhodnutích senátů Nejvyššího správního soudu má však také své limity. Předpokladem tohoto poměření je, kromě totožnosti či srovnatelnosti interpretovaných ustanovení právních předpisů, také srovnatelnost skutkových okolností posuzovaných případů, resp. skutkového stavu, jak jej vzaly za základ svých rozhodnutí senáty Nejvyššího správního soudu.“
[25] V nyní posuzované věci zamýšlí druhý senát učinit závěry ohledně výjimečné nemožnosti odmítnout žalobu pro opožděnost, a to s ohledem na formulaci poučení o opravném prostředku, kterého se žalobci dostalo, obsah směrnice žalované upravující řízení o stížnostech, jakož i vzhledem k tvrzení stěžovatele, že na základě uvedeného mu vzniklo legitimní očekávání, že se jedná o (řádný) opravný prostředek. Rozšířený senát má za to, že v rozsudku č. j. 10 As 216/2015-34 není obsažen žádný závěr, který by rekapitulovanému názoru předkládajícího senátu protiřečil. Ve věci rozhodované desátým senátem žalobce netvrdil, že v důsledku jednání žalované mu vzniklo legitimní očekávání, že stížnost je řádným opravným prostředkem. Desátý senát se ani nijak nevyjádřil ke směrnici žalované SME-08 Stížnosti ve veřejné soutěži. K poučení připojenému k rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže desátý senát uvedl pouze následující úvahu v bodě 35: „Obiter dictum Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatelka by měla výše uvedeným závěrům uzpůsobit poučení, které rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže obsahuje. Z něho plyne, že byť proti rozhodnutí není možné podat odvolání, je proti němu možné podat stížnost. V důsledku tohoto, formálně správného, poučení se ovšem může stát, že se neúspěšný žadatel touto napovězenou cestou vydá, aniž si uvědomí, že mu navzdory podání stížnosti plyne lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení podle § 65 a násl. s. ř. s., která na rozdíl od stížnosti představuje efektivní prostředek ochrany jeho práv. Protože k vyřízení stížnosti zákon o podpoře výzkumu nestanoví žádnou lhůtu, může se stát, že mu lhůta k podání žaloby uplyne dříve, nežli bude vyřízena jeho stížnost (uvedené by hrozilo i v případě analogické aplikace lhůty podle § 175 odst. 5 správního řádu). V takových případech by neúspěšný žadatel ztratil možnost obrátit se na soud.“ Ačkoli rozšířený senát v minulosti rozhodl, že i právní názor vyslovený obiter dictum může založit různost názorů vyslovených Nejvyšším správním soudem, a tím i pravomoc rozšířeného senátu se věcí zabývat (usnesení ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS, věc Žabovřesky), v nyní posuzované věci tomu tak není. Desátý senát sice v citované části rozhodnutí připustil, že by některý neúspěšný žadatel o podporu vědy a výzkumu mohl být poučením uveden v omyl ohledně povahy stížnosti coby řádného opravného prostředku, což by mohlo mít neblahé následky ve vztahu k jeho právu na přístup k soudu. Blíže se však takovou situací nezabýval z hledisek naznačených předkládajícím senátem (zejména z hlediska možného vzniku legitimního očekávání žadatele postupem správního orgánu a ochranou tohoto legitimního očekávání soudem ve smyslu cit. judikatury Ústavního soudu) a ani nevyslovil závěr, že v případě žalobce ve věci rozhodované desátým senátem tomu tak bylo, a přesto bylo nutné jeho žalobu z důvodu opožděnosti odmítnout.
[26] Nelze přitom odhlédnout ani od toho, že poučení, jak je reprodukováno v bodě 35 rozsudku č. j. 10 As 216/2015-34, není totožné s poučením, kterého se dostalo stěžovateli v této věci. V posuzované věci též není bez významu, že v rozhodné době (na rozdíl od věci rozhodované desátým senátem) zde byl rozsudek č. j. 10 As 216/2015 34, který byl publikován ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a který žadatelům o podporu výzkumu a inovací poskytoval určité vodítko.
[27] Rozšířený senát se dále zabýval tím, zda jeho pravomoc nemůže založit záměr předkládajícího senátu odchýlit se od názoru vyjádřeného v rozsudku č. j. 10 As 216/2015-34 implicitně. Rozšířený senát již v minulosti dospěl k závěru, že i implicitně vyjádřený názor, od nějž se chce jiný senát NSS odchýlit, může představovat důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s. (usnesení ze dne 14. 4. 2015, č. j. 9 As 40/2014-39, č. 3243/2015 Sb. NSS; ze dne 12. 5. 2015, č. j. 7 As 69/2014 50, č. 3252/2015 Sb., body 22 a 23; ze dne 20. 11. 2018, č. j. Nad 99/2018 75, č. 3821/2019 Sb. NSS, body 16, 25 a 26). Jak ale upřesnil v usnesení ze dne 23. 4. 2021, č. j. 6 As 174/2019 – 35, č. 4189/2021 Sb. NSS, aby tomu tak bylo, tak „by muselo jít o otázku, se kterou se soud při rozhodování věci nezbytně musel vypořádat, aby dospěl k závěru vyjádřenému ve výroku soudního rozhodnutí. Každá marginální poznámka či komentář uvedený v soudním rozhodnutí nemusí nutně vést k aktivaci rozšířeného senátu.“ V nyní posuzované věci rozšířený senát takovou kvalitu „implicitního“ názoru neshledal. Pokud by měl být v rozsudku desátého senátu nalezen názor, který by měl tvořit překážku posouzení věci způsobem předestřeným postupujícím senátem, muselo by jít o rekonstrukci, která by spíše znamenala, že desátému senátu by byla „vkládána do úst“ úvaha, kterou nevyslovil, ale kterou hypoteticky pouze učinit mohl. Takováto pouze hypotetická úvaha však nemůže být názorem již vysloveným v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s., zakládající pravomoc rozšířeného senátu.
[28] Rozšířený senát tedy uzavírá, že v rozsudku č. j. 10 As 216/2015-34 není ani implicitně obsažen právní názor, který by bránil případné aplikaci nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3476/11, dle něhož z ústavně zaručeného práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a z principu důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky „vyplývá povinnost orgánů veřejné moci, aby při posouzení toho, zda určitý procesní prostředek ochrany práva byl podán řádně a včas, respektovaly princip důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci“.
IV. Závěr
[29] Z výše uvedených skutečností vyplývá, že v dané věci není dána pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. Věc se proto vrací druhému senátu dle § 71 odst. 2 písm. b) Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu bez věcného rozhodnutí předložených otázek k dalšímu řízení. Jemu přísluší posoudit, zda v daném případě je možné aplikovat předestřené závěry Ústavního soudu, zakládající za určitých výjimečných okolností správním soudům povinnost považovat lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu za zachovanou i v případě, že od oznámení rozhodnutí správního orgánu do podání žaloby uplynuly více než dva měsíce.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. listopadu 2025
Filip Dienstbier
předseda rozšířeného senátu
Usnesení ze dne 15. 10. 2024
Plný text
2 As 287/2023 - 39
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Kocourka a soudkyň Sylvy Šiškeové a Evy Šonkové v právní věci žalobce: České vysoké učení technické v Praze, se sídlem [adresa] Praha 6, zast. Mgr. Marošem Sovákem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti žalované: Technologická agentura České republiky, se sídlem [adresa] Praha 6, zast. Mgr. Pavlem Kroupou, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti rozhodnutí předsednictva žalované o stížnosti ze dne 9. 2. 2023, č. j. TACR/119 9/2022, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 8. 2023, č. j. 14 A 49/2023 16,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná rozhodnutím ze dne 7. 12. 2022, č. j. TACR/119 7/2022, podle § 21 odst. 7 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), rozhodla, že návrh projektu žalobce č. TN02000056 – Národní centrum kompetence – Kybernetika a umělá inteligence II. nebude podpořen (dále též „rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže“). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce stížnost, kterou předsednictvo žalované zamítlo rozhodnutím označeným v záhlaví. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce bránil u Městského soudu v Praze, který žalobu odmítl.
[2] Městský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 14. 9. 2016, č. j. 10 As 216/2015 34, č. 3484/2016 Sb. NSS, uvedl, že rozhodnutí o stížnosti není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“). Stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje totiž není řádným opravným prostředkem a žalovaná jí tuto povahu nemohla propůjčit vnitřní směrnicí. Poučení užité v rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže označil městský soud za krajně nevhodné, nešlo však o poučení nesprávné, v jehož důsledku by žalobci neuplynula lhůta k podání žaloby. I kdyby městský soud posoudil žalobu jako směřující proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, byla by opožděná.
[3] Proti usnesení městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost. Namítl, že mu městský soud odepřel přístup ke spravedlnosti a že jeho žaloba měla být posouzena jako včas podaná žaloba proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže. Na podporu svého názoru odkázal na rozsudky NSS ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 50, a ze dne 10. 5. 2017, č. j. 6 Afs 55/2016 70, a také na nález Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11. Směrnice žalované upravující stížnosti navozuje dojem, že se o řádný opravný prostředek jedná. Pojednává o ní jako o opravném prostředku, podrobně upravuje postup při rozhodování o ní a nazývá jej řízením. V rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže bylo obsaženo poučení o možnosti podat stížnost. Rozhodnutí o stížnosti má všechny zákonné náležitosti rozhodnutí podle § 68 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, včetně poučení o nemožnosti podat další opravné prostředky. Žalobce tak byl v dobré víře, že stížnost představuje řádný opravný prostředek. Pokud by nebylo možné žalobu posoudit jako včasnou žalobu proti rozhodnutí, měla být podle stěžovatele posouzena jako žaloba na ochranu před nezákonným zásahem.
[4] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti označila odkaz městského soudu na rozsudek NSS č. j. 10 As 216/2015 34 za přiléhavý, neboť se přímo týká institutu stížnosti podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje. Oproti tomu stěžovatelem citovaná judikatura se týká námitek proti opatření o nevyplacení části dotace podle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), které jsou v zákoně podrobněji upraveny a vyvolávají na rozdíl od stížnosti legitimní očekávání, že se jedná o opravný prostředek. Také jde o odlišnou fázi řízení o poskytnutí dotace (její odnětí, nikoli přiznání). Stěžovateli nevzniklo legitimní očekávání, že stížnost je řádným opravným prostředkem, neboť tento její charakter nemůže vyplývat pouze ze směrnice žalované. Směrnice označuje stížnost jako opravný prostředek, nikoli řádný opravný prostředek. Legitimní očekávání na straně stěžovatele ohledně povahy stížnosti nemohlo vyvolat ani to, že rozhodnutí o ní má náležitosti rozhodnutí podle správního řádu a že rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže obsahovalo poučení o možnosti stížnost podat. Žalovaná nesouhlasí ani s tím, že by žaloba mohla být posouzena jako zásahová. Stěžovatel totiž podal správný typ žaloby, pouze pochybil při jejím podání.
II. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu
[5] Podstatou nynější věci je otázka, zda lze jako opožděnou odmítnout žalobu, která byla podána až poté, co žalobce neúspěšně vyčerpal obranu proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže v podobě podání stížnosti, a to v situaci, kdy byl o možnosti podat stížnost v rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže poučen, a institut stížnosti tak, jak byl upraven v interních předpisech žalované, v řadě rysů připomínal řádný opravný prostředek.
[6] Desátý senát NSS se v rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34 podrobně zabýval povahou stížnosti podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje a dospěl k závěru, že se o řádný opravný prostředek nejedná (body 21 až 32 citovaného rozsudku). Dále obecně připustil, že by žalobu směřující proti rozhodnutí o stížnosti bylo možné posoudit i jako žalobu proti původnímu rozhodnutí. Dovodil však, že v takovém případě se lhůta pro podání žaloby odvíjí od doručení původního rozhodnutí, nikoli od doručení úkonu, jímž je vyřízena stížnost (body 33 a 34).
[7] Ve vztahu k tomuto druhému okruhu otázek řešených v rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34 dospěl předkládající senát k odlišnému právnímu názoru, a proto podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postupuje věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
II. A Shrnutí závěrů rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34
[8] Desátý senát se v rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34 zabýval kasační stížností žalované proti rozsudku, kterým městský soud zrušil rozhodnutí žalované o stížnosti proti rozhodnutí o tom, že návrh projektu žalobkyně nepostoupil do druhého stupně veřejné soutěže (§ 22 odst. 4 zákona o podpoře výzkumu a vývoje). Desátý senát napadený rozsudek zrušil a žalobu odmítl.
[9] V návaznosti na svůj závěr, že stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje není řádným opravným prostředkem, desátý senát uvedl, že žalobu by bylo možné vyložit tak, že vedle rozhodnutí o stížnosti napadá přímo i rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže. Pro tento závěr podle desátého senátu svědčilo to, že žalobní argumentace nebyla namířena proti způsobu vyřízení stížnosti, ale proti způsobu, jakým byl hodnocen projekt žalobkyně. V petitu žaloby žalobkyně navíc navrhla zrušení obou rozhodnutí (bod 33).
[10] Desátý senát nicméně dospěl k závěru, že zákonnou lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže nelze odvozovat od data doručení vyřízení stížnosti žalobkyni právě z toho důvodu, že stížnost není řádným opravným prostředkem. K tomu desátý senát odkázal na obdobný závěr vyslovený v usnesení městského soudu ze dne 30. 5. 2014, č. j. 11 A 262/2011 28. Lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně soutěže se proto podle § 72 odst. 1 s. ř. s. odvíjí od oznámení tohoto rozhodnutí. Žaloba byla tudíž podle desátého senátu opožděná (bod 34).
II. B Odlišný právní názor předkládajícího senátu
[11] Předkládající senát se ztotožňuje se závěrem desátého senátu, že stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje tak, jak ji tento zákon upravuje, není řádným opravným prostředkem, a že úkon, kterým je stížnost vyřízena, není ani rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. (z tohoto pohledu jde tedy o odlišnou situaci než v případě exekučního příkazu a rozhodnutí o námitkách podle § 178 a § 159 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve vztahu k nimž rozšířený senát dospěl v bodě 33 usnesení ze dne 19. 2. 2019, č. j. 1 Afs 271/2016 53, č. 3873/2019 Sb. NSS, k závěru, že v obou případech jde o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s). Předkládající senát však s přihlédnutím k poučení, jehož se stěžovateli ze strany žalované v nynější věci dostalo, nesouhlasí se závěrem, že lze lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže odvozovat od oznámení tohoto rozhodnutí, a žalobu tak považovat za opožděnou.
[12] Předkládající senát má za to, že podobně jako ve věci řešené desátým senátem lze i v nynější věci žalobu považovat za směřující také proti rozhodnutí, které soudnímu přezkumu podléhá (rozhodnutí podle § 21 odst. 7, resp. § 22 odst. 4 zákona o podpoře výzkumu a vývoje). Žaloba je totiž nazvána „Žaloba proti Rozhodnutí TAČR o výsledku veřejné soutěže ze dne 8. prosince 2022 a Rozhodnutí o stížnosti Technologické agentury České republiky ze dne 9. února 2023, č.j.: TACR/119 9/2022, ve věci hodnocení projektu Národní centrum kompetence – Kybernetika a umělá inteligence II.“ Veškeré žalobní námitky se také podobně jako ve věci řešené desátým senátem týkají tvrzených pochybení při hodnotícím procesu předcházejícím rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, stěžovatel tedy primárně nenapadal způsob vyřízení své stížnosti. Naopak uvedl, že namítanými vadami trpí „rovněž rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“ (s. 3 žaloby), jehož opis také k žalobě připojil. Byť požadavek na zrušení domněle prvostupňového rozhodnutí nepromítl do formulace petitu v závěru žaloby jako žalobkyně ve věci řešené desátým senátem, i desátý senát formulaci petitu hodnotil spíše jako podpůrný argument vedle celkového obsahu žaloby, který považoval za klíčový (bod 33).
[13] Ve vztahu k otázce opožděnosti žaloby lze samozřejmě uznat, že gramatický výklad § 72 odst. 1 s. ř. s. sám o sobě vede k závěru, že jestliže je žaloba interpretována jako směřující proti rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže, nikoli proti rozhodnutí o stížnosti, odvíjí se dvouměsíční lhůta pro její podání ode dne oznámení rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže (zde 8. 12. 2022), a žaloba podaná až dne 5. 4. 2023 by měla být považována za opožděnou. Předkládající senát má však za to, že ústavně konformní výklad tohoto ustanovení i s přihlédnutím k judikatuře NSS a Ústavního soudu v podobných věcech si žádá odlišné řešení.
[14] Jak podotkl stěžovatel, směrnice žalované č. SME 08 Stížnosti ve veřejné soutěži upravuje vyřizování stížností způsobem, který nápadně připomíná rozhodování o (řádném) opravném prostředku (např. tento postup nazývá řízením a stížnost opravným prostředkem, omezuje možnost podání stížnosti na hlavního uchazeče, upravuje nepřípustnost stížnosti, lhůtu pro její podání, její zpětvzetí, a dokonce i výrokový potenciál rozhodnutí předsednictva žalované o stížnosti). V rozhodnutí o výsledku veřejné soutěže byl stěžovatel poučen následovně: „Proti tomuto rozhodnutí lze podat stížnost ke kontrolní radě poskytovatele dle SME 08 Stížnosti ve veřejné soutěži ve lhůtě do 10 pracovních dnů ode dne doručení tohoto rozhodnutí.“ Rozhodnutí o stížnosti pak obsahovalo poučení: „Proti tomuto rozhodnutí o stížnosti není přípustný žádný další opravný prostředek.“ Předkládající senát má s ohledem na tyto skutečnosti za to, že uvedená směrnice ve spojení s poučeními a dalšími postupy žalované mohla u stěžovatele vyvolat legitimní zdání, že stížnost řádným opravným prostředkem ve skutečnosti je a že je ji stěžovatel povinen vyčerpat před podáním žaloby.
[15] Ústavní soud přitom ve stěžovatelem citovaném nálezu sp. zn. IV. ÚS 3476/11 v kontextu rozhodování orgánů veřejné vysoké školy uvedl, že z jeho ustálené judikatury „vyplývá povinnost orgánů veřejné moci, aby při posouzení toho, zda určitý procesní prostředek ochrany práva byl podán řádně a včas, respektovaly princip důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci.“ (bod 18). Byť nesprávné poučení nemůže založit v rozporu se zákonem přípustnost opravného prostředku (bod 19), je třeba zohlednit to, že „pokud stěžovatel podal proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek, vycházeje z jeho nesprávného poučení, nelze mu přičíst k tíži, že za rozhodující skutečnost pro počátek běhu lhůty pro podání správní žaloby považoval až doručení sdělení o vyřízení tohoto opravného prostředku. Pouhý poukaz na doslovné znění § 72 odst. 1 a 4 soudního řádu správního a na obecný požadavek právní jistoty není v tomto případě namístě. Trvání obecných soudů na tom, že v dané věci měla být lhůta podle uvedených ustanovení počítána již od doručení napadeného správního rozhodnutí, totiž ve svém důsledku znamená odepření spravedlnosti, resp. přístupu k soudu, neboť za situace, kdy byl stěžovatel na základě poučení v dobré víře v existenci opravného prostředku, od něj nebylo možné očekávat podání žaloby. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby se počátek předmětné lhůty odvíjel až ode dne, kdy bylo stěžovateli doručeno rozhodnutí příslušného správního orgánu o předmětném opravném prostředku, případně kdy byl tímto správním orgánem, příp. správním orgánem, jenž vydal původní napadené rozhodnutí, o nesprávnosti v něm obsaženého poučení vyrozuměn.“ (bod 20 nálezu; důraz doplnil předkládající senát).
[16] Byť lze samozřejmě namítnout, že poučení poskytnuté žalovanou v nynější věci není nesprávné, neboť žalovaná nikdy netvrdila, že stížnost je řádným opravným prostředkem, jde nepochybně o poučení přinejmenším matoucí a způsobilé uvést adresáta rozhodnutí v omyl, což ostatně uznal i desátý senát ve svém rozsudku (bod 35) a městský soud v napadeném usnesení (bod 9).
[17] Předkládající senát nevidí důvodu, proč by se za takové situace neměla taktéž uplatnit výše uvedená východiska vyjádřená Ústavním soudem. Ostatně lze přiměřeně odkázat i na závěr, který Ústavní soud vyslovil v nálezu ze dne 30. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2163/11: „Zákonná povinnost automatického poučení o přípustnosti dovolání neumožňuje obecným soudům poskytnout toto poučení takovým způsobem, který by fakticky mohl účastníka řízení zmást na cestě za zrušením jemu nevyhovujícího soudního rozhodnutí. Princip legitimní důvěry v akty soudní moci vyžaduje, aby v případech zjevně přípustného opravného prostředku nemohl být účastník řízení poškozen na svých právech uvedením v omyl poučením sice formálně správným, avšak neúplným či poučením pro právního laika matoucím. Prastará právní zásada ignorantia iuris non excusat musí v moderním státě se složitým právním řádem v takových případech ustoupit principu legitimní důvěry v přesné a jasné znění aktů orgánů soudní moci, neboť v právním státě platí zásada, že soud zná právo.“ (bod 25, zdůraznění doplnil předkládající senát).
[18] Taktéž stěžovatelem zmiňované rozsudky NSS č. j. 6 Afs 2/2016 50 a č. j. 6 Afs 55/2016 70 podle předkládajícího senátu podporují odlišný přístup než ten, který zvolil desátý senát. V těchto rozsudcích se šestý senát věnoval opatření o nevyplacení částí dotace podle § 14e rozpočtových pravidel a podání námitek a správních žalob v této souvislosti. V obou věcech městský soud prohlásil rozhodnutí o námitkách za nicotné a v části směřující proti samotnému rozhodnutí o snížení dotace žaloby odmítl jako opožděné (body 5, resp. 6 citovaných rozsudků).
[19] Šestý senát rozsudky městského soudu v rozsahu výroků o odmítnutí žaloby zrušil. Připomněl, že ústavním limitem užití lhůt pro podání žaloby ve správním soudnictví je požadavek, aby existovala reálná možnost adresáta své právo na soudní kontrolu uplatnit a aby nešlo o ochranu pouze iluzorní (rozsudek č. j. 6 Afs 2/2016 50, bod 32). V bodě 55 rozsudku č. j. 6 Afs 2/2016 50 pak šestý senát uvedl: „Závěr, že institut námitek byl zakotven jen v dotačních pravidlech (v příloze č. 30 Příručky) a příjemce musí žalovat původní rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace, a pokud mu v důsledku podání námitek a rozhodování o nich uplynula lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace, bude žaloba odmítnuta pro opožděnost, nemůže obstát. I když je takové řešení v souladu s obecnými principy soudního řádu správního, neboť podmínkou pro podání žaloby není vyčerpání jiných prostředků ochrany, než které vyplývají ze zákona, nelze v daném případě vzhledem ke shora uvedenému dovozovat, že příjemci dotace mělo být zřejmé, že se měl soudně bránit hned, zvláště když rozpočtová pravidla před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb. (novela účinná od 20. 2. 2015) použití správního řádu vylučovala a žádné speciální opravné prostředky nestanovila. Naopak je pochopitelné, že příjemce vyčerpá všechny možnosti obrany, které má k dispozici a které mu samotné dotační podmínky nabízí, zvláště pak, jestliže zákon výslovně soudní ochranu vylučuje. Požadavek, aby se adresát aktů orgánu veřejné moci při nejednoznačnosti právní úpravy bránil hned pouze z procesní opatrnosti, není přiměřený. Pokud je mu správním orgánem umožněno podat proti informaci o nevyplacení části dotace námitky, nabízí se výklad ve prospěch účastníka řízení, neboť ten se řídil pokyny orgánu veřejné moci.“ (zdůraznění doplnil předkládající senát).
[20] Tento závěr šestý senát učinil i přesto, že tehdejší žalobkyně nebyla v samotném rozhodnutí poučena o možnosti podat námitku a tato možnost vyplývala pouze z podmínek pro čerpání dotace (rozsudek č. j. 6 Afs 2/2016 50, bod 58). K totožným závěrům dospěl šestý senát i v rozsudku č. j. 6 Afs 55/2016 70 (body 37 až 42).
[21] Předkládající senát se neztotožňuje s námitkami žalované, která uvádí, že závěry šestého senátu nejsou přiléhavé, neboť jde o odlišné instituty, námitky podle rozpočtových pravidel mají podrobnější zákonnou úpravu a týkají se odlišné fáze dotačního procesu. Předně lze uvést, že závěry šestého senátu se vztahovaly k rozpočtovým pravidlům ve znění před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb., kdy § 14e rozpočtových pravidel žádnou úpravu námitek ještě neobsahoval a námitky byly upraveny pouze v dotačních pravidlech, jak vyplývá z výše uvedené citace rozsudku šestého senátu. Poukaz žalované na to, že v současné době jsou námitky v § 14e rozpočtových pravidel upraveny podrobněji, proto nemá vliv na přiléhavost závěrů šestého senátu.
[22] Předkládající senát nespatřuje relevantní odlišnost ani v tom, že rozhodnutí podle § 21 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu a vývoje se týká fáze dotačního procesu, kdy je teprve rozhodováno o poskytnutí dotace, zatímco postupem podle § 14e rozpočtových pravidel dochází k nevyplacení dotace, o jejímž poskytnutí již rozhodnuto bylo. V obou případech totiž není pochyb o tom, že šlo o rozhodnutí, která obecně podléhala soudnímu přezkumu (rozsudky NSS č. j. 10 As 216/2015 34, bod 31, a č. j. 6 Afs 2/2016 50, body 48 a 51). To, čeho se tato rozhodnutí týkala z hlediska svého věcného obsahu, považuje předkládající senát za podružné při posouzení otázky toliko procesní, tedy včasnosti žaloby. Ostatně žalovaná ve vyjádření tvrzenou odlišnost ani nepřibližuje.
[23] Naopak, jak již v minulosti uvedl rozšířený senát, právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech, či dokonce odvětvích (rozsudek ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004 54, č. 791/2006 Sb. NSS). Obdobně se vyjadřuje i Ústavní soud (nálezy ze dne 29. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 741/06, či ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, bod 14).
[24] Předkládající senát má za to, že není důvod nahlížet odlišně na situaci, kdy může být adresát veřejnosprávního působení uveden směrnicí žalované a jejími poučeními v omyl ohledně povahy stížnosti podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje, oproti situaci, kdy se stane v zásadě totéž, pouze prostřednictvím dotačních podmínek ve vztahu k námitkám proti opatření podle § 14a rozpočtových pravidel ve znění před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb. Opačný přístup se totiž může dostávat do rozporu s ústavním požadavkem rovnosti a konzistentnosti rozhodovací praxe (nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05, či ze dne 14. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 3324/15, bod 16. Předkládající senát si je vědom skutečnosti, že rozsudek č. j. 10 As 216/2015 34 v době, kdy stěžovatel podával stížnost, existoval již přibližně šest let. Podle předkládajícího senátu však nelze klást neznalost závěrů tohoto rozhodnutí k tíži nezastoupeného účastníka, který jedná v důvěře v poučení poskytnuté správním orgánem (k tomu přiměřeně např. nález Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2021, sp. zn. I. ÚS 1636/20, bod 30).
[25] Závěrem lze upozornit také na skutečnost, že v rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34 desátý senát nad rámec nezbytného odůvodnění žalované doporučil, aby změnila způsob, jakým poskytuje procesní poučení, neboť její dosavadní praxe může vést k tomu, že neúspěšní žadatelé ztratí možnost obrátit se na soud (bod 35). Od vydání tohoto rozsudku uplynulo již osm let a městský soud i nyní opakuje tentýž apel (bod 9 napadeného usnesení), nicméně je zjevné, že žalovaná svou praxi v podstatných rysech nezměnila, a může tak nadále docházet k obdobným procesním komplikacím. Takový stav nepovažuje předkládající senát za žádoucí z hlediska zajištění efektivního a rychlého přístupu k soudní ochraně.
[26] Jak již přitom v minulosti konstatoval Ústavní soud i NSS, v pochybnostech je obecně třeba přiklonit se k přístupu, který zachovává právo na přístup k soudu (nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, body 14 až 16, či rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 54, č. 792/2006 Sb. NSS). Výše předestřený odlišný právní názor podle předkládajícího senátu lépe odpovídá tomuto imperativu a chrání tu procesní stranu, jíž se dostalo přinejmenším matoucího poučení ze strany orgánu veřejné moci.
[27] Rozhodnutí rozšířeného senátu o předložené otázce je pro další postup druhého senátu nezbytné, neboť jediný okruh námitek vznesených stěžovatelem v kasační stížnosti se týká toho, zda lze jeho žalobu odmítnout jako opožděnou, či nikoli. Odpověď na tuto otázku závisí na tom, zda má být v nynější věci následován právní názor vyslovený v bodech 33 a 34 rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34.
[28] Předkládající senát pro úplnost dodává, že zvažoval, zda není oprávněn sám ve věci rozhodnout ve shodě se svým výše předestřeným právním názorem, aniž by věc předkládal k rozhodnutí rozšířenému senátu, a to zejména s ohledem na výše citovanou judikaturu Ústavního soudu. Přihlédl nicméně ke skutečnosti, že nálezy Ústavního soudu, na které odkazuje (zejména nálezy ve věcech sp. zn. IV. ÚS 2163/11 a IV. ÚS 3476/11), časově předchází vydání rozsudku č. j. 10 As 216/2015 34 a jejich závěry byly vysloveny ve vztahu k odlišným právním předpisům a v nich obsaženým institutům a rovněž odlišnému pochybení v poučení o opravném prostředku (ve věci sp. zn. IV. ÚS 3476/11 se jednalo o poučení o opravném prostředku, který nebyl podle tehdejšího znění zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, vůbec objektivně přípustný, a ve věci sp. zn. IV. ÚS 2163/11 o neúplné poučení o dostupných mimořádných opravných prostředcích v občanském soudním řízení). Rozsudek desátého senátu představuje jediné rozhodnutí NSS vztahující se ke včasnosti žaloby v souvislosti se stížností podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu a vývoje (k takové situaci srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 18. 2018, sp. zn. I. ÚS 3755/17, bod 33). Jak již v minulosti uvedl rozšířený senát, v případě pochybností o faktickém překonání předchozího právního názoru je povinností věc do rozšířeného senátu předložit. Je to totiž rozšířený senát, kdo je a má být finálním arbitrem své pravomoci (usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 10 As 2/2018 31, č. 3896/2019 Sb. NSS, bod 37). Proto se předkládající senát rozhodl věc rozšířenému senátu předložit.
III. Otázka předložená rozšířenému senátu
[29] Druhý senát s ohledem na výše uvedené předkládá rozšířenému senátu tuto otázku:
Lze lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí Technologické agentury České republiky o výsledku veřejné soutěže podle § 21 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu a vývoje odvozovat ode dne oznámení tohoto rozhodnutí za situace, kdy žalobce mohl s ohledem na poskytnuté poučení ze strany agentury a obsah směrnic upravujících postup vyřízení stížnosti nabýt legitimního dojmu, že stížnost představuje řádný opravný prostředek, který je povinen vyčerpat před podáním žaloby?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude rozhodovat ve složení: F. D., K. Š., P. M., B. P., I. P., A. R. a L. K.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 15. října 2024
Tomáš Kocourek
předseda senátu