4 Ao 3/2021

Plný text

4 Ao 3/2021 - 197
pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatele: JUDr. A. Č., Ph.D., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem [adresa] Praha 2, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/202110/MIN/KAN,

takto:

I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN, bylo v čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a) v rozporu se zákonem.

II. Návrh na vyslovení, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/202110/MIN/KAN, v čl. I. bodu 16 bylo v rozporu se zákonem a nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, se zamítá.

III. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 1.667 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 10. 5. 2021 se navrhovatel domáhal zrušení čl. I bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 16 mimořádného opatření odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/202110/MIN/KAN, které bylo nařízeno postupem podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a podle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID19 způsobeného novým koronavirem SARSCoV2.

[2] Tímto mimořádným opatřením odpůrce v částech napadených návrhem omezil činnost provozoven stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary) tak, že v nich zakázal přítomnost veřejnosti, a to se stanovenými výjimkami [čl. I. bod 1], omezil provoz heren a kasin tak, že v nich zakázal přítomnost veřejnosti [čl. I. bod 4 písm. a)], a zakázal spolkové, sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby, a to se stanovenými výjimkami [čl. I. bod 16].

[3] Navrhovatel uvedl, že je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení části mimořádného opatření, které jej v pozici zákazníka výrazně omezuje v možnostech využívání restauračních služeb, zakazuje mu přítomnost v provozovnách, které by byly v provozu, zasahuje do jeho sociálních vazeb a možnosti interakce s dalšími lidmi, jež se často odehrává v provozovnách či na dalších místech dotčených mimořádným opatřením, zasahuje do jeho práva na soukromí a omezuje jej ve svobodě rozhodování o jinak běžných součástech života, jako je stravování v restauraci či možnosti trávení volného času a účast na hazardních hrách, zasahuje do jeho práva pokojně se shromažďovat a porušuje princip legitimního očekávání, neboť reguluje oblasti života a aktivity, jejichž omezení zákonodárce po skončení nouzového stavu nepředpokládal. Navrhovatel dodal, že stejným způsobem je omezena i široká veřejnost, a proto návrh svým významem a dopadem výrazně přesahuje jeho osobní sféru a zájmy.

[4] Navrhovatel upozornil, že mimořádné opatření je označeno jako opatření o omezení obchodu a služeb, avšak upravuje celou řadu dílčích oblastí, z nichž některé s obchodem a službami nesouvisejí. Odpůrce nespecifikoval konkrétní zákonné ustanovení, které by zakládalo jeho působnost pro přijetí konkrétního opatření. Podle názoru navrhovatele jednal odpůrce ultra vires a nerespektoval možnosti intenzity zásahu stanovené pandemickým zákonem.

[5] V této souvislosti navrhovatel zdůraznil, že pokud zákon u konkrétní regulace umožňuje přijetí opatření v podobě „omezení“, nelze za legitimní považovat přijetí opatření, kterým se „zakazuje“. Konkrétně v čl. I. bodu 1 mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, tedy neomezil, ale úplně vyloučil fungování provozoven, jež nejsou zahrnuty ve stanovených výjimkách. K přijetí takového zákazu však není oprávněn. Ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona navíc dopadá jen na obchodní nebo výrobní provozovny, a nikoli na provozovny služeb. Pandemický zákon neposkytuje zmocnění pro regulaci stravovacích služeb ani v jiném svém ustanovení. Dále důvodová zpráva k pandemickému zákonu nepředpokládá absolutní zamezení přítomnosti veřejnosti v provozovnách, ale toliko přijetí nástrojů, které mají bránit vysoké koncentraci lidí. Mimořádné opatření nezdůvodňuje, proč je zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb nezbytný a přiměřený. Rovněž není zřejmé, proč odpůrce například jen nezakázal konzumaci alkoholických nápojů či nezavedl pro všechny restaurace stejné podmínky, jaké platí pro provoz hotelových restaurací. Dále navrhovatel upozornil, že odpůrce věnoval větší prostor zdůvodnění výjimek ze zákazu než zdůvodnění samotného zákazu, což navrhovatel nepovažuje za vhodný postup.

[6] Také omezení provozu heren a kasin podle navrhovatele fakticky představuje zákaz, neboť zákaz přítomnosti veřejnosti v těchto provozovnách vede k nemožnosti provozování živých hazardních her a výraznému omezení dalších hazardních her, tedy k faktickému zákazu specifického druhu podnikatelské činnosti a zároveň k nedůvodnému ovlivňování hráče v rozhodnutí o zapojení do těchto her. Odpůrce nezohledňuje odlišnosti provozoven pro jednotlivé typy her a možná opatření, která by mohla riziko přenosu viru eliminovat. Pandemický zákon ani zákon o ochraně veřejného zdraví neumožňují tyto aktivity zakázat. Navrhovatel dále považuje za nedostatečné zdůvodnění paušální konstatování, že ve všech provozech regulovaných v čl. I. bodu 4 mimořádného opatření zpravidla dochází k větší koncentraci návštěvníků nebo účastníků.

[7] Dále navrhovatel namítl, že odpůrce nereflektoval závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2011  48, a nerozlišil, jaké skupiny lidí se setkávají, jaký charakter ta která akce má, a nadále setrval na zákazu akcí soukromého charakteru. Takový zákaz neoprávněně zasahuje do práva na soukromý a rodinný život. Omezení setkávání na dvě osoby (pokud nejsou dodrženy stanovené podmínky) nerespektuje osobní sféru jednotlivců a nezbytnost sociální interakce. Odpůrce přitom vůbec nezohlednil, že je epidemie na ústupu. Z ustanovení § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona nevyplývá možnost omezit maximální možný počet osob na dvě bez ohledu na to, jestli se setkání uskutečňuje venku nebo uvnitř, popřípadě na velikost prostoru, a bez ohledu na charakter a přístupnost akce. I když lze dovodit, že se stanovený zákaz nevztahuje na setkávání v rámci rodiny, má právo na soukromý život širší dosah a jeho projevy v rámci potřeby mezilidské interakce nelze limitovat pouze rodinnými vazbami. Omezení soukromých, veřejnosti nepřístupných akcí s více než dvěma účastníky lze považovat za nepřiměřené. Navíc pojem akce se částečně může překrývat se shromážděním, které zakázat nelze. Z epidemického hlediska je dále nevýznamné, zda shromáždění slouží k výkonu ústavních práv a svobod, nebo jinému účelu.

[8] Podle další námitky mimořádné opatření nařizuje nové povinnosti nad rámec zákona. Z čísla jednacího napadeného opatření, které je již několikátým opatřením vydaným pod sp. zn. MZDR 14601/2021/MIN/KAN, je zřejmé, že správní spis kromě samotného mimořádného opatření nemůže obsahovat dostatek dalších písemností, které by mohly být podkladem pro rozhodování odpůrce. Podle stávající judikatury nezpůsobuje nevedení správního spisu nezákonnost mimořádného opatření, avšak tato skutečnost prokazuje, že odpůrce při vydání mimořádného opatření nezvažoval materiální podstatu a přiměřenost přijatých opatření, což odporuje požadavku legality.

[9] Navrhovatel dále zopakoval, že všechny napadené části mimořádného opatření postrádají relevantní odůvodnění, což je v rozporu s § 3 odst. 2 pandemického zákona i s ústavními limity činnosti orgánů veřejné moci. Odpůrce se snaží zabránit koncentraci lidí na určitých místech, avšak nezdůvodnil, proč zamýšleného cíle v podobě eliminace rizika šíření nemoci nelze dosáhnout mírnějšími prostředky. Nadto není zřejmé, proč zrovna ve stanovených případech je nezbytné koncentraci osob bránit a pro jiné epidemiologicky srovnatelné situace (například hromadná doprava) podobná opatření přijímána nejsou. Mimořádné opatření porušuje princip právní jistoty a legitimního očekávání. Odpůrce totiž přijal regulaci činností, kterou mu pandemický zákon neumožňuje. Odpůrce svá opatření po vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ao 11/2021 jen mírně modifikoval, avšak neodstranil materiální vady, které mu soud vytýkal.

[10] V dalším podání ze dne 17. 5. 2021 navrhovatel oznámil, že odpůrce vydal dne 14. 5. 2021 pod č. j. MZDR 14601/202112/MIN/KAN nové mimořádné opatření, kterým bylo s účinností ode dne 17. 5. 2021 od 00:00 hodin zrušeno napadené mimořádné opatření. Z tohoto důvodu navrhovatel s poukazem na § 13 odst. 4 pandemického zákona navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že odpůrce vydáním mimořádného opatření ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/202110/MIN/KAN, v části čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a) překročil meze své působnosti a toto mimořádné opatření v části čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 16 vydal v rozporu se zákonem a v rozporu se zákonem stanoveným způsobem.

[11] Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že navrhovatel není aktivně procesně legitimován, neboť netvrdí, v jakých konkrétních možnostech nákupu zboží byl omezen nebo jak konkrétně bylo zasaženo do jeho sociální oblasti.

[12] Dále odpůrce zdůraznil nutnost komplexního posuzování nové a bezprecedentní epidemie koronaviru SARSCoV2. Nejen tato pandemie, ale i poznatky o ní se dynamicky vyvíjí, a potřebné informace a podklady tedy nejsou zcela běžně k dispozici. Při přijímání mimořádných opatření je nutné preferovat ochranu života a zdraví při současné snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti. V případě nejasností se přitom s ohledem na princip náležité opatrnosti nelze spoléhat na to, že nastane optimističtější varianta.

[13] Odpůrce také uvedl, že provozovny dotčené napadenými částmi mimořádného opatření mohou nadále fungovat formou výdeje nebo například cestou internetového prodeje či dovážky. Formou zákazového omezení je pouze reprobována přítomnost veřejnosti v provozovně. Kromě toho je omezení širší pojem než zákaz, což plyne i ze stanovených výjimek, které prokazují, že nejde o absolutní zákaz, ale o omezení, byť velmi razantní. Pod pojem „obchodní provozovna“ pak spadá i provozovna služeb.

[14] Podle názoru odpůrce může být odůvodnění mimořádného opatření velice stručné, neboť bez vedení řízení jednoduše nelze v takto naléhavé situaci shromáždit podklady a informace, které by náležité zpracování rozsáhlejšího odůvodnění umožňovaly. Odůvodnění napadeného mimořádného opatření odpovídá požadavkům uvedeným v § 3 odst. 2 pandemického zákona. Také podoba vedení správního spisu je dána tím, že se mimořádné opatření vydává bez předchozího řízení. Požadavek, aby správní spis obsahoval veškeré podklady, ztrácí smysl v situaci, kdy se adresáti mimořádných opatření nemají možnost s těmito podklady před vydáním opatření seznámit. Na základě zhodnocení epidemiologické situace a povahy omezovaných činností bylo zvoleno vhodné omezující opatření. Nepřiměřené by bylo paušální náhodné opatření bez jakéhokoli zhodnocení a bez odůvodněných výjimek, což není tento případ.

[15] S ohledem na tyto skutečnosti odpůrce navrhl odmítnutí návrhu pro nedostatek aktivní procesní legitimace navrhovatele podle § 46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), případně jeho zamítnutí pro nedůvodnost.

[16] K vyjádření odpůrce zaslal navrhovatel repliku. V ní poukázal na to, že zákazy obsažené v napadeném mimořádném opatření byly adresovány všem spotřebitelům. Omezením setkávání pak bylo přímo zasaženo do základního práva na soukromí a shromažďovacího. Nutnost zdrženlivosti soudu při přezkumu opatření obecné povahy je vázaná na situaci, ve které by provádění testu proporcionality znamenalo nahrazování kompetencí správního orgánu. Nyní posuzovaná věc je však skutkově odlišná. Námitky uplatněné v tomto řízení se nevztahují k posuzování odborných otázek o způsobu přenosu viru nebo zpochybňování statistických údajů a analýz o šíření nemoci na území České republiky, jimiž odpůrce své opatření obecné povahy odůvodňoval. Jako nedostatečné byly namítané další obligatorní části odůvodnění, tj. absence zdůvodnění konkrétní míry rizika spojeného s vymezenými činnostmi, zdůvodnění výběru konkrétní z vícera možných obdobných činností s obdobným rizikem přenosu, ale zejména absentuje zdůvodnění přiměřenosti zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob, na něž stanovené zákazy, omezení a povinnosti dopadají. Pokud tyto skutečnosti nejsou v odůvodnění mimořádného opatření obsaženy, nelze přezkoumat, jestli a jakým způsobem je odpůrce při svém rozhodování zvažoval, přičemž samotný obsah úpravy a způsob regulace nasvědčuje tomu, že zvažovány nebyly. Přitom již samotná absence zákonného zmocnění ke konkrétním zákazům a omezením představuje vadu, pro kterou je mimořádné opatření nepřezkoumatelné. Pokud je určitá činnost (ale i subjektivní právo) omezována, znamená to, že jsou stanoveny podmínky, za jakých ji lze vykonávat a za jakých již nikoliv. Jestliže je stejná činnost zakázána, znamená to, že ji nelze vykonávat za žádných podmínek. Omezení rozhodně nepředstavuje širší pojem než zákaz. Živnostenský zákon přímo v § 17 rozlišuje mezi prodejem zboží a poskytováním služeb. Nelze tedy učinit závěr, že obchod a výroba ve smyslu pandemického zákona zahrnuje také služby. Všechny písemnosti, ze kterých při vydání mimořádného opatření odpůrce vycházel, tj. podle zákonného požadavku písemnosti, které se vztahují k dané věci, by ve správním spise měly být obsaženy. Pokud tomu tak není, je rozhodování nepřezkoumatelné a nelze vyloučit svévolný postup odpůrce. Specifický způsob vydání správního aktu bez řízení o návrhu opatření obecné povahy není možné považovat za důvod pro akceptaci absence řádného odůvodnění. Konečně nelze považovat za dostačující, že odpůrce zohledňuje epidemiologickou situaci, neboť nepřistoupil ke zdůvodnění nezbytnosti a přiměřenosti zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob a zdůvodnění konkrétní volby z více možných s obdobnými účinky z hlediska rizika šíření nemoci.

[17] Navrhovatel tak v replice setrval na svém návrhu učiněném podle § 13 odst. 4 pandemického zákona.
II. Posouzení návrhu
II/1. Aktivní procesní legitimace navrhovatele
[18] Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Navrhovatel musí logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009  120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34, ve vztahu k mimořádným opatřením podle pandemického zákona také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021  133, bod 34).

[19] Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o aktivní legitimaci navrhovatele k napadení čl. I. bodu 16 mimořádného opatření, které zakázalo veřejné a soukromé akce, a týkalo se tak všech osob na území České republiky, včetně navrhovatele, v každodenních činnostech, jimiž mimo jiné uplatňovaly též svá práva a svobody, především právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života garantované zejména v čl. 10 Listiny základních práv a svobod (srov. již citovaný rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021  48, body 11, 43 a násl. k typově témuž omezení).

[20] Méně jednoznačná je otázka aktivní procesní legitimace navrhovatele ve vztahu k těm částem mimořádného opatření, které regulovaly činnost provozoven stravovacích služeb (čl. I. bod 1) a provoz heren a kasin [čl. I. bod 4 písm. a)]. Navrhovatel tvrdí, že mu těmito částmi mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost v provozovnách, které by za normálních okolností byly v provozu, a navrhovatel by tak mohl jejich služeb využít.

[21] Nejvyšší správní soud v prvé řadě odmítá natolik extenzivní pojetí aktivní legitimace k podání návrhu na opatření obecné povahy, které by umožňovalo napadnout omezení poskytování určité služby každému potenciálnímu zákazníku (odběrateli) této služby. To by skutečně mělo povahu actionis popularis, což je v rozporu s konstrukcí řízení o zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. Proto i v případě mimořádných opatření vydaných podle pandemického zákona je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele (srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009  120). Takový přímý a nezprostředkovaný vztah však bez dalšího neexistuje mezi regulací činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků.

[22] V projednávané věci však odpůrce v čl. I. bodech 1 a 4 písm. a) mimořádného opatření zjevně nestanovil povinnosti jen provozovatelům stravovacích služeb, heren a kasin, byť regulace těchto činností patrně byla jeho primárním cílem, nýbrž veškeré veřejnosti, jíž zakázal přítomnost v provozovnách, tedy stanovil povinnost do provozoven nevstupovat. Právě pro to, jak byla napadená ustanovení ve své dispozici formulována, je tak zřejmé, že regulace mířila nejen na provozovatele, ale i na třetí osoby, tedy na každého, kdo byl součástí nejširší spotřebitelské veřejnosti. V tomto smyslu se jednalo o povinnosti na sobě nezávislé. Veřejnosti byl totiž zakázán vstup i v případě, že provozovna byla otevřena, což mimořádné opatření přísně vzato nezakázalo, nebo že provozovatel sám nesplnil svou povinnost zabránit přítomnosti veřejnosti. Provozovatel i veřejnost byli také zjevně nezávisle na sobě podle pandemického zákona postižitelní, a to provozovatel jako právnická nebo fyzická podnikající osoba za přestupek (§ 10), veřejnost, tedy každý zákazník jako osoba fyzická za přestupek podle § 11 odst. 2.

[23] Mimořádné opatření tedy v čl. I. bodech 1 a 4 písm. a) přímo omezilo, a to v nejobecnějším smyslu, osobní svobodu a autonomii vůle navrhovatele, popřípadě její konkrétní projevy například v podobě svobody pohybu, neboť mu ukládalo povinnost zdržet se činností, v nichž by mu jinak nic nebránilo. Za porušení této povinnosti přitom mohl být navrhovatel sankcionován (srov. bod 36 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2021 č. j. 8 Ao 1/2021  133).

[24] Navrhovatel tedy ve smyslu výše citované judikatury logicky konsekventně a myslitelně tvrdil zkrácení na svých právech tím, že mu čl. I. body 1 a 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce pod hrozbou sankce zakazovaly přítomnost ve vymezených provozovnách, jejichž služeb by za normálních okolností využil. Navrhovatel proto musel mít možnost domáhat se ochrany proti tomuto tvrzenému zásahu do svých práv u soudu ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Jinými slovy byl aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení těchto částí mimořádného opatření.

[25] Za této situace mohl Nejvyšší správní soud návrh meritorně projednat. Při přezkumu byl přitom vázán rozsahem a důvody návrhu a vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 a § 101d odst. 1 s. ř. s.).

II/2. Procesní námitky navrhovatele

[26] Navrhovatel namítl, že mimořádné opatření bylo označeno jako opatření o omezení obchodu a služeb, nicméně dopadalo i na řadu dílčích oblastí, které s obchodem a službami nesouvisely. Tyto výhrady Nejvyšší správní soud sdílí (shodně rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021  48, bod 97), avšak nešlo o vadu, která by sama o sobě zapříčinila nezákonnost mimořádného opatření.

[27] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že odpůrce vydal jedno mimořádné opatření, které v sobě obsahovalo větší množství opatření ve smyslu § 2 pandemického zákona. Za takové situace bylo s ohledem na právní jistotu adresátů mimořádného opatření zapotřebí, aby odpůrce u každého dílčího opatření, nikoli jen souhrnně v návětí, vymezil, o které ustanovení pandemického zákona nebo zákona o ochraně veřejného zdraví jej opírá. Nicméně pokud tak odpůrce neučinil, nemá to samo o sobě za následek nepřezkoumatelnost mimořádného opatření, neboť je povinností soudu posoudit, zda byl odpůrce oprávněn jeho napadené části vydat za použití některého z ustanovení pandemického zákona či zákona o ochraně veřejného zdraví citovaného v návětí či podle jejich jiného ustanovení.

[28] K námitce navrhovatele, že odpůrce nevedl správní spis, odkazuje Nejvyšší správní soud na rozsudek ze dne 25. 3. 2021 č. j. 4 As 301/2020  147, z něhož vyplývá, že i v případě vydávání mimořádného opatření, jemuž nepředchází žádné řízení, je odpůrce obecně povinen vést správní spis, neboť i v takové situaci se uplatní § 17 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Nevedení správního spisu však automaticky nezakládá nezákonnost mimořádného opatření. O vydání mimořádného opatření se totiž nevede řízení a adresáti mimořádného opatření nemají možnost se před jeho vydáním s podklady seznámit, v důsledku čehož jejich právo se k nim vyjádřit není dotčeno. Z hlediska způsobu vydání i účinků jeho obsahu se dále mimořádné opatření blíží právnímu předpisu. Proto i postup soudu při přezkoumání jeho zákonnosti musí být méně formalistický a více podobný abstraktnímu přezkumu souladu podzákonných předpisů se zákonem prováděnému Ústavním soudem. Správní soudy se proto musí soustředit především na otázku pravomoci k vydání mimořádného opatření a jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem a zákony, zatímco námitky případných procesních vad budou z povahy věci méně relevantní vzhledem k tomu, že řízení ve vlastním smyslu před správním orgánem vedeno není.

[29] Také v projednávané věci nevedení spisu nepředstavuje vadu, která by měla vliv na zákonnost napadené části mimořádného opatření. Odpůrce totiž žádné podklady pro jeho vydání v listinné podobě neshromáždil, jak vyplývá i z jeho vyjádření, a v odůvodnění mimořádného opatření jen odkázal na několik veřejně dostupných analýz, z nichž stejně jako z údajů o tehdejší epidemiologické situaci vycházel.
II/3. Omezení soukromých akcí
[30] Navrhovatel napadl čl. I. bodu 16 mimořádného opatření, jímž se zakazují spolkové, sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby, neníli v tomto mimořádném opatření stanoveno jinak. Mimořádné opatření dále stanoví výjimky z tohoto zákazu. Navrhovatel v tomto směru pouze brojí proti zákazu soukromých akcí, který považuje za nepřiměřený zásah do svého soukromého a rodinného života.

[31] Tato část mimořádného opatření se zjevně opírá o ustanovení § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, ve znění účinném do 25. 2. 2022, podle něhož lze stanovit zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo stanovení podmínek jejich konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID19, včetně stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit; zákaz nebo omezení nelze vztáhnout na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných nebo soukromých osob, které se konají na základě zákona, a shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím.

[32] Nejvyšší správní soud již ve zmiňovaném rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021  48 dospěl k závěru, že akcí ve smyslu citovaného ustanovení je pouze organizovaná činnost nebo společenská událost pořádaná za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli, a proto nedopadá například na neorganizovaná setkání několika osob v rámci rodiny. Nejvyšší správní soud však nekonstatoval, že by bylo omezení soukromých (organizovaných) akcí problematické, naopak uznal, že omezení veřejných a soukromých setkávání s cílem zamezit komunitnímu šíření infekce je vhodným opatřením sledujícím potlačení pandemie (bod 46 citovaného rozsudku).

[33] Odpůrci nelze vytýkat, že by závěry rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021  48 v tomto ohledu nereflektoval, a způsobil tak nezákonnost mimořádného opatření v napadené části. Naopak v jeho odůvodnění s odkazem na citovaný rozsudek uvedl, že „se soukromou nebo veřejnou akcí rozumí organizovaná činnost nebo společenská událost pořádaná za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli. Zákaz konání veřejných nebo soukromých akcí nedopadá na situace, jako je návštěva rodičů či sourozenců nežijících v jedné domácnosti, neboť je nelze pokládat za organizované (či konané nebo pořádané) podniky, a to ani tehdy, když se v souladu se společenskými konvencemi na takové návštěvě účastníci domluví, jsou na ni pozváni, pozvou se sami či ji jen předem ohlásí.“

[34] Z navrhovatelovy argumentace vyplývá, že fakticky brojí spíše proti omezení počtu účastníků soukromých akcí na dva. I kdyby se Nejvyšší správní soud s takovými výhradami v obecné rovině ztotožnil, navrhovatel v tomto směru brojí pouze proti omezení soukromých akcí, což by problém se stanoveným maximálním počtem účastníků všech společenských akcí nijak neřešilo.

[35] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že z epidemiologického hlediska není podstatné, zda je akce veřejná nebo soukromá. Důležité je spíše to, kde se koná (venku či ve vnitřních prostorech, popřípadě na jak velké ploše) či kolik osob a za jakých podmínek se jí účastní. Proto nelze omezení soukromých akcí za současného omezení veřejných akcí považovat za nepřiměřený zásah do práv navrhovatele.

[36] Obava navrhovatele, že omezení počtu účastníků stanovené v čl. I. bodu 16 mimořádného opatření může dopadat i na shromáždění podle zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, která podle pandemického zákona nelze zakázat, není opodstatněná. Shromáždění lze sice rovněž považovat za typ organizovaného setkání, avšak za zvláštní, který podléhá speciální regulaci na zákonné a zejména ústavní úrovni. Proto mu odpůrce v posuzovaném mimořádném opatření věnoval samostatný čl. I. bod 17. Pokud tedy akce naplňovala znaky shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím, nebylo možné na ni čl. I. bodu 16 mimořádného opatření vztáhnout.

[37] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že čl. I. bod 16 mimořádného opatření je nedostatečně odůvodněný. Podle § 3 odst. 2 pandemického zákona je v odůvodnění mimořádného opatření třeba zohlednit aktuální analýzu epidemiologické situace onemocnění COVID19 a konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob. Aktuální epidemiologickou situací se odpůrce zabýval v obecné části odůvodnění mimořádného opatření. K samotnému čl. I. bodu 16 pak srozumitelně popsal rizika spojená se setkáváním většího počtu osob a vysvětlil, proč je na místě omezit počet účastníků akcí zrovna na dvě osoby. Dále odkázal na podklady, z nichž v tomto směru vycházel, a zdůvodnil výjimky z obecného pravidla. Takové odůvodnění mimořádného opatření odpovídá požadavkům zákona. Rozlišení akcí na veřejné a soukromé nebylo z epidemiologického hlediska podstatné, a proto omezení soukromých akcí odpůrce nemusel zvlášť odůvodňovat. Navíc po něm ani nebylo možné žádat, aby v rámci posouzení přiměřenosti vyjmenoval všechna rozumně představitelná alternativní opatření a u každého zdůvodňoval, proč zrovna toto nezvolil a namísto toho omezil společenské akce.

[38] Námitky směřující proti čl. I. bodu 16 mimořádného opatření tedy Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými.
II/4. Omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin podle pandemického zákona
[39] Odpůrce v návětí mimořádného opatření uvedl, že je vydává s odkazem na § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a na § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona, nicméně u jednotlivých ustanovení právní základ blíže nespecifikoval.

[40] Článkem I. bodem 1 mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary), s výjimkou provozoven, které neslouží pro veřejnost, školního stravování a provozoven v ubytovacích zařízeních za podmínky poskytování stravování jen pro ubytované osoby s tím, že není dotčena možnost prodeje mimo provozovnu (výdejním okénkem) ve vymezeném čase.

[41] Obdobně článkem I. bodem 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost veřejnosti v hernách a kasinech.

[42] Z ustanovení pandemického zákona, o něž odpůrce mimořádné opatření opřel, přichází jako základ citovaných opatření v úvahu pouze § 2 odst. 2 písm. b), ve znění účinném do 25. 2. 2022. Toto ustanovení umožňuje omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich provoz.

[43] Nejvyšší správní soud v prvé řadě přisvědčuje navrhovateli, že uvedené znění § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona dopadá podle jeho doslovného jazykového výkladu pouze na obchodní či výrobní provozovny, nikoli na provozovny, v nichž jsou poskytovány služby.

[44] Pojmy výroba, obchod a služby jsou standardní terminologií používanou při právní regulaci podnikání [viz například příloha č. 4 k zákonu č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), či přímo živnostenský zákon v § 34 (živnost spočívající v obchodní činnosti) a v § 42 (živnost spočívající ve výrobní činnosti), oproti živnostem vyjmenovaným v § 43, jež lze označit za služby]. Tuto terminologii používá i pandemický zákon v § 2 a důvodová zpráva k němu. Podle její zvláštní části „mimořádnými opatřeními také bude možné omezit vybrané činnosti nebo služby, kdy je toto omezení důležité zejména v případech mezilidsky přenosných infekčních onemocnění, jako je právě COVID19“. Důvodová zpráva k pandemickému zákonu tedy konstatuje možnost omezení vybraných činností nebo služeb relevantních zejména v případě mezilidsky přenosných infekčních onemocnění, čímž nepochybně míří právě na ty vybrané služby, jež jsou vyjmenovány v § 2 odst. 2 písm. c), ve znění účinném do 25. 2. 2022, tedy holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária, poskytování kosmetických, masérských, regeneračních nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže. Mezi nimi však zjevně není poskytování stravovacích služeb a ani služeb heren a kasin. Na základě pandemického zákona tedy vůbec nelze tyto služby omezit.

[45] Uvedenému závěru nebrání, že součástí činnosti obchodní provozovny může být též poskytování služeb. V konkrétních případech totiž musí být rozhodující převažující činnost. Ostatně i zmíněný živnostenský zákon umožňuje, aby při výkonu živnosti spočívající v obchodní nebo ve výrobní činnosti byly poskytovány související služby. Tento závěr nevyvrací ani výslovná možnost regulace provozu obchodního centra, v němž se nacházejí jak provozovny obchodní, tak i provozovny služeb, neboť možnost omezit tato centra je zjevně stanovena z důvodu, že jde o společné zázemí nejrůznějších provozoven pod jednou střechou, v nichž se při současných trendech trávení volného času akumuluje značný počet osob.

[46] Zákonodárce se tedy vyjádřil jednoznačně a stanovil, jaké činnosti lze podle pandemického zákona preventivně omezit. I kdyby se zákonodárce dopustil chyby spočívající v tom, že z dosahu pandemického zákona za účelem plošného a preventivního omezení unikají právě restaurace, hospody, bary, herny, kasina a jiné služby, není úkolem a posláním soudní moci, aby podle představ odpůrce dotvářela zákon k tíži a újmě fyzických a právnických osob. Jejich práva a svobody má totiž naopak chránit.

[47] Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že pandemický zákon rozlišuje zákaz (příkaz), omezení a stanovení podmínek pro určité činnosti. U některých přitom připouští zákaz, u jiných jen omezení v obsahu dané činnosti či stanovení podmínek (regulaci způsobu, jakým se daná činnost uskuteční). Nejvyšší správní soud již v rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021  48, bodě 59, zdůraznil, že „odpůrce nemůže volně zaměňovat pojmy používané pandemickým zákonem, obzvláště je třeba se ohradit vůči nesprávnému používání a zaměňování pojmů za situace, v níž lze sice pro konání nějaké akce stanovit podmínky, avšak již není možné omezit její konání nebo ji zakázat. Není přípustné, aby odpůrce absenci zmocnění pro vydání omezení či zákazu určité činnosti obcházel stanovením takových podmínek, které v důsledku způsobí nemožnost danou činnost vykonávat (např. že fakticky zakáže výkon podnikání v podobě poskytování služeb veřejnosti tím, že veřejnosti zcela zakáže přítomnost v provozovně nebo pro ni předepíše nesplnitelné podmínky).“

[48] Navrhovatel tedy oprávněně namítá, že § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, ve znění účinném do 25. 2. 2022, umožňuje pouze omezení, popřípadě stanovení podmínek pro činnost provozoven obchodních, výrobních a obchodních center. I kdyby tedy soud nalezl zákonnou oporu pro to, aby podřadil provozovny stravovacích služeb, herny a kasina pod činnosti obchodní, je zřejmé, že by ani tak mimořádné opatření v napadených částech neobstálo, neboť zákazem přítomnosti veřejnosti odpůrce tyto provozy neomezil, nýbrž je ve svém důsledku zakázal, tedy učinil přesně to, co již Nejvyšší správní soud označil v citovaném rozsudku za nepřípustné podle pandemického zákona.

[49] Pro úplnost lze poznamenat, že mimořádné opatření nemíří na provozovny, které pouze vydávají potraviny a nápoje (jejich činnosti se významněji nedotýká), ale výslovně zmiňuje restaurace, hospody a bary, tedy provozovny, v nichž jsou poskytovány služby zahrnující nejen samotný výdej jídel a nápojů, ale též další dílčí služby neoddělitelně spojené s přítomností zákazníků v provozovně (obsluha, možnost posedět v příjemném prostředí apod., což se projeví i v ceně nabízených pokrmů). Provozovat herny a kasina bez přítomnosti zákazníků je bezpochyby vyloučeno zcela. Ostatně právě proto jde o služby, nikoliv o obchod či výrobu, neboť osobní kontakt se zákazníkem je v případě služeb jejich typickým znakem.

[50] Odpůrce se formulací čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a) mimořádného opatření snaží vzbudit zdání, že uvedené činnosti pouze omezuje a stanovuje podmínky pro jejich provoz, a pohybuje se tak v prostoru, který mu § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, ve znění účinném do 25. 2. 2022, dává, neboť nadále umožňuje poskytování stravovacích služeb a hraní hazardních her mimo provozovny. Poskytování těchto služeb mimo provozovny však odpůrce vůbec regulovat nemůže, a pokud by tak učinil, jednalo by se o jednoznačný exces. Otázku, zda se jedná pouze o zákonem předpokládané omezení, stanovení podmínek či o nedovolený zákaz, je tedy třeba zodpovědět pouze ve vztahu k tomu, co zákon odpůrci umožňuje. Jestliže pandemický zákon v § 2 odst. 2 písm. b), ve znění účinném do 25. 2. 2022, počítá pouze s regulací činností v provozovnách, je referenčním rámcem přezkumu zákonnosti mimořádného opatření výhradně tato výseč dané ekonomické činnosti. Jeli v provozovnách zcela zakázána přítomnost veřejnosti, znamená to faktické znemožnění poskytování služeb realizovaných osobně, tedy s fyzickou přítomností zákazníků. To se bezpochyby rovná úplnému zákazu osobního poskytování služeb v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech. Právě poskytování takových služeb totiž z povahy věci není možné bez přítomnosti zákazníků, kteří těchto služeb využívají, tedy veřejnosti. Proto pokud je zakázána přítomnost veřejnosti v těchto provozovnách, vlastně se tím zakazuje jejich činnost, což pandemický zákon neumožňuje.

[51] Nejvyšší správní soud tedy shledal důvodným návrhový bod, že pro plošné a preventivní omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti, neskýtá pandemický zákon žádnou oporu.

II/5. Omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin podle zákona o ochraně veřejného zdraví

[52] Všechny doposud učiněné závěry vycházejí z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021  44, který se zabýval návrhem stejného navrhovatele na zrušení čl. I. bodu 1 písm. a), bodu 4 písm. a) a bodu 15 mimořádného opatření odpůrce ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR14601/202112/MIN/KAN, které nahradily napadené části nyní posuzovaného mimořádného opatření odpůrce a obsahově mu odpovídaly. Proto je možné pro účely dané věci z tohoto judikátu vycházet a Nejvyšší správní soud v ní neshledává žádné důvody, proč by se měl od něho ve vztahu k shora uvedeným závěrům odchýlit.

[53] V rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021  44 se Nejvyšší správní soud dále zabýval tím, zda zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, v hernách a kasinech mohl být uložen na základě § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví, který je vůči pandemickému zákonu obecným právním předpisem.

[54] Ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví vymezuje mimořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jako zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenních nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu. Podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví může odpůrce zakázat nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.

[55] Podle závěru učiněného v rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021  44 je možné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví vydat pouze tehdy, jeli jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy ve smyslu § 2 odst. 7 písm. a) tohoto zákona. Nelze přitom předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je bez dalšího každý. Šestý senát současně připustil, že „teoreticky nelze vyloučit, že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou z nákazy tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území […], ale samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie, by k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit […]. Ostatně je zřejmé, že pokud by tomu tak skutečně bylo, byl by to především důvod k vyhlášení nouzového stavu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky; několik měsíců trvající nouzový stav přitom skončil 11. dubna 2021. Odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření ani ve svých vyjádřeních k soudu neuvedl nic, z čeho by plynulo, že je ohniskem nákazy ve smyslu zákona celá Česká republika, natož aby to prokázal. ... Nejvyšší správní soud jednoznačně odmítá stanovisko odpůrce, že by mohl vydávat plošná opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví z preventivních důvodů. Nadto, v současné situaci (respektive dne 14. května 2021, kdy bylo vydáno mimořádné opatření) je epidemie kontinuálně na ústupu (což uznává i odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření), řada osob se pravidelně podrobuje povinnému testování, nezanedbatelná část populace již podstoupila očkování a je stanovena všeobecná povinnost nosit ve vnitřních prostorách nebo při akumulaci více osob respirátory třídy FFP2 .“

[56] Nejvyšší správní soud proto v rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021  44 uzavřel, že ani na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nemohl odpůrce preventivně zakázat přítomnost veřejnost v provozovnách stravovacích služeb, v hernách a v kasinech. Podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví pak sice bylo možné uzavřít jiné provozovny než uvedené v písmenu b) téhož ustanovení, nicméně prostřednictvím § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nebylo možné obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy. Z těchto důvodů šestý senát jako zjevně nezákonný zrušil ustanovení čl. I. bod 1 písm. a) a bod 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR14601/202112/MIN/KAN.

[57] S tímto závěrem se čtvrtý senát neztotožnil. Podle jeho názoru totiž v případě tak závažné nemoci, jakou je COVID19, má odpůrce pravomoc vydávat sporná opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví a nemusí přitom tvrdit, tím méně prokazovat, že jde o extrémní situaci, že ohniskem nákazy je celá Česká republika, a že osobou podezřelou z nákazy je tudíž v podstatě každý, kdo se vyskytuje na českém území. Takovou pravomoc měl přitom odpůrce za uvedených podmínek po celou dobu trvání pandemie. Proto čtvrtý senát usnesením ze dne 8. 9. 2021, č. j. 4 Ao 3/2021  49, podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc postoupil rozšířenému senátu s otázkou, zda „je nutné onemocnění COVID19 považovat za epidemii, která se šíří na celém území České republiky a ve vztahu k níž je tak možné nařizovat mimořádná opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví při splnění dalších v něm uvedených podmínek, aniž by v nich nebo v navazujících soudních řízeních muselo Ministerstvo zdravotnictví tvrdit a prokázat, že ohniskem nákazy je celá Česká republika, a podezřelým z nákazy je tak každý jednotlivec, který se v ní nachází?“

[58] Rozšířený senát usnesením ze dne 11. 11. 2021, č. j. 4 Ao 3/2021  117, rozhodl o této právní otázce tak, že

I. Mimořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, lze vydat pouze tehdy, jeli jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními osobami [§ 2 odst. 7 písm. a) citovaného zákona]. Neníli ohniskem nákazy celá Česká republika, nelze bez dalšího předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je každý.

II. Správní orgán může podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Prostřednictvím § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet podmínku stanovenou v § 69 odst. 1 písm. b) téhož zákona, dle níž tam uvedené zákazy, omezení či uzavření musí směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy s osobami ostatními.

III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.

[59] V odůvodnění tohoto usnesení uvedl rozšířený senát následující skutečnosti:

[44] Rozšířený senát dále zvážil, co vlastně znamená cíl, k němuž musí směřovat § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, totiž zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Fyzickou osobou podezřelou z nákazy ve smyslu § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví jistě nemůže být bez dalšího každý. Tento termín je vymezen v § 2 odst. 7 písm. a) tohoto zákona: takovou osobou se rozumí zdravá fyzická osoba, která (i) byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo (ii) pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§ 65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví). Judikatura dále vysvětlila, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu na přítomnost viru SARSCoV2 poskytnutého zaměstnavatelem (rozsudek ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021  133, č. 4187/2021 Sb. NSS, bod 81) či provedeného ve škole (5 Ao 1/2021, bod 34).
[45] Obecnější charakter § 69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je podpořen tím, že v písmenu b) tohoto ustanovení zákon mluví nikoli o osobách podezřelých z nákazy, ale o „skupinách“ takovýchto osob. Toto ustanovení tedy zjevně nevyžaduje identifikaci každé jedné takovéto osoby (jako je tomu u protiepidemických opatření v ohnisku nákazy). Umožňuje tedy vymezit na základě dostatečně silných důvodných domněnek skupiny osob podezřelých z nákazy (takových, jež se tam, kde se nákaza ve zvýšené míře vyskytovala, v rozhodné době nacházely způsobem, že se na ně mohla nákaza přenést), na něž budou uplatněna opatření uvedená v § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[46] Rozšířený senát nepochybuje, že vykládaná norma v prvé řadě míří na mimořádná opatření přijímaná v určité lokalitě (část obce nebo jinak vymezené místo, obec, okres, kraj apod.). Především tam je totiž představitelné, že mimořádné opatření plní funkci vymezenou v návětí § 69 odst. 1 písm. b), tedy zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami (ať již proto, že větší skupina osob přijela do oné lokality z ohniska nákazy nebo tato lokalita sama je ohniskem nákazy).
[47] Je pravda, že zákon o ochraně veřejného zdraví i pandemický zákon výslovně předpokládají, že mimořádná opatření dle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví mohou mít i záběr přesahující jeden kraj či dokonce pokrývající celý stát (pak je orgánem kompetentním takové opatření vydat Ministerstvo zdravotnictví …). Výklad správních soudů však takovéto případy nevylučuje. Nelze přece vyloučit, že v určité situaci může být ohniskem nákazy celá Česká republika, a osobou podezřelou nákazy tudíž přinejmenším teoreticky každý, kdo se vyskytuje na českém území. Mohlo by tomu být například v (hypotetické) situaci, kdy nelze jednoduchým způsobem (např. testem) určit nositele viru, který se razantně šíří (např. v důsledku nové mutace viru), anebo v situaci masivního a nekontrolovatelného šíření nebezpečného viru napříč republikou. Podobné příklady ostatně již judikatura uvedla: „podezření na nákazu vůči všem by tedy muselo být opřeno o další konkrétní skutečnosti (například vysoký podíl nakažených v populaci či velmi vysoké denní přírůstky nakažených, vyšší riziko přenosu viru s ohledem na počasí a podobně)“ (8 Ao 15/2021, bod 42, podobně 8 Ao 6/2021, bod 61).
[48] Přijetí mimořádných opatření na celostátní úrovni může být na místě i v případě, že ohniskem nákazy sice není celé území státu, avšak s ohledem na pohyb osob přes hranice krajů, počet, velikost a rozmístění ohnisek na území státu, případně další relevantní skutečnosti, nemusí být regionální opatření dostatečně účinná. I v takovém případě však mohou mimořádná opatření směřovat pouze k zákazu nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Typickým příkladem mohou být určitá omezení skupin osob, které se v rozhodnou dobu pohybovaly ve vymezeném ohnisku nákazy, v době účinnosti opatření se však již mohou nacházet kdekoli na území České republiky a je nezbytné, aby je přijatá opatření „dostihla“ i zde.
[49] Vyloučit jistě nelze ani situace, kdy ohnisko nebezpečné nákazy vůbec není na českém území (v tuzemsku tedy epidemie doposud nepropukla), ale do Česka mezitím dorazily ze zahraničního ohniska větší skupiny osob, jejichž pohyb a kontakty nelze jednoduše dohledat (to potvrzuje též návětí § 69 odst. 1 zákona, dle něhož jde o mimořádná opatření nejen „při epidemii“, ale i při „nebezpečí jejího vzniku“).
[50] Takové skutečnosti by však muselo Ministerstvo zdravotnictví (neboť jen toto ministerstvo může přijmout mimořádné opatření přesahující hranici jednoho kraje) tvrdit a podložit též relevantními fakty. Samotná notorieta, že probíhá celosvětová pandemie nemoci COVID19, k takovému závěru sama o sobě stačit nemůže. I pandemie, tedy epidemie velkého rozsahu zasahující do více kontinentů, má zpravidla na různých místech různou intenzitu. Již s ohledem na definici ohniska nákazy v § 65 zákona o ochraně veřejného zdraví (místo, ve kterém se šíří nákaza), ve spojení se závažnými zásahy do základních práv v důsledku mimořádných opatření, musí být šíření nákazy masivnější a nemoc musí být vskutku nebezpečná. Úvahy ministerstva by se v každém případě musely promítnout v odůvodnění mimořádného opatření. Zatím v žádném ze soudně přezkoumávaných opatření však ministerstvo v tomto směru pohříchu nic takového netvrdilo a ani se o to nepokusilo.
[51] Nadto je třeba zdůraznit, že § 69 odst. 2 věta první zákona o ochraně veřejného zdraví zdůrazňuje též požadavek přiměřenosti takovýchto mimořádných opatření (zákon říká, že mimořádná opatření podle odstavce 1 lze nařídit jen v nezbytně nutném rozsahu).
[52] Rozšířený senát dodává, že nesouhlasí s tím, že podobné situace nekontrolovaného šíření viru je třeba především řešit vyhlášením nouzového stavu (jak uvádí rozsudek 6 Ao 22/2021 v bodě 45 …). Je nepochybné, že záměrem zákonodárce při přijímání pandemického zákona bylo vyhnout se pokud možno dalšímu vyhlašování nouzového stavu (podobně např. řeč ministra zdravotnictví Blatného uvozující projednávání návrhu pandemického zákona dne 18. 2. 2021). Jakkoli všechny záměry zákonodárce nebyly důsledně promítnuty do textu platného práva, výklad § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nepochybně umožňuje dovodit, že s nebezpečím masivního šíření epidemie lze bojovat mimořádnými opatřeními s celostátní působností (viz výše). Závěr, že pravomoc plynoucí z § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví k vydávání mimořádných opatření podle § 69 tohoto zákona obecně svědčí ministerstvu jak za vyhlášeného nouzového stavu, tak mimo něj, ostatně plyne již z rozsudku ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020  63, č. 4184/2021 Sb. NSS, body 129 až 140 (shodně 8 Ao 6/2021, bod 60). Jednoznačná preference nouzového stavu je problematická též proto, že po vyhlášení nouzového stavu je soudní kontrola činnosti exekutivy a vydaných krizových opatření problematická, na což správně upozornil předkládající čtvrtý senát (srov. obecně rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020  51, č. 4232/2021 Sb. NSS, část III.2.C.).
[53] Ke stručné úvaze čtvrtého senátu o možné použitelnosti § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví (zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku) rozšířený senát konstatuje, že se plně shoduje se stávající judikaturou. Podle jednotné judikatury nelze § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví chápat jako zmocnění přijmout taková opatření, která leží mimo rámec vymezený v § 69 odst. 1 písmenech a) až h) tohoto zákona. V opačném případě by totiž byl konkrétní výčet v písmenech předcházejících písmenu i) zcela zbytečný. Postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc zakázat nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Takto obecně vymezená pravomoc zasahovat do práv osob by však byla v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Správní orgán tak má podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Prostřednictvím § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy [pro podrobnější argumentaci 6 Ao 22/2021, body 47 a 48; pro výklad § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví viz též 6 As 114/2020, body 142 a 143; dále rozsudky ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021  133, body 76 až 87; ze dne 6. 5. 2021, čj. 5 Ao 1/2021  95, č. 4204/2021 Sb. NSS, body 25 až 28; ze dne 20. 5. 2021, čj. 10 Ao 1/2021  148, body 49 až 51; ze dne 27. 5. 2021, čj. 7 Ao 6/2021  112, body 31 až 39; 8 Ao 6/2021, body 63 a 64; 1 Ao 5/2021, bod 53].

[60] V návaznosti na toto usnesení rozšířeného senátu a k výzvě soudu zaslal odpůrce vyjádření, v němž uvedl, že v době vydání napadeného mimořádného opatření byla sedmidenní republiková incidence vyšší než 100 případů na 100 tisíc obyvatel a všechny krajské hygienické stanice hlásily komunitní přenos nákazy. Komunitní šíření přitom nastává v okamžiku, kdy nakažené osoby nejsou schopny identifikovat svůj zdroj nákazy, tedy neví, kde se nakazily. Pokud tedy nebylo možné určit ohnisko nákazy u vyššího počtu osob, jednalo se prokazatelně o komunitní šíření nákazy ve všech krajích, v důsledku čehož bylo možné za ohnisko nákazy považovat celou Českou republiku.

[61] Skutečnost, že všechny krajské hygienické stanice v předmětné době hlásily komunitní přenos nákazy, dokládal odpůrce exportem záznamu z CFA (covid forms application)  týdenní hlášení KHS. Odpůrce rovněž předložil týdenní report WHO (Světové zdravotnické organizace) ke dni 2. 5. 2021, ze kterého podle něho vyplývá, že se tehdy v České republice šířila nákaza komunitně. Na základě těchto skutečností odpůrce opětovně navrhl zamítnutí návrhu.

[62] K tomuto vyjádření odpůrce zaslal navrhovatel repliku, v níž uvedl, že v týdenním reportu WHO ze dne 2. 5. 2021 je v kolonce vztahující se k České republice uvedena zmínka o komunitním přenosu nákazy. Nicméně z jeho obsahu je zřejmé, že se jedná o údaj nahlášený Českou republikou, a není z něho seznatelné, který ze čtyř stupňů komunitního přenosu (CT1 až CT4) byl WHO oznámen. Přitom i v prvním stupni komunitního přenosu (CT1) je riziko nákazy pro běžnou populaci nízké a k přenosu dochází v rámci určité podskupiny jednotlivců.

[63] Dále navrhovatel uvedl, že tvrzení odpůrce o komunitním šíření nákazy neodpovídá ani jím přijaté metodice hodnocení rizika šíření nemoci nazvané „Metodika pro výpočet indexu rizika COVID19“ (dále jen „Metodika“), která na základě indexu rizika stanovovala pohotovostní stupeň, jímž bylo označeno riziko šíření epidemie. Ke dni 7. 5. 2021, kdy bylo vydáno napadené mimořádné opatření, byla hodnota indexu kalkulovaného na bázi Metodiky 46 bodů ze 100 a z hodnoty rizika byl odvozen 3. stupeň pohotovosti (oranžový), což podle odpůrcem prezentované definice stupňů pohotovosti mělo představovat „naléhavý stav: šíření epidemie sílí, tlak na systém zdravotní péče je zvýšený, situace vyžaduje intenzivní sledování počtu nakažených a hospitalizovaných, vysoký důraz na maximální efektivitu testování a trasování kontaktů, vysoké riziko komunitního šíření nákazy.“ Komunitní šíření nemoci podle definice jednotlivých pohotovostních stupňů přitom probíhá až ve čtvrtém a pátém stupni, tedy při hodnotě souhrnného indexu rizika vyšším než 60 bodů. Navíc již dva dny po vydání napadeného mimořádného opatření, tedy dne 9. 5. 2021, klesl index rizika na hodnotu 40, což odpovídalo stupni 2 (žlutý), který podle definice metodiky představuje „stav pozornosti: objevují se lokální ohniska onemocnění, která vyžadují bezprostřední protiepidemickou intervenci s ochranou ohrožených skupin, vysoký důraz na maximální efektivitu testování a trasování kontaktů.“ Tvrzení odpůrce o komunitním šíření nemoci, z něhož dovozuje, že celá Česká republika byla ohniskem nákazy, tedy neodpovídá skutečnému stavu šíření epidemie v době vydání napadeného mimořádného opatření, když není možné dovodit naplnění kritérií stanovených odpůrcem pro pohotovostní stupeň, jehož definičním znakem je komunitní šíření nákazy.

[64] Podle navrhovatele navíc nelze dovodit, že ohniskem nákazy bylo celé české území pouze s poukazem na komunitní šíření nákazy. Nemožnost identifikace původce nákazy jako atributu komunitního šíření totiž neposkytuje informaci o rozsahu prostoru, v němž se nákaza šíří. Komunitní přenos hlášený krajskou hygienickou stanicí tak ještě nevylučuje možnost, že k šíření nákazy dochází pouze na malém území daného kraje. Proto hlášení komunitního přenosu krajskými hygienickými stanicemi nemá relevantní vypovídací hodnotu k vymezení území, v němž k přenosu bez identifikace zdroje nákazy dochází. Rozhodným hlediskem pro určení území, jež je ohniskem nákazy, je nikoli výskyt komunitního přenosu, nýbrž stupeň rizika nákazy běžné populace na konkrétně vymezeném území. Jde o místně podmíněné šíření nákazy, odlišné od nákazy mezi osobami s rodinnými, pracovními nebo jinými vazbami, v rámci nichž je nákaza možná. Ve smyslu definice pojmu ohniska nákazy zakotvené v § 65 zákona o ochraně veřejného zdraví je tak podstatné prostorové určení založené na konkrétním vysokém riziku nákazy jakékoli osoby, která se na daném místě bude vyskytovat. Přitom k závěru, že ohniskem nákazy je celá Česká republika, je zapotřebí dovodit vysoké nebezpečí nákazy jakékoliv osoby na jejím území, k čemuž nepostačuje pouhé zjištění, že onemocnění COVID19 se šíří celosvětově a v naší zemi jsou každodenně zaznamenávány nové případy nákazy.

[65] Navrhovatel uzavřel, že tvrzení odpůrce uvedená ve vyjádření jsou nepodložená a k němu připojené přílohy neprokazují, že by v době vydání napadeného mimořádného opatření hrozilo na celém území České republiky vysoké riziko nákazy onemocněním COVID19. Naopak z údajů o průběhu epidemie zveřejňovaných odpůrcem na jeho webových stránkách lze dovodit, že k masivnímu šíření nákazy nedocházelo, již dva měsíce počty nakažených klesaly a situace byla stabilizovaná, čemuž odpovídal i klesající index rizika šíření epidemie. Také z tiskové zprávy zveřejněné odpůrcem v den vydání napadeného mimořádného opatření je zřejmé, že predikoval další zpomalování epidemie, nikoliv její masivní šíření. Proto navrhovatel opětovně navrhl, aby Nejvyššího správní soud rozhodl, že odpůrce vydáním mimořádného opatření ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR14601/202110/MIN/KAN, v části čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a) překročil meze své působnosti a toto mimořádné opatření v části čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 16 vydal v rozporu se zákonem a v rozporu se zákonem stanoveným způsobem.

[66] K jednání soudu se navrhovatel ani odpůrce nedostavili a toliko omluvili svou neúčast, která tak nebránila projednání a skončení věci, jak vyplývá z ustanovení § 49 odst. 3 s. ř. s. Při jednání, jež se konalo jen za přítomnosti veřejnosti, Nejvyšší správní soud shrnul obsah podání obou účastníků řízení, podal zprávu o stavu věci a provedl dokazování zmíněnými listinami předloženými odpůrcem (export záznamu z CFA  týdenní hlášení krajských hygienických stanic, týdenní report WHO ke dni 2. 5. 2021) a navrhovatelem (Metodika, definice stupňů pohotovosti, hodnocení indexu rizika nákazy, tisková zpráva odpůrce ze dne 7. 5. 2021).

[67] V týdenním reportu WHO ke dni 2. 5. 2021 je zaznamenáno, že v České republice dochází ke komunitnímu přenosu nákazy. Stejná skutečnost se uvádí také v týdenním hlášení krajských hygienických stanic ke dni 7. 5. 2021 (s výjimkou plzeňské a zlínské). Nicméně v těchto listinných důkazech předložených odpůrcem nejsou uvedeny žádné podrobnosti, a proto si na jejich základě nelze učinit bližší úsudek ohledně povahy, průběhu, závažnosti či stupně tvrzeného komunitního přenosu nákazy.

[68] V Metodice je popsán způsob výpočtu indexu rizika COVID19, který je odvozen ze čtyř klíčových ukazatelů (14denní počet nově pozitivních na 100.000 obyvatel, 14denní počet nově pozitivních na 100.000 obyvatel ve věku od 65 let, zjednodušený výpočet reprodukčního čísla a podíl hospitalizovaných nezachycených v komunitě za posledních 14 dní). Index rizika nákazy je stanoven v rozsahu 0100 a odpovídá rizikovosti vývoje epidemie v blízké budoucnosti (počet vážně nemocných v horizontu přibližně 1 měsíce), zveřejňuje se na úrovni celé České republiky a je barevně odlišen. Podle definice stupně pohotovosti je u hodnoty souhrnného indexu rizika nákazy 4160 uveden stupeň 3 (oranžový), který je vymezen jako naléhavý stav, u něhož hrozí vysoké riziko komunitního šíření nákazy. Samotné komunitní šíření však probíhá až při vážném stavu (stupeň 4: červený) a kritickém stavu (stupeň 5: fialový). Podle hodnocení indexu rizika nákazy ke dni 7. 5. 2021, kdy bylo vydáno napadené mimořádné opatření, přitom činila jeho hodnota 46, která byla vypočtena ze 14denní incidence na 100 tisíc obyvatel ve výši 245.2, ze 14denní incidence na 100 tisíc obyvatel od 65 let ve výši 163.4, ze zjednodušeného reprodukčního čísla ve výši 0.79 a z podílu hospitalizovaných nezachycených v komunitě za posledních 14 dní ve výši 38.8 %. Hodnota indexu rizika nákazy 46, jež byla zjištěna k rozhodnému dni, tak odpovídala 3. stupni pohotovosti (naléhavý stav), v němž sice existovalo vysoké riziko komunitního šíření nákazy, avšak k jeho průběhu již nedocházelo. O tom svědčí také tisková zpráva odpůrce ze dne 7. 5. 2021, ve které se uvádí, že epidemie v České republice nadále zpomaluje, klesá počet nově potvrzených případů a snižuje se počet hospitalizovaných i pacientů na jednotkách intenzivní péče, na čemž má významný podíl očkování.

[69] O dlouhodobém zpomalování epidemie se zmiňuje i odůvodnění napadeného mimořádného opatření, jež zdůrazňuje nutnost maximálního brzdění epidemie a pokračování trendu jejího poklesu, aby se tak zabránilo vzniku významnějšího ohniska nákazy a nekontrolovatelnému šíření onemocnění v komunitě, které by vedlo ke zhoršení epidemiologické situace. Ani v samotném mimořádném opatření se tedy netvrdí, že by v rozhodné době docházelo v České republice ke komunitnímu šíření nákazy a že by ohniskem nákazy bylo její celé území. V něm se totiž zmiňuje pouze zvýšené riziko takového vývoje.

[70] Odůvodněním napadeného mimořádného opatření a důkazy předloženými navrhovatelem tedy bylo vyvráceno tvrzení odpůrce, že v rozhodném období docházelo ke komunitnímu šíření onemocnění COVID19, v důsledku čehož bylo možné za ohnisko této nákazy považovat celou Českou republiku. Žádné další důkazy na podporu tohoto tvrzení již odpůrce nepřeložil, a proto v tomto směru neunesl své důkazní břemeno. Za této situace je nutné v intencích usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 11. 2021, č. j. 4 Ao 3/2021  117, vycházet z toho, že zakázat přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech nebylo možné v rozhodné době ani za použití § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. S ohledem na nezákonnost těchto zákazů nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné zabývat se dále tím, zda jsou příslušné části mimořádného opatření řádně odůvodněny a zda jsou přiměřené sledovanému cíli.

III. Závěr a náklady řízení

[71] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud podle § 13 odst. 4 věty druhé pandemického zákona deklaroval rozpor napadeného mimořádného opatření se zákonem v rozsahu ustanovení čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a), která omezovala činnost provozovny stravovacích služeb a provoz heren a kasin tak, že v nich zakázala přítomnost veřejnosti. Naproti tomu návrh na vyslovení, že napadené mimořádné opatření v rozsahu ustanovení čl. I. bodu 16, které upravovalo zákaz veřejných a soukromých akcí, při nichž docházelo ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas dvě osoby, bylo v rozporu se zákonem a nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, neshledal Nejvyšší správní soud důvodným, a proto jej podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.

[72] Navrhovatel měl v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy úspěch ve vztahu ke dvěma napadeným ustanovením, zatímco odpůrce jen ohledně jednoho. Navrhovatel měl tedy ve věci částečný úspěch, a proto mu podle § 60 odst. 1 věty druhé s. ř. s. náleží náhrada poměrné části nákladů řízení ve výši 1.667 Kč, jež po zaokrouhlení odpovídá jedné třetině (rozdíl mezi dvoutřetinovým úspěchem navrhovatele a třetinovým úspěchem odpůrce) zaplaceného soudního poplatku v částce 5.000 Kč. Do nákladů řízení navrhovatele však nebylo možné zahrnout i odměnu za dva úkony právní služby, čehož se rovněž domáhal, neboť navrhovatel nebyl v tomto soudním řízení zastoupen advokátem, nýbrž jako příslušník uvedené právnické profese v něm vystupoval samostatně. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl o povinnosti odpůrce zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení jen částku 1.667 Kč, přičemž ke splnění této povinnosti stanovil přiměřenou lhůtu jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 30. března 2022

JUDr. Jiří Palla
předseda senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2021, čj. 4 Ao 3/2021-117)

Rozšířený senát se již podruhé¹⁾ v krátké době setkal s právními otázkami souvisejícími s probíhající pandemií onemocnění COVID-19. V této věci byl rozšířený senát povolán k zodpovězení otázky, zda lze COVID-19 považovat bez dalšího za epidemii, ve vztahu k níž je možné nařizovat mimořádná opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví, aniž by muselo Ministerstvo zdravotnictví tvrdit a doložit, že cílem takového opatření je zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními osobami (např. proto, že ohniskem nákazy je celá Česká republika, a podezřelým z nákazy je tak každý jednotlivec, který se v ní nachází).

Návrhem doručeným soudu dne 10. 5. 2021 se navrhovatel domáhal zrušení čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 16 mimořádného opatření ze dne 7. 5. 2021. Toto opatření vydalo Ministerstvo zdravotnictví (odpůrce) postupem podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a podle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2.

Mimořádné opatření v částech napadených návrhem omezilo činnost provozoven stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary) tak, že v nich zakázalo přítomnost veřejnosti, a to se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I. bod 1), omezilo provoz heren a kasin tak, že v nich zakázalo přítomnost veřejnosti [čl. I. bod 4 písm. a)], a zakázalo spolkové, sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby, a to se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I. bod 16).

Navrhovatel uplatnil řadu návrhových bodů, z nichž většina s řízením před rozšířeným senátem nesouvisela. Současně upozornil, že ministerstvo opatření vydalo mimo zákonem vymezenou působnost a jednalo ultra vires. Ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona dopadá jen na obchodní nebo výrobní provozovny, nikoli na provozovny služeb. Pandemický zákon nezmocňuje k regulaci stravovacích služeb ani v jiném ustanovení. Pandemický zákon ani zákon o ochraně veřejného zdraví neumožňují zakázat ani aktivity v hernách a kasinech.

V dalším podání ze dne 17. 5. 2021 navrhovatel oznámil, že ministerstvo novým mimořádným opatřením od 17. 5. 2021 napadené opatření zrušilo. Proto podle § 13 odst. 4 pandemického zákona navrhl, aby soud rozhodl, že ministerstvo vydáním napadeného mimořádného opatření ve vymezených částech překročilo meze své působnosti, respektive je vydalo v rozporu se zákonem.

Ministerstvo ve vyjádření k návrhu mimo jiné zdůraznilo nutnost komplexního posuzování nové a bezprecedentní epidemie. Nejen tato pandemie, ale i poznatky o ní se dynamicky vyvíjí, a potřebné informace a podklady nejsou k dispozici. Ministerstvo při přijímání mimořádných opatření preferuje ochranu života a zdraví. V případě nejasností se s ohledem na princip náležité opatrnosti nespoléhá na to, že nastane optimističtější varianta.

Čtvrtý senát se rozhodl předložit věc rozšířenému senátu, neboť nesouhlasil se závěry judikatury navazující na rozsudek šestého senátu ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021-44. V tomto rozsudku šestý senát zrušil obsahově podobná ustanovení, která regulovala činnost provozoven stravovacích služeb a provoz heren a kasin. Šestý senát dospěl k závěru, že provozovny, v nichž jsou poskytovány služby, nespadají mezi obchodní nebo výrobní provozovny ve smyslu § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona. Jako základ zmíněných opatření učiněných ve vztahu k provozovnám stravovacích služeb, heren a kasin nepřichází v úvahu ani jiné ustanovení téhož zákona. Mimořádné opatření nebylo možné vydat ani na základě § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Tento právní závěr následovaly též další senáty Nejvyššího správního soudu.

Čtvrtý senát souhlasil s citovaným rozsudkem šestého senátu a s judikaturou na něj navazující, že Ministerstvo zdravotnictví nemůže mimořádným opatřením nařídit zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech na základě § 2 odst. 2 písm. b) ani jiné normy pandemického zákona. Rovněž nezpochybňoval, že podle výslovného znění § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví představují v něm vyjmenované činnosti pouze demonstrativní výčet toho, co lze považovat za zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Dále uznával nutnost vykládat uvedené ustanovení restriktivně s ohledem na jeho intenzivní zásah do ústavně zaručených práv a svobod jednotlivců.

Čtvrtý senát však nesouhlasil s výkladem § 69 odst. 1 písm. b), i) zákona o ochraně veřejného zdraví v rozsudku šestého senátu. Byl přesvědčen, že ministerstvo v době vydání mimořádných opatření posuzovaných šestým senátem mělo a v současné době stále má pravomoc za účelem zabránění šíření onemocnění COVID-19 zakázat přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách, kasinech a nařídit také zákaz či omezení dalších činností uvedených v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví.

Čtvrtý senát vysvětlil, že za fyzickou osobu podezřelou z nákazy se podle legální definice obsažené v § 2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví považuje fyzická osoba, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je pak místo, ve kterém se šíří nákaza, jehož součástí je nebo byl zdroj nákazy, fyzické osoby podezřelé z nákazy a složky jejich prostředí, jak vyplývá z § 65 věty druhé a třetí zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle jeho § 67 je možné při lokálním výskytu nakažlivé choroby v ohnisku nákazy učinit vůči dotčeným fyzickým osobám potřebná protiepidemická opatření. Naproti tomu mimořádná opatření se nařizují postupem podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví za situace, která se již netýká ojedinělého onemocnění, nýbrž představuje větší nahromadění výskytů onemocnění v časových a místních souvislostech.

Proto nelze § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví vykládat tak, že umožňuje učinit jen lokální opatření při epidemii. Naopak podle něj lze nařídit plošná opatření na takovém území, v němž se již epidemie vyskytuje, a které tak představuje ve smyslu § 65 věty druhé zákona o ochraně veřejného zdraví ohnisko nákazy, v němž pobývají fyzické osoby podezřelé z nákazy takto definované v § 2 odst. 7 písm. a) téhož zákona. Jestliže se doposud nakažlivá choroba vyskytuje jen na části českého území a nakonec se podaří zabránit jejímu rozšíření do dalších oblastí, pak podle znění § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nebylo možné po celou dobu jejího výskytu nařídit zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními jednotlivci v celém Česku, nýbrž jen v zasažených teritoriích. V této souvislosti zmínil čtvrtý senát kupříkladu koronavir MERS (odborně MERS-Cov), jehož dalšímu šíření z částí území několika asijských zemí se podařilo zabránit. Oproti tomu se z nemoci COVID-19 stalo onemocnění pandemické povahy, které se velmi rychle rozšířilo do celého světa. Masový výskyt této nemoci byl zaznamenán ve všech oblastech České republiky.

Za této situace bylo možné považovat bez dalšího za ohnisko nákazy celé české území, neboť ve všech jeho částech se rozšířilo a stále šíří onemocnění COVID-19. Proto byl a je podezřelým z nákazy každý, kdo se na něm nacházel či nachází. Není rozhodné, zda v určitém období je tato epidemie kontinuálně na ústupu, jako tomu bylo donedávna po dobu několika měsíců. Je totiž všeobecně známo, že ke zvyšování počtu onemocnění COVID-19 a z toho vyplývající vyšší hodnoty reprodukčního čísla, incidence, hospitalizací a úmrtí dochází v několika vlnách, přičemž snižování nákazy touto chorobou nastává zejména v letních měsících a za teplého počasí v dalších ročních obdobích. Ke zlepšení epidemické situace jistě přispívá již vysoký počet očkovaných osob a dosud platná další mimořádná opatření ministerstva. Nicméně v rozhodné době bylo, a i v současné době je stále nutné tuto nakažlivou chorobu považovat za epidemii, která se šíří na celém českém území. Proto je možné bez dalšího nařizovat mimořádná opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví při splnění dalších v něm stanovených podmínek, aniž by v nich nebo v navazujících soudních řízeních muselo ministerstvo tvrdit a prokázat, že ohniskem nákazy je celá Česká republika a podezřelým z nákazy je tak každý jednotlivec, který se v ní nachází.

Proto ministerstvo mělo v rozhodné době pravomoc rozhodovat o plošných zákazech a omezeních činností uvedených v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Tento názor se opírá o uvedený jazykový výklad znění legální definice pojmu „ohnisko nákazy“ obsažené v § 65 větě druhé zákona o ochraně veřejného zdraví ve spojení s § 2 odst. 7 písm. a) a § 69 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Rovněž odpovídá smyslu a účelu zákona o ochraně veřejného zdraví, který spočívá mj. v přijímání opatření k zabránění šíření infekčních a hromadně se vyskytujících onemocnění. Prostřednictvím těchto opatření stát uskutečňuje své pozitivní ústavní závazky vyplývající ze základních práv na ochranu života a lidského zdraví. Proto je zapotřebí hledat rovnováhu mezi těmito primárními základními právy a dalšími právy v rámci testu proporcionality, ne ministerstvu rovnou odepřít pravomoc nařizovat zákaz či omezení činností uvedených v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Tím soud připraví ministerstvo o jeden z nejúčinnějších nástrojů k boji s šířením závažné nakažlivé choroby.

Čtvrtý senát poukázal na komplementárnost pandemického zákona, v jehož § 2 odst. 2 zákonodárce zjevně zamýšlel po dobu pandemické pohotovosti propůjčit ministerstvu další kompetence nad rámec zákona o ochraně veřejného zdraví. Oproti tomuto zjevnému záměru zákonodárce však judikatura nastolila situaci, kdy nadstandardní kompetence stanovené v pandemickém zákoně mohou být aplikovány, avšak standardní nástroje obsažené v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví nikoli. Dosavadní rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu tak státu bez vyhlášení nouzového stavu znemožnila epidemii onemocnění COVID-19 účinně čelit a chránit životy a zdraví jeho obyvatel. Proto v případě další pandemické vlny bude muset být opět vyhlášen nouzový stav, v jehož rámci přijatá krizová opatření nepodléhají přezkumu správních soudů a přístup k soudní ochraně je omezen jen na řízení o návrhu na zrušení podzákonného právního předpisu u Ústavního soudu, jejž však může podat jen úzce vymezený okruh navrhovatelů.

Navrhovatel podal rozšířenému senátu obsáhlé vyjádření. S výkladem čtvrtého senátu nesouhlasil. Zákonná zmocnění pro přijímání mimořádných opatření nelze vykládat extenzivně s poukazem na míru ohrožení veřejného zdraví, kterou epidemie COVID-19 představuje. Případný vznik situace, kdy se epidemická situace vyvine ve vážné riziko ohrožení veřejného zdraví, nelze řešit extenzivním výkladem zákona o ochraně veřejného zdraví. Jednotlivcům nelze ukládat povinnosti či jinak zasahovat do jejich práv způsoby, které zákon nepředpokládá. To by bylo nepředvídatelné. Bylo by proto třeba aktivovat další mechanismy, které pro mimořádné situace právní řád stanovuje. Vznik krizové situace bylo nezbytné řešit podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve spojení se zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizovým zákonem).

Stručné vyjádření poslalo též ministerstvo, které se ztotožnilo s názorem čtvrtého senátu. Dle něj stávající judikatura znemožňuje ministerstvu účinně bojovat s epidemií.

Rozšířený senát věc vrátil k projednání čtvrtému senátu.

Plný text

4 Ao 3/2021 - 53
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. A. R. a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatele: JUDr. A. Č., Ph.D., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem [adresa] Praha 2, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-10/MIN/KAN,

takto:

Věc se postupuje rozšířenému senátu.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 10. 5. 2021 se navrhovatel domáhal zrušení čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 16 mimořádného opatření odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-10/MIN/KAN, které bylo nařízeno postupem podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a podle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2.

[2] Tímto mimořádným opatřením odpůrce v částech napadených návrhem omezil činnost provozoven stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary) tak, že v nich zakázal přítomnost veřejnosti, a to se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I. bod 1), omezil provoz heren a kasin tak, že v nich zakázal přítomnost veřejnosti [čl. I. bod 4 písm. a)], a zakázal spolkové, sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby, a to se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I. bod 16).

[3] Navrhovatel v návrhu mimo jiné namítl, že uvedené mimořádné opatření je označeno jako opatření o omezení obchodu a služeb, avšak upravuje celou řadu dílčích oblastí, z nichž některé s obchodem a službami nesouvisejí. Odpůrce nespecifikoval konkrétní zákonné ustanovení, které by zakládalo jeho působnost pro přijetí konkrétního opatření. Podle názoru navrhovatele jednal odpůrce ultra vires a nerespektoval možnosti intenzity zásahu stanovené pandemickým zákonem.

[4] V této souvislosti navrhovatel zdůraznil, že pokud zákon u konkrétní regulace umožňuje přijetí opatření v podobě „omezení“, nelze za legitimní považovat přijetí opatření, kterým se „zakazuje“. Konkrétně v čl. I. bodě 1 písm. a) mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, tedy neomezil, ale úplně vyloučil fungování provozoven, jež nejsou zahrnuty ve stanovených výjimkách. K přijetí takového zákazu však není oprávněn. Ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona navíc dopadá jen na obchodní nebo výrobní provozovny, a nikoli na provozovny služeb. Pandemický zákon neposkytuje zmocnění pro regulaci stravovacích služeb ani v jiném svém ustanovení. Dále důvodová zpráva k pandemickému zákonu nepředpokládá absolutní zamezení přítomnosti veřejnosti v provozovnách, ale toliko přijetí nástrojů, které mají bránit vysoké koncentraci lidí.

[5] Také omezení provozu heren a kasin podle navrhovatele fakticky představuje zákaz, neboť zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách vede k nemožnosti provozování živých hazardních her a výraznému omezení dalších hazardních her, tedy k faktickému zákazu specifického druhu podnikatelské činnosti a zároveň k nedůvodnému ovlivňování hráče v rozhodnutí o zapojení do těchto her. Pandemický zákon ani zákon o ochraně veřejného zdraví neumožňují tyto aktivity zakázat.

[6] V dalším podání ze dne 17. 5. 2021 navrhovatel oznámil, že odpůrce vydal dne 14. 5. 2021 pod č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN nové mimořádné opatření, kterým bylo s účinností ode dne 17. 5. 2021 od 00:00 hodin zrušeno napadené mimořádné opatření. Z tohoto důvodu navrhovatel s poukazem na § 13 odst. 4 pandemického zákona navrhl, aby Nejvyššího správní soud rozhodl, že odpůrce vydáním mimořádného opatření ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-10/MIN/KAN, v části čl. I. bodu I a bodu 4 písm. a) překročil meze své působnosti a toto mimořádné opatření v části čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 16 vydal v rozporu se zákonem a v rozporu se zákonem stanoveným způsobem.

[7] Odpůrce ve vyjádření k návrhu mimo jiné zdůraznil nutnost komplexního posuzování nové a bezprecedentní epidemie koronaviru SARS-CoV-2. Nejen tato pandemie, ale i poznatky o ní se dynamicky vyvíjí, a potřebné informace a podklady tedy nejsou zcela běžně k dispozici. Odpůrce při přijímání mimořádných opatření preferuje ochranu života a zdraví při současné snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti. V případě nejasností se odpůrce s ohledem na princip náležité opatrnosti nespoléhá na to, že nastane optimističtější varianta.

[8] Odpůrce také uvedl, že provozovny dotčené napadenými částmi mimořádného opatření mohou nadále fungovat formou výdeje nebo například cestou internetového prodeje či dovážky. Formou zákazového omezení je pouze reprobována přítomnost veřejnosti v provozovně. Kromě toho má odpůrce za to, že omezení je širší pojem než zákaz, což plyne i ze stanovených výjimek, které prokazují, že nejde o absolutní zákaz, ale o omezení, byť velmi razantní. Odpůrce dále uvedl, že pod pojem „obchodní provozovna“ spadá i provozovna služeb.

[9] Konečně odpůrce uvedl, že na základě zhodnocení epidemiologické situace a povahy omezovaných činností zvolil vhodné omezující opatření. Nepřiměřené by bylo paušální náhodné opatření bez jakéhokoli zhodnocení a bez odůvodněných výjimek, což není tento případ.

[10] V závěru odpůrce navrhl odmítnutí návrhu podle § 46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a to pro nedostatek aktivní legitimace navrhovatele, případně jeho zamítnutí pro nedůvodnost.

[11] K vyjádření odpůrce zaslal navrhovatel repliku. V ní mimo jiné uvedl, že pokud je určitá činnost (ale i subjektivní právo) omezována, znamená to, že jsou stanoveny podmínky, za jakých ji lze vykonávat a za jakých již nikoliv. Pokud je stejná činnost zakázána, znamená to, že ji nelze vykonávat za žádných podmínek. Omezení rozhodně nepředstavuje širší pojem než zákaz. Živnostenský zákon přímo v § 17 rozlišuje mezi prodejem zboží a poskytováním služeb. Nelze tedy učinit závěr, že obchod a výroba ve smyslu pandemického zákona zahrnuje také služby. Navrhovatel tak v replice setrval na svém návrhu učiněném podle § 13 odst. 4 pandemického zákona.

II. Dosavadní judikatura vztahující se ke sporné právní otázce

[12] Nejvyšší správní soud k návrhu stejného navrhovatele rozsudkem ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, zrušil čl. I. bod 1, bod 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN, které obsahově odpovídaly čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a) nyní napadeného mimořádného opatření, jimiž došlo k shora definovanému omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin.

[13] V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že provozovny, v nichž jsou poskytovány služby, nespadají mezi obchodní nebo výrobní provozovny ve smyslu § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, přičemž jako základ zmíněných opatření učiněných ve vztahu k provozovnám stravovacích služeb, heren a kasin nepřichází v úvahu ani jiné ustanovení téhož zákona. Dále se zabýval tím, zda uvedené mimořádné opatření bylo možné vydat na základě § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. V tomto směru se v rozsudku sp. zn. 6 Ao 22/2021 uvádějí následující skutečnosti a závěry:

[40] Ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví vymezuje mimořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jako zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenních nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu. Již z jeho textu je zřejmé, že odpůrci umožňuje uzavřít i provozovny stravovacích služeb.

[41] Nicméně, jak vyplývá z citovaného rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, cílem uzavření těchto provozoven by muselo být omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Každé z opatření uvedených v demonstrativním výčtu následujícím za slovem zejména v citovaném ustanovení musí představovat zákaz nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, tedy sledovat účel vymezený v samotném úvodu (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. května 2021 č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, bod 30).

[42] Z důvodů systematických Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný výklad, podle něhož by zákaz nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy specifikovala pouze bezprostředně navazující část § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, tedy slova zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, a další jeho části by již byly na úvodním textu nezávislé (netvořily by tedy další prvky demonstrativního výčtu upřesňujícího, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických osob podezřelých z nákazy). Takový výklad by totiž z § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví učinil značně nepřehledné ustanovení, neboť by vůbec nebylo zřejmé, kde končí demonstrativní výčet uvedený slovem zejména a začíná vymezení dalších možných mimořádných opatření (odlišných od zákazu nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy). Navíc nesleduje smysl a účel tohoto ustanovení, jímž je právě omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.

[43] Tento výklad by ani neodpovídal obvyklé legislativní technice - každé ustanovení by pokud možno mělo upravovat jen jeden typ situací. Pokud by tedy zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu, měly představovat samostatný typ mimořádného opatření (nikoli zákaz nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami), mělo by to být uvedeno v samostatném ustanovení (v samostatném písmenu). Jelikož tak zákonodárce neučinil, podporuje to závěr, že zamýšlel pojmout ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví jako vymezení toho, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.

[44] Ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví přitom nelze chápat tak, že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý. Fyzická osoba podezřelá z nákazy je legislativní zkratka zavedená v § 2 odst. 7 písm. a) pro fyzickou osobu, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§ 65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví). Nejvyšší správní soud dále již dovodil, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého zaměstnavatelem (rozsudek č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 81) či provedeného ve škole (rozsudek č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, bod 34).

[45] Teoreticky nelze vyloučit, že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou nákazy tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území (což Nejvyšší správní soud implicitně připustil v již citovaném rozsudku č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, bod 31), ale samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie, by k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 75). Ostatně je zřejmé, že pokud by tomu tak skutečně bylo, byl by to především důvod k vyhlášení nouzového stavu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky; několik měsíců trvající nouzový stav přitom skončil 11. dubna 2021. Odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření ani ve svých vyjádřeních k soudu neuvedl nic, z čeho by plynulo, že je ohniskem nákazy ve smyslu zákona celá Česká republika, natož aby to prokázal. Nadto, tento argument byl odpůrcem „objeven“ až v tomto řízení, což svědčí o tom, že jde o argumentaci účelovou a že odpůrce až dodatečně hledá pro své opatření zákonnou oporu. Nejvyšší správní soud jednoznačně odmítá stanovisko odpůrce, že by mohl vydávat plošná opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví z preventivních důvodů. Nadto, v současné situaci (respektive dne 14. května 2021, kdy bylo vydáno mimořádné opatření) je epidemie kontinuálně na ústupu (což uznává i odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření), řada osob se pravidelně podrobuje povinnému testování, nezanedbatelná část populace již podstoupila očkování a je stanovena všeobecná povinnost nosit ve vnitřních prostorách nebo při akumulaci více osob respirátory třídy FFP2.

[46] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ani na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nemohl preventivně zakázat přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, v hernách a v kasinech.

[47] Podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví může odpůrce zakázat nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 26. února 2021 č. j. 6 As 114/2020 - 63 shledal, že podle tohoto ustanovení lze odpůrci s ohledem na výkladové pravidlo eiusdem generis (stejného druhu) přisoudit „pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové ‚další určité‘ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti stejné, to by ustanovení písmene i) postrádalo smysl. Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí být posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.), tak ale také z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení, zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2021 č. j. 6 As 114/2020 - 63, body 143 a 144). Ustanovení § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví tedy rozhodně nelze chápat jako zmocnění odpůrce přijmout taková opatření, která leží mimo rámec vymezený v písmenech a) až h) tohoto ustanovení zákona. „V opačném případě by tato ustanovení byla zcela zbytečná a postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc odpůrce zakázat nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku, přičemž takto obecně vymezená pravomoc orgánu moci výkonné zasahovat do práv osob by byla jednoznačně v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny“, překročila by i ústavní mantinely pro delegaci normotvorby (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 78).

[48] Z uvedeného lze dovodit, že na základě § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví by sice bylo možné uzavřít jiné provozovny než provozovny uvedené v § 69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, avšak prostřednictvím § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 78 in fine) (zvýraznění textu učinil šestý senát).

[14] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 6 Ao 22/2021 přisvědčil navrhovateli, že omezení činnosti provozoven stravovacích služeb, heren a kasin prostřednictvím zákazu přítomnosti veřejnosti v těchto provozovnách je zjevně nezákonné a předmětné mimořádné opatření v tomto rozsahu zrušil.

[15] S odkazem na tento judikát šestého senátu dospěly i další senáty Nejvyššího správního soudu k závěru o nemožnosti za účelem zabránění šíření onemocnění COVID-19 nařídit za použití § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví zákaz či omezení činností v nich uvedených za situace, kdy po skončení nouzového stavu vyhlášeného podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, k čemuž došlo dne 11. 4. 2021, docházelo v důsledku celé řady skutečností ke kontinuálnímu zlepšování epidemiologické situace, a proto ohniskem nákazy již nebyla celá Česká republika a osobou podezřelou z nákazy nemohl být bez dalšího každý, kdo se vyskytoval na jejím území. V této souvislosti lze zmínit například rozsudek ze dne 1. 6. 2021, č. j. 8 Ao 11/2021 - 24 (zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb), rozsudek ze dne 2. 6. 2021, č. j. 10 Ao 2/2021 - 107 (uzavření škol), rozsudek ze dne 9. 6. 2021, č. j. 8 Ao 15/2021 - 65 (omezení provozu sportovišť ve vnitřních prostorech staveb), rozsudek ze dne 22. 6. 2021, č. j. 8 Ao 6/2021 - 91 (zákaz činnosti obchodních a výrobních provozoven), ze dne 23. 6. 2021, č. j. 8 Ao 16/2021 - 124 (uzavření středních škol), ze dne 1. 7. 2021, č. j. 1 Ao 5/2021 - 73 (zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb a omezení poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb), a ze dne 18. 8. 2021, č. j. 1 Ao 3/2021 - 52 (uzavření domácích škol).

III. Důvody předložení věci rozšířenému senátu

[16] V nyní posuzované věci čtvrtý senát souhlasí s právním názorem vysloveným v rozsudku sp. zn. 6 Ao 22/2021 a na něho navazujících rozhodnutích, že odpůrce nemůže mimořádným opatřením nařídit zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech na základě § 2 odst. 2 písm. b) ani jiného ustanovení pandemického zákona. Rovněž nemá důvod zpochybňovat dílčí závěr šestého senátu, že podle výslovného znění § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví představují v něm vyjmenované činnosti pouze demonstrativní výčet toho, co lze považovat za zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Dále uznává nutnost vykládat uvedené ustanovení restriktivně s ohledem na jeho intenzivní zásah do ústavně zaručených práv a svobod jednotlivců. I přes tuto skutečnost je však přesvědčen, že odpůrce v době vydání mimořádných opatření posuzovaných v dané věci i šestým senátem ve věci sp. zn. 6 Ao 22/2021 měl a v současné době stále má pravomoc za účelem zabránění šíření onemocnění COVID-19 zakázat přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách, kasinech a nařídit také zákaz či omezení dalších činností uvedených v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví za použití těchto ustanovení.

[17] Za fyzickou osobu podezřelou z nákazy se podle legální definice obsažené v § 2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví považuje fyzická osoba, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je pak místo, ve kterém se šíří nákaza, jehož součástí je nebo byl zdroj nákazy, fyzické osoby podezřelé z nákazy a složky jejich prostředí, jak vyplývá z § 65 věty druhé a třetí zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle jeho § 67 je možné při lokálním výskytu nakažlivé choroby v ohnisku nákazy učinit vůči dotčeným fyzickým osobám potřebná protiepidemiologická opatření. Naproti tomu mimořádná opatření se nařizují postupem podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví za situace, která se již netýká ojedinělého onemocnění, nýbrž představuje větší nahromadění výskytů onemocnění v časových a místních souvislostech (srov. komentář k tomuto ustanovení v publikaci Krýsa I., Krýsová Z.: Zákon o ochraně veřejného zdraví, Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2016.). Také v důvodové zprávě se k uvedenému ustanovení uvádí, že „úprava řeší rozsah přímého zásahu orgánu ochrany veřejného zdraví v případě epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Na rozdíl od opatření v ohnisku nákazy v tomto ustanovení jsou řešena opatření používaná výjimečně v případě epidemických výskytů, tj. v případě rozsáhlejších výskytů“.

[18] Proto nelze § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví vykládat tak, že umožňuje učinit jen lokální opatření při epidemii. Naopak podle něho lze nařídit plošná opatření na takovém území, v němž se již epidemie vyskytuje, a které tak představuje ve smyslu § 65 věty druhé zákona o ochraně veřejného zdraví ohnisko nákazy, v němž pobývají fyzické osoby podezřelé z nákazy takto definované v § 2 odst. 7 písm. a) téhož zákona. Jestliže se doposud nakažlivá choroba vyskytuje jen na části českého území a nakonec se podaří zabránit jejímu rozšíření do dalších oblastí, pak podle znění § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nebylo možné po celou dobu jejího výskytu nařídit zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními jednotlivci v celé České republice, nýbrž jen v jejích zasažených teritoriích. V této souvislosti lze zmínit kupříkladu koronavir MERS (odborně MERS-Cov), jehož dalšímu šíření z částí území několika asijských zemí se naštěstí podařilo zabránit. Oproti němu se z koronaviru COVID-19 (odborně SARS-CoV-2) stalo onemocnění pandemické povahy, které se velmi rychle rozšířilo do celého světa, přičemž jeho infekčnost se neustále zvyšuje v důsledku vzniku několika mutací, vyžádalo si značný počet obětí na životech a hospitalizací, což jsou všeobecně známé skutečnosti stejně jako fakt, že masový výskyt této nemoci byl zaznamenán ve všech oblastech České republiky.

[19] Za této situace bylo možné v době nařízení mimořádných opatření posuzovaných v dané věci, ve věci sp. zn. 6 Ao 22/2021 a na ní navazujících dalších věcech, stejně jako v současnosti, považovat bez dalšího za ohnisko nákazy celé české území, neboť ve všech jeho částech se rozšířilo a stále šíří onemocnění COVID-19, a proto byl a je podezřelým z nákazy každý, kdo se na něm nacházel či nachází. Není přitom rozhodné, zda v určitém období je tato epidemie kontinuálně na ústupu, jako tomu bylo donedávna po dobu několika měsíců. Je totiž rovněž všeobecně známo, že k zvyšování počtu onemocnění COVID-19 a z toho vyplývající vyšší hodnoty reprodukčního čísla, incidence, hospitalizací a úmrtí dochází v několika vlnách, přičemž snižování nákazy touto chorobou nastává zejména v letních měsících a za teplého počasí v dalších ročních obdobích. Ke zlepšení epidemiologické situace jistě přispívá již vysoký počet očkovaných osob a dosud platná další mimořádná opatření odpůrce. Nicméně v rozhodné době bylo a i v současné době stále je nutné tuto nakažlivou chorobu považovat za epidemii, která se šíří na celém území České republiky, a ve vztahu k níž je tak možné bez dalšího nařizovat mimořádná opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví při splnění dalších v něm stanovených podmínek, aniž by v nich nebo v navazujících soudních řízeních musel odpůrce tvrdit a prokázat, že ohniskem nákazy je celá Česká republika, a podezřelým z nákazy je tak každý jednotlivec, který se v ní nachází.

[20] Jelikož tedy ohniskem nákazy onemocnění COVID-19 byla v rozhodné době a i nyní je celé území České republiky jako místo, ve kterém se šířila a stále ještě šíří tato nákaza, pak podle přesvědčení čtvrtého senátu měl odpůrce v rozhodné době pravomoc rozhodovat o plošných zákazech a omezeních činností uvedených v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví při aplikaci těchto ustanovení. Tento názor se opírá o shora uvedený jazykový výklad znění legální definice pojmu „ohnisko nákazy“ obsažené v § 65 větě druhé zákona o ochraně veřejného zdraví ve spojení s ustanoveními § 2 odst. 7 písm. a) a § 69 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Rovněž odpovídá smyslu a účelu zákona o ochraně veřejného zdraví, který podle jeho znění § 2 odst. 2 spočívá mimo jiné v přijímání opatření k zabránění šíření infekčních a hromadně se vyskytujících onemocnění. Prostřednictvím těchto opatření stát realizuje své pozitivní závazky vyplývající ze základních práv na ochranu života a lidského zdraví, které jsou rovněž ústavně chráněny. Proto je zapotřebí hledat rovnováhu mezi těmito primárními základními právy a dalšími právy v rámci testu proporcionality provedeného v jednom z dalších kroků algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy, a nikoliv odpůrci rovnou odepřít jeho pravomoc zakotvenou v ustanoveních § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví nařizovat zákaz či omezení v něm uvedených činností a zbavit ho jednoho z nejúčinnějších nástrojů při zabránění dalšího šíření závažné nakažlivé choroby.

[21] V této souvislosti lze poukázat na komplementárnost pandemického zákona, v jehož znění § 2 odst. 2 zákonodárce zjevně zamýšlel po dobu pandemické pohotovosti propůjčit odpůrci další kompetence nad rámec zákona o ochraně veřejného zdraví. Oproti tomuto zjevnému záměru zákonodárce však uvedená judikatura nastolila situaci, kdy nadstandardní kompetence stanovené v pandemickém zákoně mohou být aplikovány, avšak standardní nástroje obsažené v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví nikoli. Dosavadní rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu tak státu bez vyhlášení nouzového stavu znemožnila epidemii onemocnění COVID-19 účinně čelit a chránit životy a zdraví jeho obyvatel. Proto v případě další pandemické vlny v České republice bude muset být přistoupeno k vyhlášení nouzového stavu, v jehož rámci přijatá krizová opatření nepodléhají přezkumu správních soudů a přístup k soudní ochraně je omezen jen na řízení o návrhu na zrušení podzákonného právního předpisu u Ústavního soudu, který však nemohou podávat dotčené osoby, nýbrž jen úzce omezený okruh navrhovatelů.

[22] Podle názoru čtvrtého senátu tedy posouzení uvedené právní otázky provedené v rozsudku ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, a v na něho navazujících dalších rozhodnutích Nejvyššího správního soudu neodpovídá výslovnému znění shora uvedených ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví ani jeho smyslu a účelu a navíc způsobuje nedostatečně účinnou ochranu práv jednotlivců. V současné době již Nejvyšší správní soud zřejmě projednal všechny zbývající věci, v nichž odpůrce mimořádnými opatřeními nařídil zákaz či omezení činností uvedených v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Proto v rámci projednání poslední takové kauzy je vhodné, aby rozšířený senát tuto problematiku znovu posoudil, definitivně vyřešil a dal tak exekutivě vodítko, zda má svou povinnost chránit lidské životy a zdraví realizovat ve formě mimořádných opatření nařízených podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví nebo se musí za tímto účelem uchýlit k vydání krizových opatření v rámci opětovně vyhlášeného nouzového stavu, jestliže taková potřeba vznikne v souvislosti s případnou další vlnou nákazy onemocněním COVID-19, popř. při šíření jiné nakažlivé choroby.

IV. Vymezení otázky položené rozšířenému senátu

[23] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti čtvrtý senát podle § 17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, předkládá rozšířenému senátu věc s touto otázkou:

[24] Je nutné onemocnění COVID-19 považovat za epidemii, která se šíří na celém území České republiky a ve vztahu k níž je tak možné nařizovat mimořádná opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví při splnění dalších v něm uvedených podmínek, aniž by v nich nebo v navazujících soudních řízeních muselo Ministerstvo zdravotnictví tvrdit a prokázat, že ohniskem nákazy je celá Česká republika, a podezřelým z nákazy je tak každý jednotlivec, který se v ní nachází?

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné. Rozšířený senát bude o věci rozhodovat ve složení JUDr. J. B., JUDr. F. D., JUDr. Z. K., JUDr. P. M., JUDr. B. P., Mgr. A. R. a JUDr. K. Š.. Účastníci řízení mohou namítnout podjatost těchto soudců do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení (§ 8 odst. 1, odst. 5 s. ř. s.). Ve stejné lhůtě se dále mohou účastníci řízení vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu.

V Brně dne 8. září 2021

JUDr. Jiří Palla
předseda senátu