Pl. ÚS 10/04

Odůvodnění

Navrhovatelka se návrhem označeným jako ústavní stížnost, doručeným Ústavnímu soudu dne 16. 2. 2004, domáhala, aby Ústavní soud vydal následující nález:

1. Nedostatečnou, resp. neexistující zákonnou úpravou poskytování sociálních služeb dětem se zdravotním postižením, příp. jejich rodičům nebo osobám, které o ně pečují, je porušováno právo dětí se zdravotním postižením na rovnost v právech podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod, zákaz diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a podle čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a právo na svobodu pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

2. Ústavní soud ukládá vládě České republiky připravit návrh takové zákonné úpravy poskytování sociálních služeb dětem se zdravotním postižením, která bude v souladu se všemi ústavně zakotvenými právy a svobodami, a zajistí tak rovný přístup dětí se zdravotním postižením k sociálním službám.

3. Ústavní soud ukládá Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky přijmout takovou zákonnou úpravu poskytování sociálních služeb dětem se zdravotním postižením, která bude v souladu se všemi ústavně zakotvenými právy a svobodami, a zajistí tak rovný přístup dětí se zdravotním postižením k sociálním službám.

4. Ústavní soud ukládá Ministerstvu práce a sociálních věcí České republiky odstranit v rámci své působnosti nerovnost a diskriminaci dětí se zdravotním postižením v poskytování sociálních služeb.

Navrhovatelka dále požadovala s poukazem na § 62 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), aby označeným účastníkům řízení (tj. České republice - Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky, vládě České republiky a Ministerstvu práce a sociálních věcí) bylo uloženo nahradit jí náklady řízení.

Dále navrhovala, aby bylo v řízení přiznáno postavení vedlejšího účastníka Národní radě zdravotně postižených České republiky, která jako občanské sdružení mimo jiné navrhuje orgánům státní správy a samosprávy potřebná legislativní či jiná opatření ve prospěch zdravotně postižených a podílí se na vypracování a realizaci dlouhodobých koncepcí vyrovnávání příležitostí pro občany se zdravotním postižením a v případě potřeby iniciuje opatření k nápravě nedostatků. Má tedy evidentní právní zájem na výsledku řízení, protože ten se bezprostředně dotkne její činnosti.

Ve smyslu § 35 a 75 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud nejdříve zkoumal, zda jsou dány podmínky řízení, za kterých může ve věci jednat.

Podle čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti. Podle čl. 87 odst. 1 Ústavy rozhoduje Ústavní soud:

a) o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem,

b) o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem,

c) o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu,

d) o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod,

e) o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora,

f) v pochybnostech o ztrátě volitelnosti a o neslučitelnosti výkonu funkcí poslance nebo senátora podle čl. 25,

g) o ústavní žalobě Senátu proti prezidentu republiky podle čl. 65 odst. 2,

h) o návrhu prezidenta republiky na zrušení usnesení Poslanecké sněmovny nebo Senátu podle čl. 66,

i) o opatřeních nezbytných k provedení rozhodnutí mezinárodního soudu, které je pro Českou republiku závazné, pokud je nelze provést jinak,

j) o tom, zda rozhodnutí o rozpuštění politické strany nebo jiné rozhodnutí týkající se činnosti politické strany je ve shodě s ústavními nebo jinými zákony,

k) spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu,

l) o opravném prostředku proti rozhodnutí prezidenta republiky, že referendum o přistoupení České republiky k Evropské unii nevyhlásí,

m) o tom, zda postup při provádění referenda o přistoupení České republiky k Evropské unii je v souladu s ústavním zákonem o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a se zákonem vydaným k jeho provedení.

Ústavní soud dále podle čl. 87 odst. 2 Ústavy rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací.

Na tomto místě je třeba zdůraznit, že Ústavní soud nemá jiných pravomocí než daných čl. 87 Ústavy. V rámci rozhodování o ústavní stížnosti podle zákona o Ústavním soudu je smyslem a funkcí ústavní stížnosti náprava zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených práv a svobod [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, § 82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Postavení Ústavního soudu je vyjádřením dělby moci, obvyklé v demokratickém státě, mezi moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Kompetence Ústavního soudu proto vychází z principu priority Ústavy (ústavního pořádku) jako nejvyšší právní normy; Ústavní soud, jako orgán ochrany ústavnosti, je oprávněn rozhodovat jen ve věcech svěřeným mu Ústavou, především o souladu zákonů a jiných právních předpisů s ústavním pořádkem. Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Jinak řečeno - vyváženost mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní vyjadřuje (mimo jiné) ústavně zakotvená mez dovoleného chování příslušných subjektů, Ústavní soud v ně počítaje.

Nepřijetí zákona určitého obsahu není možné, až na zcela výjimečné případy, posuzovat jako tzv. jiný zásah orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod, jak to klasifikuje navrhovatelka. Jiný zásah orgánů veřejné moci lze spatřovat v nečinnosti orgánů veřejné moci tam, kde z dikce zákona vyplývá jejich povinnost činit, co jim zákon ukládá. V posuzovaném případě však z ústavního pořádku nevyplývá povinnost zákonodárných orgánů ani orgánů výkonné moci přijmout, respektive navrhnout určitý zákon, resp. přijmout právě takovou zákonnou úpravu poskytování sociálních služeb, kterou navrhovatelka považuje za nezbytnou k nastolení ústavní rovnosti při poskytování sociálních služeb dětem se zdravotním postižením, jež jsou buď v péči domácí nebo v péči ústavní.

Ústavní soud v žádném případě a priori argumentaci navrhovatelky neodmítá, ba shledává ji závažnou a i z hlediska ústavního za nikoliv bagatelizovatelnou; není však oprávněn vykročit z pravomocí svěřených mu ústavodárcem, neboť by takovým vykročením popřel základní principy právního státu a sám by se dopustil protiústavnosti. Ústavní soud nestojí ani nad Ústavou ani nad ústavodárcem a jeho role ve vztahu k orgánům moci výkonné a zákonodárné je rolí kontrolora a omezovatele těchto mocí v případech, kdy vybočí z mezí ústavnosti; není rolí Ústavního soudu, aby sám tvořil nebo nahrazoval jejich vůli. V posuzované věci nejde o případ opomenutí zákonodárce způsobující porušení základních práv, nýbrž o vyjádření jeho vůle upravit otázky související s naplněním sociální spravedlnosti vytvořením pravidel, podle nichž jsou ve společnosti rozdělovány prostředky veřejného blahobytu mezi jednotlivé subjekty. Že tato pravidla nemusí být pociťována - a nejen navrhovatelkou - jako spravedlivá je zcela pochopitelné; k jejich změně však není povolán Ústavní soud, a to i kdyby on sám sdílel výtky proti nim vznesené.

Stanovení a dodržování těchto pravidel mocí zákonodárnou i výkonnou je tedy mimo pravomoc Ústavního soudu, jenž ani nepřímo - navrhovatelkou požadovaným výrokem ad 2 ukládajícím vládě připravit návrh zákonné úpravy a konečně ad 3 ukládajícím Poslanecké sněmovně Parlamentu a Senátu Parlamentu takovou zákonnou úpravu přijmout - nemůže si ji osobovat.

Požadovaný výrok ad 1, že nedostatečnou, resp. neexistující zákonnou úpravou poskytování sociálních služeb dětem se zdravotním postižením, příp. jejich rodičům nebo osobám, které o ně pečují, je porušováno právo dětí se zdravotním postižením na rovnost v právech podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), zákaz diskriminace podle čl. 3 Listiny a podle čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a právo na svobodu pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny, je podle názoru Ústavního soudu konstatováním, ke kterému není Ústavní soud příslušný (viz uvedený čl. 87 odst. 1 Ústavy vymezující působnost Ústavního soudu). Požadovaný výrok by v daných souvislostech byl jen ryze obecným akademickým konstatováním, bez ústavněprávního obsahu. Ústavní soud není oprávněn rozhodovat o nedostatečnosti právní úpravy ve smyslu požadovaném navrhovatelkou.

Požadovaný výrok ad 4 ukládající Ministerstvu práce a sociálních věcí odstranit v rámci své působnosti nerovnost a diskriminaci dětí se zdravotním postižením v poskytování sociálních služeb je dle názoru Ústavního soudu návrhem zjevně neopodstatněným. To, co je zde žádáno, je totiž zcela samozřejmou ústavní povinností Ministerstva práce a sociálních věcí - toto ministerstvo, tak jako každý jiný orgán státu, nemůže konat nic více, než co je v jeho působnosti, a v rámci této působnosti se žádné diskriminace dopouštět nesmí. Rozhodnutí Ústavního soudu autoritativně tuto notorietu opakující nebylo by ničím více, než nedůvodným konstatováním zjevného.

Na základě uvedených skutečností Ústavnímu soudu nezbylo, než posuzovaný návrh podle § 43 odst. 2 písm. b) z důvodů uvedených v ustanovení § 43 odst. 1 písm. d) a § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout.

Dospěl-li Ústavní soud k závěru, že z vyložených důvodů není dána jeho příslušnost rozhodnout o návrzích ad 1, 2 a 3 podané ústavní stížnosti a že ve vztahu k navrhovanému žádání ad 4 je ústavní stížnost návrhem zjevně neopodstatněným, nemůže vyhovět ani návrhu, v němž stěžovatelka žádá, aby České republice - Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky, vládě České republiky a Ministerstvu práce a sociálních věcí bylo uloženo nahradit jí náklady řízení před Ústavním soudem. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možnosti postupovat podle § 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu a navrhovatelce náklady řízení přiznat. Opačný výklad by vedl ke stavu, jímž by se povinnost hradit náklady řízení zcela nežádoucím způsobem přenášela na subjekty, o jejichž eventuálním zásahu do základních práv navrhovatelky Ústavní soud vůbec nerozhodoval.

Pokud jde o návrh na přiznání postavení vedlejšího účastníka Národní radě zdravotně postižených České republiky, neshledal Ústavní soud vzhledem k odmítnutí ústavní stížnosti žádný důvod k fakultativnímu postupu podle § 76 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle něhož při prokázání právního zájmu i jiných osob na výsledku řízení Ústavní může, avšak nemusí, těmto osobám vedlejší účastenství přiznat.

Odůvodnění

Dnem 29. března 2004 zanikne uplynutím lhůty mandát soudce Ústavního soudu JUDr. P. V.. Tím klesne počet soudců Ústavního soudu na pouhých jedenáct.

Podle ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je plénum Ústavního soudu složeno ze všech soudců. Ústava České republiky ve svém čl. 84 odst. 1 přitom stanoví, že soudců Ústavního soudu je patnáct. Přechodné ustanovení § 149 zákona o Ústavním soudu stanovilo, že Ústavní soud jako celek se ujme činnosti složením slibu dvanáctého soudce, nikoli tedy již jedenáctého nebo desátého, a to bez ohledu na skutečnost, že kvórum pro jednání a rozhodování pléna je ustanovením § 11 odst. 1 zákona o Ústavním soudu stanoveno na deset soudců.

Přechodné ustanovení § 149 zákona o Ústavním soudu bylo koncipováno jako podmínka pro zahájení činnosti historicky prvního Ústavního soudu po přijetí Ústavy České republiky. Poklesem počtu soudců na jedenáct tak nastává právně analogická situace. Takto početně oslabené plénum Ústavního soudu nemůže plně uplatnit své kompetence (§ 144 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Rovněž jednání a rozhodování Ústavního soudu v plenárních věcech při nedostatečném počtu soudců by ve svém důsledku bylo zajisté zpochybňováno, byť by kvórum pro jednání pléna bylo při projednávání jednotlivých věcí formálně naplněno. Je-li totiž podle ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu k přijetí rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a), g) a h) a čl. 87 odst. 2 Ústavy nebo rozhodnutí přijímaného na základě právního názoru, který se odchyluje od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu, potřeba devíti hlasů přítomných soudců, znamená to, že v situaci, která nastane dnem 30. března 2004, stačí k nepřijetí rozhodnutí hlasy pouhých tří soudců za předpokladu, že se všichni jmenovaní soudci pléna zúčastní, ve srovnání s hlasy sedmi soudců za plného, Ústavou České republiky předpokládaného stavu.

Proto, vedeno zájmem na zachování korektnosti a spravedlivosti řízení a snahou neohrozit výkon ochrany ústavnosti v České republice, plénum Ústavního soudu shledává v nedostatečném obsazení Ústavního soudu překážku řízení v plenárních věcech a podle § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s analogickou aplikací ustanovení občanského soudního řádu o přerušení řízení přerušuje všechna zahájená řízení v plenárních věcech do doby, než bude počet soudců Ústavního soudu doplněn alespoň na dvanáct.

Poučení : Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 23. března 2004

JUDr. P. R. předseda Ústavního soudu