1 As 19/2010

Plný text

1 As 19/2010 - 139
pokračování
[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ateliér pro životní prostředí, o. s., se sídlem [adresa] Praha 4, zastoupeného Mgr. P. Č., advokátem se sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 1. 2007, č. j. S-MHMP-385317/2006/OOP-V-978/R-275/Pra, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2009, č. j. 10 Ca 140/2007 – 35,

t a k t o :

I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2009, č. j. 10 Ca 140/2007 – 35 s e z r u š u j e .

II. Rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 30. 1. 2007, č. j. SMHMP385317/2006/OOP-V-978/R-275/Pra s e z r u š u j e a věc s e v r a c í žalovanému k dalšímu řízení.

III. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 7.200 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

IV. Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Úřad městské části Praha 6 (dále též „úřad městské části“) rozhodnutím ze dne 14. 8. 2006, č. j. MCP6/36966/2006, povolil, podle § 8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), pokácení v rozhodnutí specifikovaných dřevin. Učinil tak na základě žádosti hlavního města Prahy, H. K. a Pozemkového fondu České republiky (zastoupených společností Inženýring dopravních staveb a.s.), podané dne 17. 1. 2005 a doplněné dne 13. 4. 2006, a to z důvodu realizace akce „Městský okruh Myslbekova – Pelc-Tyrolka, stavba č. 0079 Špejchar – Pelc-Tyrolka“. Uvedeným rozhodnutím úřad městské části zároveň stanovil, že kácení musí být provedeno po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení předmětné stavby, nejdříve však od 1. 10. 2006 do 31. 3. 2007, a dále vždy v době vegetačního klidu, tj. od 1. 10. do 31. 3. Dále úřad městské části podle § 9 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny uložil hlavnímu městu Praze a Pozemkovému fondu České republiky provedení náhradní výsadby na blíže vymezených pozemcích.

[2] Žalovaný (dále též „magistrát“) v záhlaví specifikovaným rozhodnutím, vydaným podle § 59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) (dále jen „správní řád z roku 1967“), k odvolání žalobce změnil prvoinstanční rozhodnutí v části výroku týkající se časového vymezení kácení, a to vypuštěním slov „v době vegetačního klidu, tj.“.

[3] Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) v záhlaví vymezeným rozsudkem žalobu proti uvedenému rozhodnutí žalovaného zamítl. V odůvodnění tohoto rozsudku se mimo jiné zabýval i namítanou podjatostí pracovníků správních orgánů obou stupňů spočívající v tom, že hlavní město Praha bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské části, o této žádosti rozhodovali. Soud v této souvislosti odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu představovanou rozsudkem ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 – 67, č. 503/2005 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na stránkách www.nssoud.cz).

[4] Rozsudek městského soudu napadl kasační stížností žalobce (dále též „stěžovatel“). První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě o věci k právnímu názoru, který byl odlišný od právního názoru vysloveného ve výše zmíněném rozsudku č. j. 2 As 21/2004 – 67, a tak usnesením ze dne 21. 4. 2010, č. j. 1 As 19/2010 – 95, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s následující otázkou:

„Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci, jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, lze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 9 odst. 1 správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb.).“

[5] Rozšířený senát zodpověděl tuto otázku a rozhodl o vrácení věci k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu usnesením ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 19/2010 – 106.

[6] Nejvyšší správní soud dále podotýká, že obdobnou právní otázku za skutkově srovnatelných okolností řešil žalovaný a městský soud i ve dvou dalších věcech, o nichž jsou před Nejvyšším správním soudem vedena řízení pod sp. zn. 1 As 89/2010 a sp. zn. 1 As 68/2012. Nejvyšší správní soud nicméně nepovažoval za vhodné spojovat tyto věci ke společnému projednání, neboť ve věcech sp. zn. 1 As 89/2010 a sp. zn. 1 As 68/2012 vydal žalovaný napadená správní rozhodnutí v řízeních vedených již podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád z roku 2004“).

II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu

[7] Městský soud se předně zabýval žalobní námitkou, podle níž mělo být před vydáním napadeného rozhodnutí o povolení kácení dřevin zpracováno stanovisko EIA [procesem podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákona o posuzování vlivů na životní prostředí“)], což se nestalo. Dle městského soudu nelze ze zákona o ochraně přírody a krajiny dovodit, že by podmínkou vydání rozhodnutí podle § 8 odst. 1 tohoto zákona bylo vydání stanoviska EIA. Podle soudu si žalobce této skutečnosti byl vědom, a tak se de facto dovolával nutnosti vydání stanoviska EIA ještě před zahájením předmětného řízení o povolení ke kácení dřevin, a to v řízení, k jehož realizaci napadené rozhodnutí směřuje, tj. v řízení o umístění dané stavby. Takovou námitku by však bylo třeba vznést v rámci řízení o umístění stavby, v řízení o povolení ke kácení dřevin již nemá místo. Žalobce navíc podal návrh na vydání rozhodnutí o umístění stavby již dne 12. 10. 2001, tj. ještě před tím, než nabyl zákon o posuzování vlivů na životní prostředí účinnosti, a tak mohla být namítána toliko absence posouzení vlivů stavby na životní prostředí podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí. Žalovaný se sice dle městského soudu s takovou námitkou vznesenou žalobcem ve správním řízení vypořádal „ne zcela vyčerpávajícím způsobem“, přesto byl soud názoru, že žalobou napadené rozhodnutí v tomto ohledu obstojí.

[8] Rovněž s námitkou podjatosti pracovníků správních orgánů obou stupňů se dle městského soudu žalovaný vypořádal dostatečným způsobem. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004 – 67 městský soud konstatoval, že nelze akceptovat úvahu žalobce, podle níž skutečnost, že stavebníkem předmětné stavby je hlavní město Praha, bez existence dalších skutečností, jež by se vztahovaly ke konkrétním jmenovaným osobám a spočívaly v důvodné obavě z jejich ovlivňování, zakládá sama o sobě podjatost pracovníků odborů ochranu prostředí Úřadu městské části Prahy 6 a Magistrátu hl. m. Prahy.

III. Shrnutí argumentace obsažené v kasační stížnosti a ve vyjádření žalovaného

[9] Stěžovatel v kasační stížnosti předně namítl, že z napadeného rozsudku není zřejmé, proč by projednávaný záměr stavby městského okruhu nebyl záměrem, který podléhá posouzení EIA. Městský soud se dle stěžovatele dopustil nesprávného právního posouzení věci, jestliže dospěl k závěru, že povolení ke kácení dřevin není rozhodnutím nezbytným k realizaci záměru (tj. rozhodnutím majícím za podklad stanovisko EIA). Není zřejmé, proč by stanovisko EIA mělo být podkladem pro územní rozhodnutí, ale už ne pro rozhodnutí o povolení kácení dřevin. Městský soud tento svůj závěr řádně neodůvodnil a jeho rozhodnutí je v daném bodě nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

[10] Dále stěžovatel namítl, že správní rozhodnutí v obou stupních vydaly vyloučené osoby. Městský soud ve vztahu k této otázce pouze odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne č. j. 2 As 21/2004 – 67 a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování. Stěžovatel přitom podle svého tvrzení uváděl konkrétní důvody prokazující oprávněnost jeho obavy z podjatého rozhodování, kterými se však městský soud nezabýval; jeho rozsudek je tak nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Právní úprava podle stěžovatele vylučuje úřední osoby z rozhodování na základě pochybností o nepodjatosti, městský soud ji však dezinterpretoval a požadoval po něm, aby namísto odůvodněných obav dokazoval ovlivňování. Úvahu, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat o žádosti svého zaměstnavatele, má stěžovatel za naivní. Městský soud se nezabýval ani tím, že námitka podjatosti směřovala i proti řediteli magistrátu a že tedy ani on nemohl rozhodovat o své vlastní podjatosti.

[11] Stěžovatel konečně také namítl, že městský soud nesprávně posoudil jeho žalobní námitky, podle nichž se žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec nevypořádal s některými odvolacími důvody (námitkou podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně a tvrzenou nezákonností způsobenou neexistencí stanoviska EIA).

[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stanoviska EIA nejsou nezbytným podkladem pro vydání rozhodnutí podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Povinnost vycházet z uvedeného stanoviska při rozhodování o povolení kácení dřevin neplyne ani ze zákona o ochraně přírody a krajiny, ani z prováděcí vyhlášky č. 395/1992 Sb. K případnému vyvolání procesu EIA v řízení o povolení kácení dřevin z důvodu stavby nemá orgán prvního stupně ani potřebnou kompetenci. Navíc, rozhodnutí o povolení kácení je sice samostatným rozhodnutím, jeho vykonatelnost je však obvykle vázána na vydání příslušného stavebního povolení, tak jak je tomu i v tomto případě. Pokud by řízení o povolení stavby, která byla důvodem i pro řízení a žalované rozhodnutí o kácení, podléhalo procesu EIA, má stěžovatel možnost účasti v tomto procesu, tak jako i účasti v samotném řízení o povolení stavby. Na svém právu tedy nemůže být zkrácen.

[13] Ve vztahu k otázce podjatosti se žalovaný ztotožnil se závěry vyvozenými v uvedeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu s tím, že žalobce v daném případě neuvedl žádné další konkrétní skutečnosti svědčící o podjatosti pracovníků správních orgánů obou stupňů. Dle žalovaného námitka podjatosti vznesená stěžovatelem ve správním řízení dokonce ani nebyla způsobilá vyvolat procesní postup posuzování možné podjatosti úředních osob o věci rozhodujících či se na rozhodování podílejících. A to právě pro svou obecnost a nekonkrétnost a dále z toho důvodu, že námitka směřovala proti zákonem předpokládanému a vyžadovanému postupu rozhodování orgánu státní správy, který je pro rozhodování ve věci místně a věcně příslušný. K takové námitce by proto zcela stačilo zaujmout stanovisko v odůvodnění rozhodnutí o odvolání.

IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[14] Kasační stížnosti je důvodná.

[15] Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkami týkajícími se podjatosti pracovníků správních orgánů rozhodujících ve věci. Přitom nejprve posoudil, zda napadený rozsudek není ve vztahu k žalobním námitkám týkajícím se této otázky nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů (IV.A.1). Následně shrnul závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ohledně tzv. „systémového rizika podjatosti“ úředníků územního samosprávného celku rozhodujícího ve věci, která se týká tohoto celku (IV.A.2). Tyto závěry poté aplikoval na nyní posuzovanou věc (IV.A.3). Konečně také posoudil kasační námitky, podle nichž mělo být v této věci jedním z podkladů rozhodnutí o kácení dřevin rovněž stanovisko EIA (IV.B).

IV.A.1 Posouzení, zda městský soud vypořádal přezkoumatelným způsobem žalobní námitky týkající se podjatosti příslušných úředníků

[16] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku zejména v tom, že městský soud vypořádal tvrzenou podjatost pracovníků úřadu městské části a žalovaného „nekonkrétně“, tj. „paušálním“ odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004 – 67. Stěžovatel namítá, že uváděl konkrétní obavy ohledně jejich možného ovlivňování, jimiž se městský soud nezabýval.

[17] Jak Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu, stěžovatel vznesl námitku podjatosti pracovníků správních orgánů obou stupňů ve svém odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části o povolení kácení dřevin. Odůvodnil ji odkazem na „závislost všech pracovníků úřadu městské části na politickém vedení Prahy 6, které výstavbu městského okruhu výrazně prosazuje“. K tomu dodal, že v úvahu je třeba vzít také nesamostatnost uvedené městské části vůči hlavnímu městu Praha, které je stavebníkem. Z této skutečnosti dovozoval nezákonnost odvoláním napadeného rozhodnutí „v samotném jeho základu“. Zároveň vznesl (z téhož důvodu) námitku podjatosti vůči všem pracovníkům odvolacího orgánu a požadoval, aby vůči němu nadřízený orgán určil jiný správní orgán příslušný k vyřízení tohoto odvolání.

[18] Ze správního ani ze soudního spisu není patrné, že by stěžovatel tuto námitku někdy v průběhu správního řízení dále rozvedl. Rovněž v žalobě (a stejně tak i v kasační stížnosti) zůstaly jeho námitky na úrovni obecných tvrzení o „výrazném prosazování“ výstavby pražského městského okruhu politickou reprezentací Městské části Praha 6 a Hlavního města Praha a o kariérní a finanční závislost dotčených úředníků na tomto politickém vedení. Stěžovatelem uplatněná námitka podjatosti tak v zásadě vycházela z koncepce tzv. „systémové podjatosti“ úředníků samosprávných celků (zastánci této koncepce argumentují, že na úředníky územních samosprávných celků je třeba automaticky nahlížet jako na podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný celek, jehož jsou zaměstnanci).

[19] Jestliže v reakci na takto obecně formulovanou námitku městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004 – 67 a dodal, že stěžovatelem uváděné skutečnosti nezakládají samy o sobě podjatost pracovníků odborů ochranu prostředí Úřadu městské části Prahy 6 a Magistrátu hl. m. Prahy, pak zcela jistě nelze hovořit o tom, že by napadený rozsudek městského soudu byl v daném bodě nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů; rozsudkem č. j. 2 As 21/2004 – 67 totiž Nejvyšší správní soud odmítl koncepci „systémové“ podjatosti úředníků územních samosprávných celků (jinou otázkou ovšem je, zda danou námitku městský soud posoudil věcně správně; k tomu blíže viz níže).

[20] Nejvyšší správní soud nicméně připouští, že napadený rozsudek je částečně nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů, neboť městský soud na str. 67 jeho odůvodnění odkazuje na rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 22. 6. 2007, č. j. 500/896/503 21/07, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele proti usnesení ředitele Magistrátu hl. m. Prahy, jež se sice týkalo námitky podjatosti vznesené stěžovatelem proti příslušným zaměstnancům žalovaného, avšak zjevně v jiné věci, v níž v prvním stupni rozhodoval Úřad městské části Praha 7. Městský soud se také nijak nezabýval žalobní námitkou, podle níž neměl o námitce podjatosti rozhodovat ředitel magistrátu, tj. osoba, u níž byla podjatost také namítána.

IV.A.2 Závěry rozšířeného senátu NSS ohledně tzv. „systémového rizika podjatosti“ úředníků územních samosprávných celků

[21] Výše dovozená částečná nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu však nebrání Nejvyššímu správnímu soudu, aby se zabýval tím, zda městský soud správně věcně posoudil otázku podjatosti příslušných zaměstnanců správních orgánů obou stupňů. K jádru sporu mezi stěžovatelem a žalovaným ohledně této otázky se totiž městský soud vyjádřil jasně a srozumitelně.

[22] Městský soud při posouzení dané otázky vycházel z výše opakovaně zmiňovaného rozsudku č. j. 2 As 21/2004 – 67, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že „v projednávané věci podala žádost o pokácení stromu obec a o této žádosti rozhodoval orgán obce, městský úřad. Příslušnost tohoto orgánu vydat rozhodnutí o takové žádosti je založena ust. § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., přičemž z ust. § 75 odst. 2 téhož zákona vyplývá, že rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce, jakožto jednotky územní samosprávy, vykonává působnost v oblasti státní správy, která na něj byla v souladu s uvedeným zákonem, a tedy postupem aprobovaným čl. 105 Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé řadě dalších oblastí, např. ve věcech stavebního řízení, živnostenského podnikání, požární ochrany apod. V mnoha případech přitom i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného orgánem obce je obec sama. Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku. Pracovník takového orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako úředník územně samosprávného celku, mezi jehož základní povinnosti podle zákona č. 312/2002 Sb. patří mj. dodržovat ústavní pořádek, právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu správních činností veřejný zákon, jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování [§ 16 odst. 1 písm. a), b), c) a f) cit. zákona]. Tyto povinnosti pak má úředník i při výkonu státní správy, která byla na orgán samosprávy zákonem přenesena (§ 2 odst. 3 cit. zákona). Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti úředníků územních samosprávných celků takto explicitně vypočítává, je podle Nejvyššího správního soudu třeba vnímat právě i v souvislosti s tím, že tito úředníci jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto jejich zaměstnavatelů. Nejvyšší správní soud je tak přesvědčen, že pouze tato situace, která je zákonem výslovně připuštěna, předpokládána a vyžadována, nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného celku, a to i přes pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či z toho plynoucí jistou finanční závislost. Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech dány, musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.“

[23] Chybnost úvahy o podjatosti pracovníků orgánu obce spočívala podle citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu rovněž v tom, že „v případě jejího uznání by došlo k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy de facto vyloučení celého správního orgánu, což však správní řád ve svém ust. § 9 nepřipouští. Správní řád ani zákon č. 114/1992 Sb., který je ke správnímu řádu ve vztahu speciálního právního předpisu, nepočítají s možností přenést působnost rozhodnout v konkrétní věci na jiný správní orgán, ani s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost k rozhodnutí ve věci atrahoval. Takovou úpravu ostatně neobsahují ani zákon č. 128/2000 Sb. a zákon č. 129/2000 Sb. Uvedené předpisy naopak obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené státní správy orgány územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru nad výkonem přenesené působnosti, za jejichž použití by bylo možno eliminovat případné excesy spočívající v „nadržování“ vlastní obci či kraji (srov. § 126 zákona č. 128/2000 Sb. a § 81 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.).“

[24] Nejvyšší správní soud tedy v uvedeném rozsudku v zásadě dovodil, že vztah zaměstnance obce (kraje) k jeho zaměstnavateli nemá sám o sobě takovou povahu, že by vyvolával pochyby o jeho podjatosti při rozhodování ve správním řízení ve věcech, na nichž má daný územní samosprávný celek zájem. K tomu, aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka v takových případech byly dány, požadoval existenci dalších skutečností.

[25] Městský soud posoudil žalobu v souladu s tímto právním názorem. V nynější věci rozhodující senát Nejvyššího správního soudu ovšem s tímto právním názorem nesouhlasil, a tak inicioval řízení před rozšířeným senátem zdejšího soudu, v němž jej zpochybnil (blíže viz usnesení NSS č. j. 1 As 19/2010 – 95).

[26] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v tomto řízení rozhodl usnesením č. j. 1 As 19/2010 – 106, v němž sice na jednu stranu odmítl „přísné pojetí systémové podjatosti“ (zastávané prvním senátem), avšak zároveň poměrně významně modifikoval závěry plynoucí z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu k dané otázce.

[27] Rozšířený senát tak sice na jedné straně dospěl k závěru, že „v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji 'systémovou podjatost'“, zároveň však uvedl, že je u něho dáno „systémové riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti „posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají.“ Důvod pochyb o nepodjatosti takového úředníka je tak dán tehdy, „je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“ K pochybám o nepodjatosti přitom podle rozšířeného senátu postačí i „poměrně nízká míra podezření“, neboť „existence 'systémového rizika podjatosti' je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a 'podezřívavosti' při posuzování důvodů pro vyloučení pracovníka správního orgánu (úřední osoby) z úkonů v řízení.“ Důvody k uvedenému podezření mohou představovat „takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušného pracovníka správního orgánu (úřední osobu) prostřednictvím jeho zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku“ (viz body [54] až [55] cit. usnesení Nejvyššího správního soudu).

[28] Skutečnostmi zakládajícími pochybnosti o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku pak „mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele příslušného pracovníka správního orgánu (úřední osoby). Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod.“ Za určitých okolností však uvedenou skutečností může být už jen „samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy.“ Zjevně a bez dalšího uvedenými skutečnostmi budou „podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušného pracovníka správního orgánu (úřední osoby) prostřednictvím jeho zaměstnaneckého vztahu“ (bod [55] uvedeného usnesení).

[29] Oproti tomu „signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“ zpravidla nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude mít dopad na tento celek. Proto např. nebude zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna (typicky tím, že stavba bude zbudována na pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím), půjdeli o běžné, obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné dotčení“ (bod [56] citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu).

[30] Jakkoliv tedy rozšířený senát Nejvyššího správního soudu odmítl pojetí, v němž by byli úředníci územního samosprávného celku automaticky vyloučeni z rozhodování ve věcech, které mají dopady na tento celek, přesto je zřejmé, že jeho rozhodnutí představuje nemalý posun oproti pozici, kterou zdejší soud zaujal v rozsudku č. j. 2 As 21/2004 – 67. To je patrné zejména z pasáže citovaného usnesení, v níž rozšířený senát kritizuje neduhy současného českého modelu územní veřejné správy a zdůrazňuje nutnost promítnout povědomí o jejich existenci do rozhodování o podjatosti úředníků obcí a krajů. Podle rozšířeného senátu tak v „soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze „systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. (…) Proto je nezbytné podezření vyplývající z existence „systémového rizika podjatosti“ brát velmi vážně a s ohledem na smysl a účel § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 (resp. § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004) v pochybnostech dát přednost vyloučení všech pracovníků správního orgánu (úředních osob) příslušného správního orgánu z úkonů v řízení“ (bod [59] rozhodnutí rozšířeného senátu).

IV.A.3 Posouzení otázky, zda pracovníci správních orgánů rozhodující ve věci byli podjatí

[31] Nejvyšší správní soud nejprve podotýká, že nepřehlédl, že žalovaný se v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádal s námitkou podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně (vznesenou stěžovatelem v jeho odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části) poukazem na rozhodnutí ředitele Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 6. 11. 2006, č. j. SMHMP412835/2006. Ředitel magistrátu přitom v tomto rozhodnutí (kromě jiného) uvedl, že k námitce podjatosti úředníků městské části Praha 6 nebude přihlížet, neboť ta byla v rozporu s § 10 správního řádu z roku 1967 vznesena až v odvolacím řízení, ačkoliv obsah námitky byl stěžovateli znám již během celého řízení vedeného před správním orgánem prvního stupně. Nejvyšší správní soud má však za to, že § 10 správního řádu z roku 1967 nelze interpretovat tak, že se správní orgán neměl důvody zakládajícími podjatost úřední osoby vůbec zabývat, jestliže na ně účastník řízení nepoukázal bezprostředně poté, co se o nich dozvěděl. O námitce podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně uplatněné až v odvolání už sice nemělo význam rozhodovat samostatným usnesením, v rozhodnutí o odvolání však bylo nutno posoudit, zda napadené prvostupňové rozhodnutí nebylo vydáno vyloučenými pracovníky, a pokud by tomu tak bylo, zda se nejednalo o vadu, která měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

[32] Městský soud se tedy mohl zabývat otázkou podjatosti zaměstnanců správních orgánů obou stupňů. Posouzení této otázky provedené městským soudem však vycházelo z judikatury zdejšího soudu, která byla usnesením rozšířeného senátu NSS č. j. 1 As 19/2010 – 106 částečně modifikována. Nejvyšší správní soud proto přistoupil ke zhodnocení otázky podjatosti dotčených úředníků z hlediska kritérii popsaných v předmětném usnesení rozšířeného senátu, tedy zda stěžovatel uváděl nějaké konkrétní skutečnosti, které by relevantním způsobem svědčily o politické „citlivosti“ věci, v níž správní orgány rozhodovaly, případně zda už jen samotná povaha a podstata této věci postačovala k závěru o podjatosti pracovníků úřadu městské části a magistrátu.

[33] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že považuje za skutečnost obecně známou, že pražský městský okruh představuje velmi významnou a silně kontroverzní stavbu, která je předmětem četných sporů (ať již ohledně toho, v jaké podobě má být uskutečněna, nebo dokonce zda je výstavba městského okruhu, či některých jeho částí, vůbec zapotřebí). Nelze přehlédnout, že se proto městský okruh stal významným politickým tématem, které již dlouhou dobu nerezonuje pouze v pražské komunální politice, ale i na celorepublikové úrovni (typicky v nedávné době v souvislosti s problémy okolo dostavby tunelového komplexu Blanka). Jedná se tak o notorietu známou celostátně, tedy i zdejšímu soudu (k otázce, co lze považovat za skutečnosti soudu či správnímu orgánu obecně známé, případně známé z úřední činnosti, a k rozlišení notoriet známých celostátně a notoriet známých místně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2011, č. j. 1 As 33/2011 – 58, č. 2312/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud má zároveň za to, že již jen z těchto důvodů je na místě v některých řízeních týkajících se pražského městského okruhu učinit závěr o tom, že je v nich překročena ona kritická míra „systémového rizika podjatosti“, jak o ní hovoří usnesení zdejšího soudu č. j. 1 As 19/2010 – 106.

[34] V nyní posuzovaném správním řízení tomu tak ale nebylo. Nutno připomenout, že předmětem tohoto řízení byla žádost o povolení kácení dřevin. O daném povolení sice bylo rozhodováno v souvislosti s realizací části městského okruhu, avšak Nejvyšší správní soud vidí kvalitativní rozdíl mezi rozhodováním o povolení kácení dřevin podle § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny a např. rozhodováním o umístění stavby. Lze předpokládat, že politický tlak na určitý výsledek řízení se v případě takové stavby soustředí spíše na prvně zmíněné řízení (případně na řízení o vydání stavebního povolení nebo na řízení, v nichž jsou vydávána některá závazná stanoviska sloužící jako podklad pro vydání územního rozhodnutí). Řízení o povolení kácení dřevin ale bylo zahájeno až po vydání rozhodnutí o umístění stavby, úřad městské části v rozhodnutí, kterým kácení povolil, zároveň stanovil, že kácení musí být provedeno po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení předmětné stavby, a otázky, které v tomto řízení správní orgány řešily, byly spíše „technického“ charakteru. Za těchto okolností nelze učinit závěr o tom, že by existovalo „systémové riziko podjatosti“ příslušných úředníků již z povahy dané věci.

[35] Stěžovatel zároveň zůstal jak ve správním, tak v soudním řízení na úrovni obecných tvrzení o „výrazném prosazování“ výstavby pražského městského okruhu ze strany politického vedení Městské části Praha 6 a Hlavního města Prahy. Neodkázal na žádné konkrétní jevy v politické či mediální sféře, které by naznačovaly zvýšený zájem o výsledek daného řízení (o povolení kácení dřevin) ze strany osob schopných ovlivnit jednání dotčených územních samosprávných celků.

[36] Nelze tak učinit závěr, že by pracovníci úřadu městské části a magistrátu byli vyloučeni z projednávání a rozhodování této věci.

IV.B Posouzení námitek, podle nichž jedním z podkladů rozhodnutí o kácení dřevin mělo být stanovisko EIA

[37] Stěžovatel (vedle podjatosti příslušných úředníků) v žalobě namítal, že jedním z podkladů pro rozhodnutí o povolení kácení dřevin mělo být stanovisko EIA. Dle stěžovatele se žalovaný s touto odvolací námitkou ve svém rozhodnutí nevypořádal, což představuje další z vad jeho rozhodnutí, pro něž mělo být městským soudem zrušeno.

[38] Jak je patrno ze správního a soudního spisu, žalovaný příslušnou odvolací námitku vypořádal konstatováním, podle nějž vydání stanoviska EIA nebylo předmětem daného správního řízení. Blíže svou argumentaci rozvinul až ve vyjádření v žalobě a ve vyjádření ke kasační stížnosti. Městský soud se s žalovaným ztotožnil. Uvedl sice, že odůvodnění napadeného správního rozhodnutí není „zcela vyčerpávající“, ale i tak jej považoval za dostatečné. Vyšel přitom z argumentace obsažené ve vyjádření žalovaného k žalobě.

[39] K tomu Nejvyšší správní soud předně uvádí, že na rozdíl od městského soudu považuje rozhodnutí žalovaného v tomto bodě za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Souhlasí přitom se stěžovatelem v tom, že důvody uvedené žalovaným v jeho rozhodnutí byly „mimoběžné“ k odvolací námitce. Stěžovatel v odvolání namítal, že napadené rozhodnutí bylo vydáno bez toho, že by existovalo stanovisko EIA, ačkoliv se jednalo o rozhodnutí směřující k realizaci záměru výstavby městského okruhu, tedy záměru podléhajícího postupu podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Stěžovatel sice výslovně nezmínil žádné zákonné ustanovení, avšak z formulace odvolací námitky bylo patrné, že odkazuje na ustanovení § 10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, podle nějž bez stanoviska (tj. bez stanoviska EIA) nelze vydat rozhodnutí nebo opatření nutná k provedení záměru v žádném správním ani jiném řízení nebo v jiném postupu podle zvláštních právních předpisů. Spornou otázkou tak bylo, zda závěry formulované ve stanovisku EIA měly být podkladem pro vydání rozhodnutí v daném správním řízení. Je přitom evidentní, že předmětem daného řízení bylo povolení kácení dřevin, konstatování, že vydání stanoviska EIA nebylo jeho předmětem, tak nijak nezodpovídá otázku, zda stanovisko EIA nemělo být jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí o povolení kácení dřevin. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu zároveň platí, že nelze nahrazovat deficity odůvodnění správního orgánu až ve vyjádření k žalobě (či dokonce až ve vyjádření ke kasační stížnosti). Žalobní námitka, podle níž bylo rozhodnutí žalovaného v daném bodě nepřezkoumatelné, tak byla důvodná, a městský soud pochybil, jestliže z tohoto důvodu nezrušil napadené rozhodnutí.

[40] Nejvyššímu správnímu soudu proto nepřísluší vyjadřovat se věcně k otázce, zda mělo být stanovisko EIA podkladem pro rozhodnutí v nyní posuzovaném řízení. Toliko obiter dictum však poukazuje na svůj rozsudek ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 91/2009 – 83, v němž se zabýval právě otázkou, zda stanovisko EIA má být využito a zohledněno pouze pro rozhodování ve stavebním řízení (v rozhodnutí o umístění stavby, ve stavebním povolení), nebo zda závěry formulované v tomto stanovisku mají být podkladem v každém navazujícím správním řízení probíhajícím podle zvláštních (tzv. složkových) zákonů. Dovodil přitom, že posléze uvedená varianta je správná. V daném případě tak konstatoval, že stanovisko EIA musí být „závazným podkladem pro rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle § 12 a § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny a má být zohledněno v napadeném rozhodnutí v rozsahu, v jakém se vztahuje k posuzovanému předmětu řízení, tj. v rozsahu posouzení vlivů dálnice D8, úsek Lovosice – Řehlovice, na krajinný ráz a na zvláště chráněné území.“

V. Závěr a náklady řízení

[41] S ohledem na shora uvedené rozhodl Nejvyšší správní soud o zrušení napadeného rozsudku. Stěžovatel kasační stížností požadoval zrušení rozsudku městského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení. Tento návrh odpovídal pravomoci Nejvyššího správního soudu v době podání kasační stížnosti (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Dnem 1. 1. 2012 však nabyla účinnosti novela soudního řádu správního provedená zákonem č. 303/2011 Sb. Podle § 110 odst. 1 s. ř. s. v nyní platném znění dospěje-li Nejvyšší správní soud k tomu, že kasační stížnost je důvodná, rozsudkem zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení, pokud ve věci sám nerozhodl způsobem podle odst. 2. Podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může podle povahy věci sám rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu nebo vyslovení jeho nicotnosti; ustanovení § 75, § 76, a § 78 se použijí přiměřeně.

[42] Pravomoc Nejvyššího správního soudu k současnému zrušení rozhodnutí správního orgánu není vázána na návrh stěžovatele; je to tento soud, který zváží, zda je namístě pouze zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, či zda je racionální současné zrušení rozhodnutí správního orgánu.

[43] V daném případě dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného je částečně nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodu (žalovaný nevypořádal námitku, podle níž jedním z podkladů pro rozhodnutí o povolení kácení dřevin mělo být stanovisko EIA). Rozhodnutí žalovaného by z tohoto důvodu mělo být městským soudem zrušeno, na čemž nemůže nic změnit jakékoliv doplnění řízení. Městský soud by s odkazem na tento rozsudek pouze přenesl závazný právní názor svým novým rozsudkem správním orgánům.

[44] Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek městského soudu. Věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. a § 78 odst. 3 užitého přiměřeně na základě tohoto ustanovení současně zrušil žalobou napadené rozhodnutí žalovaného. Žalovanému podle § 78 odst. 4 s. ř. s. kasační soud věc vrací k dalšímu řízení, v němž je podle odst. 5 téhož ustanovení vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným.

[45] Nejvyšší správní soud tak je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle § 60 odst. 1, § 120 s. ř. s. má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Tyto náklady jsou tvořeny částkou 7.200 Kč za 3 úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2012, přičemž za jeden úkon přísluší částka 2.100 Kč [§ 7, § 9 odst. 3 písm. f) advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů činí podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu 300 Kč k jednomu úkonu. Od placení soudních poplatků z žaloby a z kasační stížnosti byl stěžovatel osvobozen usnesením městského soudu ze dne 3. 9. 2009, č. j. 10 Ca 140/2007 – 77.

[46] Pokud jde o úkony právní služby, vycházel soud ze skutečnosti, že stěžovatel byl v řízení zastoupen nejprve advokátem JUDr. Petrem Kužvartem, se sídlem Za Zelenou liškou 967/B, Praha 4, později Mgr. P. Č.. Zvoleným advokátům přísluší odměna za tyto úkony právní služby: převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby a sepsání kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu]. Odměna za zastoupení advokátem tak činí 7.200 Kč (včetně paušálu). Zástupci v řízení nedoložili potvrzení o tom, že jsou plátci daně z přidané hodnoty (Mgr. P. Č. výslovně uvedl, že není), soud tedy zvýšení odměny o tuto daň nebral v úvahu.

[47] Celkovou částku nákladů řízení ve výši 7.200 Kč je žalovaný povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho nynějšího zástupce.

[48] Žalovaný nebyl ve věci úspěšný, a tak nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 ve spojitosti s § 120 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 30. ledna 2013

JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012, čj. 1 As 19/2010-106)

Úřad městské části Praha 6 (správní orgán I. stupně) na základě žádosti hlavního města Prahy, H. K. a Pozemkového fondu České republiky ze dne 17. 1. 2005 a jejího doplnění ze dne 13. 4. 2006 povolil dne 14. 8. 2006 pokácení vyjmenovaných dřevin na pozemcích p. č. 2003, 689 a 691 v katastrálním území [k.ú.] a parc. č. [parcela] a 4011/1 v katastrálním území [k.ú.], a to z důvodu realizace akce "Městský okruh Myslbekova - Pelc Tyrolka, stavba č. 0079 Špejchar - Pelc Tyrolka". Současně tímto rozhodnutím správní orgán I. stupně stanovil, že kácení musí být provedeno po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení předmětné stavby, nejdříve však od 1. 10. 2006 do 31. 3. 2007, a dále vždy v době vegetačního klidu, tj. od 1. 10. do 31. 3. Dále správní orgán I. stupně podle § 9 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, uložil hlavnímu městu Praze a Pozemkovému fondu České republiky provedení náhradní výsadby na pozemcích parc. č. [parcela] v katastrálním území [k.ú.], parc. č. [parcela] v katastrálním území [k.ú.] a parc. č. [parcela] v katastrálním území [k.ú.].

V odvolání žalobce mimo jiné namítl, že rozhodnutí bylo vydáno vyloučenými úředními osobami, a to s ohledem na závislost všech pracovníků úřadu městské části na politickém vedení Prahy 6, které výstavbu městského okruhu výrazně prosazuje. V úvahu je třeba vzít též nesamostatnost městské části vůči hlavnímu městu Praze jako celku, které je stavebníkem. Kvůli tomu, že samotné hlavní město je stavebníkem, žalobce současně vznesl námitku podjatosti vůči všem pracovníkům odvolacího orgánu a požádal o určení jiného věcně a funkčně příslušného úřadu k vyřízení jak odvolání, tak i podané žádosti.

Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 1. 2007 podle § 59 odst. 2 správní řádu z roku 1967 k odvolání žalobce změnil rozhodnutí I. stupně v části výroku týkající se časového vymezení kácení, a to vypuštěním slov "v době vegetačního klidu, tj.".

V odůvodnění tohoto rozhodnutí žalovaný k námitce podjatosti úředníků odvolacího orgánu vznesené žalobcem odkázal na rozhodnutí ředitele žalovaného ze dne 6. 11. 2006, podle něhož ředitel odboru ochrany prostředí Ing. arch. J. W. nebyl vyloučen z řízení ve věci povolení kácení dřevin rostoucích mimo les v souvislosti s předmětnou stavbou. Ředitel žalovaného vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004-67, č. 503/2005 Sb. NSS, a dospěl k závěru, že pouze v důvodu zaměstnaneckého poměru úřednictva k účastníku řízení nelze shledat možnou podjatost pracovníků správních orgánů obou stupňů. Zároveň dodal, že k námitce podjatosti úředníků městské části Praha 6 nebude přihlížet, neboť ta byla v rozporu s § 10 správního řádu z roku 1967 vznesena až v odvolacím řízení, ačkoliv obsah námitky byl žalobci znám již během celého řízení vedeného před správním orgánem I. stupně. Dále žalovaný v odůvodnění rozhodnutí o odvolání poukázal na rozhodnutí ze dne 13. 11. 2006, kterým ředitel odboru ochrany prostředí magistrátu vyslovil, že úředníci žalovaného zařazení v odboru ochrany prostředí nejsou vyloučeni z řízení ve věci povolení kácení dřevin rostoucích mimo les v souvislosti s předmětnou stavbou.

Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 3. 2009, čj. 10 Ca 140/2007-35, žalobu proti uvedenému rozhodnutí žalovaného zamítl. V odůvodnění tohoto rozsudku se městský soud mimo jiné zabýval i namítanou podjatostí pracovníků správních orgánů obou stupňů spočívající v tom, že hlavní město bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské části, o této žádosti rozhodovali. Soud v této souvislosti odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu představovanou shora citovaným rozsudkem čj. 2 As 21/2004-67. Podle této judikatury by v uvedených případech musela ke vzniku pochybností o podjatosti přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. Takové okolnosti, jež by se vztahovaly ke konkrétním jmenovaným osobám, však podle městského soudu v žalobě ani ve správním řízení tvrzeny nebyly.

V kasační stížnosti žalobce (stěžovatel) ve vztahu k otázce podjatosti namítl, že správní rozhodnutí v obou stupních vydaly vyloučené osoby. Městský soud podle žalobce pouze odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování. Právní úprava podle žalobce vylučuje úřední osoby z rozhodování na základě pochybností o nepodjatosti, městský soud ji však dezinterpretoval a požadoval po žalobci, aby namísto odůvodněných obav dokazoval ovlivňování. Úvahu, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat o žádosti svého zaměstnavatele, má však žalobce za naivní. Žalobce podle svého tvrzení uváděl konkrétní důvody prokazující oprávněnost jeho obavy z podjatého rozhodování, správní orgány ani městský soud však na ně nereflektovaly.

První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru vysloveného dříve v právě výše citovaném rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, na jehož odůvodnění odkazuje i městský soud v nyní posuzované věci.

Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu je podle prvního senátu postavena na úvaze, že přistoupil-li zákonodárce k řešení, jež připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu či povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku, pak takový stav nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti jeho pracovníka. Aby byly dány pochybnosti o podjatosti, musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele.

Podle prvního senátu však smysl právního institutu vyloučení úřední osoby z rozhodování spočívá v zamezení tomu, aby se podjaté osoby bezprostředně podílely na výkonu státní správy. Posouzení podjatosti by mělo být nazíráno principem, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a že ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Integrální součástí práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), je garance toho, aby ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná osoba, ať již soudce či úřední osoba ve správních řízeních. Nestrannost a nezaujatost této osoby je jistě jedním z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů práva v právo a v právní stát.

Dále první senát uvedl, že podle § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 je pracovník správního orgánu "vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti". S možnou podjatostí zde počítá správní řád v podstatě u jakékoliv úřední osoby, tedy takové, která se aktivně a bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správního orgánu. Výkonem pravomoci je z tohoto pohledu nutno rozumět nejen její podíl na formálním správním řízení, ale i na jednotlivých úkonech, v rámci nichž činí tyto osoby jistá správní uvážení, která se pak promítají v materiální podobě v právní sféře účastníků řízení.

Podmínkou vyloučení z rozhodování je podle prvního senátu nalezení důvodného předpokladu, že tato osoba může mít pro svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na výsledku řízení. Na pojem poměr k věci v širším smyslu však nelze pohlížet jen subjektivně jako na individuální zájem na výsledku řízení například z důvodu kladných či negativních vztahů úřední osoby s účastníky řízení či z důvodu ekonomické závislosti na některém z účastníků řízení.

Kategorii nestrannosti, která neexistenci poměru k věci předpokládá, je nutno podle názoru prvního senátu vnímat také v rovině objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to, zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly vést k legitimním pochybnostem o tom, že tato osoba určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje. V tomto směru první senát poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 1996, sp. zn. I. ÚS 167/94, č. 127/1996 Sb. ÚS.

Dále první senát odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 105/01, č. 98/2001 Sb. ÚS, v němž se uvádí, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního. To znamená, že otázka podjatosti nemůže být postavena nikdy zcela najisto. Nelze ovšem vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou.

Rovněž judikatura Evropského soudu pro lidská práva vychází podle prvního senátu z dvojího testu posuzování nestrannosti soudce, přičemž závěry zde vyslovené lze vztáhnout i na posouzení nestrannosti rozhodující úřední osoby. Subjektivní test je založen na základě osobního přesvědčení soudce v dané věci, objektivní test sleduje existenci dostatečných záruk, že je možno v tomto ohledu vyloučit jakoukoliv legitimní pochybnost (srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994, Saraiva de Carvalho proti Portugalsku, stížnost č. 15651/89, Series A, č. 286-B, či rozsudek ze dne 20. 5. 1998, Gautrin a další proti Francii, stížnosti č. 21257, 21258, 21259 a 21260/93, Reports 1998-III).

První senát rovněž poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, čj. 6 As 24/2007-89. V něm byl s odkazem na dosavadní judikaturu správních soudů učiněn závěr, podle něhož pracovníci obecního úřadu jsou vyloučeni z projednávání a rozhodování věci, pokud by měla obec jako jejich zaměstnavatel bezprostřední a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydaného v přenesené působnosti daný tím, že by se od takového rozhodnutí odvíjel majetkový přínos pro obec. Rozhodnutí orgánu samosprávy však v tehdy souzené věci nebylo motivováno zjevně soukromým zájem zaměstnavatele, takže uvedený judikát nelze beze zbytku vztáhnout na posuzovanou věc.

K podjatosti úředních osob se podle prvního senátu vyjádřil Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, čj. 2 As 29/2007-74, č. 1465/2008 Sb. NSS, v němž byl řešen vztah zastupitele obce vůči jejím úředním osobám, které rozhodují při výkonu přenesené působnosti v přestupkovém řízení. I toto rozhodnutí není zcela přiléhající na posuzovanou věc, nicméně jako podmínku pro vyloučení úředních osob z rozhodování ve správním řízení taktéž zdůrazňuje závislost mezi osobami, která rozhoduje a o níž je rozhodováno.

Dále první senát poukázal na skutečnost, že shora citovaný rozsudek čj. 2 As 21/2004-67 se vyjádřil k otázce podjatosti úředních osob v době, kdy neexistovala dnes již konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící vyloučení soudců z rozhodování, pokud by věc měl řešit senát či soudci ve sporu, kde je žalovaným samotný soud, u něhož soudci působí, nebo jeho předseda. V usneseních ze dne 29. 2. 2008, čj. Nad 4/2008-47, a ze dne 20. 8. 2009, čj. Nao 42/2009-21, totiž Nejvyšší správní soud dovodil, že směřuje-li žaloba proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního orgánu I. stupně, jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni všichni soudci specializovaných správních senátů tohoto soudu. V těchto judikátech Nejvyšší správní soud zdůraznil, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a že ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt.

Naprosto stejné zásady, jimiž je ovládáno posuzování vyloučení soudců z rozhodování, musí být podle prvního senátu použity i při posouzení případného vyloučení z rozhodování úředních osob, jež se účastní rozhodování ve správním řízení. Vždyť předpokladem faktického uplatnění zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí je, aby rozhodující osoba nebyla v žádné závislosti k jednomu z účastníků řízení. Nelze nalézt rozumný důvod, pro který by se mělo na případné vyloučení úředních osob z rozhodování nahlížet odlišně od soudců. Jestliže jsou na soudce kladena tak přísná zákonná kritéria při posuzování jejich možné podjatosti, pak tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kritéria pro exekutivní aparát. Rozhodovala-li by tedy úřední osoba věc, která se jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti k účastníku řízení, pak musí nastoupit obdobný mechanizmus jako ve zmíněném rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.

První senát tedy dospěl k závěru, že městský soud v dané věci nesprávně zodpověděl právní otázku podjatosti pracovníků správního orgánu. Podle prvního senátu totiž závislost na osobě, v jejíž věci pracovníci správního orgánu rozhodovali, způsobila principiálně jejich vyloučení z rozhodování. Proto první senát shledal důvod pro judikatorní odklon od shora citovaného rozsudku čj. 2 As 21/2004-67 a věc postoupil rozšířenému senátu. Chtěl, aby se rozšířený senát odchýlil od dosavadní judikatury a zaujal právní názor, že rozhoduje li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci, jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, nelze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti pracovníka správního orgánu dle § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.

Plný text

č. j. 1 As 19/2010 - 100

U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. J. B. a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ateliér pro životní prostředí, o. s., se sídlem Ve [adresa] zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému: Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 1. 2007, č. j. S-MHMP-385317/2006/OOP-V-978/R-275/Pra, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2009, č. j. 10 Ca 140/2007 - 35,

t a k t o :

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

[1] Výše uvedeným rozhodnutím žalovaný podle § 59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen správní řád), k odvolání žalobce změnil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 6 ze dne 14. 8. 2006, č. j. MCP6/36966/2006, kterým správní orgán prvního stupně na základě žádosti hlavního města Prahy, H. K. a Pozemkového fondu České republiky, povolil pokácení vyjmenovaných dřevin na pozemcích parc. č. [parcela] a 691 v katastrálním území [k.ú.], a parc. č. [parcela] a 4011/1 v katastrálním území [k.ú.], a to z důvodu realizace akce „Městský okruh Myslbekova – Pelc-Tyrolka, stavba č. 0079 Špejchar – Pelc-Tyrolka“; současně jím úřad městské části stanovil, aby kácení bylo provedeno po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení předmětné stavby, nejdříve však od 1. 10. 2006 do 31. 3. 2007, a dále vždy v době vegetačního klidu, tj. od 1. 10. do 31. 3., a uložil hlavnímu městu Praze a Pozemkovému fondu České republiky v souladu s § 9 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, náhradní výsadbu na pozemcích parc. č. [parcela] a 691 v katastrálním území [k.ú.], parc. č. [parcela] v katastrálním území [k.ú.], a parc. č. [parcela] v katastrálním území [k.ú.], a to nejpozději do pěti měsíců od kolaudace stavby. Změna, provedená odvolacím orgánem, spočívala v pouhém vypuštění slov „v době vegetačního klidu, tj.“ v části výroku týkající se časového vymezení kácení.

[2] Žalobu, kterou žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného, Městský soud v Praze zamítl v záhlaví označeným rozsudkem. V odůvodnění se mimo jiné zabýval i namítanou podjatostí pracovníků správních orgánů obou stupňů spočívající dle žalobce v tom, že hlavní město bylo žadatelem a jeho úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské části o této žádosti rozhodovali. Soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67), podle níž by v takových případech musela ke vzniku pochybností o podjatosti přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. Takové okolnosti, jež by se vztahovaly ke konkrétním jmenovaným osobám, však v žalobě ani ve správním řízení tvrzeny nebyly.

[3] Ve včasné kasační stížnosti žalobce (dále též stěžovatel) ve vztahu k otázce podjatosti namítl, že správní rozhodnutí v obou stupních vydaly vyloučené osoby. Městský soud pouze odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování. Právní úprava vylučuje úřední osoby z rozhodování na základě pochybností o nepodjatosti, městský soud ji však dezinterpretoval a požadoval po žalobci, aby namísto odůvodněných obav dokazoval ovlivňování. Úvaha, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat o žádosti svého zaměstnavatele, je naivní. Žalobce uváděl konkrétní důvody prokazující oprávněnost jeho obavy z podjatého rozhodování, správní orgány ani městský soud však na ně nereflektovaly.

[4] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti postavil za závěry vyvozené z uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu s tím, že žalobce v daném případě žádné další konkrétní skutečnosti neuvedl.

[5] Předmětem posouzení se v daném případě stává otázka náhledu na interpretaci § 9 správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb.).

[6] Po stránce skutkové je souzená věc vymezena tak, že výše označení žadatelé podali dne 17. 1. 2005 u Úřadu městské části Praha 6 předmětnou žádost o vydání souhlasu s kácením dřevin podle § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny. Po provedeném řízení úřad městské části žadatelům vyhověl rozhodnutím ze dne 14. 8. 2006. V odvolání podaném proti tomuto rozhodnutí žalobce mimo jiné namítl, že rozhodnutí bylo vydáno vyloučenými úředními osobami, a to s ohledem na závislost všech pracovníků úřadu městské části na politickém vedení Prahy 6, které výstavbu městského okruhu výrazně prosazuje. V úvahu je třeba vzít též nesamostatnost městské části vůči hlavnímu městu jako celku, které je stavebníkem. Z tohoto důvodu (tedy že samo hlavní město je stavebníkem) žalobce současně vznesl námitku podjatosti vůči všem pracovníkům odvolacího orgánu a požádal o určení jiného věcně a funkčně příslušného úřadu k vyřízení jak odvolání, tak i podané žádosti.

[7] Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 1. 2007 změnil odvoláním napadené rozhodnutí, a to způsobem výše uvedeným (viz odst. [1] tohoto usnesení). K námitkám žalobce konstatoval, že ve věci podjatosti odvolacího orgánu ředitel Magistrátu hlavního města Prahy rozhodl dne 6. 11. 2006 (č. j. S-MHMP-412835/2006) tak, že ředitel odboru ochrany prostředí magistrátu Ing. arch. J. W. není vyloučen z řízení ve věci povolení kácení dřevin rostoucích mimo les v souvislosti s předmětnou stavbou, dne 13. 11. 2006 pak ředitel odboru ochrany prostředí magistrátu rozhodl (č. j. S-MHMP-385317/OOP-V-978/2006) o tom, že úředníci magistrátu zařazení v odboru ochrany prostředí nejsou vyloučeni z řízení ve věci povolení kácení dřevin rostoucích mimo les v souvislosti s předmětnou stavbou.

[8] Ředitel magistrátu ve svém rozhodnutí ze dne 6. 11. 2006 vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2005, č. j. 2 As 21/2004 - 67, a dospěl k závěru, že pouze v důvodu zaměstnaneckého poměru úřednictva k účastníku řízení nelze shledat možnou podjatost pracovníků správních orgánů obou stupňů. Dodal, že k námitce podjatosti úředníků městské části Praha 6 nebude přihlížet, neboť byla v rozporu s § 10 správního řádu vznesena až v odvolacím řízení, ačkoliv obsah námitky byl žalobci znám již během celého správního řízení vedeného před správním orgánem prvního stupně.

[9] Rozhodující tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru vysloveného dříve v právě zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu (sp. zn. 2 As 21/2004), na jehož odůvodnění odkazuje i městský soud v nyní souzené věci.

[10] Judikatura Nejvyššího správního soudu tedy zaujala k otázce podjatosti úředních osob právní názor, od něhož se hodlá první senát soudu odlišit. Je postavena na úvaze, že přistoupil-li zákonodárce k řešení, jež připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu či povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku, pak takový stav nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti jeho pracovníka. Aby byly dány pochybnosti o podjatosti, musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele.

[11] Předkládající senát dospěl k závěru, že spornou otázku pro svůj odchylný názor nemůže rozhodnout sám a proto věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. předkládá k rozhodnutí rozšířenému senátu.

[12] První senát Nejvyššího správního soudu při formulování svého názoru vycházel z teze, že smyslem právního institutu „vyloučení úřední osoby z rozhodování“ je zamezení podjatým osobám bezprostředně se podílet na výkonu státní správy. Posouzení podjatosti by mělo být nazíráno principem, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci, a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Integrální součástí práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je garance toho, aby ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná osoba (ať již soudce či úřední osoba ve správních řízeních). Nestrannost a nezaujatost této osoby je jistě jedním z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů práva v právo a právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky).

[13] Podle § 9 odst. 1 správního řádu je pracovník správního orgánu vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti.

[14] S možnou podjatostí zde počítá správní řád v podstatě u jakékoliv úřední osoby, tedy takové, která se aktivně a bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správního orgánu; výkonem pravomoci je z tohoto pohledu nutno rozumět nejen její podíl na formálním správním řízení, ale i na jednotlivých úkonech, v rámci nichž činí tyto osoby jistá správní uvážení, která se pak promítají v materiální podobě v právní sféře účastníků řízení.

[15] Podmínkou vyloučení z rozhodování je nalezení důvodného předpokladu, že tato osoba může mít pro svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na výsledku řízení. Na pojem „poměr k věci v širším smyslu“ však nelze pohlížet subjektivně jako na individuální zájem na výsledku řízení například z důvodu kladných či negativních vztahů úřední osoby s účastníky řízení či z důvodu ekonomické závislosti na některém z účastníků řízení.

[16] Kategorii nestrannosti, která neexistenci poměru k věci předpokládá, je nutno vnímat také v rovině objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to, zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly objektivně vést k legitimním pochybnostem o tom, že tato osoba určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje (srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 1996, sp. zn. I. ÚS 167/94, publ. N 127/6 SbNU 429; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).

[17] Ústavní soud též vyslovil, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního. To znamená, že otázka podjatosti nemůže být postavena nikdy zcela najisto. Nelze ovšem vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 105/01, publ. N 98/23 SbNU 11).

[18] Rovněž judikatura Evropského soudu pro lidská práva vychází z dvojího testu posuzování nestrannosti (ač) soudce, avšak závěry zde vyslovené lze vztáhnout i na posouzení nestrannosti rozhodující úřední osoby. Subjektivní test je založen na základě osobního přesvědčení soudce v dané věci, objektivní test sleduje existenci dostatečných záruk, že je možno v tomto ohledu vyloučit jakoukoliv legitimní pochybnost (srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994 ve věci Saraiva de Carvalho vs. Portugalsko, stížnost č. 15651/89, či rozsudek ze dne 20. 5. 1998 ve věci Gautrin a další vs. Francie, stížnosti č. 21257-21260/93).

[19] Judikatura Nejvyššího správního soudu se vyjádřila k otázce podjatosti osob ve zmíněném rozsudku sp. zn. 2 As 21/2004 v době, kdy neexistovala (dnes již existující) konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící otázku podjatosti či vyloučení soudců z rozhodování, pokud by věc měl řešit senát či soudci ve sporu, kde jsou žalovanými jak samotný soud, u něhož soudci působí, popřípadě tak i jeho předseda.

[20] Otázkou vyloučení úředních osob z rozhodování správního orgánu se zabýval i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, č. j. 6 As 24/2007 - 89; (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Zde soud vyslovil: „Ve správním soudnictví bylo již v minulosti prejudikováno, že pracovníci obecního (městského) úřadu jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni, pokud by měl jejich zaměstnavatel (obec či město) bezprostřední a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydávaného v přenesené působnosti, daný tím, že by se dotýkalo jeho majetku a byl od něho odvislý majetkový přínos pro obec nebo město. Jinak řečeno, pokud by měl Nejvyšší správní soud stěžovatelově námitce přisvědčit, muselo by být podle jeho přesvědčení rozhodnutí orgánu samosprávy motivováno zjevně soukromým zájmem zaměstnavatele. Tak tomu ovšem v posuzovaném případě není.“ Uvedl dále, že „…pokud jde o tvrzený osobní vztah pracovníka orgánu územního plánování Krajského úřadu Jihočeského kraje a pracovníka orgánu územního plánování Městského úřadu v Písku, lze předně souhlasit se závěrem krajského soudu, že o stěžovatelově návrhu věcně nerozhodoval. Stěžovatel dále dovozuje, že nepodjatost pracovníka krajského úřadu by mohla být dotčena skutečností, že v minulosti pracoval jako podřízený pracovníka Městského úřadu v Písku. V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že sám tento fakt nemůže být oním poměrem k účastníkům řízení, který by zavdával podnět k pochybám o nepodjatosti. Nelze předpokládat, že by pouze na základě skutečnosti, že před určitou dobou byl v současnosti instančně nadřízený funkčně podřízeným v současnosti instančně podřízeného, první druhému nějak stranil. Nenamítá-li stěžovatel jiných vazeb, nelze se domnívat, že by stranil bývalému nadřízenému, u kterého již dlouhou dobu nepracuje, nepodléhá mu organizačně a není na něm finančně či jinak závislý.“ Tento judikát však není bezezbytku vztažitelný na souzenou věc.

[21] K podjatosti úředních osob se vyjadřoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007  74; v něm uvedl, že „stěžovatel - jako zastupitel - není vůči úředním osobám v poměru nadřízenosti ani podřízenosti, neboť zastupitelstvo, tím méně jeho jednotliví členové, nemohou zasahovat do výkonu přenesené působnosti vykonávané v rámci rozhodování o přestupcích. Pokud jde o účast stěžovatele jako jednoho ze členů zastupitelstva (v případě zastupitelstva města jako jednoho z 29 členů a v případě zastupitelstva kraje jako jednoho z 55 členů) na schvalování rozpočtu města, potažmo kraje, tak ani tato skutečnost nemůže být důvodem pro vyslovení podjatosti úředních osob. Předně jsou platy úředních osob určeny zvláštním zákonem (zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech) a lze tak hovořit pouze o tzv. pohyblivé složce platu, jako je osobní příplatek či odměna, které mohou být závislé na rozpočtu územního samosprávného celku. Dále se stěžovatel neúčastní přímo na určování výše pohyblivé složky platu pro úřední osoby, nýbrž schválením rozpočtu pouze nepřímo stanovuje možný rámec pro to, aby příslušná osoba [v případě města tajemník, podle § 110 odst. 4 písm. c) a d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a v případě kraje ředitel krajského úřadu, podle § 69 odst. 2 písm. c) a d) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích] o výši těchto složek mohla rozhodnout. Je třeba také poukázat na to, že i kdyby byl schválen rozpočet v částce vysoké, neznamená to automaticky, že by úřední osoby obdržely vyšší pohyblivou složku platu. Navíc samotná účast stěžovatele na tomto schvalovacím procesu je poměrně malá (1/29 a 1/55) a nelze tak předpokládat, že by sám o sobě mohl výši rozpočtu výrazněji ovlivnit. Tím méně si lze představit, že by tak činil pouze ve snaze ovlivnit výši platu úředních osob.“ Ani tento rozsudek není zcela přiléhající na nyní souzenou věc, byť rovněž jako podmínku pro vyloučení úředních osob z rozhodování ve správním řízení zdůrazňuje závislost mezi osobami která rozhoduje a o níž je rozhodováno.

[22] Jak bylo zmíněno shora, judikatura Nejvyššího správního soudu však dovodila jednoznačné závěry při posouzení nestrannosti soudců, kteří jsou přiděleni k určitému soudu a v rámci správy tohoto soudu jsou ve vztahu rovněž k jeho předsedovi (usnesení ze dne 29. 2. 2008, č. j. Nad 4/2008  47 a nebo v usnesení ze dne 20. 8. 2009, č. j. Nao 42/2009  21). V těchto případech zdejší soud zdůraznil, že směřuje-li žaloba proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního orgánu prvního stupně, jsou z projednávání a rozhodování takové věci vyloučeni všichni soudci specializovaných správních senátů tohoto soudu (nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci, a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt). Soud zde zdůraznil, co je třeba vnímat pod pojmem „poměr k věci“ ve vztahu k posouzení nestrannosti rozhodující osoby.

[23] V posledně zmiňovaném případě Nejvyšší správní soud ve zmíněných souvislostech dovodil, že „v případech, kdy žalovaným je Městský soud v Praze, což je subjekt totožný se správním soudem, který by měl ve věci rozhodnout, jsou všichni soudci specializovaných senátů správního soudnictví vyloučeni promožnou podjatost. V tomto ohledu je vhodné poukázat i na obecnou právní zásadu ‚nemo iudex in causa sua‘, dle které nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci, a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Tato obecná pravidla jsou obecně uznávána jako zásady spravedlnosti a to i tehdy, jestliže nejsou normativně vyjádřena v pozitivním právu (srov. Knapp, V. Teorie práva, C. H. Beck, Praha 1995, str. 83). Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci, kdy soudci postupovali podle ustanovení § 8 odst. 3 s. ř. s., byť se subjektivně necítí být podjatí ve vztahu k věci, k účastníkům nebo jejich zástupcům, lze mít pochybnost o jejich nepodjatosti, neboť by rozhodovali o věci, v níž jsou žalovanými jak samotný soud, u něhož soudci působí, tak i jeho předseda. K námitce žalobkyně, že soudce by měl být natolik nepředpojatý, aby byl schopen rozhodnout objektivně a nezávisle spor, jehož účastníkem je jiná část téhož soudu, Nejvyšší správní soud upozorňuje, že soudci jsou profesionálové a subjektivně se v dané věci necítí být podjatí. Nicméně je třeba mít na paměti i objektivní kategorii nestrannosti, tedy vnímat, zda neexistují objektivní okolnosti, které by mohly vést k reálným pochybnostem o tom, že soudce určitý vztah k věci má. Jelikož na straně žalované vystupuje mj. předseda městského soudu, mohla by v daném případě vyvstat objektivní pochybnost, zda jsou soudci téhož soudu skutečně nestranní. Aby byly jakékoli pochybnosti účastníků o nepodjatosti soudců Městského soudu v Praze vyloučeny, Nejvyšší správní soud věc přikázal jinému než místně příslušnému soudu.“

[24] Naprosto stejnými zásadami, jakými je ovládáno posuzování vyloučení soudců z rozhodování, musí být (dle přesvědčení předkládajícího senátu) nazíráno i na posouzení případného vyloučení z rozhodování úředních osob, jež se účastní rozhodování věcí ve správním řízení. Vždyť předpokladem faktického uplatnění zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí je, aby rozhodující osoba nebyla v žádné závislosti k jednomu z účastníků řízení. Nelze nalézt rozumný důvod, pro který by se mělo na případné vyloučení úředních osob z rozhodování nahlížet odlišně od soudců. Jestliže jsou na soudce kladena tak přísná zákonná kriteria při posuzování jejich možné podjatosti, pak tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kriteria pro exekutivní aparát. V případě nalezení skutkové shody, rozhodovala-li by úřední osoba věc, která se jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti k účastníku řízení, pak musí nastoupit obdobný mechanizmus jako ve zmíněném rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.

[25] První senát dospěl k závěru, že v přezkoumávané věci městský soud nesprávně zodpověděl právní otázku posouzení podjatosti úředních osob; podle názoru prvního senátu závislost na osobě, v jejíž věci úřední osoby rozhodovaly, způsobuje principiálně jejich vyloučení z rozhodování.

[26] Ze všech shora uvedených důvodů tedy předkládající senát shledává (obdobně jako v usnesení ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 79/2009 - 141, v němž však šlo o výklad § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) důvod pro judikatorní odklon od rozsudku zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, a po poradě předkládá rozšířenému senátu k zodpovězení následující otázku:

Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci, jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, lze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 9 odst. 1 správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb.).

P o u č en í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. J. C., JUDr. M. D., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. J. V. a JUDr. M. T.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců v propadné lhůtě jednoho týdne ode dne kdy zjistí důvod podjatosti (§ 8 odst. 1 s. ř. s.). Účastníci se dále mohou ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto usnesení vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu.

V Brně dne 21. dubna 2010

JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu