Rozsudek ze dne 8. 11. 2012
Plný text
2 As 86/2010 - 94
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: J. G., zastoupená JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Městský úřad Kopřivnice, se sídlem [adresa] proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 7. 2010, č. j. 22 A 29/2010 - 37,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 7. 2010, č. j. 22 A 29/2010 - 37, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í krajskému soudu k dalšímu řízení.
O d ů v o d n ě n í :
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá zrušení shora označeného usnesení krajského soudu, jímž byla odmítnuta její žaloba o přezkoumání souhlasu Městského úřadu Kopřivnice, odboru stavebního řádu, územního plánování a památkové péče, s oznámenou změnou v užívání stavby, ze dne 21. 10. 2009, č. j. 637/2009/SÚP&52022/2009/Ob.
Souhlas se týkal objektu bývalé strojovny v 1. NP objektu č. p. [č.p.] na ulici Z. v Kopřivnici. Změna v užívání stavby spočívala ve změně z původního účelu užívání na vzorkovnu olejů, maziv, autokosmetiky a příslušenství. Souhlas byl udělen J. D., který je autorizovaným distributorem olejů a maziv.
Žalobkyně napadla tento souhlas žalobou, přičemž vycházela z toho, že proti němu není možné podat řádný opravný prostředek; žalobu opřela o ustanovení § 4 odst. 1 písm. a), c), § 65 odst. 1 a § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Souhlas označila za rozhodnutí po materiální stránce a vytkla zejména nedostatky ve zjišťování skutečného stavu věci, procesní pochybení v řízení, porušení práv třetích osob provedenou změnou a nesprávný a nezákonný postup žalovaného při vydání souhlasu.
Krajský soud napadeným usnesením podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobu odmítl. Poukázal na ustanovení § 4 odst. 1 písm. a), § 65 odst. 1 a § 65 odst. 2 s. ř. s., s tím, že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími ve smyslu § 70 písm. a) s. ř. s. Úkon, jímž byl dán souhlas se změnou v užívání stavby podle § 127 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon z r. 2006“) není správním rozhodnutím z materiálního ani z formálního hlediska a tudíž soudnímu přezkumu nepodléhá. Krajský soud vycházel z toho, že podle § 127 odst. 1 stavebního zákona z r. 2006 stavební úřad vydá souhlas se změnou v užívání stavby na základě oznámení osoby, která má ke stavbě vlastnické právo nebo prokáže právo změnit užívání stavby. Takovým oznámením není zahájeno správní řízení a souhlas s ohlášenou stavbou tak není správním rozhodnutím. Postup je obdobný jako v případě ohlášení staveb podle § 104 a násl. stavebního zákona z r. 2006. Teprve rozhodnutí podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006, zakazující změnu v užívání stavby, je prvním úkonem v řízení. Samotný souhlas ani nevyžaduje formu rozhodnutí, nemusí být odůvodněn, a je dokonce na vůli stavebního úřadu, zda jej vydá písemně či jej učiní konkludentně uplynutím zákonné lhůty. Krajský soud tak dospěl k závěru, že souhlas není rozhodnutím, žalobkyně jím nebyla dotčena a výhrady směřované k ochraně vlastnických práv může řešit cestou občanskoprávní.
Stěžovatelka proti tomu v kasační stížnosti namítá, že rozhodnutí soudu je v rozporu se zákonem, skutečným stavem věci i s judikaturou správních soudů. Souhlas podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006 sice formálně není rozhodnutím a nejsou proti němu připuštěny žádné řádné opravné prostředky, ale zasahuje se jím do práv řady subjektů práva. Vlastník stavby jím získává práva, která předtím neměl: může v objektu skladovat řadu nebezpečných látek a manipulovat s nimi. Všichni ostatní pak tento stav musí respektovat. Stěžovatelka ani sousedé se k tomu nemohli vyjádřit, souhlas jim nebyl doručen. Přitom se jedná o značně rizikový provoz v obytném území, ohrožující majetek i osobní bezpečnost. Stavebnímu úřadu přitom bylo známo z dřívější doby, že se stěžovatelka o tento případ zajímá, cítí se dotčena; tudíž měl postupovat podle § 127 odst. 3 stavebního zákona z r. 2006. Občanskoprávní ochrana zde nemůže být účinná. Krajský soud tak odepřel stěžovatelce právo na soudní ochranu přesto, že předmětný úkon je po materiální stránce rozhodnutím. Proto navrhuje, aby usnesení krajského soudu bylo jako nezákonné a nesprávné zrušeno.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že souhlasem s oznámenou změnou v užívání části stavby získal oznamovatel pouze právo užívat bývalou strojovnu v tomto objektu jako vzorkovnu k vystavení sortimentu produktů, které jsou předmětem jeho obchodní činnosti. Místnost o velikosti 5,6 x 8,6 m, takto užívaná, rozhodně není rizikovým provozem v obytném území; z tohoto hlediska byl předchozí provoz čerpací stanice a provozního střediska SmVaK Ostrava podstatně více obtěžující. Vzorkovna svým uspořádáním a vybavením slouží skutečně pouze k prezentaci olejů a maziv, nikoliv ke skladování ve smyslu navážení, skladování a prodeje; ten se uskutečňuje přímo mezi dodavateli a zákazníky. Není zde, ani jinde v objektu, prováděno plnění, přečerpávání, přelévání stáčení ani jiná manipulace, pouze se vzorky občas nakládají a vykládají při převozu na výstavy. K objektu č. p. [č.p.] vede již od r. 1970 zcela dostačující komunikace; oznamovatel v něm užívá další 2 místnosti (kancelář a dílnu) a dále zde sídlí Územní středisko záchranné služby MSK. Stavební úřad měl pro toto řízení k dispozici všechna potřebná stanoviska a vyjádření z předchozích řízení. Místnost je v objektu, který je podle územního plánu součástí území, v němž jsou přípustná zařízení maloobchodní, nevýrobních služeb, drobná výrobní zařízení a skladů bez negativních vlivů na okolí. Povolení změny v užívání formou souhlasu podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006 bylo adekvátní; změna se nijak nedotýká práv třetích osob. Stavební úřad také následně v provozovně provedl kontrolu a neshledal závady. Vyjádření žalovaný doplnil kopiemi fotografií vzorkovny.
Pokud jde o soudní přezkoumání souhlasu s ohlášením, byla judikatura Nejvyššího správního soudu rozporná. Proto rozhodující druhý senát věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil usnesením ze dne 20. 7. 2011, č. j. 2 As 86/2010 - 62, rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda souhlas stavebního úřadu, který stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení stavebníka, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a zda podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
Rozšířený senát rozhodl usnesením ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76, blíže viz www.nssoud.cz, v němž dospěl k závěru, že souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, zejména dle § 96, § 106, § 122, § 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle IV. části zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s.; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. tohoto zákona. Žadatel o vydání souhlasu či oznamovatel může být v soudním řízení správním, vedeném na základě žaloby třetí osoby, napadající tento souhlas v postavení osoby zúčastněné na řízení dle § 34 s. ř. s. Citovaným usnesením zároveň rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Druhý senát Nejvyššího správního soudu, vázán právním závěrem rozšířeného senátu, přezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.), přičemž přihlédl z úřední povinnosti k vadám řízení, které vydání usnesení předcházely. Jak je uvedeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, www.nssoud.cz, je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem, což jsou vady, k nimž zdejší soud musí přihlížet ex offo (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
Krajský soud tedy sice dospěl ke správnému závěru, že napadený akt není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., pochybil ale v tom, že podanou žalobu zcela jednoznačně považoval za žalobu podanou v režimu § 65 a násl. s. ř. s.
Žaloba totiž nebyla zcela podřazena ani pod režim § 65 a násl. s. ř. s., ani pod režim § 82 a násl. s. ř. s. Obě citovaná ustanovení totiž stěžovatelka ve své žalobě citovala. Jakkoliv na jedné straně uváděla, že souhlas dle stavebního zákona z roku 2006 je rozhodnutím, na straně druhé nežádala zrušení rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení (což je standardní žalobní návrh v tomto typu řízení), ale toliko, aby souhlas byl zrušen. V bodu IV. žaloby, v němž je formulován petit, je navíc zároveň uvedeno, že „vydaný souhlas se změnou v užívání stavby je s ohledem na výše uvedené skutečnosti nezákonný“, což naznačuje ochranu v režimu § 82 a násl. s. ř. s. [v návaznosti na to, že toto ustanovení v žalobě je výslovně uvedeno; stejně tak je v žalobě výslovný poukaz na § 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Krom toho stěžovatelka žalobu nazvala žalobou na přezkoumání zákonnosti souhlasu, což opět nedává odpověď na to, zda tím mínila žalobní typ dle § 65 s. ř. s. či dle § 82 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud již v rozhodnutí ze dne 20. 4. 2005, č. j. 7 Afs 84/2004 - 84, www.nssoud.cz, podrobně popsal, že žalobní typy nelze libovolně zaměňovat. V uvedeném případě rozhodoval krajský soud o žalobě, aniž by si ujasnil, čeho se žalobce domáhal. Tento postup zdejší soud odmítl a uložil krajskému soudu, aby nejprve odstranil vady žaloby, aby bylo nepochybné, čeho se stěžovatel podanou žalobou domáhal (zde ochrany před nezákonným zásahem nebo ochrany před nečinností), a poté ve věci znovu rozhodl. Obdobně v rozsudku ze dne 19. 10. 2006, č. j. 6 Aps 2/2005 - 60, www.nssoud.cz, zdejší soud uzavřel, že „[s]oud je po zahájení řízení povinen dle obsahu žalobního návrhu určit, jakému typu ochrany tvrzení žalobce odpovídá, pokud tak nemůže bez pochybností učinit (například z důvodu rozporu mezi obsahem žaloby a navrhovaným typem řízení), pak je namístě odstranit tyto vady žaloby postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. (…) Tento postup je zcela v souladu s povinností soudu posuzovat úkony účastníků dle jejich obsahu a nikoli formy.“
Podle judikatury zdejšího soudu (rozsudek ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197, www.nssoud.cz) nelze jednotlivé žalobní typy ve správním soudnictví zaměňovat ani směšovat. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný její petit. Pokud by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, popř. byl rozporný samotný petit, bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit (viz § 37 s. ř. s.).
K tomu je nutné dodat, že správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční; veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob je ochrana ve správním soudnictví poskytována tehdy, jestliže se nositel práva takové ochrany domáhá, tj. obrátí se na soud předepsaným způsobem (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; k tomu přiměřeně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 - 40, publikovaný pod č. 113/2004 Sb. NSS). Podání žaloby je tedy dispozičním úkonem, jímž se žalobce obrací na soud s žádostí o poskytnutí soudní ochrany a vymezuje jím předmět soudního řízení. Žaloba je tedy procesním úkonem, v němž se výrazně projevuje zásada dispoziční, jíž je správní soudnictví ovládáno. Tuto povahu žaloby je povinen soud respektovat, nepředepisuje-li mu zákon výslovně něco jiného (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 Afs 24/2005 - 70, publikovaný pod č. 888/2006 Sb. NSS).
Z judikatury zdejšího soudu dále plyne, že institut žaloby proti nezákonnému zásahu (§ 82 s. ř. s.) „nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po 'zprocesnění' zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení § 85 s. ř. s.“ (viz rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, publikovaný pod č. 720/2005 Sb. NSS).
V situaci, kdy z podání stěžovatelky ze dne 14. 4. 2010 zřetelně nevyplývalo, zda se domáhá soudní ochrany ve správním soudnictví žalobou na ochranu proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. nebo proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s., bylo na místě stěžovatelku vyzvat k odstranění nejasností podání postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s. Nelze totiž v takovém případě ponechat na volné úvaze krajského soudu, aby určil, jaký typ žaloby stěžovatelka podala, případně aby vyhodnotil důvodnost a potažmo i úspěšnost toho kterého typu žaloby podle soudního řádu správního, a až následně podle toho vedl řízení. Zásada dispoziční vkládá možnost disponovat s předmětem řízení zejména do rukou účastníků řízení. Je tedy výlučně na stěžovatelce, aby předmět řízení před správními soudy sama vymezila; v důsledku uplatnění zásady dispoziční pak případné riziko nesprávně formulované žaloby, a potažmo i neúspěchu ve sporu, nese právě stěžovatelka, nikoliv soud.
Výše uvedené judikaturní závěry je třeba vyložit také ve vazbě na situaci, kdy v okamžiku podání žaloby není zcela jasné, zda napadený akt je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a relevantní judikatura (dokonce včetně judikatury samotného Nejvyššího správního soudu) není jednotná. Právě v těchto situacích je třeba, aby soud o to pečlivěji zkoumal to, zda žaloba je zcela jednoznačně a nade vší pochybnost podána v tom či onom režimu. V této situaci by soud měl být citlivější k nejasnostem podání, která by v případě, kdy je napadán akt z hlediska své povahy zcela nepochybný, mohl bagatelizovat. To proto, aby žalobce v případě, kdy je veden důvěrou v jednu judikaturní linii, mohl adekvátně procesně reagovat, tj. žalobní typ upřesnit či dokonce z procesní opatrnosti podat žaloby dvě.
Zvýšená citlivost a „procesní péče“ soudu v případech nejednotné judikaturní linie týkající se povahy napadeného aktu a volby žalobního režimu je důležitá také proto, že opačný postup by mohl znamenat odepření spravedlnosti a významný zásah do zásady právní jistoty. Jak ostatně rozšířený senát v rozhodnutí ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, uvedl, bude nezřídka rozlišení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s. a osvědčeními ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. obtížné a nejednoznačné. Právě proto však musí být výklad ustanovení o soudní ochranně poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu jednoho z výše uvedených, tedy i ten, jenž se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu. Věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností, které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole.
Krajský soud přes uvedené rozpory v žalobě a přes nejednotnou judikaturní linii v dané věci nevyzval stěžovatelku k odstranění vad, jak to požaduje § 37 odst. 5 s. ř. s. Proto nelze než konstatovat, že důvod kasační stížnosti dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. byl naplněn, a proto zdejší soud musel napadený rozsudek pro tuto vadu zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí (§ 110 odst. 1, odst. 4 s. ř. s.).
Vzhledem k povaze shledané vady řízení před krajským soudem se kasační soud nemohl zabývat podstatou věci, neboť k tomu by bylo možno přistoupit pouze za předpokladu řádně proběhnuvšího řízení před krajským soudem. V tomto řízení bude muset krajský soud nejprve vyzvat stěžovatelku k opravě vad žaloby dle § 37 odst. 5 s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí ve věci (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. listopadu 2012
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 18. 9. 2012
Plný text
k § 96, § 106, § 122 a § 127 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 158 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 34, § 65 a § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76)
Věc: J. G. proti Městskému úřadu Kopřivnice o přezkoumání souhlasu s oznámenou změnou v užívání stavby, o kasační stížnosti žalobkyně.Žalovaný vydal dne 21. 10. 2009 souhlas dle § 127 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 s oznámenou změnou v užívání stavby. Souhlas se týkal objektu bývalé strojovny, přičemž změna v užívání stavby spočívala ve změně z původního účelu užívání na vzorkovnu olejů, maziv, autokosmetiky a příslušenství.
Žalobkyně napadla tento souhlas žalobou u Krajského soudu v Ostravě, přičemž vycházela z toho, že proti němu není možné uplatnit žádný řádný opravný prostředek. V žalobě argumentovala § 4 odst. 1, § 65 odst. 1 a § 82 s. ř. s. Souhlas označila za rozhodnutí po materiální stránce a vytkla žalovanému zejména nedostatky ve zjišťování skutečného stavu věci, procesní pochybení v řízení, porušení práv třetích osob provedenou změnou a nesprávný a nezákonný postup při vydání souhlasu.
Krajský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 15. 7. 2010, čj. 22 A 29/2010-37. V odůvodnění mimo jiné odkázal na § 4 odst. 1 písm. a), § 65 odst. 1 a § 65 odst. 2 s. ř. s. s tím, že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími ve smyslu § 70 písm. a) s. ř. s. Úkon, jímž byl dán souhlas se změnou v užívání stavby podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, není správním rozhodnutím z materiálního ani z formálního hlediska, a tudíž soudnímu přezkumu nepodléhá.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že soud rozhodl v rozporu se zákonem, skutečným stavem věci i s judikaturou správních soudů. Souhlas podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 sice formálně není rozhodnutím a nejsou proti němu přípustné žádné řádné opravné prostředky, ale zasahuje do práv řady subjektů. Vlastník stavby jím získává práva, která předtím neměl, konkrétně v tomto případě mohl v objektu skladovat řadu nebezpečných látek a manipulovat s nimi. Stěžovatelka ani sousedé se k tomu nemohli vyjádřit, souhlas jim nebyl doručen. Přitom se jednalo o značně rizikový provoz v obytném území, ohrožující majetek i osobní bezpečnost. Stavebnímu úřadu bylo z dřívější doby známo, že stěžovatelka se o tento případ zajímá, cítí se dotčena, a tudíž měl postupovat podle § 127 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. Občanskoprávní ochrana zde nemohla být účinná. Krajský soud tak odepřel stěžovatelce právo na soudní ochranu.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že vzorkovna svým uspořádáním a vybavením slouží pouze k prezentaci olejů a maziv, nikoliv ke skladování ve smyslu navážení, skladování a prodeje. Místnost je v objektu, který je podle územního plánu součástí území, v němž jsou přípustná zařízení maloobchodní, nevýrobních služeb, drobná výrobní zařízení a skladů bez negativních vlivů na okolí. Povolení změny v užívání formou souhlasu podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 bylo adekvátní, neboť se změna nijak nedotkla práv třetích osob.
Spornou právní otázkou v projednávané věci bylo, zda souhlas stavebního úřadu, který stavební úřad výslovně či mlčky učinil k ohlášení či oznámení navrhovatele, stavebníka, vlastníka či osoby, která má právo změnit užívání stavby (dále jen "žadatel"), je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a zda podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
V rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, čj. 4 Aps 7/2007-54, a ze dne 10. 7. 2008, čj. 4 As 64/2007-65, Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že souhlasné sdělení stavebního úřadu je rozhodnutím v materiálním slova smyslu, a tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V obou případech se jednalo o souhlas vydaný podle stavebního zákona z roku 1976. Pro případ souhlasu podle stavebního zákona z roku 2006 byl tento názor převzat v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2011, čj. 7 As 89/2010-84, v němž je uvedeno, že souhlas je rozhodnutím zakládajícím práva a povinnosti stavebníkovi a dotýkajícím se právní sféry jiných osob. Dále zde soud uvedl, že souhlas vydaný v rozporu s právními předpisy může být důvodem pro zrušení v odvolacím či mimoodvolacím řízení.
Oproti tomu v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Aps 1/2006-80, č. 1176/2007 Sb. NSS, soud vyloučil, že akceptace ohlášení stavebních úprav je nezákonným zásahem. Nikoli však proto, že jde o rozhodnutí, ale proto, že sdělení stavebního úřadu dopadá jen na ohlašovatele a ostatní subjekty se proti němu mohou bránit toliko prostředky soukromého práva. Tento právní názor je obsažen i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2008, čj. 7 As 1/2008-86, kde je uvedeno, že sdělení vydané podle § 57 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 je individuálním správním aktem vydaným v rámci vztahu mezi stavebním úřadem a stavebníkem a má přímé účinky jen na stavebníka. Na ostatní subjekty může mít dopady toliko zprostředkované a před jeho negativními důsledky se lze bránit v rámci soukromoprávní ochrany. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2009, čj. 7 As 10/2009-86, č. 2255/2011 Sb. NSS, jehož předmětem bylo zrušení sdělení o ohlášení a zastavení řízení ve věci stavebních úprav, soud vyslovil, že případy ohlášených staveb, které tomuto režimu neměly podléhat, jsou řešitelné postupem podle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona z roku 2006. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2009, čj. 5 As 7/2008-100, byl, s poukazem na judikaturu Vrchního soudu v Praze a na názory zastávané odborníky na stavební právo, zaujat názor, že sdělení stavebního úřadu k ohlášení stavby není správním rozhodnutím, ale jiným opatřením, a nápravy nesprávného opatření lze dosáhnout jen cestou nápravy nesprávných opatření podle zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)*). Z těchto rozsudků lze tedy dovodit, že souhlas s ohlášením stavby rozhodnutím není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
S ohledem na výše uvedené druhý senát Nejvyššího správního soudu svým usnesením ze dne 20. 7. 2011, čj. 2 As 86/2010-66, postoupil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, zejména dle § 96, § 106, § 122 a § 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle části čtvrté správního řádu. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s.; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 s. ř. s. Žadatel o vydání souhlasu či oznamovatel může být v soudním řízení správním, vedeném na základě žaloby třetí osoby napadající tento souhlas, v postavení osoby zúčastněné na řízení dle § 34 s. ř. s.
Z odůvodnění:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
(...)
III. 2 Právní povaha souhlasů dle stavebního zákona z roku 2006
[14] Správní orgány při své činnosti nevydávají po proběhnutém řízení pouze správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu upravené v jeho druhé a třetí části, ale činí i celou řadu dalších specifických úkonů upravených v části čtvrté tohoto zákona. Tyto úkony jsou vydávány v rámci méně formálního postupu a mají za cíl snížit administrativní a finanční zátěž žadatele a zrychlit činnost správních orgánů.
[15] V souladu s výše uvedeným lze v rámci předmětu úpravy stavebního zákona z roku 2006 nalézt tři rozdílné postupy při rozhodování v území, povolování staveb a jejich změn, terénních úprav a zařízení, užívání a odstraňování staveb (dále souhrnně též "záměr"). V rámci prvního postupu nejsou ze zákona na žadatele kladeny žádné požadavky, a stavebním zákonem z roku 2006 taxativně vymezenou množinu záměrů tak lze umístit a realizovat bez součinnosti se správním orgánem - stavebním úřadem (např. § 79 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 - stavby nevyžadující rozhodnutí o umístění ani územní souhlas, § 103 téhož zákona - stavby, terénní úpravy, zařízení a udržovací práce nevyžadující stavební povolení ani ohlášení). Dále stavební zákon z roku 2006 umožňuje v rámci druhého postupu vydat ze strany stavebního úřadu tzv. souhlasy (územní souhlas, souhlas s ohlášením stavby, kolaudační souhlas, souhlas se změnou užívání stavby atd.). V případě třetího postupu se stavební úřad řídí druhou a třetí částí správního řádu a výsledkem tohoto řízení je bezpochyby správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu i § 65 s. ř. s.
[16] Stavební zákon z roku 2006 obsahuje v rámci stavebního řádu specifickou alternativu ke stavebnímu řízení a ohlášení stavby, vymykající se výše uvedeným postupům, a to zkrácené stavební řízení (§ 117). V tomto případě žadatel za splnění zákonných podmínek (§ 117 odst. 1 tohoto zákona) stavbu oznámí stavebnímu úřadu. K oznámení stavby připojí certifikát vydaný autorizovaným inspektorem. Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, vyslovil právní názor, že certifikát autorizovaného inspektora není rozhodnutím ve smyslu správního řádu ani soudního řádu správního. Dodal, že ani na autorizovaného inspektora nelze pohlížet jako na správní orgán, a učinil závěr, že pro přezkum jeho aktů není dána pravomoc soudů ve správním soudnictví (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9).
III. 2. 1 Právní povaha souhlasů dle stavebního zákona z roku 2006 ve vztahu ke správnímu řádu
[17] Prvotní právní otázkou, kterou v této věci musí rozšířený senát vyřešit, je povaha souhlasů vydaných v rámci výše uvedeného druhého postupu (tedy postupu, v rámci kterého jsou vydávány souhlasy) ve vztahu ke správnímu řádu. V tomto ohledu lze souhlasy vydávané druhým postupem rozdělit do dvou kategorií podle kritéria, zda stavební zákon z roku 2006 obsahuje ustanovení, která uvádí, že v případě negativní odpovědi dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení (např. § 107, § 122 odst. 4 a § 127 odst. 2 tohoto zákona), či nikoliv. Důvod rozdělení spočívá v tom, že tyto kategorie souhlasů se od sebe liší právní úpravou, a to právě ve vztahu k určení jejich právní povahy.
[18] V případě první kategorie souhlasů (např. souhlas s provedením ohlášené stavby, kolaudační souhlas, souhlas se změnou užívání stavby atd.) obsahuje tedy stavební zákon z roku 2006 ustanovení, která uvádí, že v případě negativní odpovědi na žádost dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení. Dále stavební zákon z roku 2006 u některých souhlasů spadajících do této kategorie (např. § 127 odst. 3) obsahuje ustanovení, která v případě negativní odpovědi ze strany stavebního úřadu odkazují žadatele na užití třetího postupu, tedy správního řízení. Na základě těchto ustanovení tak lze přímo z textu zákona dovodit, že do vydání negativního rozhodnutí správní řízení neprobíhá a zákonodárce jej úmyslně vylučuje.
[19] V této souvislosti je vhodné poukázat na legislativní vývoj úpravy v oblasti územního plánování a stavebního řádu. Zjednodušování správního přezkumu umísťování a provádění staveb oproti předchozímu stavebnímu zákonu z roku 1976 je jednou ze základních myšlenek stavebního zákona z roku 2006. V důvodové zprávě ke stavebnímu zákonu z roku 2006 lze mimo jiné mezi hlavními principy navrhovaného řešení nalézt zavedení nového institutu územního souhlasu nahrazujícího územní rozhodnutí. Dále rozšíření okruhu staveb, které nebude třeba povolovat ani ohlašovat, a přesunutí řady staveb ze správního režimu (tzn. povolování formou správního rozhodnutí) do procesu ohlašování. Z výše uvedeného je jasně seznatelné, že stavební zákon z roku 2006 se vydal cestou zjednodušování procesu umísťování a povolování staveb příslušnými správními orgány.
[20] Tendenci směřující k další liberalizaci právní úpravy týkající se umísťování a povolování staveb lze vysledovat i v současné legislativní činnosti. Jedním z cílů vládního návrhu zákona, kterým se mění stavební zákon z roku 2006 a některé související zákony (Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2012, VI. volební období, číslo sněmovního tisku 573/0) je rozšíření deregulace o případy, o kterých z hlediska veřejných zájmů není třeba rozhodovat v územním řízení. Cílem novelizace je i snižování administrativní náročnosti v územním řízení, a to v případech staveb, které nevyžadují posuzování vlivu na životní prostředí.
[21] Dále je zapotřebí vzít v úvahu obecné zásady správního řízení (§ 2 až § 6 správního řádu), které jsou ve stavebním zákoně z roku 2006 promítnuty především v § 4 odst. 1. Ten stanoví povinnost správních orgánů využívat zjednodušující postupy a v řízení postupovat vždy tak, aby byly dotčené osoby co nejméně zatěžovány a nevznikaly jim zbytečné náklady a aby v případech, kdy lze za podmínek stavebního zákona vydat ve věci pouze jedno rozhodnutí, upustily od dalšího povolování záměru.
[22] Ze znění zákona je tedy seznatelné, že záměrem zákonodárce bylo ve stanovených případech učinit řízení o umístění a povolení záměru méně formální, a tedy levnější a rychlejší. Z tohoto důvodu byl zaveden další postup (v některých případech paralelní), v tomto usnesení označovaný jako druhý, při posuzování umísťování a povolování záměrů. Zákonodárce jím řeší situaci, kdy s ohledem na ochranu veřejných subjektivních práv nelze určitý okruh staveb uskutečnit zcela mimo posouzení stavebního úřadu (první postup - např. stavby nevyžadující rozhodnutí o umístění, územní souhlas, stavební povolení ani ohlášení), ale "klasické" správní řízení je pro tento okruh záměrů zbytečně finančně a časově náročné, a to pro žadatele i pro soustavu správních orgánů. Do kategorie záměrů podléhajících druhému postupu zařadil zákonodárce ty stavby, které musí předem splňovat nároky, které jsou jinak posuzovány ve správním řízení a svou povahou mohou jen obtížně zasáhnout do práv třetích osob (např. stavby opěrných zdí do výšky 1 metru, informační a reklamní zařízení atd.). Zavedením správního řízení i v rámci druhého postupu, a tedy de factosetřením rozdílu mezi postupem druhým a třetím, by došlo k popření smyslu celého toho alternativního postupu a učinilo by jej prakticky nepoužitelným, a tudíž zcela neživotným.
[23] Rozšířený senát učinil dílčí závěr, že tato kategorie souhlasů není vydávána v rámci správního řízení. Správní řád v takovém případě v § 177 odst. 2 předpokládá, že správní orgán při provádění jiných úkonů, na které se nevztahuje část druhá a třetí, postupuje obdobně dle části čtvrté tohoto zákona.
[24] Nejvyšší správní soud v minulosti v jiné věci shledal, že správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu nelze vydat mimo správní řízení (srov. rozsudek ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 92/2008-76, č. 1814/2009 Sb. NSS). S tímto názorem se rozšířený senát ztotožnil, a souhlasy tak nemohou být správním rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu. Stavební zákon z roku 2006 navíc v některých případech (§ 122 odst. 3) přímo stanoví, že daný souhlas není správním rozhodnutím. Souhlasy nenaplňují ani definiční znaky vyjádření, osvědčení či sdělení (dle § 154 správního řádu), spadají tak v souladu s § 158 odst. 1 správního řádu do kategorie tzv. "jiných úkonů" dle části čtvrté téhož zákona.
[25] Další (druhou) kategorii souhlasů vydávaných druhým postupem tvoří souhlasy, které neobsahují ustanovení uvádějící, že v případě negativní odpovědi dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení (např. § 96 stavebního zákona z roku 2006). Zákon tak přímo neřeší otázku, zda je daný souhlas vydáván v rámci správního řízení, či nikoliv. Zato opět naznačuje, že souhlas ve správním řízení vydáván není, neboť předpokládá, že správní řízení se vede až v případě, kdy stavební úřad souhlas neudělí a místo toho zahájí správní řízení (§ 96 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Dle názoru rozšířeného senátu jsou i tyto souhlasy s ohledem na zavedení alternativních postupů, systematiku stavebního zákona z roku 2006 a smysl právní úpravy jinými úkony dle čtvrté části správního řádu.
[26] Shrnutím této části tedy činí rozšířený senát závěr, že souhlasy vydávané dle stavebního zákona jsou jinými úkony dle čtvrté části správního řádu a postup vedoucí k jejich vydání je upraven v této části zákona.
III. 2. 2 Právní povaha souhlasů dle stavebního zákona z roku 2006 ve vztahu k soudnímu řádu správnímu
[27] Následnou otázkou, kterou se musel rozšířený senát zabývat, je povaha souhlasů vydaných v rámci druhého postupu ve vztahu k soudnímu řádu správnímu. Vzhledem k subsidiární povaze ostatních typů žalob oproti žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je nejdříve zapotřebí odpovědět na otázku, zda jsou souhlasy rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.
[28] V této souvislosti je podstatné podotknout, že žadatel má v některých případech možnost předem svůj záměr uzpůsobit zákonným podmínkám a požadovat po stavebním úřadu, aby při posuzování daného záměru, po kontrole splnění těchto podmínek, postupoval druhým zjednodušeným postupem. Druhý postup je tak v těchto případech určitou alternativou vůči postupu třetímu, avšak procesně jednodušší a rychlejší.
[29] I přes odlišné procesní kroky je výsledkem obou postupů autoritativní určení ze strany stavebního úřadu, zda je daný záměr možné uskutečnit, či nikoliv. Završení obou postupů má shodné právní účinky bez ohledu na předcházející proceduru i formální pojmenování (např. stavební povolení a souhlas s ohlášenou stavbou). Rozšířený senát se v této části shoduje s názorem vysloveným ve shora citovaném rozsudku čj. 1 As 92/2008-76, že konkrétně územní souhlas je z materiálního hlediska rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu, neboť souhlasy zakládají žadateli práva (např. provést stavbu) a přímo se dotýkají práv a povinností ostatních subjektů, které jsou povinny toto konání strpět.
[30] Jak však bylo již výše uvedeno, stavební zákon z roku 2006 u těchto souhlasů nepředpokládá správní řízení, a tedy ani vydání správního rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu. V případě druhého postupu žadatel musí své zájmy předem omezit zákonem stanovenými limity a stavební úřad posoudí, zda je žadatel dodržel. Stavební úřad nemůže v souhlasu stanovit další podmínky provedení, užívání, měnit limity apod. Pokud stavební úřad dojde k závěru, že záměr podmínky pro vydání daného souhlasu nesplňuje, vydá v zákonem stanovené lhůtě rozhodnutí, které je prvním úkonem ve správním řízení, případně (u územního souhlasu) rozhodne usnesením o zahájení správního řízení.
[31] Rozšířený senát v této souvislosti připomíná své usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, v němž obdobně posoudil povahu provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí tak, že "pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína správního práva, zde nepřipadá v úvahu ochrana před chybným provedením či neprovedením záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální akt naplňující znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.[...] V projednávaném případě však zákon, ač výsledek postupu podle § 7 a § 8 zákona[č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem] nepochybně zasahuje do subjektivního veřejného práva jednotlivce na to, aby údaje o jeho nemovitostech byly evidovány v katastru nemovitostí předepsaným způsobem (včetně ,negativního' aspektu tohoto práva, tj. aby nebyly evidovány v případě, že k tomu není zákonný důvod), nepředepisuje formu správního rozhodnutí; správní orgán zde je povinen zasáhnout do sféry práv a povinností jednotlivce jiným způsobem." Ačkoliv jsou tedy souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006 s to zasáhnout právní sféru třetích osob, pro nedostatek formální stránky nemohou být rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.
[32] Obdobná situace je i v případech, kdy stavební úřad může postupovat pouze druhým postupem a žadateli vydat souhlas s daným záměrem (např. kolaudační souhlas podle § 122 stavebního zákona z roku 2006). V těchto případech daný souhlas opětovně naplňuje materiální stránku rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť na jeho základě žadateli vzniká konkrétní právo (např. užívat dokončenou stavbu) a ostatním osobám povinnost toto konání strpět. Naplnění materiální stránky je jen umocněno tím, že stavební zákon z roku 2006 neobsahuje alternativu v podobě správního rozhodnutí jako u prve uváděných souhlasů. V tomto případě však stavební zákon z roku 2006 jasně stanoví, že se nejedná o správní rozhodnutí, neboť je v něm přímo uvedeno, že kolaudační souhlas není správním rozhodnutím (§ 122 odst. 3).
[33] Rozšířený senát tak může tuto otázku uzavřít konstatováním, že ačkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006 mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí podle téhož ustanovení.
III. 3 Soudní přezkoumatelnost souhlasu
[34] Poslední otázkou, kterou musí rozšířený senát zodpovědět, je možnost soudního přezkumu souhlasů. V této souvislosti je zapotřebí zmínit, že čtvrtá část správního řádu neumožňuje v případě jiných úkonů použít řádných opravných prostředků upravených tímto zákonem. To samo o sobě není v rozporu se smyslem zákonné úpravy. Jak bylo uvedeno výše, druhý postup je často procesně jednodušší alternativou ke "klasickému" správnímu řízení. Stavební úřad jedná pouze se žadatelem, proti souhlasu nejsou přípustné řádné opravné prostředky, neboť se nepředpokládá věcný či právní konflikt. Smyslem druhého postupu (v rámci něhož jsou vydávány souhlasy) je existence procesně a časově méně náročné úpravy oproti správnímu řízení. Skutečnost, že proti souhlasu vydanému stavebním úřadem nelze použít řádný opravný prostředek, je právě jedním ze základních momentů urychlujících tento typ řízení.
[35] K otázce, zda tak nedochází k upírání práv třetím osobám, je zapotřebí zopakovat, že správní orgán při vydávání souhlasu neprovádí shodné posuzování záměru jako v rámci správního řízení. V případě souhlasu je úkolem správního orgánu toliko posoudit, zda žadatel dodržel podmínky, které stanoví zákon. Souhlas je jiným úkonem dle části čtvrté správního řádu. Nemůže stanovit další podmínky či sám o sobě rozhodnout, kterým postupem se bude žadatel řídit. Pochybení správního orgánu tak připadá v úvahu pouze v počáteční fázi, kdy stavební úřad chybně uváží, že daný záměr splňuje zákonná kritéria, a buď ve lhůtě souhlas udělí, či po zákonem určenou lhůtu nevydá rozhodnutí, které provedení záměru zakáže.
[36] Vydání nezákonného souhlasu (ať již písemně či mlčky), respektive nevydání záporného rozhodnutí, může nastolit závadný stav, který se může přímo dotknout práv třetích osob (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2012, čj. 8 As 84/2011-208). Třetí osoby mohou být kráceny jak na procesních právech (jako "opomenutý účastník"), tak i na právech hmotných (např. dotčení vlastnického práva k sousednímu pozemku).
[37] Pochybení stavebního úřadu v použití zjednodušeného druhého postupu pro záměry, které by dle zákona vyžadovaly vydání rozhodnutí cestou správního řízení, by mohlo umožnit obcházení či dokonce porušování zákona. Vzhledem k postupu mimo správní řízení by dotčené osoby nebyly v postavení účastníků řízení a neměly by k ochraně svých práv k dispozici procesní nástroje (námitky či řádné opravné prostředky). Problematické je i zajištění informovanosti o chystaném záměru, neboť o záměru by bylo možné se dozvědět teprve z již probíhající či uskutečněné stavby. Navíc by bez možnosti soudního přezkumu mohlo dojít k situaci, kdy by nebylo možné nezákonné souhlasy zvrátit.
[38] Protože není umožněno třetím osobám se proti vydání souhlasu bránit opravnými prostředky podle správního řádu či jiné zvláštní úpravy správního řízení, musí být poskytnuta cesta k soudní ochraně práv v rámci správního soudnictví. K tomu rozšířený senát již v citovaném rozhodnutí čj. 7 Aps 3/2008-98 mimo jiné uvedl: "Nezřídka bude takové rozlišení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s. a osvědčeními ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. obtížné a nejednoznačné. Právě proto však musí být výklad ustanovení o soudní ochranně poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu jednoho z výše uvedených, tedy i ten, jenž se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu."
[39] Jak bylo uvedeno výše, souhlas není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a ochrana žalobou proti rozhodnutí správního orgánu tak nepřichází v úvahu. Ve vydání souhlasu nelze spatřovat ani nečinnost správního orgánu, nepřipadá tak v úvahu ani žaloba na ochranu před nečinností (§ 79 s. ř. s.).
[40] Jako poslední možný způsob ochrany tak zbývá žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením ("zásahová žaloba"). V tomto ohledu se rozšířený senát ztotožnil se svým dříve publikovaným názorem, vyřčeným v posledně citovaném usnesení, kde mimo jiné uvedl, že "zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V tomto ohledu tedy rozšířený senát nesdílí názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, čj. 3 Aps 3/2006-54, z něhož vyplývá, že nezákonným zásahem může být toliko konání, ne však opomenutí."
[41] Rozšířený senát se přiklonil k závěru, že se v případě vydání nezákonného souhlasu (jak písemného, tak i provedeného mlčky) může jednat o nezákonný zásah stavebního úřadu. Z těchto důvodů je tak možné napadat souhlas vydaný dle stavebního zákona prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (82 s. ř. s.).
[42] Rozšířený senát spatřuje případnou nezákonnost zásahu v pochybení stavebního úřadu, kdy dojde k rozporu mezi skutečným a deklarovaným stavem uvedeným v souhlasu (např. kdy se změna v účelu užívání stavby dotkne práv třetích osob a stavební úřad nepostupuje dle § 127 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Pokud je tímto souhlasem založen a jeho existencí udržován nezákonný stav a trvají jeho důsledky (užívání stavby závadným způsobem), zakáže soud správnímu orgánu vycházet z daného nezákonného souhlasu ve své další úřední činnosti. Obnovení stavu před zásahem lze dosáhnout tak, že soud přikáže správnímu orgánu, je li to možné, postupovat ve vztahu k nezákonnému souhlasu dle § 156 odst. 2 správního řádu.
[43] Objektivní možnost či nemožnost příkazu k obnovení stavu před zásahem vysloveného v soudním rozhodnutí a adresovaného správnímu orgánu, posuzuje soud v souladu s § 87 odst. 1 s. ř. s. na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; toliko v případě, že soud pouze určuje (deklaruje), zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu. Rozsudek soudu tedy nebude obsahovat výrok týkající se případného obnovení stavu před zásahem v případech, kdy zrušení napadeného souhlasu stavebního úřadu, byť byl soudem shledán nezákonným, nebude ze skutkových či právních důvodů zcela zjevně možné. V ostatních případech však soud nezkoumá a závazně nehodnotí splnění dále uvedených podmínek pro výsledek postupu správního orgánu podle § 156 odst. 2 správního řádu, neboť by tím nahrazoval předem správní orgán v jeho věcné kompetenci.
[44] Vzhledem k užití § 156 odst. 2 správního řádu je zapotřebí brát zřetel na přiměřené použití ustanovení hlavy IX. části druhé téhož zákona o přezkumném řízení. V § 94 odst. 4 správního řádu je obsažena ochrana dobré víry žadatele. I když dojde správní orgán k závěru, že rozhodnutí (v daném případě souhlas) bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, pokud by byla újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí (souhlasu) v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, správní orgán přezkumné řízení zastaví, resp. vydaný souhlas nelze zrušit. Správní orgán musí při postupu dle § 156 odst. 2 správního řádu také zkoumat, zdali jsou pro případné zahájení přezkumu či v jeho rámci pro následné zrušení vydaného souhlasu zachovány zákonné lhůty. Pouze při respektování těchto zákonných podmínek je možné vydaný nezákonný souhlas usnesením zrušit.
[45] Pokud nebude zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem z výše uvedených důvodů možné, je i v tomto případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu, neboť toto rozhodnutí může žalobci ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř. napomoci při uplatňování náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
[46] Poslední otázkou, kterou musel rozšířený senát vyřešit, je procesní postavení samotného žadatele v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, kterou podala třetí osoba. Žalobce se domáhá zrušení žadatelem získaného souhlasu a na podporu své žaloby tvrdí, že souhlas měl přímý dopad do jeho subjektivních práv a povinností. Případným zrušením souhlasu, resp. předchozím konstatováním nezákonného zásahu spočívajícím v jeho vydání, zákazem adresovaným správnímu orgánu z něj nadále vycházet či dokonce příkazem k obnovení stavu před zákazem, by byl tentokrát naopak bezpochyby dotčen na svých právech žadatel. V tomto případě je tak třeba použít procesní analogii a přiznat žadateli o vydání souhlasu či oznamovateli v soudním řízení správním vedeném na základě žaloby třetí osoby napadající tento souhlas postavení osoby zúčastněné na řízení dle § 34 s. ř. s. V opačném případě by sám žadatel o vydání souhlasu neměl v soudním řízení žádná procesní práva a byl tak značně oproti žalobci znevýhodněn.
[47] V tomto případě se jedná o situaci sice výslovným zněním zákona nepředvídanou, ale z jeho smyslu a účelu vyvoditelnou. Žalobce tvrdí, že zákonné podmínky pro vydání souhlasu (např. se změnou v užívání stavby) nebyly splněny, mělo tudíž probíhat "klasické" správní řízení, v němž by měli jak on, tak i žadatel, postavení účastníků řízení, mohli by, byť z odlišných pozic, napadat vydané rozhodnutí a po bezvýsledném vyčerpání řádných opravných prostředků (srov. § 5 s. ř. s.) se domáhat soudní ochrany svých práv ve správním soudnictví. V takovém případě by tomu z nich, který by žalobu nepodal, mohlo nepochybně náležet postavení osoby zúčastněné na řízení přímo dle § 34 s. ř. s. Analogickou situací je projednávaný případ, kdy sice neproběhlo správní řízení a nebylo vydáno rozhodnutí, ale dle tvrzení v žalobě takto postupováno být mělo. Okruh dotčených osob je tedy obdobný a obdobný musí být i rozsah jejich procesních práv ve správním soudnictví (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, čj. 3 Aps 5/2008-282).
[48] Rozšířený senát konečně dodává, že nesouhlasí s názorem o možnosti odstranění nezákonného souhlasu cestou nápravy nesprávných opatření podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), uplatněným např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2009, čj. 5 As 7/2008-100, či rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 5. 1999, čj. 7 A 4/97-41. Jak bylo výše odůvodněno, souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006 jsou jinými úkony dle části čtvrté správního řádu, který v § 156 obsahuje autonomní procesní úpravu na odstranění jejich vad.
Právní věta
I. Souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, zejména dle § 96, § 106, § 122 a § 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle části čtvrté správního řádu z roku 2004. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s.; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 s. ř. s.
II. Žadatel o vydání souhlasu či oznamovatel může být v soudním řízení správním, vedeném na základě žaloby třetí osoby napadající tento souhlas, v postavení osoby zúčastněné na řízení dle § 34 s. ř. s.
Usnesení ze dne 20. 7. 2011
Plný text
2 As 86/2010 - 62
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobkyně: J. G., zastoupené JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem, se sídlem [adresa] proti žalovanému: Městský úřad Kopřivnice, se sídlem [adresa] proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 7. 2010, č. j. 22 A 29/2010 - 37,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá zrušení shora označeného usnesení krajského soudu, jímž byla odmítnuta její žaloba o přezkoumání souhlasu Městského úřadu Kopřivnice, odboru stavebního řádu, územního plánování a památkové péče, s oznámenou změnou v užívání stavby, ze dne 21. 10. 2009, č. j. 637/2009/SÚP&52022/2009/Ob.
Souhlas se týkal objektu bývalé strojovny v 1. NP objektu č. p. [č.p.] na ulici Z. v Kopřivnici. Změna v užívání stavby spočívala ve změně z původního účelu užívání na vzorkovnu olejů, maziv, autokosmetiky a příslušenství. Souhlas byl udělen J. D. který je autorizovaným distributorem olejů a maziv.
Žalobkyně napadla tento souhlas žalobou, přičemž vycházela z toho, že proti němu není možné podat řádný opravný prostředek; žalobu opřela o ustanovení § 4 odst. 1, § 65 odst. 1 a § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Souhlas označila za rozhodnutí po materiální stránce a vytkla zejména nedostatky ve zjišťování skutečného stavu věci, procesní pochybení v řízení, porušení práv třetích osob provedenou změnou a nesprávný a nezákonný postup žalovaného při vydání souhlasu.
Krajský soud napadeným usnesením podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobu odmítl. Poukázal na ustanovení § 4 odst. 1 písm. a), § 65 odst. 1 a § 65 odst. 2 s. ř. s., s tím, že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími ve smyslu § 70 písm. a) s. ř. s. Úkon, jímž byl dán souhlas se změnou v užívání stavby podle § 127 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon z r. 2006“) není správním rozhodnutím z materiálního ani z formálního hlediska a tudíž soudnímu přezkumu nepodléhá. Krajský soud vycházel z toho, že podle § 127 odst. 1 stavebního zákona z r. 2006 stavební úřad vydá souhlas se změnou v užívání stavby na základě oznámení osoby, která má ke stavbě vlastnické právo nebo prokáže právo změnit užívání stavby. Takovým oznámením není zahájeno správní řízení a souhlas s ohlášenou stavbou tak není správním rozhodnutím. Postup je obdobný jako v případě ohlášení staveb podle § 104 a násl. stavebního zákona z r. 2006. Teprve rozhodnutí podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006, zakazující změnu v užívání stavby, je prvním úkonem v řízení. Samotný souhlas ani nevyžaduje formu rozhodnutí, nemusí být odůvodněn, a je dokonce na vůli stavebního úřadu, zda jej vydá písemně či jej učiní konkludentně uplynutím zákonné lhůty. Krajský soud tak dospěl k závěru, že souhlas není rozhodnutím, žalobkyně jím nebyla dotčena a výhrady směřované k ochraně vlastnických práv může řešit cestou občanskoprávní.
Stěžovatelka proti tomu v kasační stížnosti namítá, že rozhodnutí soudu je v rozporu se zákonem, skutečným stavem věci i s judikaturou správních soudů. Souhlas podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006 sice formálně není rozhodnutím a nejsou proti němu připuštěny žádné řádné opravné prostředky, ale zasahuje se jím do práv řady subjektů práva. Vlastník stavby jím získává práva, která předtím neměl: může v objektu skladovat řadu nebezpečných látek a manipulovat s nimi. Všichni ostatní pak tento stav musí respektovat. Stěžovatelka ani sousedé se k tomu nemohli vyjádřit, souhlas jim nebyl doručen. Přitom se jedná o značně rizikový provoz v obytném území, ohrožující majetek i osobní bezpečnost. Stavebnímu úřadu přitom bylo známo z dřívější doby, že se stěžovatelka o tento případ zajímá, cítí se dotčena, a tudíž měl postupovat podle § 127 odst. 3 stavebního zákona z r. 2006. Občanskoprávní ochrana zde nemůže být účinná. Krajský soud tak odepřel stěžovatelce právo na soudní ochranu přesto, že předmětný úkon je po materiální stránce rozhodnutím. Proto navrhuje, aby usnesení krajského soudu bylo jako nezákonné a nesprávné zrušeno.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že souhlasem s oznámenou změnou v užívání části stavby získal oznamovatel pouze právo užívat bývalou strojovnu v tomto objektu jako vzorkovnu k vystavení sortimentu produktů, které jsou předmětem jeho obchodní činnosti. Místnost o velikosti 5,6 x 8,6 m, takto užívaná, rozhodně není rizikovým provozem v obytném území; z tohoto hlediska byl předchozí provoz čerpací stanice a provozního střediska SmVaK Ostrava podstatně více obtěžující. Vzorkovna svým uspořádáním a vybavením slouží skutečně pouze k prezentaci olejů a maziv, nikoliv ke skladování ve smyslu navážení, skladování a prodeje; ten se uskutečňuje přímo mezi dodavateli a zákazníky. Není zde, ani jinde v objektu, prováděno plnění, přečerpávání, přelévání stáčení ani jiná manipulace, pouze se vzorky občas nakládají a vykládají při převozu na výstavy. K objektu č. p. [č.p.] vede již od r. 1970 zcela dostačující komunikace; oznamovatel v něm užívá další 2 místnosti (kancelář a dílnu) a dále zde sídlí Územní středisko záchranné služby MSK. Stavební úřad měl pro toto řízení k dispozici všechna potřebná stanoviska a vyjádření z předchozích řízení. Místnost je v objektu, který je podle územního plánu součástí území, v němž jsou přípustná zařízení maloobchodní, nevýrobních služeb, drobná výrobní zařízení a skladů bez negativních vlivů na okolí. Povolení změny v užívání formou souhlasu podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006 bylo adekvátní; změna se nijak nedotýká práv třetích osob. Stavební úřad také následně v provozovně provedl kontrolu a neshledal závady. Vyjádření žalovaný doplnil kopiemi fotografií vzorkovny.
Rozhodující druhý senát Nejvyššího správního soudu se po zjištění přípustnosti a včasnosti kasační stížnosti nejprve zabýval určitostí žaloby podané stěžovatelkou. Ta ji totiž opřela o ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s., ovšem současně v ní zmínila i ustanovení § 82 s. ř. s. Navzdory odkazu na toto ustanovení, nevzbuzuje žaloba pochybnost o tom, že směřuje proti úkonu, který je považován za rozhodnutí. Je to výslovně zmíněno v úvodním posouzení napadeného aktu, v závěrečném shrnutí a je to zřejmé i z formulace návrhu na rozhodnutí soudu. Rovněž v kasační stížnosti stěžovatelka brojí proti tomu, že krajský soud napadený akt neposoudil jako rozhodnutí; podle jejího názoru se jedná o rozhodnutí po materiální stránce. Nejedná se tedy o žalobu neurčitou, jejíž vady měl krajský soud odstranit postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s.; jde o žalobu směřující proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s.
Při posouzení sporné otázky rozhodující senát vycházel z ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze žalobou napadnout úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“).
Souhlas s oznámenou změnou v užívání stavby byl vydán podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006. Souhlas stavební úřad vydá na základě oznámení osoby, která má ke stavbě vlastnické právo nebo prokáže právo užívání stavby změnit. Oznámení musí obsahovat popis a odůvodnění zamýšlené změny, její rozsah a důsledky a další doklady uvedené v odst. 1 citovaného ustanovení. Pokud stavební úřad se změnou v užívání stavby souhlasí, zašle do 30 dnů ode dne jejího oznámení souhlas tomu, kdo změnu oznámil. V opačném případě rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, ve stejné lhůtě změnu v užívání stavby zakáže. Pokud stavební úřad ve lhůtě 30 dnů ode dne oznámení nevyjádří se změnou v užívání stavby souhlas ani ji nezakáže, má se za to, že se změnou v užívání stavby souhlasí. Jestliže se změna dotýká práv třetích osob nebo vyžaduje podrobnější posouzení jejích účinků na okolí, stavební úřad podle odst. 3 cit. ustanovení do 30 dnů od oznámení změny písemně vyrozumí osobu, která ji oznámila, že změna podléhá rozhodnutí a zároveň určí podklady nezbytné pro řízení. Dnem jejich předložení je zahájeno řízení o změně v užívání stavby. Podle odst. 4 pak náležitosti obsahu oznámení, souhlasu a rozhodnutí o změně stanoví prováděcí právní předpis. Tím je vyhl. č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu. V § 14 odst. 1 vyhlášky jsou stanoveny náležitosti souhlasu, v odst. 2 náležitosti rozhodnutí. Ze znění stavebního zákona i uvedené prováděcí vyhlášky je zřejmé, že ve vztahu k oznámení stavby rozlišují souhlas a rozhodnutí, přičemž rozhodnutí se vydává, není-li oznámení vyhověno, nebo pokud se jedná o změnu dopadající na okolí či na jiné osoby. Souhlas pak pouze osvědčuje splnění zákonných podmínek a může být učiněn výslovně i konkludentně.
Krajskému soudu lze přisvědčit v názoru, že tato právní úprava je obdobná právní úpravě ohlášení stavby a že by oba tyto úkony stavebního úřadu měly být z hlediska možnosti soudního přezkumu posuzovány shodně. Podle § 106 odst. 1 stavebního zákona z r. 2006 může stavebník provést ohlášenou stavbu na základě písemného souhlasu stavebního úřadu, přičemž za souhlas se rovněž považuje, pokud stavební úřad ve stanovené lhůtě nereaguje. I zde stavební zákon předpokládá možnost zákazu stavby rozhodnutím stavebního úřadu (§ 107 odst. 1, 2).
V obou případech se stavebník, či jiná oprávněná osoba, obrací na stavební úřad s ohlášením či oznámením záměru, který podléhá jeho posouzení. Stavební úřad pak k této činnosti dává souhlas, a to buď výslovně písemným sdělením, nebo mlčky - nečinností ve stanovené lhůtě. Souhlas v případě ohlášení stavby i oznámení změny užívání stavby nemá formu rozhodnutí a přímé účinky má pouze na žadatele; procesní účastenství jiných zákon osob nepředpokládá.
Rozhodující druhý senát se proto dále zabýval stávající rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu, a to ve vztahu k oběma postupům a oběma úkonům. Ta se zčásti vztahuje k předchozí právní úpravě, zákonu č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon z r. 1976“). Stavební zákon z r. 1976 v ustanovení § 85 odst. 1 předpokládal změnu v užívání stavby jen na základě rozhodnutí. Taková rozhodnutí také byla soudem bez pochyb přezkoumávána (k tomu srovnej např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2007, č. j. 4 As 18/2006 - 70, či ze dne 9. 5. 2007, č. j. 3 As 39/2006 - 53). Toto ustanovení se však týkalo pouze staveb kolaudovaných či postavených na základě stavebního povolení. Řešení změn užívání staveb postavených na základě ohlášení a nekolaudovaných se v judikatuře nepromítá. Podle stavebního zákona z r. 2006 je rozhodnutí o změně stavby předpokládáno jen v případě změny nároků stavby na užívání okolí [§ 81 odst. 2 písm. c)] a v případě dotčení práv třetích osob a nutnosti posouzení účinků na okolí (§ 127 odst. 3)
Ohlášení stavby bylo upraveno obdobně jako nyní; podle § 57 odst. 2 stavebního zákona z r. 1976 bylo rovněž vyřizováno písemným souhlasem stavebního úřadu, přičemž souhlasem bylo i pokud stavební úřad ve lhůtě nesdělil, že ke stavbě je třeba stavebního povolení.
Určitý rozdíl mezi dřívější a stávající právní úpravou pak je ve vymezení staveb podléhajících ohlášení. Zatímco podle stavebního zákona z r. 1976 se tento postup vztahoval na drobné stavby, stavební úpravy a udržovací práce (§ 55 odst. 2), nyní se vztahuje na jednoduché stavby vymezené v § 104 odst. 1, 2 a stavební úpravy a udržovací práce v mezích § 104 odst. 4 stavebního zákona z r. 2006. Stavební zákon tak výrazně rozšířil okruh staveb, jež je možno postavit na základě ohlášení; oproti dřívějšímu stavebnímu zákonu také předpokládá informovanost vlastníků sousedních pozemků ohlašovatelem s možností podání námitek proti stavbě; za účastníky řízení (postupu, v němž je ohlášení posuzováno) je ovšem nepovažuje. Zjednodušenému ohlašovacímu režimu tak stavební zákon podřadil stavby, z nich některé dříve bylo možno stavět jen na základě povolení. Postup však z procesního hlediska zůstal stejný a i nadále lze souhlas vyjádřit jednoduchým přípisem či nereagováním na ohlášení.
Lze tak setrvat v názoru, že režim oznámení změny v užívání stavby podle stavebního zákona z r. 2006 je obdobný režimu ohlášení stavby podle stavebního zákona z r. 1976 i z r. 2006. V obou případech stavebník, či jiná oprávněná osoba, jednoduchým způsobem stavebnímu úřadu ohlašuje či oznamuje určitou stavební činnost a stavební úřad k tomu uděluje souhlas, který může a nemusí být písemný. Postup v obou případech není procesně upraven. Správní řízení a vydání rozhodnutí zákon předpokládá jen pro některé případy, kdy je souhlas vyloučen. Negativní rozhodnutí podléhají, za splnění podmínek soudního řádu správního, soudnímu přezkumu a sám ohlašovatel či oznamovatel je tak v těchto případech pod soudní ochranou. Té se ovšem nedostává osobám, které jsou souhlasem dotčeny. Jejich postavení v postupu stavebního úřadu je obdobné; obdobná by tedy měla být i možnost či nemožnost soudního přezkumu písemného či mlčky uděleného souhlasu, pokud jsou tyto osoby názoru, že jím byly dotčeny. Nelze vyloučit ani dotčení ohlašovatele či oznamovatele, pokud by jim sice byl vydán souhlas, který by ovšem svým obsahem plným souhlasem nebyl.
Pokud jde o soudní přezkoumání souhlasu s ohlášením je však dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu rozporná.
V rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, č. j. 4 Aps 7/2007 - 54 a ze dne 10. 7. 2008, č. j. 4 As 64/2007 - 65 Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že souhlasné sdělení stavebního úřadu je rozhodnutím v materiálním slova smyslu a tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V obou případech se jednalo o souhlas vydaný podle stavebního zákona z r. 1976. Pro případ souhlasu podle stavebního zákona z r. 2006 byl tento názor převzat v rozsudku ze dne 13. 5. 2011, č. j. 7 As 89/2010 - 84, v němž je uvedeno, že souhlas je rozhodnutím zakládajícím práva a povinnosti stavebníkovi a dotýkající se právní sféry jiných osob. Dále zde soud uvádí, že souhlas vydaný v rozporu s právními předpisy může být důvodem pro zrušení v odvolacím či mimoodvolacím řízení.
Oproti tomu v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Aps 1/2006 - 80 soud vyloučil, že akceptace ohlášení stavebních úprav je nezákonným zásahem. Nikoli však proto, že jde o rozhodnutí, ale proto, že sdělení stavebního úřadu dopadá jen na ohlašovatele a ostatní subjekty se proti němu mohou bránit jen prostředky soukromého práva. Tento právní názor je obsažen i v rozsudku ze dne 26. 6. 2008, č. j. 7 As 1/2008 - 86, kde je uvedeno, že sdělení vydané podle § 57 odst. 2 stavebního zákona z r. 1976 je individuálním správním aktem vydaným v rámci vztahu mezi stavebním úřadem a stavebníkem a má přímé účinky jen na stavebníka. Na ostatní subjekty může mít dopady toliko zprostředkované a před jeho negativními důsledky se lze bránit v rámci soukromoprávní ochrany. V rozsudku ze dne 25. 6. 2009, č. j. 7 As 10/2009 - 86, jehož předmětem bylo zrušení sdělení o ohlášení a zastavení řízení ve věci stavebních úprav, soud vyslovil, že případy ohlášených staveb, které tomuto režimu neměly podléhat, jsou řešitelné postupem podle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. V rozsudku ze dne 13. 3. 2009, č. j. 5 As 7/2008 - 100 je, s poukazem na judikaturu Vrchního soudu v Praze a na názory zastávané odborníky na stavební právo, zaujat názor, že sdělení stavebního úřadu k ohlášení stavby není správním rozhodnutím, ale jiným opatřením a nápravy nesprávného opatření lze dosáhnout jen cestou nápravy nesprávných opatření podle zákona o obcích. Z těchto rozsudků lze tedy dovodit, že souhlas s ohlášením stavby rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. není.
Rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu při posouzení možnosti soudního přezkumu souhlasu s ohlášením stavby tedy není jednotná. Posouzení soudního přezkumu souhlasu s oznámením změny v užívání stavby by přitom mělo být shodné.
Předkládající senát si je vědom usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2007, č. j. 2 Afs 52/2006 - 86, podle něhož je (ú)kolem rozšířeného senátu sjednocovat judikaturu Nejvyššího správního soudu. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. je oprávněn rozhodovat tam, kde mu byla věc postoupena senátem, který dospěl k závěru odlišnému od závěru dříve vysloveného. Postoupit rozšířenému senátu lze jak celou právní věc k rozhodnutí, tak i některou z jednotlivých sporných otázek. Rozšířený senát však neřeší abstraktní právní otázky bez ukotvení ke skutkovým zjištěním posuzovaných případů.
Rozhodující druhý senát je názoru, že rozpolcenost judikatury v otázce soudního přezkumu souhlasu s ohlášením stavby brání rozhodnutí o kasační stížnosti, jejímž předmětem je posouzení přezkoumatelnosti souhlasu s oznámením změny v užívání stavby. V tom vidí souvislost nejednotné judikatury s nyní posuzovaným případem.
Proto věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc postupuje rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda souhlas stavebního úřadu, který stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení stavebníka, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a zda podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. července 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu