2 As 98/2026

Plný text

2 As 98/2026 - 49
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Karla Šimky a soudců Václava Štencla a Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: MERKUR CASINO a.s., IČO: [IČO], se sídlem [adresa] Praha 6, zastoupená Mgr. Jiřím Marešem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem [adresa] Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2024, č. j. 473994/2024900000311, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. 5. 2026, č. j. 37 Af 2/202546,

takto:

Věc se postupuje rozšířenému senátu.

Odůvodnění:

I. Vymezení sporné otázky

[1] Druhý senát předkládá rozšířenému senátu otázku, zda z § 68 odst. 1 a 4 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2023 (dále jen „zákon o hazardních hrách“), vyplývala provozovateli kasina povinnost umožnit po celou provozní dobu kasina současně živou hru na všech započitatelných hracích stolech živé hry (tzv. pravidlo „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“), anebo jen na třech z nich. Na odpovědi závisí, zda podmínka základního povolení, podle níž provozovatel zajistí, aby byla účastníkům živé hry vždy bezodkladně umožněna současně hra na započitatelných hracích stolech uvedených v povolení k umístění kasina, pouze opakuje zákonnou povinnost, nebo ukládá povinnost přísnější. Od toho se odvíjí, zda je třeba nedodržení této povinnosti kvalifikovat jako přestupek podle § 123 odst. 3 písm. f) zákona o hazardních hrách [před 1. 1. 2020 byla tato skutková podstata uvedena pod písmenem g)] s horní hranicí pokuty 3 000 000 Kč, nebo jako přestupek podle § 123 odst. 1 písm. c) téhož zákona s horní hranicí pokuty 50 000 000 Kč.

II. Vymezení věci

[2] Rozhodnutím ze dne 27. 8. 2024, č. j. 3441387/202361000012, uznal Celní úřad pro Středočeský kraj (dále jen „celní úřad“) žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách, kterého se měla dopustit tím, že dne 20. 11. 2023 v čase 12.31 hod. provozovala hazardní hru v rozporu s podmínkami pro provozování živé hry stanovenými výrokem IV. bodem 15 rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 8. 2. 2022, č. j. MF17619/2017/3458 (dále jen „základní povolení“), neboť nezajistila, aby byla účastníkům živé hry bezodkladně umožněna současně hra u šesti hracích stolů živé hry „LUCKY COLOR“ (v provozovně byly v době kontroly přítomny tři osoby: vedoucí provozovny, která v případě potřeby vykonávala práci krupiérky, pokladní či barmanky, dále pokladní, která prováděla dohled nad živou hrou, a ochranka zajišťující vstup do provozovny). Za tento přestupek celní úřad žalobkyni uložil pokutu ve výši 200 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení v paušální částce 2 500 Kč. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím na základě odvolání žalobkyně změnil rozhodnutí celního úřadu tak, že opravil číslo jednací a údaj o rozhodném znění zákona. Ve zbytku rozhodnutí celního úřadu potvrdil.

[3] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Praze, který ji v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Krajský soud mimo jiné shledal, že správní orgány skutek správně právně kvalifikovaly jako přestupek dle § 123 odst. 3 písm. c) zákona o hazardních hrách. Vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2026, č. j. 7 As 260/202442, a shledal, že základním povolením dochází ke konkretizaci zákonné povinnosti. Žalobkyně porušila tuto speciální úpravu, která má přednost před obecnou zákonnou úpravou.

III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného

[4] Proti rozsudku krajského soudu brojí žalobkyně kasační stížností, v níž zpochybňuje jednak naplnění skutkové podstaty přestupku, jednak právní kvalifikaci skutku. Její jednání mělo být posuzováno podle § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách, který tvoří samostatnou, méně přísnou skutkovou podstatu přestupku. Na podporu svého názoru odkazuje na metodický pokyn Ministerstva financí ze dne 9. 5. 2024, č. j. MF14021/2024/73022, a přesunutí povinnosti, jejíž porušení je sankcionováno jako přestupek, přímo do textu zákona s účinností ode dne 1. 1. 2024. Chybná kvalifikace podle ní uměle zvýšila horní hranici sazby.

[5] Žalovaný považuje za správnou právní kvalifikaci provedenou správními orgány a potvrzenou krajským soudem. Základní povolení podle něj stanovilo individuální a přísnější povinnost vztahující se na všechny povolené stoly, nikoli jen na zákonné minimum tří stolů.

IV. Důvody pro předložení věci rozšířenému senátu

[6] Předkládající senát při předběžném posouzení věci shledal, že jsou naplněny důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Senáty zdejšího soudu dospěly k rozdílným právním názorům na to, jaký je obsah povinnosti stanovené v § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách, a v návaznosti na to i na vztah této povinnosti k podmínce, kterou Ministerstvo financí zpravidla zařazovalo do základních povolení k provozování živé hry. Předkládající senát předběžně dospěl k závěru, že jednání žalobkyně je v rozporu s pravidlem „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“, nicméně nemůže ve věci rozhodnout (posoudit námitky týkající se právní kvalifikace skutku a výše sankce), aniž by se od jednoho či druhého právního názoru odchýlil.

IV.1 Rozhodná právní úprava

[7] Podle § 68 odst. 1 zákona o hazardních hrách se kasinem rozumí samostatný, stavebně oddělený prostor, ve kterém je provozována živá hra jako hlavní činnost. Podle § 68 odst. 4 téhož zákona v kasinu musí být umožněna hra nejméně u 3 hracích stolů živé hry, a to po celou provozní dobu kasina.

[8] Podle § 123 odst. 3 písm. f) zákona o hazardních hrách [resp. podle písm. g) tohoto zákona ve znění účinném do 31. 12. 2020] se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že provozuje kasino v rozporu s § 68. Za tento přestupek lze podle § 123 odst. 9 písm. b) téhož zákona uložit pokutu do 3 000 000 Kč. Podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že provozuje hazardní hru v rozporu s podmínkami jejího řádného provozování stanovenými v základním povolení, schváleným herním plánem nebo provozuje hazardní hru prostřednictvím jiného modelu technického zařízení, než jaký byl v základním povolení schválen. Za tento přestupek lze podle § 123 odst. 7 písm. a) téhož zákona uložit pokutu do 50 000 000 Kč.

[9] Podle výrokové části IV. bodu 15 základního povolení provozovatel zajistí, aby byla účastníkům živé hry v kasinu vždy bezodkladně umožněna současně hra na započitatelných hracích stolech uvedených v povolení k umístění kasina, jejichž provoz byl zahájen. Shodná podmínka byla dle obsahu rozsudků, na které bude níže odkazováno, standardní podmínkou vkládanou do základních povolení.

[10] Zákonem č. 349/2023 Sb. byla s účinností od 1. 1. 2024 úprava změněna, ovšem nikoliv ve prospěch žalobkyně. V § 68 zůstaly zachovány definiční znaky kasina (odstavce 1 až 3) a požadavky na provoz živé hry v kasinu byly přesunuty do nového § 68a. Jeho odstavec 1 převzal obsah dosavadního § 68 odst. 4. Podle jeho odstavce 2, věty první pak platí, že provozovatel je povinen provozovat po celou provozní dobu kasina všechny započitatelné hrací stoly. Porušení § 68a zákonodárce zařadil mezi přestupky s horní hranicí pokuty 50 000 000 Kč, kdežto u porušení § 68 ponechal horní hranici 3 000 000 Kč.

IV.2 Judikaturní vývoj pravidla „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“

[11] Pravidlo „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“ ze zákonné úpravy dovodila judikatura a postupně mu přiřadila také konkrétnější obsah a rozsah. Výchozím rozhodnutím je rozsudek ze dne 2. 9. 2020, č. j. 6 As 196/202032. V kasinu tamní stěžovatelky byly umístěny čtyři započitatelné stoly živé hry a k zajištění provozu byla přítomna pouze obsluha provozovny, která se věnovala i jiným činnostem. Správní orgány toto jednání kvalifikovaly jako přestupek podle § 123 odst. 3 písm. g) zákona o hazardních hrách pro porušení § 68 odst. 4 téhož zákona, a to přesto, že tatáž povinnost byla stanovena i v základním povolení (bod 20 rozsudku). Nejvyšší správní soud v bodě 21 uvedl: „Po celou provozní dobu kasina vymezenou v povolení k umístění kasina tak musí být účastníku hazardní hry umožněno si kdykoliv zahrát hru živé hry u kteréhokoli povoleného stolu živé hry. […] Ačkoliv i v kasinu může vedle živé hry docházet k provozu technických her, je tato vedlejší činnost limitována stanovením minimálního počtů stolů, u kterých musí být po celou dobu provozu kasina umožněna živá hra povolená v souladu s § 98 odst. 2 zákona o hazardních hrách (tzv. započitatelné stoly živé hry). Na tyto počty hracích stolů živé hry jsou dále navázány limity pro počty herních pozic technické hry, které mohou být v kasinu povoleny. Není tedy pochyb o tom, že živá hra musí být v kasinu umožněna současně na všech započitatelných stolech živé hry.“ Na tomto základě aproboval závěr krajského soudu, že „podmínka umožnění hry nejméně u 3 stolů živé hry po celou dobu provozu kasina nebyla v daném případě naplněna, a tedy došlo k porušení § 68 odst. 1 a 4 zákona“.

[12] V rozsudku ze dne 1. 2. 2023, č. j. 7 As 291/202240 [tři stoly obsluhované jedním krupiérem, přestupek podle § 123 odst. 3 písm. g) zákona o hazardních hrách], sedmý senát na tento výklad navázal a výslovně jej formuloval jako pravidlo „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“: „ačkoliv § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách výslovně neobsahuje pravidlo ‚jeden stůl živé hry, jeden krupiér‘, účel živé hry vyžaduje, aby měl každý stůl živé hry svého krupiéra po celou provozní dobu kasina“ (bod 14). Dodal, že zákon ani důvodová zpráva neposkytují oporu pro tvrzení, „že v kasinu může být provozováno více stolů živé hry, než kolik je po celou provozní dobu v kasinu přítomných a zaměstnaných krupiérů“ (bod 16). Ústavní soud ústavní stížnost odmítl usnesením ze dne 30. 5. 2023, sp. zn. I. ÚS 1013/23, v němž uvedl: „Stěžovatelka v ústavní stížnosti znovu prosazuje svůj výklad § 68 odst. 4 ZHH, neboť je přesvědčena, že ze samotného znění ustanovení princip ’jeden stůl živé hry, jeden krupiér’ nevyplývá. Podle Ústavního soudu však správní soudy ústavně konformním způsobem odůvodnily, proč jde o nezbytnou podmínku řádného umožnění živé hry současně na nabízených hracích stolech.“

[13] V rozsudku ze dne 11. 4. 2023, č. j. 3 As 367/202036, šlo o kasina, v nichž byli přítomni čtyři, dva, respektive jeden zaměstnanec na sedm, respektive devět započitatelných stolů (viz body 24 až 28 přezkoumávaného rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 2. 11. 2020, č. j. 57 A 179/2019106). Správní orgány jednání kvalifikovaly jako přestupek podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách. Třetí senát uvedl, že „[u]stanovení § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách je tedy nutno vyložit jako obsahující pravidlo ‚jeden stůl živé hry, jeden krupiér‘ po celou provozní dobu kasina“ (bod 26), že tomuto ustanovení „poté odpovídá bod 15, části IV, základního povolení“ (bod 28) a že stěžovatelka porušila povinnost, „aby v jejích provozovnách po celou provozní dobu kasina bylo přítomno tolik krupiérů, kolik má stolů živé hry“ (bod 30). K námitce, že podmínka základního povolení nemá oporu v zákoně, pak výslovně dodal, že „požadavek základního povolení stěžovatelky, aby byla po celu dobu kasina umožněna současně hra na všech započitatelných stolech živé hry, vyplývá ze zákona“ (bod 34).

[14] Tytéž formulace převzala řada dalších rozsudků, a to jak ve věcech kvalifikovaných jako porušení § 68 zákona o hazardních hrách, tak ve věcech kvalifikovaných jako porušení základního povolení. Ve věcech kvalifikovaných podle § 123 odst. 3 písm. g) zákona o hazardních hrách jde o rozsudky ze dne 17. 1. 2024, č. j. 7 As 256/202319, bod 10, ze dne 17. 1. 2024, č. j. 4 As 54/202240, body 29 a 30 (podle něhož „ani jazykovým výkladem nelze dospět k závěru, že jeden krupiér je pro jeden druh živé hry nebo živou hru obecně dostačující bez ohledu na počet stolů živé hry“), ze dne 2. 2. 2024, č. j. 7 As 209/202337, body 16 až 19, nebo ze dne 22. 1. 2025, č. j. 10 As 210/202444, body 30 až 33. Ve věcech kvalifikovaných podle § 123 odst. 1 písm. c) téhož zákona Nejvyšší správní soud posuzoval porušení podmínky základního povolení optikou výkladu § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách. V rozsudku ze dne 3. 3. 2023, č. j. 1 As 113/202239 (čtyři stoly), uvedl, že základní povolení „konkretizuje zákonem danou povinnost“ a že „[n]ejsou to proto správní orgány, které dovodily ‚novou povinnost‘“ (bod 28). V rozsudku ze dne 30. 5. 2024, č. j. 3 As 168/202237 (čtyři stoly), konstatoval, že „[n]a obsah ustanovení § 68 odst. 4 ZoHH navazuje výrok IV., bod 15 základního povolení“ (bod 17). Obdobně postupoval i v rozsudku ze dne 9. 10. 2025, č. j. 22 As 65/202552, body 42 až 48.

[15] Zřetelně se tento judikaturní proud projevuje v rozsudku ze dne 4. 11. 2025, č. j. 1 As 158/202554. V této věci provozovatel ve třech případech obsluhoval čtyři, pět a čtyři stoly živé hry vždy jediným krupiérem. Správní orgány jednání kvalifikovaly výlučně jako porušení § 68 odst. 1 a 4 zákona o hazardních hrách, tedy jako přestupek podle § 123 odst. 3 písm. f) téhož zákona, a uložily pokutu 750 000 Kč a zákaz činnosti. První senát s odkazem na rozsudky č. j. 6 As 196/202032 a č. j. 7 As 291/202240 zopakoval, že ze zákona „nelze dovodit, že v kasinu může být provozováno více stolů živé hry, než kolik je po celou provozní dobu v kasinu přítomných a zaměstnaných krupiérů“ (bod 16), a uzavřel, že „v otázce výkladu § 68 odst. 1 a 4 zákona o hazardních hrách neexistovala nejistota“ (bod 17). Ačkoli se kasační stížnost týkala jen přiměřenosti sankce, soud doplnil, že předestřený vývoj judikatury „by nemohl zvrátit ani závěr správních orgánů ohledně viny stěžovatele“ (bod 17). Celní úřad přitom i zde skutek vymezil tak, že provozovatel „neumožnil hru nejméně u třech hracích stolů živé hry současně“ (bod 1). První senát však v souladu s výše uvedenou judikaturou formuloval povinnost podle § 68 odst. 1 a 4 zákona o hazardních hrách šířeji, jako povinnost umožnit hru „současně na všech započitatelných stolech živé hry“, kterou provozovatel nesplnil, neboť „všechny započitatelné stoly živé hry obsluhoval vždy pouze jeden krupiér“ (bod 16). Ústavní soud ústavní stížnost odmítl usnesením ze dne 21. 1. 2026, sp. zn. II. ÚS 3824/25, a s odkazem na své dřívější závěry v uplatnění pravidla „jeden krupiér = jeden stůl živé hry“ nespatřil rozpor s požadavkem určitosti zákona (bod 9).

[16] Výklad, podle něhož pravidlo „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“ vyplývá z účelu § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách, opakovaně aproboval i Ústavní soud (usnesení ze dne 30. 5. 2023, sp. zn. I. ÚS 1013/23, body 7 až 9, ze dne 28. 5. 2024, sp. zn. III. ÚS 937/24, body 13 až 16, a ze dne 21. 1. 2026, sp. zn. II. ÚS 3824/25, body 9 a 10). Jeho úvahy přitom vycházejí z premisy, že jde o povinnost zákonnou, kterou správní soudy dovodily výkladem zákona.

IV.3 Rozsudek č. j. 7 As 260/202442: pravidlo obsažené v základním povolení je přísnější než zákonná povinnost

[17] Sedmý senát se v rozsudku ze dne 30. 1. 2026, č. j. 7 As 260/202442, výslovně zabýval právní kvalifikací přestupku spočívajícího v porušení pravidla „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“ ve vztahu k více než třem stolům. Provozovatel v této věci nebyl schopen současně a plynule zajistit živou hru na pěti stolech živé hry. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil rozsudkem ze dne 26. 9. 2024, č. j. 62 Af 42/202360. Mimo jiné vyšel z toho, že obě normy stanoví totožnou povinnost, která je konkrétně stanovena v § 68 zákona o hazardních hrách, takže jednání mělo být kvalifikováno podle § 123 odst. 3 písm. g) téhož zákona. Žalovaný v kasační stížnosti namítal, že základní povolení v případě kasin s více než třemi stoly zákonnou povinnost „konzumuje“ (bod 6). Sedmý senát se ztotožnil s náhledem žalovaného a uvedl: „Krajský soud má v obecné rovině pravdu v tom směru, že § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách i bod 15 výroku IV. Základního povolení živé hry stanoví totožnou povinnost provozovatele kasina spočívající v umožnění současné živé hry u hracích stolů k dané živé hře sloužících. Stěžovatel však správně poukázal na to, že tento principiální překryv daných povinností ovšem v nyní projednávané věci neznamená, že by ‚Základní povolení živé hry žalobce doslova tuto zákonnou povinnost do svého textu převzalo‘, jak dovodil krajský soud. Je třeba si totiž uvědomit, že zatímco zákon vztahuje dodržení povinnosti zajištění současné živé hry k počtu ‚nejméně tří hracích stolů‘, Základní povolení živé hry vyžaduje zajištění současné hry u všech stolů uvedených v ‚povolení k umístění kasina‘. […] Stěžovatel má tedy pravdu, pokud argumentuje, že norma obsažená v povolení obsahuje v tomto konkrétním případě přísnější povinnost než zákon, a tudíž na základě vztahu speciality – obecnosti je třeba hodnotit dodržování povinností žalobce (provozovatele) právě optikou daného povolení, které individuálně, nad rámec minimálních zákonných požadavků, upravuje provoz jeho kasina. Případné nerespektování povinností vyplývajících z povolení proto naplňuje skutkovou podstatu podle § 123 odst. 1 písm. c) věta první zákona o hazardních hrách […] a je sankcionováno zákonnou sazbou až do výše 50.000.000 Kč ve smyslu § 123 odst. 7 písm. a) zákona.“ (bod 14).

[18] Podle tohoto rozsudku tedy § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách ukládal povinnost umožnit živou hru jen na třech stolech, kdežto povinnost provozovat i čtvrtý a další započitatelný stůl měla svůj zdroj výlučně v základním povolení. Kasační stížnost sedmý senát nakonec zamítl, neboť zrušující rozsudek krajského soudu obstál z jiných důvodů. Závěr o právní kvalifikaci skutku jako přestupku podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách je však v dané věci pro správní orgány závazný.

[19] Předkládací soud nepovažuje rozsudek sedmého senátu za pouhý judikaturní exces z jinak ustálené judikatury zejména proto, že výše popsaný judikaturní vývoj pravidla „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“ byl postupný. Velká část výše uvedených rozsudků (stejně jako usnesení Ústavního soudu) zcela explicitně neuváděla, že toto pravidlo platí přímo ze zákona ke všem započitatelným stolům. Právní názor sedmého senátu tak lze vnímat spíše jako jednu odnož této judikaturní linie.

IV.4 Vztah zákonné povinnosti a podmínky základního povolení, která ji opakuje

[20] V rozsudku ze dne 7. 10. 2021, č. j. 2 As 236/202045, se druhý senát zabýval provozovatelem internetové hry, který porušil informační povinnost uloženou současně § 49 odst. 2 zákona o hazardních hrách a bodem V. 20 základního povolení. Správní orgán jednání kvalifikoval podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách. Druhý senát konstatoval, že obě normy ukládají „totožnou povinnost“ (bod 33), a jako rozhodující označil to, že zavedení povinnosti do základního povolení „fakticky nevytváří novou povinnost. I pokud by toto ustanovení v základním povolení chybělo, dopadala by na stěžovatelku materiálně stejná povinnost […]. Jediným dopadem ‚překlopení‘ zákonné povinnosti do základního povolení by tak zůstalo zvýšení horní hranice pokuty […], a to bez relevantního zdůvodnění žalovaného.“ (bod 34). Obsahem podmínek základního povolení „nemůže být zopakování povinností plynoucích ze zákona, nýbrž jejich konkretizace či individualizace tam, kde to zákon vyžaduje či připouští“. Tento obsah „není na vůli ministerstva“, a pokud se jím přesto stane povinnost plynoucí přímo ze zákona, „nemůže to mít pro provozovatele negativní následky, například v podobě zpřísnění právní kvalifikace jeho případného přestupkového jednání“ (bod 35). Správný postup proto podle druhého senátu spočíval v kvalifikaci podle skutkové podstaty, která se odvíjí od porušení zákonné povinnosti (bod 37). Tento rozsudek se netýkal pravidla „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“, vyslovil však obecné měřítko pro vztah zákonné povinnosti a podmínky základního povolení. Takto na něj nahlížel Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 26. 2. 2024, č. j. 4 As 36/202243 (body 34 až 35), a ze dne 20. 2. 2023, č. j. 4 As 177/202231 (bod 30), které se týkaly právě porušení pravidla „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“. Nejvyšší správní soud pouze v těchto věcech nakonec nepřistoupil k posouzení správné právní kvalifikace skutku z důvodu, že tomu odpovídající námitka nebyla uplatněna v žalobě.

[21] Z tohoto rozsudku a z rozsudku č. j. 6 As 196/202032 vycházel Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 20. 1. 2022, č. j. 51 Af 50/202039. V kasinech se čtyřmi stoly živé hry dospěl k závěru, že jednání provozovatele mělo být kvalifikováno jako přestupek podle § 123 odst. 3 písm. g) zákona o hazardních hrách, neboť „nelze přestupce postihnout za porušení totožné povinnosti nadbytečně deklarované v základním povolení přísnější právní kvalifikací daného skutku jako přestupku podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách“. Nejvyšší správní soud tento rozsudek zrušil rozsudkem č. j. 4 As 36/202243, avšak výlučně proto, že krajský soud překročil meze žalobních bodů. Zároveň však uvedl, že k otázce, že pravidlo „jedna živá hra, jeden krupiér“ „vyplývá ze samotného § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách“, se vyjádřil již v rozsudku č. j. 6 As 196/202032 (bod 33), a že „[j]akkoliv lze v obecnosti se shora citovanými závěry obsaženými v napadeném rozsudku souhlasit, v souzené věci pro ně nebyl prostor“ (bod 35). Výslovně přitom ponechal otevřené, zda šlo o situaci, k níž se vyjadřoval rozsudek č. j. 2 As 236/202045 (bod 38). Za pozornost stojí, že již v této věci Generální ředitelství cel v kasační stížnosti argumentovalo, že u kasin s více než třemi stoly obsahuje základní povolení přísnější podmínku než zákon a že mezi nimi platí vztah speciality (bod 18).

[22] S rozsudkem č. j. 2 As 236/202045 analogicky koresponduje také nález Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (N 72/49 SbNU 67; 286/2008 Sb.), na který odkazuje žalobkyně. Ústavní soud v něm zrušil ustanovení obecně závazné vyhlášky, které zakotvovalo v podstatě totožné povinnosti jako zákonná úprava a jejich porušení výslovně podřazovalo pod skutkovou podstatu přestupku s výrazně vyšší horní hranicí pokuty. Takovou úpravu shledal protiústavní, neboť obec nemá pravomoc k tvorbě samostatných skutkových podstat přestupků.

IV.5 Shrnutí a doplňující úvahy

[23] Judikaturu uvedenou v rámci kapitoly IV.2 nelze považovat za výslovnou aprobaci rozdílné právní kvalifikace skutku, jak ji prováděly správní orgány. Jak plyne z rozsudků č. j. 4 As 36/202243 (body 35 až 39) a č. j. 4 As 177/202231 (bod 31), touto otázkou by se soud zabýval pouze na základě (přípustné) námitky. Vyvinuly se však dvě odnože judikatury, které se rozcházejí v tom, co je obsahem zákonné povinnosti podle § 68 odst. 4 zákona o hazardních hrách. Podle převažující části judikatury zákon (ve spojení s § 68 odst. 1) vyžaduje, aby byla živá hra „umožněna současně na všech započitatelných stolech“ a aby v kasinu bylo „tolik krupiérů, kolik má stolů živé hry“, a to „bez ohledu na počet stolů živé hry“. Číslo tři v tomto pojetí představuje minimální počet započitatelných stolů, které kasino musí mít, nikoli horní mez povinnosti. Podle rozsudku č. j. 7 As 260/202442 naproti tomu zákon požaduje hru jen na třech stolech a povinnost pro další stoly plyne jen ze základního povolení. S tím je pak v rozporu podrobněji neodůvodněný závěr rozsudku č. j. 4 As 36/202243 vyslovený zjevně jako obiter dictum. Čtvrtý senát zde vyslovil obecný souhlas s právním názorem Krajského soudu v Praze (rozsudek č. j. 51 Af 50/202039), podle něhož mělo být jednání provozovatele vztahující se i k více než třem stolům kvalifikováno jako přestupek podle § 123 odst. 3 písm. g) zákona o hazardních hrách.

[24] Krajský soud v nyní posuzované věci vyšel z rozsudku č. j. 7 As 260/202442 a dále jej podpořil odkazem na důvodovou zprávu k zákonu č. 349/2023 Sb. Podle ní „[n]ová úprava přebírá stávající normu upravující minimální počet tří hracích stolů provozovaných po celou provozní dobu kasina. Nové znění zpřesňuje tuto normu doplněním požadavku, aby se jednalo o započitatelné hrací stoly. Požadavek, aby se jednalo o započitatelné stoly živé hry, byl doposud stanovován v rámci základního povolení. S požadavkem na zajištění stálého provozu u všech započitatelných stolů živé hry bezprostředně souvisí požadavek na permanentní schopnost provozovatele kdykoliv okamžitě zajistit hru u hracího stolu živé hry.“ Nová právní úprava skutečně koncipuje povinnost původně obsaženou v § 68 odst. 4 a povinnost původně vkládanou do základních povolení jako dvě samostatné povinnosti. Podle předkládajícího senátu však nemůže nová právní úprava ani důvodová zpráva k této novelizaci překlenout skutečnost, že převažující judikaturní proud dosud stál na východisku, že pravidlo „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“ plyne přímo z § 68, a to ve vztahu ke všem započitatelným stolům živé hry. Toto východisko bylo v judikatuře vyjádřeno opakovaně, explicitně a také po přijetí zákona č. 349/2023 Sb., k němuž se citovaná důvodová zpráva vztahuje. Nová právní úprava ani důvodová zpráva obecně nemohou být ani nástrojem, který by zbavoval senát Nejvyššího správního soudu povinnosti stanovené v § 17 odst. 1 s. ř. s., máli ve věci aplikovat právní úpravu dřívější, k níž se vztahuje rozporná judikatura.

[25] Pokud by byl chybný právní názor, že pravidlo „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“ plyne přímo ze zákona, a to ve vztahu ke všem započitatelným stolům živé hry, pak předkládající senát nadto nesouhlasí se závěrem sedmého senátu, že pravidlo obsažené v základním povolení je přísnější a speciální k zákonnému pravidlu. Podmínka základního povolení by totiž byla povinností rozsahem širší, nikoliv užší. Neumožnění živé hry ani na třech stolech by porušovalo obě povinnosti. V tomto rozsahu by však povinnost stanovená v základním povolení opakovala zákonnou povinnost, a neměla by proto vést k použití přísnější skutkové podstaty. Případná odpovědnost podle § 123 odst. 1 písm. c) téhož zákona by proto měla připadat v úvahu až v situaci, kdy by provozovatel sice zajistil živou hru na třech stolech, nikoliv však na všech započitatelných stolech. V takovém případě by ovšem zaprvé v základním povolení nešlo o povinnost přísnější či speciální, nýbrž o další povinnost jdoucí nad rámec té zákonné, zadruhé by provozovateli paradoxně hrozila vyšší sankce, než kdyby neumožnil živou hru ani na třech stolech.

V. Závěr

[26] S ohledem na výše popsaný rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu druhý senát postupuje věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu s otázkou, zda § 68 odst. 4 ve spojení s § 68 odst. 1 zákona o hazardních hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2023, ukládal provozovateli kasina povinnost umožnit po celou provozní dobu kasina současně živou hru na všech započitatelných stolech živé hry (pravidlo „jeden stůl živé hry, jeden krupiér“), nebo pouze na třech z nich, a v návaznosti na to, zda lze porušení podmínky základního povolení, podle níž provozovatel zajistí, aby byla účastníkům živé hry vždy bezodkladně umožněna současně hra na všech započitatelných stolech, kvalifikovat jako přestupek podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách, jeli tato podmínka obsahově totožná s povinností plynoucí z § 68 téhož zákona, nebo pouze jako přestupek podle § 123 odst. 3 písm. f) téhož zákona.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude rozhodovat ve složení: Filip Dienstbier (předseda senátu), L. K., P. M., I. P., B. P., A. R. a Karel Šimka. V případě dlouhodobé nepřítomnosti některého ze členů uvedeného senátu může být senát doplněn podle pravidel uvedených v rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu o jiné soudce, kterými jsou R. H. a V. Š.. Účastníci řízení mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.

Účastníci řízení se mohou k právní otázce předkládané rozšířenému senátu vyjádřit ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto usnesení.

V Brně dne 22. října 2026

Karel Šimka
předseda senátu

Plný text

2 As 98/2026 - 30
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Karla Šimky, soudce Václava Štencla a soudkyně Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: MERKUR CASINO a.s., se sídlem [adresa] Praha 6, zastoupená Mgr. Jiřím Marešem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem [adresa] Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2024, č. j. 473994/2024900000311, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze dne 19. 5. 2026, č. j. 37 Af 2/202546, o návrhu žalobkyně na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,

takto:

I. Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamítá.

II. Žalobkyni se ukládá povinnost zaplatit ve lhůtě tří dnů od doručení tohoto usnesení soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za podání návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.

Odůvodnění:

[1] Žalobkyni byla Celním úřadem pro Středočeský kraj uložena za přestupek na úseku hazardních her pokuta ve výši 200 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení stanovené paušální částkou. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím prvostupňové rozhodnutí částečně změnil (opravil číslo jednací a znění použitého předpisu) a ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou, kterou Krajský soud v Praze zamítl rozsudkem označeným v záhlaví.

[2] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost, s níž spojila návrh na přiznání odkladného účinku. Uvedla, že jí hrozí povinnost uhradit uloženou pokutu ještě dříve, než Nejvyšší správní soud přezkoumá zákonnost rozsudku krajského soudu a postupu správních orgánů. Úhrada pokuty by představovala pro stěžovatelku bezprostřední a konkrétní majetkovou újmu. Přiznání odkladného účinku nepůsobí nepoměrnou újmu jiným osobám ani není v rozporu s důležitým veřejným zájmem, neboť jde pouze o dočasné odložení inkasa peněžité sankce, která může být případně vymožena po rozhodnutí Nejvyšším správním soudem. Kasační stížnost není zjevně bezúspěšná, a proto je třeba zachovat účinnost soudního přezkumu a zabránit vzniku nevratných či obtížně napravitelných následků ještě před rozhodnutím o kasační stížnosti.

[3] Žalovaný ve svém vyjádření navrhl, aby soud návrh stěžovatelky na přiznání odkladného účinku zamítl. Stěžovatelčina tvrzení neprokazují vznik nepoměrně větší újmy. Stěžovatelka neuvádí žádné podrobnosti ohledně toho, jak se úhrada pokuty projeví v její sféře, jaké jsou výsledky její hospodářské činnosti, její finanční toky, aktuální platební povinnosti apod. Nelze tak dovodit, že by se úhrada pokuty mohla na jejím hospodaření aktuálně kriticky projevit. Žalovaný poukázal na požadavek finanční stability jako podmínky pro provozování hazardních her podle § 6 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. S ohledem na tuto povinnost se žalovaný nedomnívá, že by úhrada pokuty výrazně zasáhla majetkovou sféru stěžovatelky, jak předpokládá soudní řád správní, nadto stěžovatelka uloženou pokutu dne 20. 11. 2024 uhradila.

[4] Podle § 107 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), kasační stížnost nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Při rozhodování o odkladném účinku kasační stížnosti Nejvyšší správní soud zjišťuje splnění zákonných předpokladů (§ 73 odst. 2 ve spojení s § 120 s. ř. s.), tj. nepoměru újmy způsobené stěžovateli v případě, že účinky napadeného rozhodnutí nebudou odloženy, ve vztahu k újmě způsobené jiným osobám, pokud by účinky rozhodnutí odloženy byly, a chybějícího rozporu s důležitým veřejným zájmem. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že přiznání odkladného účinku má mimořádný charakter a má být vyhrazeno pouze pro ojedinělé případy. Soud jím totiž ještě před meritorním rozhodnutím prolamuje právní účinky pravomocného rozhodnutí, jež je potřeba považovat za zákonné a věcně správné, dokud není zákonným postupem zrušeno (usnesení NSS ze dne 22. 12. 2003, č. j. 7 A 115/200267, č. 760/2006 Sb. NSS).

[5] Požadavky § 73 odst. 2 s. ř. s. hrozící újma naplní typicky tehdy, „nebudeli možno v případě, že bude napadené správní rozhodnutí naplněno a poté shledáno nezákonným a zrušeno, v podstatných ohledech navrátit v původní stav jím způsobené následky či dopady. Významnou bude též spíše tehdy, půjdeli sice při uplatnění rozhodnutí o následky vratné či napravitelné, avšak takového rázu, že způsobí žadateli vážné obtíže či významné poruchy v jeho životě, fungování, činnosti apod.“ (usnesení NSS ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 Afs 73/201456, bod 5).

[6] Břemeno tvrdit a osvědčit naplnění zákonných předpokladů pro přiznání odkladného účinku tíží jeho navrhovatele (srov. usnesení NSS ze dne 29. 2. 2012, č. j. 1 As 27/201232). Jak uvedl Nejvyšší správní soud v bodě 9 svého usnesení ze dne 30. 1. 2012, č. j. 8 As 65/201174, „[k]asační soud není povolán k tomu, aby za navrhovatele vlastní vyhledávací činností zjišťoval či dokazoval důvody pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti“. Úkolem navrhovatele je tak předložit dostatečně konkrétní a individualizované tvrzení o tom, že mu v důsledku napadeného rozhodnutí vznikne nepoměrně větší újma než jiným osobám, vysvětlit, v čem tato újma spočívá, a uvést její rozsah. Tvrzení, kterými navrhovatel odůvodňuje návrh na přiznání odkladného účinku, pak musí rovněž řádně doložit (např. usnesení NSS ze dne 24. 9. 2015, č. j. 2 As 218/201550, bod 5). Hrozící újma musí být závažná a reálná, nikoli pouze hypotetická. Přiznání odkladného účinku má místo jen tam, kde jeho nezbytnost převáží nad obecným požadavkem právní jistoty opírající se o pravomocná rozhodnutí orgánů veřejné moci.

[7] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v nyní projednávané věci stěžovatelka popsaným požadavkům nedostála.

[8] Kasační soud se ztotožňuje se žalovaným, že stěžovatelka své břemeno tvrzení v návrhu na přiznání odkladného účinku neunesla. Její tvrzení o hrozící újmě zůstalo ve zcela obecné a nekonkrétní rovině. Máli tvrzená újma spočívat v dopadech do majetkové sféry stěžovatelky, musí stěžovatelka konkretizovat a doložit své aktuální majetkové poměry. Jak přiléhavě upozornil žalovaný, stěžovatelka neuvedla nic ke své aktuální ekonomické situaci ani v tomto směru soudu nedoložila žádné podklady, z nichž by její hospodářská kondice byla patrná. Stěžovatelka konkrétně nevysvětlila (ani nedoložila), proč pro ni úhrada pokuty představuje významnou újmu s dopady do její činnosti. Nejvyšší správní soud proto její návrh výrokem I zamítl, aniž se zabýval dalšími podmínkami pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.

[9] Pro úplnost je nutno dodat, že z usnesení o přiznání či nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti nelze dovozovat jakékoli závěry ohledně toho, jak bude rozhodnuto o samotné kasační stížnosti (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/200576, č. 1072/2007 Sb. NSS).

[10] Podání návrhu na přiznání odkladného účinku podléhá dle položky 20 sazebníku soudních poplatků, který je přílohou zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, soudnímu poplatku ve výši 1 000 Kč. Podle § 7 odst. 1 zákona o soudních poplatcích je poplatek splatný vznikem poplatkové povinnosti. Poplatková povinnost v daném případě vzniká dnem právní moci tohoto usnesení [§ 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích, per analogiam; srov. k tomu již citované usnesení NSS č. j. 1 As 27/201232, resp. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 4. 6. 2024, č. j. 9 As 270/202321, bod 24]. Nejvyšší správní soud proto výrokem II stěžovatelce uložil povinnost zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku. Dle § 7 odst. 1 zákona o soudních poplatcích je poplatek splatný do tří dnů od právní moci tohoto usnesení.

[11] [OBRÁZEK][OBRÁZEK]Soudní poplatek lze zaplatit:

- v hotovosti na pokladně Nejvyššího správního soudu v úředních hodinách (informace o úředních hodinách dostupné zde: https://www.nssoud.cz/kontakty/pokladna) nebo

- bezhotovostně převodem na účet soudu číslo: 370346127621/0710, vedený u České národní banky, pobočka Brno. Závazný variabilní symbol pro identifikaci platby je: 1020409826.

[12] Nebudeli soudní poplatek včas dobrovolně zaplacen, bude vymáhán celní správou.

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 23. června 2026

Karel Šimka
předseda senátu