2 As 118/2024

Plný text

2 As 118/2024 - 86
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Evy Šonkové a soudců Lukáše Pišvejce a Karla Šimky v právní věci navrhovatelky: Vojanovy sady, spol. s r. o., se sídlem [adresa] Praha 1, zastoupená JUDr. Markem Bánským, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti odpůrkyni: obec Zduchovice, se sídlem [adresa] zastoupená Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem [adresa] na zrušení části opatření obecné povahy – změny č. 1 Územního plánu Zduchovice vydané usnesením zastupitelstva obce Zduchovice ze dne 20. 2. 2023, č. 2023/02, o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2024, č. j. 59 A 10/202470,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Odpůrkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč k rukám jejího zástupce JUDr. Marka Bánského, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Navrhovatelka se návrhem podaným ke Krajskému soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) domáhala zrušení opatření obecné povahy – změny č. 1 Územního plánu Zduchovice vydané usnesením zastupitelstva obce Zduchovice ze dne 20. 2. 2023 (dále jen „změna územního plánu“), č. 2023/02, ve vztahu k pozemkům p. č. XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, XH, XI, 328, XJ, XK, XL, XM, XN a XO, vše v k. ú. Z., ve výroku textové části v rozsahu, v němž byly ve vztahu k ploše ZL – Lesy stanoveny tyto regulativy:

a) v rámci přípustného využití ve třetí odrážce ke stavbám oplocení ve znění: „zřízené výlučně k ochraně lesních porostů zejm. před zvěří (tj. především oplocení lesních školek a oplocení dřevin vysazených za účelem založení územního systému ekologické stability), přičemž musí jít výlučně o jednořadé oplocení z lesnického pletiva v kombinaci s dřevěnými kůly nebo bradly do výšky max. 1,6 m“ a

b) v rámci nepřípustného využití v první (a jediné) odrážce ve znění: „stavby oplocení jiné než přípustné, především je nepřípustné oplocení sloužící pro oborní, farmový a podobný chov zvěře“

[2] Krajský soud návrhu vyhověl a územní plán ve výše uvedeném rozsahu zrušil. V napadeném rozsudku dospěl k závěru, že průběh pořizování změny územního plánu odpůrkyně byl zatížen podstatnou vadou. Krajský soud nejprve rekapituloval, že původní návrh z května 2020 byl v říjnu 2021 vrácen pořizovateli s pokyny k úpravě. Pozměněný návrh z února 2022 byl předmětem opakovaného veřejného projednání konaného dne 7. 4. 2022, nebyl však přijat. Nový návrh z prosince 2022 doznal zásadních obsahových změn; „došlo k zakotvení ochrany lesa v rámci hlavního využití plochy, k vymezení přípustného využití pro stavby oplocení zřízené výlučně k ochraně lesních porostů zejména před zvěří a k vymezení parametrů takového oplocení co do počtu jeho řad, použitého materiálu či výšky, jakož i k výslovnému zakotvení nepřípustnosti oplocení sloužícího pro oborní, farmový a podobný chov zvěře“ (bod 55 napadeného rozsudku). O těchto změnách podle krajského soudu nebylo možné říci, že byly ve prospěch navrhovatelky či dalších dotčených subjektů ani že je bylo možné předpokládat na základě návrhu z února 2022 (bod 56 napadeného rozsudku). Přestože tedy návrh z prosince doznal podstatných úprav, nebyl předmětem opakovaného veřejného projednání, což bylo podle krajského soudu v rozporu s § 55b odst. 10 ve spojení s § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (bod 57 napadeného rozsudku). Podle krajského soudu „tím, že odpůrkyně nedala navrhovatelce v rozporu se stavebním zákonem možnost uplatnit vůči návrhu změny č. 1 z prosince 2022 námitky, jí současně odepřela možnost brojit již během pořizování napadeného OOP proti přiměřenosti výsledné regulace (z hlediska její vhodnosti, potřebnosti, minimalizace zásahu, popř. z hlediska spravedlivé únosnosti), v důsledku čehož se odpůrkyně těmito otázkami zvláště nezabývala“ (bod 62 napadeného rozsudku). Dodal, že správní soud nemůže být tím prvním, kdo přiměřenost regulace posoudí.

II. Argumentace účastníků řízení

[3] Proti rozsudku krajského soudu podala odpůrkyně (stěžovatelka) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.). Stěžovatelka uvedla, že navrhovatelka v průběhu řízení před krajským soudem nenamítala, že by byla zkrácena na svých právech v důsledku toho, že neproběhlo opakované veřejné projednání návrhu změny územního plánu. Podle stěžovatelky krajský soud dále pochybil, když do změny územního plánu zasáhl ve větším rozsahu, než bylo nezbytné – bylo dostačující ji zrušit pouze v části týkající se parametrů oplocení k ochraně lesních porostů, která vskutku nebyla vysvětlena. Ve zbylé části se totiž jednotlivé návrhy od sebe obsahově neodlišovaly. Návrh, který byl předmětem veřejného projednání, totiž obsahoval generální zákaz oplocování, který z povahy věci zahrnuje i zákaz zřizování obor. K tomuto návrhu se přitom navrhovatelka vyjádřila. Stěžovatelka dále uvedla, že přijatý návrh oproti původnímu regulaci vůči navrhovatelce zmírňuje, když některé druhy oplocení jím byly povoleny. Nedošlo tak k podstatné změně původního (projednaného) návrhu změny územního plánu. Navíc podle stěžovatelky platí, že zákaz zřizování obor byl ve změně územního plánu opřen o konkrétní důvody a řádně vysvětlen. Stěžovatelka má za to, že závěr krajského soudu o tom, že cílem přijaté regulace byla ochrana lokality před přezvěřením, nevyplývá z odůvodnění změny územního plánu. Stěžovatelka uzavřela, že krajský soud zasáhl excesivně do jejího práva na samosprávu, přičemž tento zásah nebyl schopen zdůvodnit.

[4] Navrhovatelka se ve svém vyjádření ztotožnila s argumentací krajského soudu, shrnula dosavadní průběh řízení, odkázala na svá tvrzení uplatněná před krajským soudem a uzavřela, že změna územního plánu není vůči ní méně restriktivní než původní návrh, přičemž jí nebylo umožněno se k ní řádně vyjádřit a vznést vůči ní námitky.
[5] Stěžovatelka v replice zdůraznila, že jediné, k čemu se navrhovatelka nemohla vyjádřit, bylo výškové omezení oplocení k ochraně lesních porostů. K zákazu oplocení obor se stěžovatelka vyjádřit mohla, a navíc byl daný zákaz řádně odůvodněn, jak uvedl sám krajský soud. V tomto směru došlo jen k jazykové, nikoliv faktické úpravě oproti původnímu – projednanému návrhu.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[6] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná, není však důvodná.

[7] Nejvyšší správní soud nesouhlasí s argumentem stěžovatelky, že veřejně projednaný návrh z února 2022 se ve značné části nijak podstatně neliší od návrhu z prosince 2022 vtěleného do výsledné podoby změny územního plánu, který již veřejně projednán nebyl. Stěžovatelka v tomto ohledu upozorňovala na shodu obou návrhů spočívajících v zákazu zřizování obor, neboť únorový návrh obsahoval zákaz jakéhokoliv oplocování daných lesních pozemků, přičemž daný komplexní zákaz v sobě zahrnuje i dílčí zákaz oplocování obor vyplývající z prosincového návrhu. Stěžovatelka má sice pravdu v tom směru, že dopad obou verzí návrhů na navrhovatelku je totožný, neboť ve výsledku vždy znamená nemožnost zřídit oboru, opomíjí však, že tímto směrem krajský soud ve svém rozsudku neargumentoval. Stěžovatelce není v rozsudku vytýkán samotný výsledek zvolené regulace, ale skutečnost, že se opírá o vadný proces vedoucí k jeho přijetí. Není tudíž ani pravdou, že by krajský soud dovodil nějaký jasný cíl změny územního plánu, jak nesprávně odvozuje stěžovatelka v kasační stížnosti. Ochranu před přezvěřením zmínil krajský soud toliko jako příklad možného cíle, k němuž potenciálně může směřovat vůle stěžovatelky. Klíčovým požadavkem krajského soudu bylo zachování zákonnosti procesu vedoucímu k tomuto (či jinému) cíli, k čemuž v nyní projednávané věci ovšem nedošlo. Při absenci dialogu mezi navrhovatelkou a odpůrkyní (stěžovatelkou) tak není zřejmé, zda přijaté omezení práv navrhovatelky není nepřiměřené vzhledem k zamýšlenému cíli a chráněným veřejným zájmům. Dotčení právní sféry navrhovatelky v tomto směru je jasně patrné z obsahu jejích námitek ze dne 14. 4. 2022 směřujících proti původnímu únorovému návrhu – vůči obecnému zákazu zcela logicky volí obecně formulované argumenty založené na dotčení jejího vlastnického práva a práva podnikat. Z povahy věci pak nemohla brojit proti konkrétním důvodům zákazu zřizování obor, které se objevily až ve výsledné podobě změny územního plánu (např. turistická cennost lokality, welfare lesní zvěře apod.). Stěžovatelka se tedy mýlí, když tvrdí, že došlo „jen k jazykové, nikoliv faktické“ změně oproti původnímu návrhu. Naopak důvody zásahu do vlastnického práva byly v rámci procesu přijímání změny územního plánu významně rozšířeny, a to k újmě navrhovatelky, která je nemohla nijak zpochybnit či navrhovat jiné, pro ni méně invazivní řešení střetu právem chráněných zájmů.

[8] Za této situace nemohl krajský soud přistoupit ke zrušení územního plánu toliko ve vztahu k parametrům oplocení, jak nesprávně uvádí stěžovatelka, ale jeho zásah musel nutně směřovat i vůči zákazu zřizování obor, neboť právě popsaný nesprávný procesní postup stěžovatelky se týkal obou těchto otázek.

[9] Pokud stěžovatelka uvádí, že zákaz zřizování obor byl ve změně územního plánu opřen o konkrétní důvody a řádně vysvětlen, pak toto tvrzení nemá podle NSS žádnou relevanci při úvahách o zákonnosti rozsudku krajského soudu, neboť se míjí s podstatou důvodů, na nichž krajský soud založil svůj zrušující rozsudek. Krajský soud totiž absenci úvah týkajících se zákazu zřizování obor stěžovatelce nevytýkal, naopak v bodě 62 rozsudku uvážil, že z odůvodnění změny územního plánu a z odůvodnění rozhodnutí o námitkách „je vysledovatelné, jaké důvody odpůrkyni obecně vedly k tomu, že nakonec nevymezila plochu LSO – Lesní obora a že mezi nepřípustné využití plochy ZL – Lesy zařadila oplocení umožňující oborní a podobný chov zvěře“. Jak již bylo uvedeno shora, podstata pochybení stěžovatelky spočívala v jiné otázce, a to v odepření možnosti navrhovatelce polemizovat s výslednou regulací obsaženou ve změně územního plánu, v důsledku čehož nebyla řádně vyřešena problematika jeho přiměřenosti ve vztahu k navrhovatelce.

[10] Podle NSS krajský soud nepochybil, když z úřední povinnosti, tj. bez námitky navrhovatelky, přihlédl k výše popsané vadě v procesu přijímání změny územního plánu spočívající v nenařízení opakovaného veřejného projednání návrhu změny. Výkladem pravidla vázanosti soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu § 101d odst. 1 s. ř. s. se zabýval rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/202157, bod 56, když dovodil, že dané pravidlo „správnímu soudu nebrání posoudit otázku, která nebyla sama o sobě navrhovatelem označena jako důvod návrhu, pokud je její zodpovězení nezbytné pro přezkum napadeného opatření v mezích řádně uplatněných návrhových bodů“. Přesně v intencích právě citovaného závěru rozšířeného senátu krajský soud v nyní projednávané věci postupoval. Jak bylo uvedeno výše, navrhovatelce bylo v důsledku procesního pochybení při přijímání změny územního plánu znemožněno vést polemiku s výslednou podobou regulace včetně důvodů, které vedly stěžovatelku ke stanovení zákazu oplocování obor a určení parametrů pro oplocení k ochraně lesních porostů. Podle ustálené judikatury NSS (viz např. rozsudek ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/201143, či rozsudek ze dne 13. 5. 2014, 6 Ao 3/201329), na kterou správně odkazuje krajský soud, je přitom předpokladem umožňujícím soudu zabývat se přiměřeností zvoleného řešení skutečnost, že v procesu přijímání opatření obecné povahy proběhne mezi navrhovatelem a odpůrcem procesní dialog stran vhodnosti navrženého řešení, který umožní odpůrci provést vážení veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatele. Pokud k těmto krokům nedojde, ať již na základě pasivity navrhovatele, či v důsledku pochybení odpůrce (jako v nyní posuzované věci), nemůže takovou úvahu jako první činit soud. Takovýto postup by byl rozporný s ústavní zásadou dělby moci a s právem na samosprávu. Jelikož argumentace navrhovatelky v řízení před krajským soudem se zaměřila právě na tuto oblast, tj. na sporování přiměřenosti řešení přijatého odpůrkyní, krajský soud postupoval v souladu s judikaturními požadavky, když nejprve ověřil, zda daný procesní dialog při přijímání změny územního plánu vůbec proběhl, tj. zda byl naplněn předpoklad pro to, aby se mohl k tvrzením navrhovatelky věcně vyjádřit, aniž by byl první, kdo se jimi zabývá. Jelikož dospěl k tomu, že navrhovatelka neměla v řízení prostor své námitky uplatnit, učinil správný závěr, že závažné pochybení v procesu pořizování územního plánu vedlo zároveň i k jeho částečné nepřezkoumatelnosti, a nezbylo než změnu v navržené části zrušit bez věcné reakce na polemiku účastníků týkající se přiměřenosti rozsahu stěžovatelkou přijatých omezení budování plotů na daných pozemcích.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

[11] NSS neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. zamítl.

[12] Podle § 60 odst. 1 s. ř. s., který se v řízení o kasační stížnosti uplatní na základě § 120 téhož zákona, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

[13] Stěžovatelka byla v řízení před NSS procesně neúspěšná, proto na náhradu nákladů řízení nemá právo (výrok II. tohoto rozsudku).

[14] Procesně úspěšná navrhovatelka má právo na náhradu nákladů řízení, tudíž ji NSS navrhovatelce výrokem III. tohoto rozsudku přiznal. Náhrada nákladů řízení se skládá z odměny advokáta za jeden úkon právní služby ve výši 3 100 Kč za sepis vyjádření ke kasační stížnosti [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2024], a paušální náhrady hotových výdajů ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Vzhledem k tomu, že zástupce navrhovatelky je plátcem DPH, NSS náhradu zvýšil o tuto daň ve výši 714 Kč na celkových 4 114 Kč (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Náhradu nákladů řízení je stěžovatelka povinna uhradit k rukám zástupce navrhovatelky (§ 149 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, užitého na základě § 64 s. ř. s., per analogiam) v přiměřené lhůtě 30 dnů.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 7. srpna 2025

Eva Šonková
předsedkyně senátu

Plný text

2 As 118/2024 - 49
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Evy Šonkové a soudců Tomáše Kocourka a Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatelky: Vojanovy sady, spol. s r. o., se sídlem [adresa] Praha 1, zastoupená JUDr. Markem Bánským, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti odpůrkyni: obec Zduchovice, se sídlem [adresa] zastoupená Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem [adresa] na zrušení části opatření obecné povahy, v řízení o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2024, č. j. 59 A 10/202470, o návrhu odpůrkyně na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,

takto:

I. Kasační stížnosti se přiznává odkladný účinek.

II. Odpůrkyni se ukládá zaplatit soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za podání návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Nejvyššímu správnímu soudu byla dne 29. 5. 2024 doručena kasační stížnost, kterou odpůrkyně (dále „stěžovatelka“) brojí proti v záhlaví označenému rozsudku Krajského soudu v Praze (dále „krajský soud“ a „napadený rozsudek“). Součástí jejího podání byl návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.

[2] Krajský soud napadeným rozsudkem vyhověl navrhovatelce a rozhodl, že „opatření obecné povahy – změna č. 1 územního plánu Zduchovice vydaná usnesením Zastupitelstva obce Zduchovice ze dne 20. 2. 2023, č. 2023/02 – se dnem právní moci tohoto rozsudku ruší ve vztahu k pozemkům p. č. 55, 178/1, 183/2, 184, 185, 186/1, 261, 317, 323, 328, 329, 330, 331, 332/1, 334/1 a 1035, vše v k. ú. [k.ú.], ve výroku textové části v rozsahu, v němž byly ve vztahu k ploše ZL – Lesy stanoveny tyto regulativy:
- a) v rámci přípustného využití ve třetí odrážce ke stavbám oplocení ve znění: „zřízené výlučně k ochraně lesních porostů zejm. před zvěří (tj. především oplocení lesních školek a oplocení dřevin vysazených za účelem založení územního systému ekologické stability), přičemž musí jít výlučně o jednořadé oplocení z lesnického pletiva v kombinaci s dřevěnými kůly nebo bradly do výšky max. 1,6 m“ a
- b) v rámci nepřípustného využití v první (a jediné) odrážce ve znění: „stavby oplocení jiné než přípustné, především je nepřípustné oplocení sloužící pro oborní, farmový a podobný chov zvěře“.

[3] Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že průběh pořizování předmětné změny územního plánu odpůrkyně byl zatížen podstatnou vadou. Krajský soud nejprve rekapituloval, že původní návrh z května 2020 byl v říjnu 2021 vrácen pořizovateli s pokyny k úpravě. Pozměněný návrh z února 2022 byl předmětem opakovaného veřejného projednání konaného dne 7. 4. 2022, nebyl však přijat. Nový návrh z prosince 2022 doznal zásadních obsahových změn; „došlo k zakotvení ochrany lesa v rámci hlavního využití plochy, k vymezení přípustného využití pro stavby oplocení zřízené výlučně k ochraně lesních porostů zejména před zvěří a k vymezení parametrů takového oplocení co do počtu jeho řad, použitého materiálu či výšky, jakož i k výslovnému zakotvení nepřípustnosti oplocení sloužícího pro oborní, farmový a podobný chov zvěře“ (bod 55 napadeného rozsudku). O těchto změnách podle krajského soudu nebylo možné říci, že byly ve prospěch navrhovatelky ani dalších dotčených subjektů, ani že je bylo možné předpokládat na základě návrhu z února 2022 (bod 56 napadeného rozsudku). Přestože tedy návrh z prosince doznal podstatných úprav, nebyl předmětem opakovaného veřejného projednání, což bylo podle krajského soudu v rozporu s § 55b odst. 10 ve spojení s § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (bod 57 napadeného rozsudku). Podle krajského soudu „tím, že odpůrkyně nedala navrhovatelce v rozporu se stavebním zákonem možnost uplatnit vůči návrhu změny č. 1 z prosince 2022 námitky, jí současně odepřela možnost brojit již během pořizování napadeného OOP proti přiměřenosti výsledné regulace (z hlediska její vhodnosti, potřebnosti, minimalizace zásahu, popř. z hlediska spravedlivé únosnosti), v důsledku čehož se odpůrkyně těmito otázkami zvláště nezabývala“ (bod 62 napadeného rozsudku). Dodal, že správní soud nemůže být tím prvním, kdo přiměřenost regulace posoudí.

II. Návrh na přiznání odkladného účinku a vyjádření navrhovatelky

[4] Stěžovatelka v návrhu na přiznání odkladného účinku uvedla, že v důsledku napadeného rozsudku nic nebrání počátkem července realizovat její záměr a postavit oborní oplocení. I pokud by tedy stěžovatelka se svou kasační stížností uspěla, kvůli „případné drobné chybě (opakované neprojednání výšky oplocení)“ by došlo k využití území v rozporu s veřejným zájmem. Tato „újma způsobená veřejnému zájmu by byla v zásadě nevratná“, navíc „z dosavadního jednání navrhovatelky je zřejmé, že učiní vše pro to, aby se dopady její činnosti nedaly zvrátit“. Podle stěžovatelky přitom „není reálné“, aby do té doby vydala stavební uzávěru či dokončila pořizování změny územního plánu („a to přesto, že odpůrce již na zasedání zastupitelstva dne 27. 5. 2024 rozhodl o pořízení změny územního plánu i stavební uzávěry“). Újmu hrozící stěžovatelkou chráněnému veřejnému zájmu (a s tím spojený zásah do jejího práva na samosprávu) podle ní nemůže vyvážit (méně závažná a dočasná) újma hrozící soukromému zájmu navrhovatelky ve formě odkladu realizace jejího záměru. Stěžovatelka konstatovala, že stavební uzávěra, kterou „v rámci předchozího pořizování změny územního plánu byla nucena vydat“, v soudním přezkumu obstála (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2022, č. j. 55 A 63/2021107).

[5] Stěžovatelka citovala body 15 až 17 usnesení NSS ze dne 26. 8. 2022, č. j. 1 As 174/202277, ve věci Šantovka Tower, kterým NSS v oné věci rozhodl o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Pozemky navrhovatelky podle stěžovatelky zasahují do řady cenných lokalit (zmínila přístup k vyhlídce „Na Altánku“ a „nadregionální biokoridor NK60“). Stěžovatelka má v rámci územního plánování ze zákona hájit veřejné zájmy jako např. ochranu přírody a krajiny a volný přístup veřejnosti do krajiny. Stěžovatelka připomněla, že i vytváření územního systému ekologické stability je veřejným zájmem, na kterém se mají podílet jak vlastníci pozemků, tak obce a stát. Poukázala na negativní důsledky oborního chovu zvěře s tím, že úkolem územního plánování je těmto prakticky nevyhnutelným škodám pro přírodu a krajinu zamezit. Tyto negativní důsledky (dané i nesprávným hospodařením v oborách a nedostatky na straně orgánů státní správy) dokládala citacemi z materiálů volně dostupných na internetu: publikace Katalog biotopů České republiky (vydané Agenturou ochrany přírody a krajiny České republiky v roce 2010); materiál státního podniku Lesy ČR k „demonstračnímu objektu“ Poněšice s názvem „Snaha o dosažení souladu mezi lesnickým hospodařením a oborním chovem zvěře“ (aktualizace 2018) a „popis současného stavu lesních porostů v demonstračním objektu“ dostupný rovněž na stránkách tohoto státního podniku; tisková zpráva České botanické společnosti s názvem „Vysoké stavy zvěře poškozují přírodu, upozorňují vědci“; tisková zpráva Veřejného ochránce práv s názvem „Zástupkyně ochránce žádá zákaz užívání honitby Obora Radějov jako obory“. Obavy z těchto negativních důsledků přitom stěžovatelku vedly k regulaci zasahující vlastnické právo. Jdeli o „veřejný zájem na prostupnosti krajiny“ a „fragmentaci krajiny“ jakožto nežádoucí důsledek oplocování velkých ploch (kterému se snažila zamezit), stěžovatelka citovala z Koncepce ochrany přírody a krajiny Středočeského kraje na období 2018 – 2028 (rovněž dostupné z internetu). S odkazem na neupřesněný text Veřejného ochránce práv stěžovatelka dovodila, že i on chápe problematičnost omezování vstupu do krajiny zřizováním obor (i z důvodu kolizí lidí se zvěří). Oplocení velkého pozemku podle stěžovatelky zasahuje i do krajinného rázu, který je nutno v rámci povolovacích řízení chránit i bez ohledu na územní plán (k tomu citovala z rozsudku krajského soudu ze dne 10. 10. 2023, č. j. 43 A 20/202168). Podle stěžovatelky není pochyb o nutnosti hájit krajinný ráz “Solemnické podkovy“ ani o absenci ekologickostabilizačního prvku realizace oborního chovu.

[6] Navrhovatelka ve vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti uvedla, že pro to nejsou splněny podmínky. Zdůraznila, že odkladný účinek má být kasačním stížnostem přiznávám jen výjimečně (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458, č. 3270/2015 Sb. NSS, bod 25). Stěžovatelka podle navrhovatelky činí veškeré dostupné kroky k tomu, aby oplocení zabránila; zmínila sice rozhodnutí o pořízení změny územního plánu a stavební uzávěry ze dne 27. 5. 2024, na úřední desce stěžovatelky však nic takového vyvěšeno nebylo. Nabízíli podle navrhovatelky zákon „mnohé prostředky, jak realizaci oplocení zabránit“, bylo by podle ní „excesivní“ přiznat navíc i odkladný účinek kasační stížnosti. Podle navrhovatelky stěžovatelka „v podstatě tvrdí, že oplocení v lesích je třeba zamezit jakýmkoliv způsobem“. Tvrzení stěžovatelky, že navrhovatelka „učiní vše pro to, aby se dopady její činnosti nedaly zvrátit, tato považovala za „pouhou invektivu“; navrhovatelka svůj záměr „kontinuálně projednávala“ se stěžovatelkou i dotčenými orgány. Z navrhovatelkou předložených (avšak blíže nespecifikovaných) důkazů podle ní vyplynulo, že záměr měla a má zájem realizovat jedině v souladu se zákonem (na rozdíl od některých případů, kterými se zabývaly správní soudy). Stěžovatelčinu snahu vykreslit navrhovatelku jako „potenciální nebezpečí pro samotnou obec“ označila navrhovatelka za absurdní.

[7] Podle navrhovatelky je to ona, kdo se u krajského soudu domáhal ochrany. Vedle důvodů nezákonnosti přijaté regulace navrhovatelka již vylíčila i důvody nejen toho, že případná realizace oplocení není způsobilá stěžovatelku „ohrozit“ (ať už z hlediska ochrany přírody a krajiny nebo z hlediska „propustnosti krajiny“), ale i toho, že umístění oplocení je v dotčeném území „nezbytné“ a že „prodlení s možností vykonávat práva a povinnosti navrhovatele podle lesního zákona a zákona o myslivosti bude naopak znamenat případnou újmu pro dotčené území a jeho krajinu“. Stěžovatelka nepřesně uvedla, že navrhovatelka „žádný z veřejných zájmů nehájí“, neboť výkon zmíněných práv představuje „zájem veřejnosti na ochraně přírody a krajiny“. Především je však stěžovatelkou tvrzená újma pouze domnělá, a nikoli závažná a nevratná. Ke zmíněnému usnesení o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti ve věci Šantovka Tower navrhovatelka uvedla, že v této věci šlo o umístění budovy o výšce 74,5 m v historickém centru Olomouce; jednalo se tedy o skutečně nevratnou činnost měnící celé panorama města. Za absurdní navrhovatelka považovala porovnávání této věci s aktuálním případem, kde jde o umístění oplocení „v lesích, v nichž je z hlediska zákona o myslivosti i lesního zákona umisťování oplocení výslovně žádoucí pro ochranu zvěře i rostlin“. Ve zmíněné věci Šantovka Tower navíc existovalo podezření, že záměr nesplňuje předpoklady pro povolení z hlediska souladu s územním plánem města Olomouc. Naproti tomu záměr navrhovatelky byl i odsouhlasen dotčenými orgány a byla to pouze odpůrkyně, kdo proti němu rozsáhle brojí. Navrhovatelka již ve svých podáních adresovaných krajskému soudu vyvrátila stěžovatelčina tvrzení o dopadech oplocení v lesích na přírodu, která jsou zavádějící a selektivně interpretovaná. Za absurdní označila i stěžovatelčinu argumentaci, že odkladný účinek je třeba kasační stížnosti přiznat, neboť by od 1. 7. 2024 teoreticky měla být „účinná novela zákona, podle níž bude oplocení oborného chovu drobnou stavbou“, kterou by mohla navrhovatelka realizovat; je podle toho naopak logické, že jednání navrhovatelky v souladu se zákonem nemůže stěžovatelku ohrozit. Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by naopak navrhovatelku „uvrhlo do nekonečného koloběhu boje“ s odpůrkyní. Stěžovatelka má totiž dle navrhovatelky možnost znovu vydat stavební uzávěru a měnit územní plán i poté, co navrhovatelka se svou obranou proti takovému kroku uspěje.

III. Posouzení návrhu na přiznání odkladného účinku

[8] Nejvyšší správní soud posoudil návrh na přiznání odkladného účinku a dospěl k závěru, že podmínky pro vyhovění tomuto návrhu podle § 73 odst. 2 ve spojení s § 107 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), jsou splněny.

[9] Podle § 107 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení § 73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně. Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.

[10] Z citovaných ustanovení vyplývá, že možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. podmíněna kumulativním naplněním dvou objektivních podmínek: 1) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí by znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a 2) přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Odkladný účinek má charakter institutu mimořádného, vyhrazeného pro ojedinělé případy; je koncipován jako dočasná procesní ochrana stěžovatele jako účastníka řízení před okamžitým výkonem pro něj nepříznivého soudního, resp. správního rozhodnutí (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015, č. j. 6 Azs 163/201538).

[11] Nejvyšší správní soud již dříve judikoval, že povinnost tvrdit a prokázat vznik újmy má stěžovatel (např. usnesení ze dne 29. 2. 2012, č. j. 1 As 27/201232). Od stěžovatele, který žádá o přiznání odkladného účinku, se tak především očekává dostatečně konkrétní a individualizované tvrzení o tom, že mu v důsledku napadeného rozhodnutí vznikne nepoměrně větší újma než jiným osobám, vysvětlení, v čem tato újma spočívá, a uvedení jejího rozsahu. Kromě výše uvedeného tíží stěžovatele též důkazní břemeno k uplatněným tvrzením. Unesení tohoto důkazního břemena po stěžovateli vyžaduje, aby tvrzení, kterými odůvodňuje návrh na přiznání odkladného účinku, také řádně doložil (např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2015, č. j. 2 As 218/201550). Nejvyšší správní soud poukazuje na dispoziční zásadu ovládající celé řízení o kasační stížnosti – kasační soud není povolán k tomu, aby za stěžovatele vlastní vyhledávací činností zjišťoval či dokazoval důvody pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Žádost o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti musí být proto dostatečně individualizovaná a podepřená konkrétními důkazy (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2012, č. j. 8 As 65/201174). Ačkoli je institut odkladného účinku koncipován primárně na ochranu žalobce (navrhovatele), může návrh podat i žalovaný (odpůrce), a to s cílem ochránit důležitý veřejný zájem, jehož ohrožení bude představovat právě onu nepoměrně větší újmu, než která přiznáním odkladného účinku vznikne jiným osobám (již zmíněné usnesení rozšířeného senátu č. j. 10 Ads 99/201458, bod 27). V projednávané věci stěžovatelka hájí právo na samosprávu spolu s veřejnými zájmy, k jejichž ochraně je z tohoto titulu povolána.

[12] Nejvyšší správní soud ve stručnosti rekapituluje, že stěžovatelka se obává nepříznivých dopadů na ochranu přírody a krajiny včetně zachování prostupnosti krajiny a krajinného rázu. Ty mají být způsobeny tím, že navrhovatelka (v důsledku zrušení části územního plánu obce Zduchovice napadeným rozsudkem) na svých pozemcích bude moci realizovat zamýšlenou stavbu „oplocení obory – Jelení vyhlídka“ (bod 4 napadeného rozsudku). Popsaná újma podle stěžovatelky převažuje nad újmou, která by mohla vzniknout navrhovatelce odložením případné realizace uvedeného záměru do doby rozhodnutí o kasační stížnosti. Pokud by Nejvyšší správní soud odkladný účinek nepřiznal, byla by újma způsobená umístěním záměru „v zásadě nevratná“, a to i z důvodu, že je třeba počítat s jednáním navrhovatelky, která „učiní vše pro to, aby se dopady její činnosti nedaly zvrátit“. V přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatelka nespatřuje žádný rozpor s veřejným zájmem. Z tvrzení stěžovatelky v návrhu na přiznání odkladného účinku současně vyplývá, že se stěžovatelka v mezidobí pokusí zamezit umístění záměru vydáním stavební uzávěry či změnou územního plánu.

[13] Obě podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti jsou v posuzovaném případě splněny. Stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu doložila, že umístěním oplocení by stěžovatelce vznikla újma v podobě narušení či ohrožení veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny, ochraně krajinného rázu a zachování volného přístupu veřejnosti do krajiny. Veřejný zájem na ochraně těchto hodnot je v posuzovaném případě nepochybně umocněn tím, že navrhovatelka zamýšlí oplocení umístit v bezprostřední blízkosti turisticky oblíbené lokality, a to meandru Vltavy „Solenická podkova“, což vyplývá i z navrhovatelkou krajskému soudu předložené mapy s vyznačením obory Jelení vyhlídka. Ani navrhovatelka ostatně nepopírá, že umístění oplocení bude mít jistý vliv na přístup k místům, která jsou navštěvována z důvodu jejich atraktivity pro výhled na Solenickou podkovu. Ze zmíněného mapového znázornění sice vyplývá, že je počítáno s několika vstupy do obory, a tedy že omezení volného přístupu veřejnosti do krajiny by nemuselo být nutně nepřiměřené (to má být ostatně nyní hodnoceno při řádném průběhu schvalování předmětné změny územního plánu); současně však nelze vyloučit, že by oplocení dané části území vysokým plotem představovalo významný zásah do přírody a krajiny včetně krajinného rázu dané lokality.

[14] Naproti tomu navrhovatelce přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti žádná vážná újma nevznikne. Jeho důsledkem je pouze to, že s případnou realizací oplocení bude muset počkat do doby, než bude kasační stížnost projednána. Navrhovatelka netvrdí, že bezodkladné oplocení jejích lesních pozemků je potřebné např. z důvodu ochrany přírody, či z důvodu naplňování veřejných zájmů chráněných zákonem č. 449/2001 Sb., o myslivosti, jakým je např. zájem na zachování druhů zvěře volně žijících na území České republiky. Ani tyto veřejné zájmy ostatně nejsou absolutní a je namístě poměřovat je (ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s.) z hlediska toho, jaká újma by vznikla jejich ohrožením či přímo narušením v důsledku nepřiznání odkladného účinku. Navrhovatelka by oplocením svých pozemků a následnou činností předvídanou zákonem o myslivosti vedle zájmů soukromých nepochybně parciálně realizovala i některé zájmy veřejné. Odložení započetí s výkonem této činnosti však pro ni podle Nejvyššího správního soudu představuje nepoměrně menší újmu, než jaká by mohla vzniknout stěžovatelce v případě, pokud by oplocení bylo realizováno se všemi důsledky z toho plynoucími.

[15] Z vyjádření navrhovatelky se jeví být pravděpodobným, že má v úmyslu využít „vakua“ v právní regulaci poměrů v daném území, které vzniklo v důsledku zrušení části změny územního plánu stěžovatelky napadeným rozsudkem. Ten však bude Nejvyšší správní soud teprve přezkoumávat. Je to přitom stěžovatelka, která má jakožto územní samosprávný celek za úkol pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů [§ 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], a to i skrze vydání územního plánu jakožto základního koncepčního dokumentu obce k usměrňování územního rozvoje a ochrany hodnot jejího území (§ 80 odst. 1 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění účinném od 1. 7. 2024, dále též „nový stavební zákon“). Stěžovatelka tedy má za úkol komplexně chránit řadu veřejných zájmů (včetně těch předvídaných zákonem o myslivosti), případně je navzájem transparentním způsobem vyvažovat. Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti bude znamenat „zmrazení“ dosavadního stutu quo (ve smyslu znemožnění vybudování vysokého oplocení). Toho sice bylo podle krajského soudu dosaženo vadným postupem (nerespektujícím právo navrhovatelky uplatnit námitky proti návrhu změny územního plánu a seznámit se s jejich vypořádáním), nejedná se však o takový závadný stav, který by aktuálně reálně ohrožoval faktické poměry v území (o likvidaci lesů či krajiny nemluvě) a který by bylo třeba bezodkladně napravit před rozhodnutím o kasační stížnosti.

[16] Jinými slovy, za situace, kdy střet zájmů v území (představovaný zde proti sobě stojícím právem obce na samosprávu a veřejnými zájmy, jež hájí, a navrhovatelkou prosazovanými změnami při hospodaření v lese včetně ovlivňování stavu a chování zvěře) nebyl dosud vyřešen a z územního plánování vycházející parametry pro realizaci navrhovatelčina záměru (tj. umístění vysokého oplocení) nebyly finálně nastaveny, by nebylo vhodné (cestou nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti) umožnit navrhovatelce prosadit definitivní řešení otázky, o kterou se již léta vede spor. S ohledem na časovou tíseň danou zrušením části změny územního plánu právní mocí napadeného rozsudku a důsledky blížící se změny právní úpravy by totiž stěžovatelka v mezidobí nestihla přistoupit k nové změně územního plánu ani vydání územního opatření o stavební uzávěře. Vzhledem ke zrušenému regulativu územního plánu by tedy navrhovatelka mohla sporný záměr jakožto drobnou stavbu ve smyslu nového stavebního zákona, zdá se, realizovat bez dalšího. Takový postup by sice byl formálně v souladu se zákonem, avšak podle všeho by tím bylo zamezeno nalezení přiměřeného řešení na základě územního plánu regulujícího poměry v území do budoucna (přijatého za dodržení veškerých procesních záruk), neboť takto umístěné oplocení by již zřejmě nebylo možno odstranit, čímž by současně i přezkum napadeného rozsudku ze strany Nejvyššího správního soudu fakticky pozbyl na praktickém významu a stal se toliko akademickým.

[17] V tomto smyslu je situace zde řešená obdobná té posuzované ve věci Šantovka Tower, kde Nejvyšší správní soud vycházel z toho, že „podle § 94 odst. 5 stavebního zákona [tj. Zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)] platí, že dojdeli ke zrušení územního rozhodnutí po právní moci rozhodnutí o stavebním povolení, územní rozhodnutí se již nevydává“ (bod 15). Závěr, ke kterému Nejvyšší správní soud ve věci Šantovka Tower dospěl, tedy že „dočasná újma však nemůže převážit v daném případě nad nevratnou újmou hrozící závažným veřejným zájmům“ (bod 16), lze tedy aplikovat i na nyní posuzovaný případ. Nepřiznání odkladného účinku by totiž podle navrhovatelkou nepopřeného tvrzení stěžovatelky skutečně umožnilo v zásadě nevratné umístění oplocení (nová změna územního plánu nemůže působit zpětně). Jeho realizace by sice byla formálně v souladu se zákonem, respektive s územním plánem, materiálně by se však jednalo pouze o důsledek toho, že jeho relevantní část byla zrušena krajským soudem z důvodu podstatného procesního pochybení (nikoliv z důvodů věcných). Za této situace by již stěžovatelka neměla možnost toto vytýkané pochybení napravit a přijmout proporcionální i dostatečně odůvodněnou změnu územního plánu zohledňující oprávněné zájmy navrhovatelky a reagující na uplatněné námitky vlastníka pozemků dotčených regulací. Jak již bylo uvedeno, do té doby je možné (bez ohledu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti) přistoupit i k vydání územního opatření o stavební uzávěře, které lze ostatně podle § 123 odst. 2 nového stavebního zákona vydat také v případech, kdy je zrušena územně plánovací dokumentace nebo její část.

[18] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku žádným způsobem nepředjímá budoucí rozhodnutí o věci samé.

[19] Povinnost zaplatit soudní poplatek za podání návrhu na přiznání odkladného účinku NSS stanovil ve výroku II. tohoto usnesení (viz usnesení NSS ze dne 29. 2. 2012, č. j. 1 As 27/201232). Jelikož stěžovatelka již soudní poplatek na účet soudu uhradila, je tím její povinnost splněna, a proto nebyla stanovena lhůta k zaplacení ani platební místo.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 26. června 2024

Eva Šonková
předsedkyně senátu