Plný text
3 As 43/2026 - 44
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Lenky Krupičkové, soudce JUDr. Jaroslava Vlašína a soudkyně Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: MND a. s., IČO: [IČO], se sídlem [adresa] Hodonín, zast. Mgr. Lucií Ježkovou, advokátkou se sídlem [adresa] Praha, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Generální ředitelství Hasičského záchranného sboru České republiky, se sídlem [adresa] Praha, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 8. 2024, č. j. MV 98010 7/PO OVL 2024, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 3. 2026, č. j. 62 A 71/2024 92,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 6 135 Kč k rukám jeho zástupkyně Mgr. Lucie Ježkové, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V posuzované věci je předmětem sporu, zda činnosti provozované žalobcem v areálu Sběrného naftového střediska Dambořice (dále též „SNS Dambořice“) spadají do kategorie činností s vysokým požárním nebezpečím podle § 4 odst. 3 písm. b) zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně.
[2] Hasičský záchranný sbor Jihomoravského kraje provedl dne 30. 8. 2023 u žalobce tematickou požární kontrolu technologického zařízení na úpravu ropy a shromažďovací nádrže ropy v SNS Dambořice. Žalobce začlenil provozovanou činnost v dokumentaci jako činnost se zvýšeným požárním nebezpečím podle § 4 odst. 2 písm. a) a j) zákona o požární ochraně. Kontrolní orgán však dospěl k závěru, že provozovaná činnost vykazuje znaky činnosti s vysokým požárním nebezpečím podle § 4 odst. 3 písm. b) tohoto zákona. Podle něj se při provozní činnosti vyrábějí nebo plní do zásobníků, cisteren nebo nádob hořlavé kapaliny nebo hořlavé plyny anebo hoření podporující plyny s roční produkcí 5 000 tun a vyšší. Proti výsledku kontroly podal žalobce námitky, které správní orgán I. stupně zamítl. Poté správní orgán I. stupně vydal dne 5. 12. 2023 rozhodnutí, kterým začlenil činnost žalobce spočívající ve skladování vytěžené a upravené ropy v SNS Dambořice do kategorie činností s vysokým požárním nebezpečím.
[3] Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 2. 2024 zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně pro nepřezkoumatelnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle žalovaného nebylo dostatečně zjištěno roční množství hořlavé kapaliny (ropy) skladované v nádržích v SNS Dambořice. Uložil proto správnímu orgánu I. stupně, aby doplnil spisový materiál o podklady prokazující celkové roční množství ropy přečerpané v předmětných nádržích.
[4] Správní orgán I. stupně následně doplnil dokazování a rozhodnutím ze dne 17. 5. 2024, č. j. HSBM 7438 16/2023, opětovně rozhodl, že činnosti žalobce spočívající ve zpracování vytěžené a upravené ropy v SNS Dambořice spadají do kategorie činností s vysokým požárním nebezpečím. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[5] Proti v záhlaví uvedenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně (dále též „krajský soud“), který ji shledal důvodnou. Nyní napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[6] Krajský soud přisvědčil stěžejní námitce, že provozní činnosti v areálu žalobce (konkrétně přečerpávání ropy v rámci procesu jejího zpracování do provozních nádrží) nelze podřadit pod pojmy „vyrábět“ nebo „plnit do zásobníků, cisteren nebo nádob“ uvedené v § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně. K tomuto závěru dospěl kombinací historického, systematického a jazykového výkladu. Z hlediska historického přihlédl k tomu, že za právní úpravy účinné do 31. 12. 2000 žádné výkladové nejasnosti nevznikaly, neboť zpracování a přečerpávání ropy nepochybně představovalo činnost se zvýšeným požárním nebezpečím. Z hlediska systematiky § 4 odst. 3 zákona o požární ochraně pak zohlednil, že jako činnosti s vysokým požárním nebezpečím jsou označovány buďto činnosti, při nichž se „vyskytují“ hořlavé látky, pokud jejich celkové množství přesahuje 5 000 tun, činnosti při nichž se „vyrábějí“ nebo „plní do zásobníků, cisteren nebo nádob“ hořlavé látky, je li roční produkce vyšší než 5 000 tun, případně provozy, v nichž se „zabezpečuje přeprava kapalných hořlavých látek přečerpáváním a zvyšováním tlaku v potrubí o vnitřním průměru 0,8m a větším“. V případě činností provozovaných v areálu žalobce přichází v úvahu toliko druhá z uvedených možností, přičemž podle krajského soudu je třeba zde uvedeným pojmům přikládat význam užívaný v běžné mluvě, a nerozšiřovat jejich dosah, neboť nelze ukládat povinnosti nad rámec zákona.
[7] Na základě těchto východisek pak přisvědčil žalobci, že v souvislosti s ropou nelze hovořit o jejím „vyrábění“ v areálu SNS Dambořice. Ropu lze těžit, případně zpracovávat. Procesy, při nichž dochází k technologickému zpracování vytěžené suroviny, tak nepředstavují činnosti, při nichž se „vyrábějí“ hořlavé kapaliny ve smyslu § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně. Současně podle něj nelze konstatovat, že by v areálu žalobce docházelo k „plnění do zásobníků, cisteren nebo nádob“. Dané slovní spojení zahrnuje umísťování hořlavé kapaliny či plynu do uzavřených nádob, z nichž je zřejmý naplněný objem látky. Pojem zásobník je v právních předpisech používán výhradně ve spojitosti s plynem nebo zkapalněným plynem. V souvislosti s ropou se hovoří o „skladovacích zařízeních“. Ta bývají uzpůsobena pro plnění do automobilových nebo železničních cisteren. Také vyhláška Českého báňského úřadu č. 239/1998 Sb., rozlišuje plnění a stáčení ropy do cisteren za účelem dopravy na straně jedné a samostatně specifikuje požadavky na nádrže na ropu na straně druhé. Definici pojmu cisterna pak obsahuje Evropská dohoda o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí (ADR), publikovaná vyhláškou ministra zahraničních věcí č. 64/1987 Sb., která uvádí, že cisterna je nádrž včetně své provozní a konstrukční výstroje. Pokud je používán tento pojem samostatně, označuje cisternový kontejner, přemístitelnou cisternu, snímatelnou cisternu nebo nesnímatelnou cisternu, jak jsou definovány v tomto oddílu, včetně cisteren tvořících články bateriových vozidel nebo MEGC. Podle krajského soudu proto nelze pojmy nádrž a cisterna jednoduše směšovat. Nádobu pak zákon o požární ochraně váže pouze k plynným látkám a označuje za ni sudy, lahve nebo kartuše. Dočasné uložení (skladování) ropy v provozních nádržích před jejím přečerpáním do expedičního produktovodu proto podle krajského soudu nepředstavuje plnění do zásobníků, cisteren nebo nádob ve smyslu § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně.
[8] Krajský soud dále nesouhlasil se správními orgány, že by výraz plnění bylo možné vnímat jako skladování. S výrazem skladování hořlavých látek počítala právní úprava účinná do 31. 12. 2000 při vymezení činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím. U současné úpravy je relevantní toliko to, zda při provozu dochází k výrobě nebo plnění těchto látek do zásobníků, cisteren nebo nádob, případně zda se takové látky v provozu vyskytují. Dodal, že přestože v rámci procesu zpracování ropy v areálu žalobce dochází k průběžnému naplňování technologických nádrží, nejedná se o plnění do cisteren, zásobníků a nádob ve smyslu § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně. Činnosti v areálu žalobce mohou být činnostmi, při nichž se „vyskytují“ extrémně hořlavé látky. Pokud však jejich objem nepřekračuje 5 000 tun, jedná se toliko o činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím. Stejně tak by areál žalobce mohl představovat provoz, v němž se přečerpáváním nebo zvyšováním tlaku v potrubí zabezpečuje přeprava hořlavých látek. Nenachází li se tam však potrubí o vnitřním průměru 0,8 m a větším, nelze provozované činnosti klasifikovat jako s vysokým požárním nebezpečím. Krajský soud uzavřel, že správní orgány pochybily, pokud činnosti provozované v SNS Dambořice podřadily pod § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně.
II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání
[9] Rozsudek krajského soudu napadá žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížností. Její důvody spatřuje v § 103 odst. 1 písm. a) a podpůrně v písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[10] Stěžovatel krajskému soudu vytýká, že se neměl omezit pouze na gramatický, částečně systematický a historický výklad jednotlivých pojmů v § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně. Připomíná judikaturu Ústavního soudu k výkladovým metodám a dodává, že krajský soud opomenul vyložit zákon s ohledem na jeho bezpečnostní a preventivní charakter, tedy jeho účel. Neosvětlil totiž, proč je slučitelné s účelem zákona, aby provozované činnosti v technologickém celku s vysokým objemem hořlavé kapaliny a s její soustavnou přítomností v uzavřených nádobách neměly být považovány za provoz s vysokým požárním nebezpečím, který podléhá přísnějším standardům pro předcházení vzniku a šíření požáru a zabránění ohrožení osob, zvířat a majetku. Konkrétně měl krajský soud zohlednit § 17 vyhlášky č. 246/2001 Sb., o stanovení podmínek požární bezpečnosti a výkonu státního požárního dozoru (vyhláška o požární prevenci), která při určování množství látek a roční produkce pracuje s projektovou kapacitou a s maximálním množstvím látek, které se v místě vyskytují nebo mohou vyskytovat. To je významné s ohledem na reálný rizikový faktor konkrétního prostoru, kdy je pro zařazení provozovaných činností do kategorie podle § 4 zákona o požární ochraně podstatné i množství látek vyskytujících se při provozování činnosti se zvýšeným a vysokým požárním nebezpečím.
[11] Stěžovatel dále podotýká, že podle předchozí právní úpravy nebylo pochyb o podřazení provozovaných činností v areálu SNS Dambořice jako činností s vysokým požárním nebezpečím. Nelze předpokládat, že bylo úmyslem zákonodárce zvýšit riziko požárního nebezpečí tím, že u již jednou začleněných provozních činností v určité kategorii požárního rizika dojde se změnou právní terminologie ke snížení opatření při zabezpečení provozních činností v oblasti požární prevence. Z toho, že starší úprava pracovala výslovně i s přečerpáváním či skladováním, nelze dovodit, že zákonodárce chtěl změnou zákona z přísnějšího režimu vyloučit provozy, v nichž se ve velkém objemu manipuluje s hořlavou kapalinou v uzavřených systémech nádob.
[12] Stěžovatel uzavírá, že shledal li krajský soud obě interpretační linie účastníků hájitelnými, měl přesvědčivě odůvodnit, proč se přiklonil k restriktivnímu výkladu, který vede k nižší míře požárně právních povinností v provozu s vysokým požárním rizikem. Dodává, že se krajský soud opomenul vyjádřit k včasnosti žaloby, přestože tuto otázku vznesl ve vyjádření k žalobě. Závěrem navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[13] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasí s tím, že by krajský soud vycházel pouze z gramatického výkladu. Takto postupoval naopak žalovaný. Případné nepřesnosti či formulační nejednoznačnosti v zákoně pak musí jít k jeho tíži, neboť je gestorem zákona o požární ochraně, autorem vyhlášky o požární prevenci a novely č. 237/2000 Sb. Přesto nebyl schopen v dosavadním řízení vyjevit účel zákona, jehož se v kasační stížnosti dovolává. Zejména však pomíjí, že krajský soud vycházel z toho, že povinnosti nelze ukládat nad rámec zákona a postupoval v souladu se zásadou in dubio pro libertate, když zohlednil význam, který jednotlivým pojmům přikládají odvětvové předpisy. Žalobce dále upozorňuje na to, že zákon o požární ochraně ve znění účinném do 31. 12. 2000 rozlišoval z pohledu požárního nebezpečí pouze dvě kategorie činností, a to bez požárního nebezpečí a se zvýšeným požárním nebezpečím. Důvodová zpráva k novelizaci, kterou byly zavedeny současné tři kategorie, pak vyvrací úvahu stěžovatele, že zavedením kategorizace činností nemělo dojít ke zmírnění dosavadní právní úpravy. Pokud pak měla kategorizace činností z pohledu jejich požárního nebezpečí zahrnovat i jiné činnosti či parametry výslovně neuvedené v § 4 zákona o požární ochraně, bylo na žalovaném, aby je do předmětného ustanovení promítl. Dále stěžovatel rekapituluje podstatné body své žaloby, zejména zdůrazňuje svou dobrou víru, založenou na potvrzení správnosti zařazení činností prováděných v areálu z pohledu jejich požárního nebezpečí v roce 2015. Zdůrazňuje, že v areálu nedochází k výrobě či skladování ropy, ale k těžbě ropy, která je následně kontinuálně expedována do zpracovatelského závodu žalobce. Na tuto činnost by pojmově dopadal § 4 odst. 3 zákona o požární ochraně, pokud by vnitřní průměr potrubí, jehož prostřednictvím jsou příslušné hořlavé látky přepravovány, překročil 0,8 m. Současně neslouží nádrže vyskytující se v areálu ke skladování či jejich systematickému plnění, ale k přečerpávání vytěžené výchozí suroviny za účelem zajištění stálého tlaku nezbytného k plynulému vtláčení do expedičního proudovodu jako součást přepravní potrubní soustavy. Žalobce závěrem navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalovaného zamítl.
[14] Stěžovatel se v replice k vyjádření žalobce opět dovolává teleologického výkladu zákona při zohlednění toho, jaké činnosti jsou v areálu SNS Dambořice skutečně provozovány. Odmítá, že by použití pojmu „přečerpávání“ pouze v § 4 odst. 3 písm. c) zákona mělo vést ke snížení standardů u činností provozovaných v technologických celcích s vysokým objemem hořlavých látek. Pojem „plnění do zásobníků, cisteren nebo nádob hořlavou kapalinou s roční produkcí nad 5 000 tun a vyšší“ je proto třeba vykládat s ohledem na tuto skutečnost a účel zákona. Nejedná se o rozšiřující výklad. Jestliže krajský soud neprovedl komplexní výklad, není namístě dovolávat se čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a zásady in dubio pro libertate. Doplňuje, že obsah důvodové zprávy nemá vést k výkladu nezohledňujícímu smysl a účel zákona. Navíc se jedná o podpůrný výkladový materiál.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích rozsahu napadení a uplatněných důvodů a zkoumal přitom též, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval obecně namítanou nepřezkoumatelností rozsudku krajského soudu. Tu však neshledal. Krajský soud plně dostál požadavkům ustálené judikatury kladeným na odůvodnění soudních rozhodnutí (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 52 a ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 75, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu vycházel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Rozsudek je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný.
[18] Nejvyšší správní soud nemůže v této souvislosti přisvědčit výtce stěžovatele, že krajský soud neosvětlil, proč se rozhodl pro restriktivní výklad § 4 odst. 3 zákona o požární ochraně. Jednak je třeba uvést na pravou míru, že odmítl li krajský soud výklad rozšiřující, neznamená to, že aplikoval výklad restriktivní, jak mu podsouvá stěžovatel. Krajský soud v bodě 33 napadeného rozsudku jasně uvedl, že ačkoliv jsou výkladové linie obou účastníků řízení hájitelné, přihlédl krom zvolených výkladových metod rovněž k tomu, že nelze ukládat povinnosti nad rámec zákona. Proto podle něj „podřazení pod kategorii činností s vyšším stupněm požárního nebezpečí, s nímž jsou spojeny specifické povinnosti (§6 a násl. zákona o požární ochraně), tedy nelze učinit na základě rozšiřujícího výkladu § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně.“ Zcela srozumitelně tedy zdůvodnil, proč odmítl rozšiřující výklad. Dále pak vysvětlil, že „pojmům obsaženým v daném ustanovení přikládal význam užívaný v běžné mluvě“, tedy se přiklonil k výkladu doslovnému, nikoliv restriktivnímu.
[19] Nelze přisvědčit ani tomu, že by se krajský soud dopustil naznačovaného vnitřního rozporu v odůvodnění ve vztahu k výkladu pojmu plnit do zásobníků, cisteren nebo nádob. Krajský soud v bodě 35 napadeného rozsudku jasně vysvětlil, že „pod dané slovní spojení lze standardně zahrnout umisťování hořlavé kapaliny či plynu do uzavřených nádob, z nichž je zřejmý naplněný objem látky (např. plnění cisteren či jiných nádob hořlavou látkou nebo čerpání pohonných hmot na benzinových stanicích)“. Tedy postupoval v souladu s tím, co deklaroval v bodě 33 napadeného rozsudku, tj. přikládat pojmům v § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně význam užívaný v běžné mluvě. Podrobil li krajský soud následně jednotlivé pojmy zásobník, cisterna a nádoba dalšímu zkoumání z hlediska jiných odvětvových předpisů či ustanovení téhož zákona, pak tímto jen postavil najisto, že zvolený jazykový výklad má oporu rovněž ve výkladu systematickém, a nevzniká tak rozumný prostor k pochybnostem o jeho správnosti.
[20] Rozsudek krajského soudu nelze označit za nepřezkoumatelný ani proto, že se krajský soud výslovně nevyjádřil ke včasnosti žaloby. Jedná se o jednu z podmínek věcného projednání žaloby, kterou krajský soud musí zkoumat vždy z úřední povinnosti i nad rámec tvrzení účastníků (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2016, č. j. 3 Afs 47/2016 34). Pakliže nedošlo v tomto směru k žádným nestandardnostem, není nezbytně nutné, aby výsledek svého zkoumání vtělil do odůvodnění rozsudku. Takové pochybnosti v posuzované věci nevyvstaly a nezakládá je bez dalšího doručení žaloby na sklonku lhůty. Pro úplnost lze dodat, že rozhodnutí žalovaného bylo žalobci doručeno dne 16. 8. 2024 a žaloba byla krajskému soudu doručena dne 15. 10. 2024, tedy ve lhůtě dle § 72 s. ř. s.
[21] Podstatou kasační stížnosti je pak polemika stěžovatele s tím, jak krajský soud v posuzované věci vyložil a aplikoval § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně. Dle citovaného ustanovení platí, že: Za provozované činnosti s vysokým požárním nebezpečím se považují činnosti, při nichž se vyrábějí nebo plní do zásobníků, cisteren nebo nádob hořlavé kapaliny nebo hořlavé plyny anebo hoření podporující plyny s roční produkcí 5 000 tun a vyšší. Konkrétně stěžovatel nesouhlasí s tím, že by provozní činnost žalobce v areálu SNS Dambořice nebylo možné podřadit pod pojmy „výroba“ nebo „plnění do zásobníků, cisteren nebo nádob“. Mezi stranami přitom není sporné, že v areálu SNS Dambořice dochází, zjednodušeně řečeno, ke sběru, úpravě, shromažďování a expedici ropy a zemního plynu s tím, že shromažďování spočívá v dočasném uložení vytěžené a poté upravené (odplyněné a odvodněné) ropy v provozních nádržích (2 kusy po 500 m3 a 3 kusy po 250 m3) před jejím přečerpáním do expedičního produktovodu.
[22] Krajský soud založil své závěry na kombinaci systematického, historického a jazykového výkladu.
[23] Co se týče systematiky zákona, poukázal krajský soud na to, že § 4 odst. 3 zákona o požární ochraně, který vymezuje činnosti s vysokým požárním nebezpečím, vychází z rozlišení různých druhů činností a objektů spojených s nakládáním s definovanými hořlavými hmotami. S ohledem na podstatu činnosti žalobce (viz výše) označil krajský soud za relevantní tři situace definované v tomto ustanovení. Konkrétně je podle krajského soudu třeba z hlediska systematiky zákona rozlišovat činnosti, při nichž se vyskytují definované hořlavé hmoty [písm. a)], činnosti, při nichž se definované hořlavé hmoty vyrábějí nebo plní do zásobníků, cisteren nebo nádob [písm. b)] a provoz, ve kterém se přečerpáváním a zvyšováním tlaku v potrubí zabezpečuje přeprava hořlavých hmot [písm. c)]. Navíc zákon nekvalifikuje požární nebezpečí pouze na základě popisu činností, ale vysoké požární nebezpečí spojuje v případě písm. a) a b) dále s určitým minimálním množstvím příslušných hořlavých hmot a v případě písm. c) s minimálním vnitřním průměrem potrubí, kterým se zabezpečuje přeprava daných látek.
[24] Jinými slovy, krajský soud zcela správně vycházel z toho, že zákon mezi činnosti s vysokým požárním nebezpečím nezařazuje jakékoliv nakládání s příslušnými hořlavými hmotami. Buďto se musí jednat o takové nakládání, které je spojeno s přítomností (výskyt) daných látek v celkovém množství přesahujícím 5 000 tun, nebo toto nakládání musí spočívat ve zcela konkrétním druhu činnosti (činnosti, při nichž se vyrábějí nebo plní do konkrétní typy těles), při němž roční produkce přesáhne 5 000 tun. Pojmy vyrábět a plnit do zásobníků, cisteren nebo nádob tedy nelze rozšiřovat na jakékoliv obdobné nakládání s hořlavými látkami, neboť takový postup by ve své podstatě vedl k vyprazdňování kategorie činností spadajících pod písm. a), které jsou vymezeny nejšířeji (činnosti, při nichž se vyskytují) a jsou spojeny s limitem, který se neodvíjí od objemu roční produkce, nýbrž od množství aktuálně přítomných látek. Pokud by pod pojmy vyrábět a plnit do zásobníků, cisteren nebo nádob měly spadat i jakékoliv příbuzné (další obdobné) činnosti, pak by v podstatě nebylo nutné tuto situaci upravovat samostatně, ale postačilo by limit uvedený pod písm. a) vyjádřit alternativně: pokud celkové množství těchto látek a směsí přesahuje 5 000 tun, nebo se jedná o hořlavé kapaliny nebo hořlavé plyny anebo hoření podporující plyny s roční produkcí 5 000 tun a vyšší.
[25] Ve vztahu k systematice zákona lze dodat, že § 4 odst. 2 zákona o požární ochraně, který vymezuje činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím, definuje tyto aktivity primárně jako stav, kdy se hořlavé hmoty vyskytují v konkrétních situacích (prostor, požární úsek, zásobníky, nádoby atd.) a v případě výroby dále rozšiřuje dosah tohoto pojmu o manipulaci [při výrobě nebo manipulaci, viz písm. c)]. Jinými slovy, je zřejmé, že v případě činností se zvýšeným požárním nebezpečím zákon používá pomocí slova vyskytovat co nejširší vymezení druhů relevantních činností při současném stanovení nižších limitů, což rovněž hovoří pro správnost závěru krajského soudu o nemožnosti rozšiřujícího výkladu pojmů vyrábět a plnit do zásobníků, cisteren nebo nádob uvedených v odst. 3 zákona. Lze uzavřít, že krajský soud nepochybil, pokud jej systematika zákona vedla k závěru o dodržení přesného významu použitých pojmů, nikoliv rozšiřování jejich významu.
[26] Historickému hledisku se krajský soud věnoval v bodě 31 napadeného rozsudku. Poukázal na to, že za právní úpravy účinné do 31. 12. 2000 byly činnosti probíhající v SNS Dambořice podle přílohy vymezující činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím zařazeny do bodu 1 písm. d) a e). Tyto byly vymezeny jako činnosti, při nichž se vyrábějí, používají, zpracovávají, přečerpávají, dopravují nebo skladují hořlavé kapaliny s bodem vzplanutí do 100 ˚C v množství větším než 250 litrů [písm. d)], resp. vyrábějí, zpracovávají nebo skladují výbušniny nebo hořlavé a hoření podporující plyny [písm. e)]. V předchozím znění tedy zákon popisoval jednotlivé druhy činností týkajících se nakládání s hořlavými látkami a mimo jiné rozlišoval vyrábění a zpracovávání. Ani historické hledisko tak neposkytuje podporu pro závěr, že by vyrábění mělo zahrnovat jakoukoliv činnost spočívající v úpravě hořlavých látek. Jak uvedl krajský soud, podle předchozí právní úpravy tedy „žádné výkladové nejasnosti nevznikaly, neboť zpracování a přečerpávání ropy nepochybně spadalo pod bod 1 písm. d) přílohy zákona o požární ochraně.“ (důraz přidal Nejvyšší správní soud).
[27] Na základě systematiky zákona, historického hlediska a při zohlednění zásady, že nelze ukládat povinnosti nad rámec zákona, vyložil krajský soud pojem vyrábět doslovně, tedy mu přiřkl význam užívaný v běžné mluvě: „v souvislosti s ropou nelze hovořit o jejím ‚vyrábění‘ v areálu SNS Dambořice. Ropa je vyhrazenou surovinou (nerostem), kterou nelze ‚vyrábět‘; lze ji těžit, případně zpracovávat.“ Podstupuje li tedy vytěžená surovina (ropa) procesy, při nichž dochází k jejímu technologickému zpracování, nejedná se o vyrábění ve smyslu § 4 odst. 3 písm. b) zákona o požární ochraně. To znamená, že krajský soud po rozboru textu zákona nepřisvědčil úvaze stěžovatele, že by k naplnění pojmu vyrábět bez dalšího postačovala skutečnost, že se vytěžená surovina mění na obchodní produkt. Tomuto závěru nemá Nejvyšší správní soud co vytknout. Spolehlivě k němu vede výše popsaná kombinace výkladových metod zvolená krajským soudem ve spojení se zásadou vyjádřenou v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
[28] Dále se pak krajský soud zaměřil na to, zda lze shromažďování ropy, které v případě SNS Dambořice spočívá v dočasném uložení upravené (odplyněné a odvodněné) ropy v provozních nádržích (2 kusy po 500 m3 a 3 kusy po 250 m3) před jejím přečerpáním do expedičního produktovodu, považovat za činnost, při níž se hořlavé látky plní do zásobníků, cisteren nebo nádob. Postupoval při tom způsobem, který Nejvyšší správní soud popsal výše v bodě [19], se závěrem, že se o takovou činnost nejedná.
[29] Argumentace stěžovatele v kasační stížnosti nezavdává žádný rozumný prostor k pochybám o správnosti závěrů krajského soudu. Stěžovatel jednak relevantně nezpochybňuje způsob, jakým krajský soud použil výše popsané výkladové metody a dále sám nenabízí žádný rovnocenný výklad opřený o některou z běžných výkladových metod.
[30] Ve vztahu k výkladovým metodám, jak je pojal krajský soud, poukazuje stěžovatel v kasační stížnosti toliko na to, že za účinnosti úpravy účinné do 31. 12. 2000 nebylo pochyb o zařazení činností provozovaných v areálu SNS Dambořice jako činností s vysokým požárním nebezpečím, a nelze proto předpokládat, že bylo úmyslem zákonodárce zvýšit riziko požárního nebezpečí. Tuto svou argumentaci však stěžovatel zakládá na poněkud zavádějícím východisku.
[31] Zákon o požární ochraně ve znění účinném do 31. 12. 2000 totiž rozlišoval pouze činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím. Současnou kategorii činností s vysokým požárním nebezpečím vůbec neznal. Činnost v areálu žalobce tak nemohla být zařazena do kategorie činností s vysokým požárním nebezpečím, neboť ta v dané době neexistovala. Ostatně, dle Schválení posouzení požárního nebezpečí ze dne 19. 4. 1999 pro SNS Dambořice Okresní požární rada na základě § 6 odst. 3 zákona o požární ochraně v tehdy účinném znění schválila posouzení požárního nebezpečí činnosti jako činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím ve smyslu § 6 odst. 1 téhož zákona a přílohy tohoto zákona odst. 1 písm. d) a e). S ohledem na to není zřejmé, proč by kvalifikace činnosti žalobce v SNS Dambořice jako činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím měla vést ke zvýšení rizika požárního nebezpečí. Takový závěr by mohl být učiněn, pakliže by tato činnost byla kvalifikována jako činnost bez zvýšeného požárního nebezpečí dle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o požární ochraně (v účinném znění). Tato situace nenastala a stěžovatel nijak blíže nevysvětluje, proč podle něj dochází v důsledku kvalifikace činnosti žalobce jako činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím ke snížení opatření při zabezpečení provozních činností v oblasti požární prevence a v čem je podle něj nynější režim s ohledem na provozovanou činnost konkrétně (nesprávně) méně přísný. Lze připomenout, že soud nemůže domýšlet kasační argumentaci za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 78 a dále rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 20, ze dne 20. 10. 2016, č. j. 5 As 213/2015 38).
[32] Dále se stěžovatel dovolává teleologického výkladu. Způsob, jakým jej pojímá, ovšem není přesvědčivý ani způsobilý vyvrátit závěry krajského soudu. Podle stěžovatele by měl být zákon o požární ochraně vykládán pouze prizmatem jeho bezpečnostního a preventivního charakteru, a to tak, aby jakákoliv činnost s velkým objemem hořlavé kapaliny a její soustavnou přítomností v uzavřených nádobách splňovala vždy přísnější protipožární a další ochranná opatření. Pomíjí tedy, že zákon rozlišuje tři stupně požárního nebezpečí a s nimi spojené povinnosti, a to právě podle rizikovosti konkrétní činnosti, jejího objemu či rozsahu, charakteru stavby, resp. prostoru a množství vyskytujících se osob.
[33] Úmyslem zákonodárce totiž nebylo to, aby byly ve všech případech požárního nebezpečí zavedeny nerozlišující a co nejpřísnější požadavky. Jak vyplývá již z výše uvedeného, zákon o požární ochraně ve znění účinném do 31. 12. 2000 znal v podstatě pouze dvě kategorie činností, a to činnosti a objekty se zvýšeným požárním nebezpečím a ostatní (bez něj). Tento dvoustupňový systém byl opuštěn a nahrazen při novelizaci zákona provedené zákonem č. 237/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, současnými třemi kategoriemi provozovaných činností: bez zvýšeného požárního nebezpečí; se zvýšeným požárním nebezpečím; a s vysokým požárním nebezpečím. Důvodová zpráva k této změně v obecné části uvádí: „Jako nevyhovující se ukazuje dosavadní právní úprava povinností právnických a podnikajících fyzických osob na úseku požární ochrany. Problém spočívá v tom, že dosavadní právní úprava vymezuje činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím velmi obecně, čímž postihuje až příliš široký okruh osob povinných zpracovat požární posouzení. Nevyhovující je rovněž to, že se na všechny ostatní právnické osoby a podnikající fyzické osoby, které nemusejí zpracovávat požární posouzení, vztahují stejné povinnosti. To ve svém důsledku způsobuje zatěžování především drobných podnikatelských subjektů mnohdy nadbytečnými povinnostmi.“ Ve zvláštní části důvodové zprávy se pak uvádí: „Zrušeného § 4 bylo využito k naformulování nového, velice důležitého ustanovení. Nový § 4 člení činnosti provozované právnickými osobami a podnikajícími fyzickými osobami na kategorie vyjadřující míru požárního nebezpečí. Podle toho, do jaké kategorie bude právnická nebo podnikající fyzická osoba podle charakteru provozované činnosti náležet, bude také plnit rozdílné povinnosti na úseku požární ochrany vymezené v dalších ustanoveních zákona (§ 5, § 6, § 6a, § 6b). Vymezení kategorií podle míry požárního nebezpečí v tomto ustanovení nahrazuje vymezení tzv. zvýšeného požární nebezpečí, které je stanoveno podle dosavadní právní úpravy až v příloze zákona. Nové vymezení je přitom mnohem konkrétnější, jasnější a stručnější. Kladem nové úpravy je také to, že se vymezení kategorií přesunulo z přílohy přímo do ustanovení zákona, který bezprostředně předchází skupině paragrafů stanovujících povinnosti právnických a podnikajících fyzických osob na úseku požární ochrany, což zpřehledňuje právní úpravu.“
[34] Účelem ustanovení § 4 v současném znění je tedy de facto opak toho, co uvádí stěžovatel. Nikoliv snaha o co nejširší zavedení protipožárních opatření, ale jejich kategorizace ve vazbě na konkrétní povahu jednotlivých činností a objektů (de facto specializace) tak, aby právní úprava nezatěžovala subjekty nepřiměřenými povinnostmi. Ani teleologický výklad dotčených ustanovení tak nevyžaduje, aby byla současná právní úprava vykládána extenzivně. Jejímu účelu naopak odpovídá krajským soudem zvolený doslovný výklad zohledňující též obecnou zásadu, podle níž není možné ukládat povinnosti nad rámec zákona.
[35] Na uvedeném nic nemění ani poukaz stěžovatele na § 17 vyhlášky o požární prevenci. Ten se totiž zabývá především tím, jakým způsobem se počítá vyskytující se množství látek a roční produkce za účelem posouzení splnění limitů stanovených v § 4 zákona o požární ochraně. Tato otázka však není pro posuzovanou věc relevantní, neboť sporné otázky se netýkají toho, zda byly překročeny zákonné limity, ale čistě výkladu pojmů vyrábět a plnit do zásobníků, cisteren nebo nádob. Ze skutečnosti, že citované ustanovení vyhlášky stanovuje poměrně přísně určování množství látek vyskytujících se v jednom prostoru nebo požárním úseku (například se množství látek v jednom prostoru sčítá, v případě absence uvedení kapacit v projektové dokumentaci se vychází z maximálního množství látek, které se v místě činnosti mohou vyskytovat apod.), pak nelze dovodit, že se „přísnost“ aplikuje obecně na všechny otázky týkající se požární ochrany, tedy i při výkladu ustanovení obsažených v zákoně o požární ochraně (nebo ve vyhlášce o požární prevenci).
IV. Závěr a náklady řízení
[36] Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Proto ji podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[37] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel v řízení neměl úspěch. Nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Ve věci měl plný úspěch žalobce. Proto mu podle § 60 odst. 1 s. ř. s. přísluší vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů řízení. Za účelně vynaložené náklady lze označit jeden úkon právní služby zástupkyně žalobce spočívající v podání vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Odměna za jeden úkon právní služby činí 4 620 Kč [§ 7 bod 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], k této částce je třeba připočíst 450 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu jako paušální náhradu hotových výdajů. Jelikož je advokátní kancelář, s níž zástupkyně žalobce spolupracuje, registrovaným plátcem DPH, soud přiznanou odměnu zvýšil o částku odpovídající této dani. Celkovou částku 6 135 Kč, představující náhradu nákladů řízení, je stěžovatel povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2026
Mgr. Lenka Krupičková
předsedkyně senátu