Rozsudek ze dne 12. 4. 2011
Plný text
8 Afs 48/2009 - 97
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: V. K., zastoupeného JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem [adresa] zastoupenému JUDr. Alanem Korbelem, advokátem se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2007, čj. 16/34759/2007/1502, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2009, čj. 9 Ca 197/2007 39,
t a k t o :
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2009, čj. 9 Ca 197/2007 39, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
O d ů v o d n ě n í :
I.
1. Žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 4. 2007, čj. 16/34759/2007/1502, zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 9. 2. 2007, čj. MHMP 343551/2006/DOP-T/Dc, kterým byla žalobci za porušení § 15 odst. 1 písm. f) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 31. 12. 2007 (dále jen „zákon o cenách“), uložena pokuta ve výši 100 000 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1000 Kč.
II.
2. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 25. 3. 2009, čj. 9 Ca 197/2007 39, zamítl.
3. Městský soud se neztotožnil s žalobní námitkou, podle níž napadené rozhodnutí nevyšlo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Skutková zjištění byla podle městského soudu jednoznačně prokázána protokolem o provedené cenové kontrole a fotodokumentací, která je součástí spisu.
4. Dále městský soud neshledal důvodnou námitku, že žalobce splnil povinnost vyplývající z § 13 odst. 2 zákona o cenách tím, že viditelně umístil na dveřích vozidla i na vnitřním ceníku ve vozidle informaci o ceně služby. Městský soud naopak přisvědčil žalovanému, že cenou platnou v okamžiku nabídky, ve smyslu zmíněného ustanovení, nemůže být cena, která je v rozporu s právními předpisy. Podle městského soudu by přijetí názoru žalobce znamenalo, že k řádnému splnění zákonem stanovené povinnosti informovat spotřebitele o platné ceně zboží či služby postačí zveřejnění v podstatě jakékoliv informace o ceně bez ohledu na to, zda příslušná komodita podléhá cenové regulaci a zda uváděná cena je s cenami úředně regulovanými v souladu. Žalobce označil nabízenou službu cenami převyšujícími úředně stanovené maximální ceny taxislužby na území hlavního města Prahy, proto nesplnil povinnost označit nabízenou službu platnou cenou. Námitka, že sazby cen v případě žalobce odpovídaly cenám zaneseným do taxametru, nemůže ovlivnit nastíněný závěr. Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že správní orgán neupřesnil v průběhu správního řízení ustanovení zákona o cenách, které měl žalobce porušit.
5. Městský soud shledal bezpředmětnou i námitku, že žalobce nabízel taxislužbu i mimo území hlavního města Prahy. Uvedl přitom, že „(p)ři provozování taxislužby na území hl. m. Prahy byl žalobce…povinen respektovat závazné právní normy upravující výši maximálních cen taxislužby“.
6. Dále městský soud nepřisvědčil námitce, že u žalobce byly dány důvody pro navýšení úředně stanovené maximální ceny podle § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, ve znění účinném do 20. 12. 2009 (dále jen „prováděcí vyhláška“). Namítané ustanovení podle názoru soudu na posuzovanou věc vůbec nedopadá, neboť „žalobce provozuje přímo tu službu, jejíž cena je na území hl. m. Prahy regulována prostřednictvím úředně stanovené maximální ceny, a nikoliv jiný druh služby stejného užití, který by se od taxislužby lišil některými určenými podmínkami.“ Podle městského soudu byly maximální ceny taxislužby stanoveny pro celé území hl. m. Prahy a pro všechna vozidla taxislužby jednotně. Z toho mj. vyplývá nepřípustnost zohlednění vybavení konkrétního vozidla za účelem stanovení vyšší než úředně stanovené maximální ceny taxislužby.
7. Městský soud nepřezkoumal námitku, podle níž úředně stanovené maximální ceny vychází z nereálné kalkulace vytíženosti vozidel, jejich pořizovací ceny či ceny nafty. Konstatoval přitom, že stanovení cen spadá do výlučné pravomoci cenových orgánů, a že jejich rozhodnutí o zařazení zboží do seznamu zboží s regulovanými cenami je podobně jako vyhláška rady hlavního města Prahy č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby, ve znění účinném do 31. 12. 2006 (dále jen „vyhláška hl. m. Prahy“) pramenem práva. Regulace cen taxislužby na území hlavního města Prahy pak není nezákonná ani protiústavní.
8. Shodně s žalobcem městský soud uzavřel, že při vypracování dodatku č. 1 k protokolu o kontrole došlo k překročení zákonem stanovené lhůty. Městský soud však dodal, že se jedná o pořádkovou lhůtu, s jejímž překročením není spojena fikce vyhovění uplatněným námitkám.
9. Důvodná podle městského soudu nebyla ani námitka nedostatečného zdůvodnění výroku, kterým byla žalobci uložena povinnost uhradit náklady správního řízení. Městský soud odkázal na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), s tím, že žalobce vyvolal porušením právní povinnosti správní řízení a za toto porušení byl potrestán uložením pokuty. Odkaz správního orgánu na příslušná ustanovení právních předpisů byl postačující.
10. Městský soud nepřisvědčil námitce nedostatečného zdůvodnění výše uložené pokuty. Uvedl, že správní orgán vzal při stanovení výše pokuty v úvahu nejen všechna zákonem demonstrativně zmíněná kritéria, ale přihlédl též k dalším významným okolnostem jako např. poškození dobrého jména hlavního města Prahy.
11. Dále městský soud doplnil, že považuje pokutu v uložené výši za přiměřenou okolnostem posuzované věci. Správní orgán nebyl povinen přihlížet k tomu, jak postupují při stanovení výše pokut pro obdobné delikty cenové orgány v jiných krajích. Námitka, že v jiném kraji dosud nebyla uložena pokuta v takové výši, nebyla důvodná. Přiměřenost výše uložené pokuty nelze poměřovat celkovou výší všech pokut uložených žalobci, nadto v případě, kdy se opakovaně dopouští téhož protiprávního jednání. Z namítané četnosti cenových kontrol nelze podle městského soudu „dovozovat podjatost správního orgánu vůči osobě žalobce.“
12. Konečně městský soud s odkazem na rozhodovací praxi Ústavního soudu neshledal důvodnou námitku likvidačního charakteru uložené pokuty.
III.
13. Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadil § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
14. Především stěžovatel namítl, že rozhodnutí žalovaného nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci ve smyslu § 3 správního řádu.
15. Dále stěžovatel poukázal na vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, neboť městský soud nevyhověl návrhu na provedení důkazů prokazujících tvrzení o oprávněnosti zvýšení maximální úředně stanovené ceny dle prováděcí vyhlášky. Stěžovatel také uvedl, že soud nedostatečně odůvodnil své rozhodnutí o tom, že nebude doplňovat dokazování, a rozsudek je proto nepřezkoumatelný.
16. Stěžovatel uvedl, že neporušil § 15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách. Zdůraznil přitom, že byl oprávněn v souladu s ustanovením § 2 prováděcí vyhlášky zvýšit úředně stanovenou maximální cenu taxislužby, protože v jeho případě existují odlišně určené podmínky a dodal, že „jedním z podstatných kritérií odlišných určených podmínek jsou mimo jiné náklady na pořízení vozidla a údržbu, náhradní díly, přičemž tyto položky dle názoru žalobce podstatně ovlivňují jakost poskytované služby zákazníkům… Odlišné určené podmínky jsou dány právě v případě žalobce, neboť službu taxi poskytuje zejména náročnějším zákazníkům, než jakým je tato služba poskytována v jiných případech, a je tak nucen poskytovat kvalitnější a tedy i nákladnější služby, což má za následek značné zvýšení ekonomicky oprávněných nákladů.“ Městský soud se podle stěžovatele dostatečně nevypořádal s jeho námitkami.
17. Stěžovatel také namítl, že neporušil povinnost označit zboží cenou platnou v okamžiku nabídky (§ 13 odst. 2 zákona o cenách). Informace o ceně taxislužby byla totiž viditelně umístěna na dveřích vozidla i ve vnitřním ceníku. Tato skutečnost byla ve správním řízení nepochybně prokázána. Cena podle stěžovatele nepřekročila maximální přípustnou mez. Navíc „i kdyby zveřejněná cena byla cenou vyšší než maximální přípustnou, pak by to nemělo za následek, že by taková cena byla neplatná v okamžiku nabídky.“ Teleologický výklad zmíněného ustanovení, provedený městským soudem, je podle stěžovatele chybný a nedostatečně odůvodněný.
18. Správní orgány podle stěžovatele nesprávně aplikovaly nařízení rady hlavního města Prahy č. 20/2006 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby. Stěžovatel zdůraznil, že žádnou přepravní službu v době kontroly neposkytoval, proto správní orgány v daném řízení nemohly konstatovat, že by žalobce taxislužbu vykonával pouze na území hlavního města Prahy.
19. Stěžovatel se také domníval, že správní orgán dostatečně neodůvodnil uložení povinnosti náhrady nákladů správního řízení.
20. Obdobně stěžovatel zopakoval žalobní námitku, že správní orgány řádně neodůvodnily výši uložené pokuty. Konstatoval, že „(ž)alovaný ji odůvodnil pouze obecnými konstatováními, odkazem na podklady pro rozhodnutí a na tvrzení MHMP“.
21. Konečně stěžovatel namítl, že uložená pokuta má ve vztahu k jeho osobě likvidační charakter. Její výši považoval za nepřiměřenou i s ohledem na skutečnost, že cenu stanovil v dobré víře. Nadto ani nedošlo k poškození žádného cestujícího na ceně.
IV.
22. Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
V.1
23. Nejvyšší správní soud při předběžném posouzení věci zjistil, že předmětem uplatněných stížních námitek je mimo jiné otázka, zda je možné postihnout jako správní delikt podle § 15 odst. 1 písm. f) ve spojení s § 13 odst. 2 zákona o cenách jednání poskytovatele služby, který informuje zákazníky o vyšší než úředně stanovené maximální ceně nabízené služby. Jelikož tato problematika nebyla v dosavadní judikatuře soudu řešena jednotně, osmý senát usnesením ze dne 30. 12. 2009, čj. 8 Afs 48/2009 70 (dostupné na www.nssoud.cz) v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil předmětnou otázku k posouzení rozšířenému senátu. Usnesením ze dne 22. 3. 2011, čj. 8 Afs 48/2009 80 (dostupné na www.nssoud.cz), rozšířený senát o předložené právní otázce rozhodl a věc vrátil k projednání a rozhodnutí osmému senátu.
V.2
24. Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
25. Kasační stížnost je důvodná.
26. Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval stížní námitku, podle které byl stěžovatel legitimován k navýšení úředně stanovené maximální ceny taxislužby s odkazem na § 2 odst. 1 prováděcí vyhlášky. Zdejší soud na tomto místě považuje za nutné připomenout, že vzhledem k okamžiku provedení cenové kontroly u stěžovatele je třeba na posuzovanou věc aplikovat nikoli nařízení rady hlavního města Prahy č. 20/2006 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby, jak činí stěžovatel, ale příslušná ustanovení vyhlášky hl. m. Prahy, jejichž porušení bylo ostatně konstatováno v obou správních rozhodnutích i v rozsudku městského soudu. S ohledem na prakticky totožné znění obou normativních aktů (vyjma výše stanovených maximálních cen) však Nejvyššímu správnímu soudu i přes zmíněný omyl stěžovatele nic nebránilo jeho stížní námitku věcně posoudit.
27. Nejvyšší správní soud konstatuje, že oprávnění prodávajícího navýšit úředně stanovenou cenu je obecně vázáno na předpoklad, že se jím nabízené zboží liší od zboží, jehož cena je regulována, některými určenými podmínkami. Vyhláška hl. m. Prahy však maximální cenu jednoznačně stanoví tak, že se uplatní pro taxislužbu uskutečněnou veškerými vozidly bez ohledu na obsah válců či počet přepravovaných osob, z čehož vyplývá záměr regulovat cenu taxislužby univerzálně pro všechny případy realizace tohoto druhu osobní přepravy na území dané obce. Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatelem nabízená služba se nijak neodlišuje od předmětu regulace vyhlášky hl. m. Prahy, stěžovatel právě naopak provozuje přesně tu službu, jejíž cena je úředně regulována. Odpovídající závěr městského soudu je v tomto ohledu proto třeba považovat za zcela správný. Je-li z vyhlášky hl. m. Prahy zřejmé, že univerzálně pro všechny případy postihuje regulací ceny taxislužby provozované na území hlavního města Prahy, je tím nutně ipso facto omezena i možnost aplikace ustanovení § 2 odst. 1 prováděcí vyhlášky. Ke stejnému závěru přitom dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 97/2008 78 (dostupný na www.nssoud.cz), dle kterého „(u)stanovení § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. tak není možno na výši ceny účtovanou stěžovatelem použít, neboť neexistují žádné relevantní podmínky, které by službu poskytovanou stěžovatelem odlišily od osobní taxislužby na území hlavního města Prahy, která regulaci podléhá. Maximální cena je závazná pro všechny poskytovatele dotčené služby bez rozdílu. Argumentace stěžovatele, že jeho zákazníky tvoří zejména zahraniční klientela a podnikatelé, kteří mají vysoké nároky na „jakost“ poskytované služby, je tak zcela nepřípadná.“ Zdejší soud na tomto místě pro stručnost na citovaný rozsudek odkazuje.
28. K obdobným závěrům přitom Nejvyšší správní soud dospěl i v odůvodnění rozsudků ze dne 30. 10. 2009, čj. 2 Afs 90/2009 68, a ze dne 5. 11. 2009, čj. 1 Afs 60/2009 119 (oba dostupné na www.nssoud.cz), na která nyní odkazuje. Námitce stěžovatele, že byl oprávněn úředně stanovenou maximální cenu navýšit, tak Nejvyšší správní soud nemohl s ohledem na shora uvedené přisvědčit.
29. Obiter dictum Nejvyšší správní soud poznamenává, že jen obtížně se lze dovolávat odlišných určených podmínek, nebyly-li žádné specifické podmínky vyhláškou hl. m. Prahy určeny. Pouze v případě, kdy by vyhláška regulovala maximální ceny taxislužby tak, že by konkrétním způsobem určila jakost zboží, k níž se regulovaná cena vztahuje, mohl by se stěžovatel dovolávat aplikace § 2 odst. 1 a odst. 3 prováděcí vyhlášky, a to výlučně v případě, kdy by jím nabízená služba vykazovala znaky vyšší než určené jakosti taxislužby. Tak tomu ovšem v posuzované věci nebylo.
30. Vzhledem ke způsobu vypořádání předcházející stížní námitky, kdy se Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem městského soudu, že žalobce provozuje právě tu službu, která je na území hlavního města Prahy regulována stanovením maximálních cen, a proto u něj nemohly být dány důvody pro navýšení takto určených cen, zdejší soud nemohl přisvědčit ani námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu v této části. Jak totiž vyplývá z výše uvedeného, městský soud se s touto žalobní námitkou dostatečně vypořádal.
31. V této souvislosti pak Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnou i stížní námitku, podle které bylo soudní řízení stiženo vadou, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, neboť městský soud nevyhověl návrhu na provedení důkazů svědčících o oprávněnosti zvýšení maximální úředně stanovené ceny. Navrhované prokazování předmětného tvrzení stěžovatele je totiž s ohledem na učiněný závěr o nemožnosti navýšit úředně stanovené ceny zcela nadbytečné a městský soud tedy nepochybil, pokud takové důkazy v řízení neprovedl.
32. Na základě závěrů, učiněných k oprávněnosti navýšení úředně stanovené maximální ceny, nemohla obstát ani námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek odůvodnění předmětného procesního rozhodnutí. Přestože se městský soud výslovně nevyjádřil k návrhu na provedení dalšího dokazování, z kontextu jeho odůvodnění vyplývá závěr o bezpředmětnosti takového důkazního prostředku. Pokud městský soud konstatoval, že stěžovatel nebyl oprávněn k navýšení ceny, přičemž navíc dále uvedl, že mu nepřísluší výši úředně stanovené maximální ceny taxislužby přezkoumávat, je zřejmé, že prokazování ekonomické oprávněnosti požadavků stěžovatele shledal městský soud neúčelným.
33. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že rozhodnutí žalovaného nevycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Stěžovatel neuvedl žádné konkrétní skutečnosti a důvody, které ho k takovému závěru vedly. Nejvyšší správní soud proto mohl stížní námitku přezkoumat pouze ve stejné míře obecnosti, v jaké ji stěžovatel vznesl. Dospěl přitom k závěru, že stížní námitka není důvodná.
34. Dále se Nejvyšší správní soud zabýval stížní námitkou nesprávného právního posouzení otázky porušení povinnosti označit zboží cenou platnou v okamžiku nabídky, tedy otázkou, zda stěžovatel porušil povinnost stanovenou v § 13 odst. 2 zákona o cenách tím, že označil zboží cenou, jež odporovala vyhlášce hl. m. Prahy, přestože šlo o cenu, za níž taxislužbu stěžovatel reálně nabízel a provozoval.
35. Rozšířený senát v již uvedeném usnesení čj. 8 Afs 48/2009 80 uzavřel, že „Výrazem „cena platná v okamžiku nabídky“ v § 13 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009, se rozumí cena prodávajícím aktuálně požadovaná; skutečnost, zda jde o cenu dovolenou právními předpisy o regulaci cen, není pro posouzení, zda prodávající splnil své povinnosti podle uvedeného ustanovení, rozhodná.“ Na odůvodnění předmětného usnesení rozšířeného senátu Nejvyšší správní soud na tomto místě v plném rozsahu odkazuje.
36. Osmý senát je právním názorem vysloveným v uvedeném rozhodnutí rozšířeného senátu vázán. V posuzované věci je přitom mezi účastníky nesporné, že stěžovatel své potenciální zákazníky řádně informoval o ceně, za kterou taxislužbu fakticky poskytoval, neboť umístil na dveře vozidla taxislužby dobře viditelné informace o aktuálně nabízené ceně. Stejně tak je na základě shora provedeného výkladu (body 26 - 29 rozsudku) o nepřípustnosti navýšení ceny taxislužby nesporné, že by stěžovatel postupoval protiprávně, pokud by poskytl na území hlavního města Prahy taxislužbu za vyšší než úředně stanovenou maximální cenu. V posuzované věci se nicméně cenové orgány omezily pouze na tzv. statickou kontrolu řádného plnění informační povinnosti dle § 13 odst. 2 zákona o cenách. S ohledem na právní závěry obsažené v usnesení rozšířeného senátu pak tedy Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel nemohl tuto informační povinnost porušit tím, že označil zboží aktuálně nabízenou cenou, jež však není v souladu s ustanoveními o regulaci cen. Jak již vyplývá z výše uvedeného, smyslem předmětného ustanovení je zajistit spotřebitelům informace, za jakých cenových podmínek jim bude služba poskytnuta. Je jim tak umožněno, aby získanou informaci mohli vzít v úvahu a na jejím základě učinili spotřebitelské rozhodnutí. Skutečnost, že stěžovatel prokazatelně označil vozidlo taxislužby cenou jsoucí v rozporu s cenovými předpisy, tak nemohla bez dalšího založit jeho odpovědnost za delikt podle § 15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách. Městský soud proto pochybil, posoudil-li předmětnou právní otázku odlišně. Zdejšímu soudu tak nezbylo než jeho rozhodnutí zrušit.
37. Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou stížní námitku poukazující především na okolnost, že stěžovatel provozuje taxislužbu i mimo území hlavního města Prahy. Vzhledem k právnímu závěru, že stěžovatel v daném případě neporušil povinnost upravenou v § 13 odst. 2 zákona o cenách, soud v této souvislosti nad rámec nezbytného odůvodnění konstatuje, že při poskytování taxislužby na území dané obce byl stěžovatel povinen respektovat úřední regulaci cen stanovenou vyhláškou hl. m. Prahy bez ohledu na to, zda byla přeprava v konkrétním případě započata i ukončena na území hlavního města.
38. Soud nepřisvědčil ani námitce nedostatečného odůvodnění rozhodnutí o povinnosti stěžovatele uhradit náklady správního řízení, jakkoliv je její vypořádání s ohledem na výrok a odůvodnění tohoto rozsudku obiter dictum. Dospěl-li správní orgán v řízení k závěru, že stěžovatel porušil svým jednáním právní předpisy, postupoval při rozhodování o nákladech řízení v souladu s § 79 odst. 5 správního řádu, dle kterého má uložit povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Cenový orgán své rozhodnutí opřel o odpovídající ustanovení správního řádu a neopomněl odkázat i na právní předpis upravující výši paušální náhrady nákladů řízení. Odůvodnění rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady správního řízení je proto dostatečné. Odpovídající závěry městského soudu v této věci zcela obstojí.
39. Stěžovatel dále poukázal na nedostatečné odůvodnění výše uložené pokuty. Ani tato stížní námitka není důvodná. Z rozhodnutí cenového orgánu je totiž zřejmé, jaké konkrétní okolnosti ovlivnily výši uložené pokuty, jakým způsobem se cenový orgán vypořádal se stanovením dané částky i o jaká kritéria svoji správní úvahu opřel. Lze tak na tomto místě přisvědčit závěrům vysloveným městským soudem, na které Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje.
40. Stěžovatel konečně namítl, že uložená pokuta má ve vztahu k jeho osobě likvidační charakter. Nejvyšší správní soud podotýká, že se městský soud s odpovídajícím žalobním bodem vypořádal správně, když v souladu s právním názorem vysloveným v usnesení Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2004, sp. zn. IV. ÚS 638/03, odmítl přihlédnout k majetkovým poměrům stěžovatele. Nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (obě rozhodnutí dostupná na http://nalus.usoud.cz), na který odkázal v kasační stížnosti stěžovatel, se totiž vztahuje ke skutkově a právně zcela odlišnému případu a nemůže tedy na uvedeném závěru nic změnit. Městský soud nepochybil, když shledal výši pokuty uloženou v posuzované věci přiměřenou. Jelikož pak stěžovatel v kasační stížnosti žádné jiné relevantní důvody svědčící o likvidační povaze pokuty neuvedl, nemohl Nejvyšší správní soud přisvědčit ani této stížní námitce.
41. S ohledem na výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud shledal rozsudek městského soudu nezákonným, a proto jej zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V něm městský soud rozhodne vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí městský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. dubna 2011
JUDr. Jan Passer
předseda senátu
8 Afs 48/2009 - 99
Usnesení ze dne 22. 3. 2011
Plný text
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, čj. 8 Afs 48/2009 - 80)
Věc: V. K. proti Ministerstvu financí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. M. D., JUDr. M. M., JUDr. M. T. a JUDr. J. V. v právní věci žalobce: V. K., zastoupeného JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem [adresa] zastoupenému JUDr. Alanem Korbelem, advokátem se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2007, čj. 16/34759/2007/1502, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2009, čj. 9 Ca 197/2007 - 39, takto:I. Výrazem „cena platná v okamžiku nabídky“ v § 13 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb.,
o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009, se rozumí cena prodávajícím aktuálně
požadovaná; skutečnost, zda jde o cenu dovolenou právními předpisy o regulaci
cen, není pro posouzení, zda prodávající splnil své povinnosti podle uvedeného
ustanovení, rozhodná.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí osmému senátu.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
I. 1. Dosavadní průběh správního a soudního řízení
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 4. 2007, čj. 16/34759/2007/1502, zamítl odvolání žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen „magistrát“) ze dne 9. 2. 2007, čj. MHMP 343551/2006/DOP-T/Dc, kterým mu magistrát uložil za porušení § 15 odst. 1 písm. f) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“), pokutu ve výši 100 000 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1000 Kč. Uvedené ustanovení měl stěžovatel porušit tím, že dne 25. 8. 2006 při výkonu taxislužby na území hl. m. Prahy umístil na dveřích vozidla taxislužby ceník ve formě: „Nástupní cena 80,- Kč, cena za 1 km 80,- Kč, čekání za 1 min. 8,- Kč (sazba č. 1).“ Stěžovateli nebylo vytýkáno, že by za uvedené ceny skutečně vozidlem taxislužby vozil zákazníky.
[2] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného, kterou stěžovatel podal, Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) zamítl. Mimo jiné nepřijal námitku, že stěžovatel splnil povinnost vyplývající z § 13 odst. 2 zákona o cenách, protože viditelně umístil na dveřích vozidla i na vnitřním ceníku ve vozidle informaci o ceně služby. Městský soud přisvědčil žalovanému, že cenou platnou v okamžiku nabídky, ve smyslu zmíněného ustanovení, nemůže být cena, která je v rozporu s právními předpisy. Podle městského soudu by „[a]kceptování názoru žalobce (…) znamenalo, že k řádnému splnění zákonem stanovené povinnosti informovat spotřebitele o platné ceně zboží či služby postačí zveřejnění v podstatě jakékoliv informace o ceně bez ohledu na to, zda příslušná komodita podléhá cenové regulaci a zda uváděná cena je s cenami úředně stanovenými (regulovanými) v souladu“. Stěžovatel označil nabízenou službu cenami převyšujícími úředně stanovené maximální ceny taxislužby na území hlavního města Prahy, proto podle městského soudu nesplnil povinnost označit nabízenou službu platnou cenou. Námitka, že sazby cen v případě žalobce odpovídaly cenám zaneseným do taxametru, nemůže ovlivnit nastíněný závěr. Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že správní orgán neupřesnil v průběhu správního řízení ustanovení zákona o cenách, které měl žalobce porušit.
[3] V kasační stížnosti proti rozsudku městského soudu stěžovatel mimo jiné namítal, že neporušil § 15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách. Zdůraznil přitom, že byl oprávněn v souladu s § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, zvýšit úředně stanovenou maximální cenu taxislužby, protože v jeho případě existují „odlišné určené podmínky“, a dodal, že jedním z podstatných kritérií odlišných určených podmínek jsou mimo jiné náklady na pořízení vozidla a údržbu a na náhradní díly, přičemž tyto položky dle jeho názoru podstatně ovlivňují jakost poskytované služby zákazníkům. Taxislužbu poskytuje zejména náročnějším zákazníkům, než jakým je tato služba poskytována v jiných případech, a je tak nucen poskytovat kvalitnější a tedy i nákladnější služby, což má za následek značné zvýšení ekonomicky oprávněných nákladů. Namítal také, že neporušil povinnost označit zboží cenou platnou v okamžiku nabídky (§ 13 odst. 2 zákona o cenách). Informace o ceně taxislužby byla totiž viditelně umístěna na dveřích vozidla i ve vnitřním ceníku. Tato skutečnost byla ve správním řízení nepochybně prokázána. Cena podle stěžovatele nepřekročila maximální přípustnou mez. Navíc „i kdyby zveřejněná cena byla cenou vyšší než maximální přípustnou, pak by to nemělo za následek, že by taková cena byla neplatná v okamžiku nabídky“. Teleologický výklad zmíněného ustanovení, provedený městským soudem, je podle stěžovatele chybný a nedostatečně odůvodněný.
[4] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
I. 2. Právní názor osm ého senátu a relevantní prejudikatura
[5] Osmý senát má za to, že pro posouzení věci je podstatné zodpovědět otázku, zda je možné postihnout jako správní delikt podle § 15 odst. 1 písm. f) ve spojení s § 13 odst. 2 zákona o cenách jednání poskytovatele služby, který informuje zákazníky o vyšší než úředně stanovené maximální ceně nabízené služby. Tato otázka není v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena jednotně.
[6] V rozsudku druhého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2009, čj. 2 Afs 90/2009 - 68, dostupném na www.nssoud.cz, byl vysloven závěr, že ve smyslu zmíněných ustanovení není dostatečné informovat zákazníka o jakékoliv požadované ceně za nabízenou službu, ale pouze o ceně správné, tj. takové, kterou je poskytovatel služby oprávněn požadovat. Poskytovatel služby, jejíž cena je úředně stanovena jako maximální, je tak podle druhého senátu povinen informovat své zákazníky o ceně odpovídající cenové regulaci.
[7] V rozsudku prvního senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2009, čj. 1 Afs 60/2009 - 119, dostupném na www.nssoud.cz, bylo naopak konstatováno, že § 15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách lze aplikovat jen tehdy, označí-li provozovatel taxislužby vozidlo klamavou cenou (neboť v rozporu s jím deklarovanou cenou bude svému zákazníkovi účtovat cenu odlišnou), nebo když provozovatel označí své vozidlo cenou, ale toto označení bude nesrozumitelné nebo neurčité, a konečně v situaci, kdy provozovatel neoznačí své vozidlo cenou vůbec. Existuje-li zákonná opora pro sankcionování provozovatele taxislužby za předražování poskytovaných služeb [§ 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách], není podle prvního senátu důvod přisuzovat pojmu „platnost“ v kontextu § 13 odst. 2 zákona o cenách význam ve smyslu souladu s právními předpisy (dovolenost).
[8] Osmý senát Nejvyššího správního soudu se přiklonil k názoru, že splnění povinnosti označit zboží cenou platnou v okamžiku nabídky dle § 13 odst. 2 zákona o cenách není dáno v případě označení zboží jakoukoliv cenou, ale jen takovou, která je v souladu s právními předpisy regulujícími její výši. V tomto směru tedy vyšel z právního názoru druhého senátu a v podrobnostech na něj odkázal. Podle osmého senátu, je-li smyslem relevantních ustanovení ochrana spotřebitele v tom směru, že mu zaručuje získání informací žádoucích pro učinění jeho spotřebitelského rozhodnutí, nelze vyložit pojem „platná cena“ tak, aby jí mohla být i cena, jež bude v rozporu s právními předpisy.
[9] Osmý senát by se ovšem ocitl v rozporu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu při volbě kteréhokoliv z nastíněných řešení. Věc proto v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil rozšířenému senátu.
II. Pravomoc rozšířeného senátu
[10] Při posuzování věci rozšířený senát zjistil, že dosavadní judikatura je rozporná. Druhý senát míní, že informuje-li provozovatel taxislužby zákazníky o ceně služby, jejíž výše není dovolena pro rozpor s předpisy o regulaci cen, tím, že takto nedovolenou cenu uvede v ceníku svých služeb na vozidle taxislužby, dopustí se správního deliktu podle § 15 odst. 1 písm. f) ve spojení s § 13 odst. 2 zákona o cenách (ve znění účinném do 17. 11. 2009), neboť je při prodeji spotřebního zboží konečnému spotřebiteli povinen označit je cenou platnou v okamžiku nabídky, kterou může být toliko cena v daném okamžiku právem dovolená. První senát má naopak za to, že existuje-li zákonná opora pro sankcionování provozovatele taxislužby za předražování poskytovaných služeb [§ 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách], nelze pojmu „ceny platné v okamžiku nabídky“ v § 13 odst. 2 zákona o cenách rozumět tak, že vyžaduje soulad ceny, která je takto komunikována, s právními předpisy (zejména předpisy regulujícími cenu služby).
[11] Uvedené právní názory jsou zjevně v rozporu, neboť se liší v náhledu na význam pojmu „ceny platné v okamžiku nabídky“ v § 13 odst. 2 zákona o cenách. Chce-li se osmý senát přidržet právního názoru druhého senátu, pak se nepochybně hodlá odchýlit od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a sice jeho prvního senátu, což lze učinit toliko předložením věci rozšířenému senátu (§ 17 odst. 1 s. ř. s.). Pravomoc rozšířeného senátu k posouzení předložené věci je tedy dána.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
[12] Podle § 1 odst. 1 zákona o cenách, ve znění účinném ke dni 25. 8. 2006, kdy mělo dojít k jednání stěžovatele, za něž byl postižen, se tento zákon „vztahuje na uplatňování, regulaci a kontrolu cen výrobků, výkonů, prací a služeb (dále jen "zboží") pro tuzemský trh, včetně cen zboží z dovozu a cen zboží určeného pro vývoz“. Z uvedeného základního ustanovení je patrné, že předmětem úpravy jsou tři relativně samostatné, byť vzájemně související oblasti právní regulace cen: 1) uplatňování cen, 2) cenová regulace a 3) kontrola cen. Zákon o cenách se přitom vztahuje na ceny výrobků, výkonů, prací a služeb. Všechny čtyři uvedené typy komodit zákon zahrnuje pod legislativní zkratku „zboží“. Cenou je přitom podle § 1 odst. 2 zákona o cenách „peněžní částka a) sjednaná při nákupu a prodeji zboží podle § 2 až 13 nebo b) zjištěná podle zvláštního předpisu k jiným účelům než k prodeji“.
[13] Systematika zákona o cenách odpovídá tomu, že zákon upravuje výše uvedené tři relativně samostatné oblasti právní regulace cen. Po obecných ustanoveních (část první zákona) následuje část druhá věnovaná regulaci cen, v níž jsou stanoveny možné způsoby regulace cen jako výjimky z pravidla vytváření cen trhem (viz omezení možnosti uplatnění cenové regulace na důvody taxativně a z obsahového hlediska relativně úzce vymezené v § 1 odst. 6 rozhodného znění zákona o cenách). Regulace cen je tedy právním institutem vztahujícím se pouze na určitou podmnožinu množiny všech cen uplatňovaných v právních vztazích. Třetí část zákona týkající se cenové evidence a cenových informací, tedy uplatňování cen a záznamů o tomto uplatňování, se oproti tomu vztahuje zásadně na všechny ceny uplatňované v právních vztazích, na které dopadá zákon o cenách. Povinnosti jednotlivých osob při uplatňování cen, zejména při označování zboží cenami, jsou pak v řadě případů stanoveny bez ohledu na to, zda jde o ceny regulované, anebo o ceny regulaci nepodléhající. Zákonodárce zde často volí jiná rozlišovací kritéria, zejména druh zboží, které je prodáváno, způsob jeho prodeje a povaha kupujícího nebo prodávajícího. V § 13 zákona o cenách jsou takto relevantními kategoriemi například „prodej spotřebního zboží konečnému spotřebiteli“ resp. jiný než takový prodej (§ 13 odst. 1 a 2 zákona), „balené výrobky“ (§ 13 odst. 3 zákona) resp. „nebalené výrobky volně ložené“ (§ 13 odst. 4 zákona) či „pevné potraviny nacházející se v nálevu“ (§ 13 odst. 8 zákona). Část čtvrtá zákona, upravující cenovou kontrolu, definuje společné kontrolní a sankční (tedy ve své podstatě procedurální) mechanismy, jejichž účelem je zajistit dodržování „věcných“ ustanovení zákona o cenách, zakotvených zejména v částech druhé a třetí. Konečně část pátá zákona obsahuje přechodná a závěrečná ustanovení.
[14] Z výše uvedené charakteristiky struktury a obsahu zákona o cenách je patrné, že smysl a účel části druhé a části třetí zákona se značně liší.
[15] Účelem části druhé je přimět prodávající a kupující, aby ve specifických výjimečných situacích kontrahovali za ceny externě (úředně) určené nebo pohybující se v rámci externě (úředně) stanovených omezení.
[16] Základním účelem části třetí pak není zasahovat do procesu tvorby cen, nýbrž poskytnout tržním subjektům (zejména pak kupujícím, zvláště těm, kteří jsou spotřebiteli nebo kteří kupují specifické druhy zboží) informační komfort umožňující jim na základě údajů, které jim jsou povinni poskytnout prodávající, provést ekonomickou kalkulaci výhodnosti ceny nabízeného zboží a případně ji srovnat s cenou jiného zboží. To je obsahem § 13 zákona o cenách (§ 11 a 12 pak povinným subjektům, zejména prodávajícím, ukládají - kvůli kontrole dodržování povinností na úseku cen - doprovodnou povinnost určité údaje o cenách evidovat a poskytovat oprávněným subjektům). Smyslem a účelem úpravy v § 13 zákona o cenách je poskytnout kupujícímu informaci o tom, za jakou cenu si může nabízené zboží při přijetí nabídky pořídit, tj. poskytnout mu informaci o aktuální ceně zboží. Ustanovení § 13 odst. 2 zákona o cenách zní: Prodávající je při prodeji spotřebního zboží konečnému spotřebiteli povinen označit je cenou platnou v okamžiku nabídky a vztaženou k prodávanému jednotkovému množství zboží a určeným podmínkám, nebo je povinen zpřístupnit na viditelném místě informaci o této ceně formou ceníků, vývěsky nebo jiným přiměřeným způsobem.
[17] Důvodová zpráva k návrhu zákona o cenách k § 13 uvádí (schválené znění odpovídá textaci návrhu): „Cílem tohoto paragrafu je zajistit řádnou informovanost kupujících o cenách zboží a podmínkách jeho prodeje. (…) [V] odstavci 2 [se] ukládá povinnost označování spotřebního zboží cenou při jeho prodeji v obchodních jednotkách (prodej konečnému spotřebiteli), resp. umožnit zákazníkům jinou formou přístupnou informaci o cenách v provozovnách služeb, pohostinstvích, dopravě apod. To má umožnit kontrolu ze strany spotřebitele, podnikatele i kontrolních orgánů. Uvedená povinnost v tržních podmínkách definitivně přechází od výrobce na prodávajícího. Návrh zákona nepředpokládá, že by z tohoto pravidla měly být udělovány výjimky.“ (viz vládní návrh zákona o cenách, Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky 1990, tisk 234, důvodová zpráva - zvláštní část, k § 11, Společná česko slovenská digitální parlamentní knihovna, http://www.psp.cz/eknih/1990fs/tisky/t0234_02.htm, staženo dne 19. 3. 2011).
[18] Zatímco tedy část druhá zákona o cenách omezuje některé ceny co do jejich výše, část třetí reglementuje zásadně všechny ceny co do informací, které o nich mají být poskytovány. Výraz „cena platná v okamžiku nabídky“ je tedy třeba poměřovat smyslem a účelem § 13 odst. 2 zákona o cenách - poskytnout kupujícímu informaci, za jakou cenu, určenou pomocí ceny jednotkového množství zboží a (dalších) podmínek jeho prodeje, je nabízené zboží aktuálně k dispozici. Slovo „platná“ je tedy v daném kontextu nutno vykládat jako „prodávajícím aktuálně požadovaná“.
[19] Jestliže stěžovatel označil své zboží (taxislužbu) cenou, za kterou je nabízel (což bezpochyby splnil, uvedl-li na dveřích svého vozidla dobře viditelné údaje o jednotkových cenách svých služeb), splnil povinnost podle § 13 odst. 2 zákona o cenách, neboť toto ustanovení mu ukládá informovat o ceně, za kterou nabízí své zboží, avšak neukládá mu nabízet je za cenu jsoucí v souladu s ustanoveními o regulaci cen.
[20] Výklad, že „cenou platnou v okamžiku nabídky“ může být pouze cena objektivním právem (zejména ustanoveními o regulaci cen) dovolená, by oproti výkladu shora předestřenému, opřenému o kombinaci argumentů jazykových, teleologických i systematických, nepřípustně rozšiřoval veřejnoprávní deliktní odpovědnost jednotlivce nad rámec toho, co lze bezpečně rozpoznat z dikce rozhodné právní úpravy. To by odporovalo ústavnímu požadavku dostatečně určitého, jednoznačného a předem seznatelného definování toho, co může být veřejnou mocí postiženo jako správní delikt, a nepřípustně narušilo právní jistotu stěžovatele. Jak již Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006 - 76, publikovaném pod č. 1258/2007 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, „[d]efinování skutkové podstaty pak musí být dostatečně určité, konkrétní a jednoznačné, neboť jen tak bude odpovídat ústavní kautele vyjádřené explicitně pro trestné činy v čl. 39 Listiny základních práv a svobod a v čl. 7 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), již však v zásadě není důvodu nepoužít i na správní delikty. (…) Aby postih za správní delikt odpovídal požadavku předvídatelnosti právní regulace a umožnil každému předem „volit“ mezi jednáním v souladu se zákonem (za které nebude postižen) a jednáním v rozporu se zákonem, za něž mu hrozí postih veřejnoprávní sankcí, musí mít dostatečnou možnost předem rozpoznat, jaké jednání je zákonem či judikaturou považováno za zákonné a jaké za protiprávní (…).“ Proto nelze výklad zaujatý druhým a osmým senátem přijmout a je třeba se přiklonit k výkladu zastávanému prvním senátem.
[21] Na uvedeném závěru nic nemění ani to, že Ústavní soud usnesením ze dne 10. 3. 2010, sp. zn. IV. ÚS 288/10, odmítl pro zjevnou neopodstatněnost ústavní stížnost jiného stěžovatele postiženého za správní delikt podobné povahy jako v nyní projednávané věci. Ústavní soud v něm stručně, aniž by se zabýval podstatou věci, uvedl, že napadená rozhodnutí (mj. rozsudek druhého senátu Nejvyššího správního soudu, z jehož právního názoru vyšel při předložení věci rozšířenému senátu osmý senát) jsou dostatečně odůvodněna a že ve věci nespatřuje nepřípustné ústavněprávní konsekvence. Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává, že Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti je oprávněn přezkoumávat rozhodnutí obecných soudů a rušit je, pokud nepřípustně zasáhla do ústavně zaručených práv jednotlivců; v této souvislosti jistě může podávat výklad rozhodného práva, který musí obecné soudy reflektovat tak, aby ve své rozhodovací činností nevybočily z ústavních mezí. Mimo rámec těchto limitů je však věcí obecných soudů, jak budou rozhodné právo vykládat, včetně toho, že mohou dospět k výkladu příznivějšímu pro jednotlivce, než jaký zaujal Ústavní soud. Právě o takový případ v projednávané věci jde, a proto právní názor vyjádřený v usnesení Ústavního soudu nebrání, aby rozšířený senát zaujal názor jiný.
[22] Rozšířený senát proto na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že výrazem „cena platná v okamžiku nabídky“ v § 13 odst. 2 zákona o cenách se rozumí cena prodávajícím aktuálně požadovaná; skutečnost, zda jde o cenu dovolenou právními předpisy o regulaci cen, není pro posouzení, zda prodávající splnil své povinnosti podle uvedeného ustanovení, rozhodná.
IV. Závěr
[23] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu s ustanovením § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací osmému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení:
Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2011JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Právní věta
Výrazem "cena platná v okamžiku nabídky" v § 13 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009 se rozumí cena prodávajícím aktuálně požadovaná; skutečnost, zda jde o cenu dovolenou právními předpisy o regulaci cen, není pro posouzení, zda prodávající splnil své povinnosti podle uvedeného ustanovení, rozhodná.
Usnesení ze dne 30. 12. 2009
Plný text
8 Afs 48/2009 - 70
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera, v právní věci žalobce: V. K., zastoupeného JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem [adresa] zastoupenému JUDr. Alanem Korbelem, advokátem se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2007, čj. 16/34759/2007/1502, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2009, čj. 9 Ca 197/2007 39,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
I. Rozhodnutí žalovaného
Žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 4. 2007, čj. 16/34759/2007/1502, zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 9. 2. 2007, čj. MHMP 343551/2006/DOP-T/Dc, kterým magistrát uložil žalobci za porušení § 15 odst. 1 písm. f) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“), pokutu ve výši 100 000 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1000 Kč.
II. Řízení před městským soudem
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 25. 3. 2009, čj. 9 Ca 197/2007 39, zamítl.
Městský soud se neztotožnil s žalobní námitkou, podle níž napadené rozhodnutí nevyšlo ze spolehlivě zjištěného stavu věci (§ 3 správního řádu). Skutková zjištění byla podle městského soudu jednoznačně prokázána protokolem o provedené cenové kontrole a fotodokumentací, která je součástí spisu.
Dále městský soud neshledal důvodnou námitku, že žalobce splnil povinnost vyplývající z § 13 odst. 2 zákona o cenách, protože viditelně umístil na dveřích vozidla i na vnitřním ceníku ve vozidle informaci o ceně služby. Městský soud přisvědčil žalovanému, že cenou platnou v okamžiku nabídky, ve smyslu zmíněného ustanovení, nemůže být cena, která je v rozporu s právními předpisy. Podle městského soudu by „(a)kceptování názoru žalobce … znamenalo, že k řádnému splnění zákonem stanovené povinnosti informovat spotřebitele o platné ceně zboží či služby postačí zveřejnění v podstatě jakékoliv informace o ceně bez ohledu na to, zda příslušná komodita podléhá cenové regulaci a zda uváděná cena je s cenami úředně stanovenými (regulovanými) v souladu“. Žalobce označil nabízenou službu cenami převyšujícími úředně stanovené maximální ceny taxislužby na území hlavního města Prahy, proto nesplnil povinnost označit nabízenou službu platnou cenou. Námitka, že sazby cen v případě žalobce odpovídaly cenám zaneseným do taxametru, nemůže ovlivnit nastíněný závěr. Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že správní orgán neupřesnil v průběhu správního řízení ustanovení zákona o cenách, které měl žalobce porušit.
Městský soud shledal bezpředmětnou i námitku, že žalobce nabízel taxislužbu i mimo území hlavního města Prahy. Uvedl přitom, že „při provozování taxislužby na území hl. m. Prahy byl žalobce…povinen respektovat závazné právní normy upravující výši maximálních cen taxislužby“.
Dále městský soud nepřisvědčil námitce, že u žalobce byly dány důvody pro navýšení úředně stanovené maximální ceny podle § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách (dále jen „vyhláška č. 580/1990 Sb.“). Namítané ustanovení na posuzovanou věc „vůbec nedopadá“, protože „žalobce provozuje přímo tu službu, jež je na území hl. m. Prahy regulována prostřednictvím úředně stanovené maximální ceny, a nikoli jiný druh služby stejného užití, který by se od taxislužby lišil některými určenými podmínkami“. Podle městského soudu byly „(m)aximální ceny taxislužby…stanoveny pro celé území hl. m. Prahy a pro všechna vozidla taxislužby jednotně, z čehož mj. vyplývá též nepřípustnost zohlednění vybavení konkrétního vozidla za účelem stanovení vyšší než úředně stanovené maximální ceny taxislužby“.
Městský soud nepřezkoumal námitku, podle níž úředně stanovené maximální ceny vychází z nereálné kalkulace vytíženosti vozidel, jejich pořizovací ceny či ceny nafty. Konstatoval přitom, že stanovení cen „spadá do výlučné pravomoci cenových orgánů“ a „rozhodnutí cenového orgánu o zařazení zboží (služeb) do seznamu zboží s regulovanými cenami podle § 10 zákona o cenách“ je podobně jako „obecně závazná vyhláška č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy“ pramenem práva. Regulace cen taxislužby na území hlavního města Prahy pak není nezákonná ani protiústavní.
Shodně s žalobcem městský soud uzavřel, že při vypracování dodatku č. 1 k protokolu o kontrole došlo k překročení zákonem stanovené lhůty. Městský soud však dodal, že se jedná o pořádkovou lhůtu, s jejímž překročením není spojena fikce vyhovění uplatněným námitkám.
Důvodná podle městského soudu nebyla ani námitka nedostatečného zdůvodnění výroku, kterým byla žalobci uložena povinnost uhradit náklady správního řízení. Městský soud odkázal na § 79 odst. 5 správního řádu s tím, že žalobce vyvolal porušením právní povinnosti správní řízení a za toto porušení byl potrestán uložením pokuty. Odkaz správního orgánu na příslušná ustanovení právních předpisů byl postačující.
Městský soud nepřisvědčil námitce nedostatečného zdůvodnění výše uložené pokuty. Uvedl, že „správní orgán vzal při stanovení výše pokuty v úvahu nejen všechna zákonem demonstrativně zmíněná kritéria, ale přihlédl též k dalším významným okolnostem (poškození dobrého jména hlavního města Prahy…)“.
Dále městský soud doplnil, že považuje pokutu v uložené výši za přiměřenou okolnostem posuzované věci. Správní orgán nebyl povinen přihlížet k tomu, jak postupují při stanovení výše pokut pro obdobné delikty cenové orgány v jiných krajích. Námitka, že v jiném kraji dosud nebyla uložena pokuta v takové výši, nebyla důvodná. Přiměřenost výše uložené pokuty nelze poměřovat celkovou výší všech pokut uložených žalobci, nadto v případě, kdy se opakovaně dopouští téhož protiprávního jednání. Z namítané četnosti cenových kontrol nelze podle městského soudu „dovozovat podjatost správní orgánu vůči osobě žalobce“.
Konečně městský soud s odkazem na rozhodovací praxi Ústavního soudu neshledal důvodnou námitku likvidačního charakteru uložené pokuty.
III. Kasační stížnost
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tedy pro vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit, a z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy že v řízení před soudem došlo k vadě, která měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
Především stěžovatel namítl, že rozhodnutí žalovaného nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci ve smyslu § 3 správního řádu.
Dále stěžovatel poukázal na vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, protože městský soud nevyhověl návrhu na provedení důkazů prokazujících tvrzení o oprávněnosti zvýšení maximální úředně stanovené ceny dle vyhlášky č. 580/1990 Sb. Stěžovatel uvedl, že „(s)oud přitom rozhodnutí o tom, že nebude doplňovat dokazování… v odůvodnění rozsudku v rozporu se zákonem nedostatečně odůvodnil – napadený rozsudek je tedy nepřezkoumatelný“.
Stěžovatel uvedl, že neporušil § 15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách. Zdůraznil přitom, že byl oprávněn v souladu s § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. zvýšit úředně stanovenou maximální cenu taxislužby, protože v jeho případě existují „odlišné určené podmínky“ a dodal, že „jedním z podstatných kritérií odlišných určených podmínek jsou mimo jiné náklady na pořízení vozidla a údržbu, náhradní díly, přičemž tyto položky dle názoru žalobce podstatně ovlivňují jakost poskytované služby zákazníkům…Odlišné určené podmínky jsou dány právě v případě žalobce, neboť službu taxi poskytuje zejména náročnějším zákazníkům, než jakým je tato služba poskytována v jiných případech, a je tak nucen poskytovat kvalitnější a tedy i nákladnější služby, což má za následek značné zvýšení ekonomicky oprávněných nákladů“. Městský soud se podle stěžovatele dostatečně nevypořádal s jeho námitkami.
Stěžovatel také namítl, že neporušil povinnost označit zboží cenou platnou v okamžiku nabídky (§ 13 odst. 2 zákona o cenách). Informace o ceně taxislužby byla totiž viditelně umístěna na dveřích vozidla i ve vnitřním ceníku. Tato skutečnost byla ve správním řízení nepochybně prokázána. Cena podle stěžovatele nepřekročila maximální přípustnou mez. Navíc „i kdyby zveřejněná cena byla cenou vyšší než maximální přípustnou, pak by to nemělo za následek, že by taková cena byla neplatná v okamžiku nabídky“. Teleologický výklad zmíněného ustanovení, provedený městským soudem, je podle stěžovatele chybný a nedostatečně odůvodněný.
Správní orgány podle stěžovatele nesprávně aplikovaly nařízení č. 20/2006 Sbírky právních předpisů hlavního města Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby. Stěžovatel zdůraznil, že „žádnou přepravní službu v době kontroly neposkytoval, správní orgány v daném řízení tedy nemohou a neměly konstatovat, že by žalobce taxislužbu vykonával pouze na území obce – hl. m. Prahy“.
Stěžovatel se také domníval, že správní orgán dostatečně neodůvodnil uložení povinnosti náhrady nákladů správního řízení.
Obdobně stěžovatel zopakoval žalobní námitku, že správní orgány řádně neodůvodnily výši uložené pokuty. Konstatoval, že „žalovaný ji odůvodnil pouze obecnými konstatováními, odkazem na podklady pro rozhodnutí a na tvrzení MHMP“.
Konečně stěžovatel namítl, že uložená pokuta má ve vztahu k jeho osobě likvidační charakter. Její výši považoval za nepřiměřenou i s ohledem na skutečnost, že cenu stanovil v dobré víře. Navíc pak „nedošlo k poškození žádného cestujícího na ceně“.
IV. Vyjádření žalovaného
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
V. Sporná otázka
Pro posouzení věci je podstatné zodpovědět otázku, zda je možné postihnout jako správní delikt podle § 15 odst. 1 písm. f) ve spojení s § 13 odst. 2 zákona o cenách jednání poskytovatele služby, který informuje zákazníky o vyšší než úředně stanovené maximální ceně nabízené služby. Tato otázka není v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena jednotně.
V rozsudku ze dne 30. 10. 2009, čj. 2 Afs 90/2009 68 (www.nssoud.cz), byl vysloven závěr, že ve smyslu zmíněných ustanovení není dostatečné informovat zákazníka o jakékoliv požadované ceně za nabízenou službu, ale pouze o ceně správné, tj. takové, kterou je poskytovatel služby oprávněn požadovat. Poskytovatel služby, jejíž cena je úředně stanovena jako maximální, je tak povinen informovat své zákazníky o ceně odpovídající cenové regulaci.
V rozsudku ze dne 5. 11. 2009, čj. 1 Afs 60/2009 119 (www.nssoud.cz), bylo naopak konstatováno, že § 15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách lze aplikovat jen tehdy, označí-li provozovatel taxislužby vozidlo klamavou cenou (neboť v rozporu s jím deklarovanou cenou bude svému zákazníkovi účtovat cenu odlišnou), nebo když provozovatel označí své vozidlo cenou, ale toto označení bude nesrozumitelné nebo neurčité, a konečně v situaci, kdy provozovatel neoznačí své vozidlo cenou vůbec. Existuje-li zákonná opora pro sankcionování provozovatele taxislužby za předražování poskytovaných služeb [§ 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách], není podle tohoto rozsudku důvod přisuzovat pojmu platnost v kontextu § 13 odst. 2 zákona o cenách význam ve smyslu souladu s právními předpisy (dovolenost).
Osmý senát Nejvyššího správního soudu se při předběžné poradě senátu přiklonil k názoru, že splnění povinnosti označit zboží cenou platnou v okamžiku nabídky dle § 13 odst. 2 zákona o cenách není dáno v případě označení zboží jakoukoliv cenou, ale jen takovou, která je v souladu s právními předpisy regulujícími její výši. V tomto směru tedy vychází z právního názoru druhého senátu a na odůvodnění jeho rozsudku pro stručnost v podrobnostech zcela odkazuje. Je li smyslem relevantních ustanovení ochrana spotřebitele v tom směru, že mu zaručuje získání informací žádoucích pro učinění jeho spotřebitelského rozhodnutí, nelze vyložit pojem „platná cena“ tak, že by jí mohla být i cena, jež bude v rozporu s právními předpisy.
Osmý senát by se ovšem ocitl v rozporu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu při volbě kteréhokoliv z nastíněných řešení. Věc proto v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil rozšířenému senátu. Předmětem posouzení rozšířeného senátu by měla být zejména otázka, zda lze jednání, kdy poskytovatel služby informuje zákazníky o vyšší než úředně stanovené maximální ceně nabízené služby, postihnout jako správní delikt podle § 15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. M. D., JUDr. M. M., JUDr. J. V., JUDr. K. Š., JUDr. J. C. a JUDr. M. T.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
Účastníci se mohou vyjádřit k tomuto usnesení ve lhůtě jednoho týdne od jeho doručení.
V Brně 30. prosince 2009
JUDr. M. M.
předseda senátu
8 Afs 48/2009 - 88