5 As 18/2017

Plný text

5 As 18/2017 - 57

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: T. H., zastoupen Mgr. Miluší Pospíšilovou, advokátkou se sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému: Obvodní soud pro Prahu 7, se sídlem [adresa] proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2016, čj. 8 A 153/2016-34,

t a k t o :

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2016, čj. 8 A 153/2016-34, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Dne 8. 12. 2015 podal žalobce u žalovaného žádost o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“), ve které se (mimo jiné) v bodě 3) dotázal, zda byly v minulosti na soudkyni JUDr. Polákovou podány stížnosti, a pokud ano, kdy, z jakého důvodu a s jakým výsledkem bylo uzavřeno jejich šetření.

[2] Dne 23. 12. 2015 zaslal žalovaný žalobci k bodu 3) žádosti odpověď následujícího znění: „Ano. Dle možností dohledání v našem informačním systému bylo dohledáno pět stížností, které byly výsledně shledány jako nedůvodné, všechny byly podány jako stížnost na nevhodné chování soudních osob. Podány byly následně:
· 11. 7. 2012 - 2St 27/2012
· 31. 12. 2014 - 2St 2/2015
· 17. 6. 2015 - 2St 38/2015
· 15. 6. 2015 - 2St 39/2015
· 22. 7. 2015 - 2St 40/2015“

[3] Žalobce nepovažoval odpověď za vyčerpávající, a proto dne 20. 1. 2016 podal stížnost na postup při vyřizování jeho žádosti podle § 16a odst. 1 písm. c) informačního zákona. Nesouhlasil s vyřízením bodu 3) své žádosti, protože dle jeho názoru byl informační systém ISAS u žalovaného zaveden až v roce 2004, zatímco JUDr. Poláková působí u žalovaného již od roku 1995. Žalovaný měl podle žalobce dohledat požadované informace také v jiných evidenčních pomůckách, například v rejstřících vedených v listinné podobě, popř. v osobním spisu soudkyně. Stížnost měla být žalovaným předložena do sedmi dnů nadřízenému orgánu  Ministerstvu spravedlnosti, doručena mu však byla až dne 3. 3. 2016.

[4] Dne 24. 8. 2016 podal žalobce u městského soudu žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, kterou se domáhal, aby městský soud uložil žalovanému povinnost vydat ve lhůtě 15 dnů od právní moci rozsudku rozhodnutí o jeho žádosti a povinnost nahradit žalobci náklady řízení.

[5] Dne 8. 11. 2016 vydalo ministerstvo rozhodnutí o tom, že postup žalovaného se v souladu s § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona potvrzuje a stížnost žalobce se zamítá. Podle ministerstva nebyl bod 3) žádosti žalobce nijak časově ohraničen; žalovaný tak žádosti vyhověl, protože žalobci poskytl informace z dostupných informačních systémů, jejichž nalezení nebylo podmíněno mimořádně rozsáhlým vyhledáváním, které je spojeno s úhradou nákladů. Ministerstvo dále uvedlo, že podle skartačního řádu ze dne 19. 12. 2018, který je platný rovněž pro okresní soudy, se na správní spisy ve věcech stížností vztahuje skartační lhůta 10 let, která v minulosti nebyla odlišná. Lze tak předpokládat, že žalovaný by při manuálním procházení stížnostních spisů dospěl ke stejnému závěru, jaký sdělil žalovanému na základě informačního systému. Další údaje o stížnostech nelze dohledat ani v osobním spisu soudkyně, protože takové informace nejsou jeho součástí, což plyne z instrukce ministerstva ze dne 23. 1. 1998, kterou se stanoví způsob vedení osobního spisu, jeho obsah, podmínky jeho pohybu a ochrana osobních údajů v něm obsažených.

[6] Rozsudkem ze dne 29. 11. 2016 městský soud žalobu zamítl. Konstatoval, že podle § 81 odst. 1 s. ř. s. soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Jakákoliv (byť potenciální) nečinnost žalovaného skončila vydáním rozhodnutí ministerstva ze dne 8. 11. 2016, které stížnost žalobce zamítlo a potvrdilo postup žalovaného. V důsledku uvedeného se žaloba stala nedůvodnou.

II. Podstatný obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného

[7] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Namítl, že rozhodnutí o stížnosti podle § 16a informačního zákona není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Není tedy pro soud závazné a ani není určující pro závěr o tom, zda žádost byla nebo nebyla vyřízena v plném rozsahu a zda je správní orgán ohledně (části) žádosti o informace nečinný. Pokud by rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti mělo být samo o sobě závazné pro závěr o (ne)činnosti správního orgánu, muselo by podléhat samostatnému soudnímu přezkumu, kterému však nepodléhá. Postup správních orgánů, který aproboval městský soud, je „pohybem v kruhu“: stěžovateli byly dle jeho názoru poskytnuty neúplné informace, o zbytku žádosti žalovaný nerozhodl, ale podle městského soudu již nečinnost netrvá, protože ministerstvo vydalo rozhodnutí o potvrzení postupu žalovaného. Rozhodnutí ministerstva nelze napadnout samostatnou žalobou, a stěžovatel je tak vyloučen ze soudní ochrany svých práv. Žalovaný měl stěžovateli dohledat informace požadované v bodu 3) jeho žádosti v dalších evidenčních pomůckách soudu, a pokud tak nebylo možné učinit, měl vydat odůvodněné rozhodnutí, kterým by poskytnutí informace odmítl. Stěžovatel navrhl, aby NSS zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[8] Žalovaný setrval na svém názoru, že při poskytnutí informací stěžovateli nepochybil. Navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.

III. Usnesení rozšířeného senátu

[9] Pátý senát, kterému byla tato věc původně přidělena, postoupil věc rozšířenému senátu, protože judikatura NSS nebyla jednotná v otázce, zda rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., proti němuž se lze bránit žalobou u správního soudu. Zodpovězení této otázky přitom bylo podstatné pro posouzení kasační stížnosti. Rozšířený senát usnesením ze dne 20. 11. 2018, čj. 5 As 18/2017-40, spornou právní otázku zodpověděl takto: „Potvrzení postupu povinného subjektu dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, vydané na základě stížnosti dle § 16a odst. 1 písm. b) téhož zákona, není rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace; žadatel o informaci se může bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní žalobou podle § 79 odst. 1 s. ř. s.“ Současně vrátil věc desátému senátu k projednání a rozhodnutí. Z usnesení rozšířeného senátu dále plyne, že podáním stížnosti dle § 16a odst. 1 písm. b) či c) informačního zákona jsou vyčerpány prostředky ochrany proti nečinnosti, a bylo-li tak z pohledu žadatele učiněno bezvýsledně, jsou splněny podmínky pro podání žaloby dle § 79 s. ř. s. proti povinnému subjektu jako žalovanému.

IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[10] Kasační stížnost je důvodná.

[11] Vzhledem k citovanému usnesení rozšířeného senátu je zřejmé, že stěžovatel před podáním žaloby vyčerpal prostředek ochrany proti nečinnosti, neboť podal stížnost na postup žalovaného (která byla vyřízena až po podání žaloby). Stěžovatel postupoval správně, pokud jako žalovaného označil Obvodní soud pro Prahu 7.

[12] V projednávané věci je podstatné, že stěžovatel tvrdil, že mu žalovaný neposkytl všechny požadované informace a ani nevydal rozhodnutí o částečném odmítnutí jeho žádosti.

[13] Mezi účastníky není sporné, že nadřízený orgán (ministerstvo) v průběhu řízení o žalobě postup žalovaného potvrdil. Fakticky se tedy situace stěžovatele nijak nezměnila, neboť ani ministerstvo neposkytlo stěžovateli informace, kterých se mu dle jeho tvrzení nedostalo, popř. nevydalo rozhodnutí o (částečném) odmítnutí žádosti [srov. kompetenci nadřízeného orgánu dle § 16a odst. 6 písm. c) informačního zákona].

[14] Téměř shodnou otázkou, jako je řešena v tomto případě, se NSS zabýval ve věci týchž účastníků, v níž byl vydán rozsudek ze dne 6. 4. 2017, čj. 4 As 12/2017-21. Podstatné argumenty citovaného rozsudku lze aplikovat také v této věci a NSS nemá důvod se od nich odchýlit.

[15] Městský soud se při posuzování důvodnosti žaloby stěžovatele měl zabývat otázkou, zda žalovaný byl či nebyl nečinný ve vztahu k žádosti o informace ze dne 8. 12. 2015, jejíž vyřízení bylo následně potvrzeno ministerstvem jako nadřízeným orgánem. Při posuzování nečinnosti jsou v této souvislosti možné tři alternativy: (1) povinný subjekt poskytne všechny informace, čímž žádost vyřídí a není nečinný; (2) povinný subjekt vydá rozhodnutí o odmítnutí či částečném odmítnutí poskytnutí informací [§ 14 odst. 5 písm. b), popř. § 15 informačního zákona], anebo žádost odloží [§ 14 odst. 5 písm. a) a c), popř. § 17 odst. 5 informačního zákona], což také vylučuje nezákonnou nečinnost; anebo (3) povinný subjekt v zákonem předepsané lhůtě neposkytne veškeré informace ani o žádosti zákonem předepsaným způsobem nerozhodne, a stane se tak nečinným. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že při posuzování důvodnosti žaloby městský soud pochybil, pokud tvrdil, že je nedůvodná z důvodu vydání rozhodnutí ministerstvem, a vůbec se tak nezabýval výše uvedenými okolnostmi, které jsou pro posouzení důvodnosti nečinnostní žaloby rozhodné.

[16] Městský soud tedy nesprávně vymezil meritorní otázku a v důsledku toho se vůbec nevyjádřil ke stěžejní žalobní námitce, ve které stěžovatel tvrdil, že mu nebyly v úplnosti sděleny požadované informace. Tím městský soud zatížil svůj rozsudek nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. NSS nezbylo než rozsudek městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, aby posoudil opomenutou žalobní námitku.

[17] Závěrem NSS konstatuje, že se nemohl zabývat věcnými argumenty stěžovatele, zda mu byly poskytnuty všechny požadované informace či nikoliv, neboť by to bylo předčasné.

V. Závěr a náklady řízení

[18] Vzhledem k výše uvedenému NSS zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta prvá s. ř. s.). V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným NSS v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.), a tedy posoudí, zda žalovaný vyčerpal celý obsah žádosti stěžovatele o poskytnutí informace co do rozsahu požadovaných informací (tj. zda mu poskytl veškeré požadované informace, popř. zda poskytl pouze část a ve zbytku opomněl vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti, v důsledku čehož zůstal nečinný).

[19] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle § 110 odst. 3 s. ř. s. v novém rozhodnutí ve věci městský soud.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e n í opravný prostředek přípustný.

V Brně dne 31. ledna 2019

Ondřej Mrákota
předseda senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2018, čj. 5 As 18/2017-40)

Jádrem sporu byla právní otázka, zda „rozhodnutí“ o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, jinými slovy potvrzení postupu povinného subjektu, je rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace, které je konečné (meritorní) a lze se proti němu bránit žalobou u správního soudu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nebo jím předmět řízení není vyčerpán a je namístě stav považovat za nečinnost, proti němuž se lze bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti dle § 79 s. ř. s.

Žalobce dne 8. 12. 2015 požádal žalovaného o poskytnutí informací (podle zákona o svobodném přístupu k informacím) ohledně soudkyně Obvodního soudu pro Prahu 7 (žalovaného) JUDr. R. P.. Žalobce konkrétně žádal o poskytnutí těchto informací: 1) Kdy byla JUDr. R. P. jmenována soudkyní, u kterých soudů a na jakých úsecích a po jakou dobu působila? 2) U kterého soudu a po jakou dobu vykonávala čekatelskou praxi? 3) Byly v minulosti na ni podány nějaké stížnosti; pokud ano, kdy a komu, z jakého důvodu, kdo je šetřil a s jakým výsledkem bylo šetření uzavřeno a kým? 4) Byla jí v minulosti uložena výtka; pokud ano, kdy a z jakého důvodu bylo proti ní vedeno kárné řízení; pokud ano, kdy a z jakého důvodu a s jakým výsledkem? 5) Jakého hrubého příjmu dosáhla za roky 2012, 2013, 2014 a 2015 s uvedením všech příjmů za každý kalendářní rok celkem; v případě roku 2015 za každý měsíc? 6) V jakém roce je JUDr. R. P. narozena a v které obci má trvalé bydliště?

Dne 23. 12. 2015 zaslal žalovaný žalobci odpověď, kterou žalobce nepovažoval za vyčerpávající. Dne 20. 1. 2016 proto podal stížnost na postup při vyřizování jeho žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce ve stížnosti namítal, že z odpovědi žalovaného ze dne 23. 12. 2015 plyne, že „dle možností dohledávání v našem informačním systému“ bylo dohledáno pět stížností na nevhodné chování soudkyně; všechny byly shledány nedůvodnými. Z odpovědi dále vyplynulo, že JUDr. R. P. byla jmenována soudkyní Obvodního soudu pro Prahu 7, kde dosud působí. Podle žalobce je uvedená odpověď neúplná a jeho žádost tedy byla vyřízena jen částečně. Jmenovaná je totiž soudkyní od roku 1995, přičemž informační systém ISAS byl u pražských soudů zaveden až v roce 2004. Pokud se tedy žalovaný omezil jen na možnosti dohledávání v uvedeném informačním systému, je informace, která byla žalobci poskytnuta, neúplná, protože mělo být využito všech evidenčních pomůcek soudu (tedy i rejstříků vedených v listinné podobě) a popřípadě též osobního spisu jmenované soudkyně.

Rozhodnutím ze dne 8. 11. 2016 Ministerstvo spravedlnosti (dále jen „ministerstvo“) stížnost zamítlo a postup žalovaného potvrdilo.

Dne 24. 8. 2016 žalobce podal u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu proti nečinnosti povinného subjektu.

Dne 16. 11. 2016 byla žalobci na jeho elektronickou adresu doručena zpráva od žalovaného, podle níž mu žalovaný zasílá v příloze požadované informace. V příloze uvedené zprávy však dle tvrzení žalobce nebyly žádné informace, ale rozhodnutí ministerstva ze dne 8. 11. 2016, jehož písemné vyhotovení mu již bylo doručeno poštou.

Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 29. 11. 2016, čj. 8 A 153/2016-34. S odkazem na § 16a odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009-86, a ze dne 30. 3. 2016, čj. 6 As 21/2016-42, městský soud dovodil, že žalobce nejprve postupoval v souladu s právem, jestliže podal žalobu na ochranu proti nečinnosti vůči žalovanému za stavu, kdy měl za to, že jeho žádost o poskytnutí informací nebyla zcela vyřízena [informace mu měly být poskytnuty jen částečně, aniž by bylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí (částečném) žádosti o poskytnutí informací] a podal stížnost podle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím, o níž nebylo včas rozhodnuto. Nicméně městský soud podle § 81 odst. 1 s. ř. s. rozhodoval na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí a konstatoval, že skutkový stav ke dni jeho rozhodnutí vychází z rozhodnutí ministerstva ze dne 8. 11. 2016, jímž byl podle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím postup žalovaného potvrzen a stížnost žalobce zamítnuta. Uvedeným rozhodnutím bylo dle městského soudu potvrzeno, že žalovaný postupoval správně a žádost vyřídil v celém rozsahu. Nebylo tedy povinností žalovaného rozhodnout o (byť jen částečném) odmítnutí žádosti. Vydáním rozhodnutí ministerstva skončila jakákoli nečinnost žalovaného a žaloba se stala nedůvodnou.

Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.

V ní namítal, že bezvýsledné vyčerpání procesních prostředků na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 odst. 1 s. ř. s. je dáno nejen tam, kde nadřízený správní orgán na takový procesní prostředek (v daném případě stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím) vůbec nereaguje, ale i tam, kde takovou stížnost zamítne a postup povinného subjektu potvrdí. Takové rozhodnutí není rozhodnutím v materiálním smyslu, a nelze jej napadnout správní žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. Z uvedeného plyne, že rozhodnutí o stížnosti podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím není pro soud závazné a není určující pro závěr soudu o tom, zda žádost byla vyřízena v plném rozsahu a zda správní orgán je ohledně (části) žádosti o informace nečinný. Uvedený závěr je povinen učinit správní soud sám. Postup správních orgánů, který městský soud aproboval, představuje „pohyb v kruhu“. Stěžovateli byly poskytnuty neúplné informace, o zbytku žádosti nebylo žalovaným rozhodnuto, přičemž dle rozhodnutí ministerstva nečinnost žalovaného dále netrvala. Rozhodnutí ministerstva pak nelze napadnout žalobou. Popsaná situace nemá řešení a vylučuje stěžovatele ze soudní ochrany jeho práv.

Žalovaný postupoval nezákonně, pokud mu nejprve dne 23. 12. 2015 zaslal neúplnou informaci a poté mu dne 16. 11. 2016 zaslal sdělení, že mu posílá požadované informace, přestože mu v příloze elektronické zprávy žádné informace nezaslal, jak bylo výše uvedeno.

Stěžovatel dále připustil, že pokud žalovaný nemá požadované informace, jedná se o důvod k odepření jejich poskytnutí. V takovém případě ovšem bylo povinností žalovaného vydat rozhodnutí o (částečném) odmítnutí žádosti, což se nestalo. Z uvedených důvodů navrhl zrušení napadeného rozsudku městského soudu.

Žalovaný konstatoval, že stížnost spolu se spisovým materiálem postoupil k rozhodnutí ministerstvu až po uplynutí lhůty stanovené v § 16a odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. V tomto směru své pochybení uznává. Je ovšem přesvědčen, že požadované informace řádně poskytl a při poskytnutí informací nepochybil. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.

Při posuzování kasační stížnosti dospěl předkládající senát k závěru, že v otázce, zda rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s., či nikoli, není judikatura Nejvyššího správního soudu jednotná. Poukazuje na rozpor právního názoru prezentovaného čtvrtým senátem v rozsudku ze dne 6. 4. 2017, čj. 4 As 12/2017-21, a závěrů zastávaných prvním a devátým senátem v rozsudcích ze dne 14. 4. 2016, čj. 1 As 39/2016-35, a ze dne 31. 1. 2008, čj. 9 As 76/2007-52, od kterých se hodlá odchýlit.

Čtvrtý senát ve skutkově obdobné věci (stejný stěžovatel se domáhal stejné věci, přičemž postup správního orgánu prvního stupně, jakož i odvolacího orgánu, byl zcela totožný jako v nyní projednávané věci) uzavřel, že „[p]odstatné pro posouzení věci je, že se stěžovatel žalobou domáhal rozhodnutí žalovaného o žádosti o informace ze dne 8. 12. 2015, a ne rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti o stížnosti proti způsobu vyřízení žádosti.Taková žaloba by ostatně nebyla ani přípustná, neboť rozhodnutí o stížnosti dle § 16a zákona č. 106/1999 Sb. není ani rozhodnutím o věci samé, ani osvědčením ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. Vydání rozhodnutí Ministerstvem spravedlnosti tedy pro posouzení důvodnosti žaloby nemá žádný význam [pozn. – zvýrazněno pátým senátem]. Názor, že by nečinnostní žaloba ve věcech práva na informace měla směřovat k rozhodnutí o stížnosti dle § 16a zákona č. 106/1999 Sb. odmítl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009-86: ‚Argumentaci stěžovatele, že napřed se měl žalobce soudně bránit nečinnostní žalobou proti nečinnosti při vyřizování stížnosti podané proti postupu stěžovatele podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím a teprve potom případně proti nečinnosti při vyřizování žádosti o poskytnutí informací, Nejvyšší správní soud nesdílí. Taková interpretace by totiž vedla k tomu, že místo účelné a reálné ochrany práv (a to dokonce práv ústavně garantovaných – srov. čl. 17 Listiny základních práv a svobod) by se žadatelům o informace dostalo ochrany jen veskrze pofidérní, přístup k informacím by se oddaloval, soudní řízení by se násobila. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud zároveň potvrdil, že v případě nevyřízení (popř. neúplného vyřízení) žádosti o informace se žadatel může obrátit na soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu: ‚Pokud jde o argumentaci stěžovatele, že Městský soud v Praze mu uložil povinnost rozhodnout o žádosti žalobce o poskytnutí informací, přičemž se rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informací vydává jen v případě, pokud povinný subjekt žádosti o poskytnutí informací, byť jen zčásti, nevyhoví, zdejší soud konstatuje, že to neznamená, že žalovaný nemůže informace poskytnout. Výrok napadeného rozsudku je třeba vykládat v kontextu shora citovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, a to tak, že žalovaný se povinnosti vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti ve lhůtě soudem určené zprostí poskytnutím všech požadovaných informací v téže lhůtě, neboli že soudem uložená povinnost zahrnuje jak možnost povinného subjektu rozhodnout o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací, tak možnost žádosti plně vyhovět (tj. všechny požadované informace poskytnout), popřípadě možnost žádosti za zákonem stanovených podmínek částečně vyhovět a částečně rozhodnout o jejím odmítnutí.‘“

Rozsudku čtvrtého senátu však předchází rozsudek devátého (výše citovaný rozsudek čj. 9 As 76/2007-52) a prvního senátu (výše citovaný rozsudek čj. 1 As 39/2016-35), které k nastolené právní otázce zastávají opačné závěry.

Devátý senát uvedl, že úkon správního orgánu, kterým byla vyhodnocena stížnost stěžovatele na postup povinného subjektu, je nutno považovat „nejenom za rozhodnutí ve formálním slova smyslu, ale na rozdíl od názoru městského soudu též za rozhodnutí, které má povahu správního rozhodnutí v materiálním smyslu, a je tedy rozhodnutím ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. Důvodem pro tento závěr je skutečnost, že napadeným rozhodnutím správního orgánu došlo k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatele, neboť tímto rozhodnutím bylo s konečnou platností fakticky odepřeno poskytnutí informací, jejichž poskytnutí se stěžovatel domáhal, a které mu dle jeho tvrzení nebyly v rozporu se zákonem poskytnuty.“

Na rozsudek devátého senátu navázal první senát, dle jehož názoru „[ž]alobu na ochranu proti nečinnosti[…]nelze podat v případě, kdy byl ke stížnosti žadatele postup povinného subjektu nadřízeným orgánem dle § 16a odst. 6 písm. a) potvrzen. Rozhodnutí nadřízeného orgánu, kterým byl postup povinného subjektu při vyřizování stížnosti potvrzen, je totiž rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Je proto namístě se proti němu bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Žaloba na ochranu proti nečinnosti má naopak řešit situace, kdy i po marném vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti na straně správního orgánu nečinnost přetrvává, nikoliv však případy, kdy na základě prostředku na ochranu proti nečinnosti byla tato nečinnost odstraněna, a to ať už vydáním rozhodnutí ve věci samé či jiným zákonem požadovaným postupem či úkonem (viz rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2008, čj. 9 As 76/2007-52).“

Předkládající senát se kloní k názoru zastávanému 4. senátem. Důvodů, pro které tak činí, je několik.

Podle názoru pátého senátu nelze považovat úkon, kterým byl ke stížnosti žadatele potvrzen postup povinného subjektu nadřízeným orgánem dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, za rozhodnutí (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), jímž se zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Zákon o svobodném přístupu k informacím totiž nezná rozhodnutí, kterým by bylo možné rozhodnout o (faktickém) neposkytnutí informací, nýbrž naopak v případech, v nichž povinný subjekt, byť i jen zčásti, nevyhoví žádosti o poskytnutí informací, ukládá § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinnost povinnému subjektu rozhodnout o odmítnutí žádosti, případně její části (s výjimkou případů, kdy se žádost odloží).

Odvolání jakožto řádný opravný prostředek se podává proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 16 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Oproti odvolání pak stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) a c) zákona o svobodném přístupu k informacím není opravným prostředkem proti rozhodnutí o věci samé, ale výlučně prostředkem ochrany proti nečinnosti povinného subjektu (správního orgánu) při vyřizování žádosti o informace ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., který je třeba vyčerpat před podáním nečinnostní žaloby (obdobně jako žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu nebo podnět podle § 38 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád; stížností nemůže být z povahy věci napadeno žádné rozhodnutí povinného subjektu. Stížnost dle § 16a odst. 1 písm. b) a c) zákona o svobodném přístupu k informacím je prostředkem sloužícím k ochraně proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14, ze dne 31. 7. 2014, čj. 5 As 76/2014-23, č. 3109/2014 Sb. NSS, ze dne 19. 11. 2014, čj. 3 As 26/2014-62, č. 3178/2015 Sb. NSS). Soudním prostředkem k ochraně proti nečinnosti proto může být pouze nečinnostní žaloba podle § 79 odst. 1 s. ř. s., a nikoli žaloba podle § 65 odst. 1 s. ř. s.

Dalším důvodem, pro který předkládající senát neshledává stížnost dle § 16a odst. 6 písm. a) rozhodnutím dle § 65 s. ř. s., je skutečnost, že řádný opravný prostředek ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. se podává proti rozhodnutím správních orgánů, která dosud nenabyla právní moci. Stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím ovšem není podávána proti (meritornímu) rozhodnutí povinného subjektu, ale toliko na jeho postup.

Předkládající senát rovněž odkazuje na skutečnost, že § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím byl do tohoto zákona doplněn zákonem č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „novelizační zákon“), přičemž podle důvodové zprávy (srov. důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely zákona o svobodném přístupu k informacím, tisk č. 991, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, IV. volební období 2002–2006, Zvláštní část, str. 33, digitální repozitář, www.psp.cz) k tomuto zákonu „[s]tížnost na postup při vyřizování žádosti o informace[…] je nový institut, který vznikl jednak v souvislosti s odstraněním institutu fikce rozhodnutí, tedy k pokrytí případů, kdy povinný subjekt vůbec v zákonné lhůtě na podanou žádost nereagoval či kdy poskytl pouze část informací (popř. informace, jichž se žadatel nedožadoval) a ke zbytku (obsahu) žádosti se nevyjádřil (tedy nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti). Institut stížnosti na postup při vyřizování informace však nepokrývá pouze výše označené případy nečinnosti.“

Rozhodnutím „o neposkytnutí informací“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je podle jeho názoru také v nyní projednávané věci teprve rozhodnutí podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím o odmítnutí (i částečném) žádosti o poskytnutí informací. Potvrzení postupu povinného subjektu prvního stupně, který požadované informace neposkytl ani nerozhodl o jejich odmítnutí, nadřízeným orgánem srovnává předkládající senát se situací, v níž nadřízený správní orgán usnesením dle § 80 odst. 6 správního řádu nevyhoví žádosti účastníka řízení o ochranu před nečinností správního orgánu prvního stupně nebo nadřízený správce daně odloží podnět osoby zúčastněné na správě daní dle § 38 odst. 4 daňového řádu. Uvedené postupy nadřízeného správního orgánu či nadřízeného správce daně nejsou rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Bezvýsledné vyčerpání těchto prostředků ochrany je však nezbytnou podmínkou k podání nečinnostní žaloby.

Předkládající senát proto postoupil rozšířenému senátu k posouzení otázku tohoto znění: Je rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím rozhodnutím, proti němuž se lze bránit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s., anebo v případě negativního vyřízení této stížnosti je třeba podat nečinnostní žalobu dle § 79 a násl. s. ř. s.? Dle jeho názoru rozhodovací praxe není v dané otázce jednotná a zároveň se předkládající senát hodlá přímo odchýlit od právního závěru již vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu. Posouzení sporné právní otázky je pro kasační řízení, které předkládající senát vede, podstatné.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že potvrzení postupu povinného subjektu dle § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím vydané na základě stížnosti dle § 16a odst. 1 písm. b) téhož zákona není rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace (ve věci). Žadatel o informaci se tedy může bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní žalobou podle § 79 odst. 1 s. ř. s.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věc vrátil k projednání pátému senátu.

Plný text

5 As 18/2017 - 18
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. L. M. v právní věci žalobce: T. H., zastoupen Mgr. Miluší Pospíšilovou, advokátkou se sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému: Obvodní soud pro Prahu 7, se sídlem [adresa] proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2016, č. j. 8 A 153/2016 – 34,

takto:

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) dne 8. 12. 2015 požádal žalovaného o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“), ohledně soudkyně Obvodního soudu pro Prahu 7 (žalovaného) JUDr. R. P.. Stěžovatel konkrétně žádal o poskytnutí těchto informací: 1) Kdy byla JUDr. R. P. jmenována soudkyní, u kterých soudů a na jakých úsecích a po jakou dobu působila?; 2) U kterého soudu a po jakou dobu vykonávala čekatelskou praxi?; 3) Byly v minulosti na ni podány nějaké stížnosti; pokud ano, kdy a komu, z jakého důvodu, kdo je šetřil a s jakým výsledkem bylo šetření uzavřeno a kým?; 4) Byla jí v minulosti uložena výtka; pokud ano, kdy, z jakého důvodu, bylo proti ní vedeno kárné řízení; pokud ano, kdy, z jakého důvodu a s jakým výsledkem?; 5) Jakého hrubého příjmu dosáhla za roky 2012, 2013, 2014 a 2015 s uvedením všech příjmů za každý kalendářní rok celkem; v případě roku 2015 za každý měsíc?; 6) V jakém roce je JUDr. R. P. narozena a v které obci má trvalé bydliště?

[2] Dne 23. 12. 2015 zaslal žalovaný stěžovateli odpověď, kterou stěžovatel nepovažoval za vyčerpávající a dne 20. 1. 2016 podal stížnost na postup při vyřizování jeho žádosti o informace podle § 16a odst. 1 písm. c) informačního zákona. Stěžovatel ve stížnosti namítal, že z odpovědi žalovaného ze dne 23. 12. 2015, č. j. 11 Si 241/2015, plyne, že „dle možností dohledávání v našem informačním systému“ bylo dohledáno pět stížností (ze dnů 11. 7. 2012, 31. 12. 2014, 17. 6. 2015, 15. 6. 2015 a 22. 7. 2015), které byly shledány jako nedůvodné. Všechny byly podány jako stížnost na nevhodné chování soudních osob. Z odpovědi dále vyplynulo, že JUDr. R. P. byla jmenována soudkyní v roce 1995 a od tohoto roku až dosud působí u žalovaného. Podle stěžovatele je uvedená odpověď neúplná a jeho žádost tedy byla vyřízena jen částečně. Jmenovaná je totiž soudkyní od roku 1995, přičemž informační systém ISAS byl u pražských soudů zaveden až v roce 2004. Pokud se tedy žalovaný omezil jen na možnosti dohledávání v uvedeném informačním systému, je informace, která byla stěžovateli poskytnuta, neúplná, protože mělo být využito všech evidenčních pomůcek soudu (tedy i rejstříků vedených v listinné podobě) a popřípadě též osobního spisu jmenované soudkyně.

[3] Rozhodnutím ze dne 8. 11. 2016, č. j. MSP-257/2016-OSV-OSV/3, Ministerstvo spravedlnosti (dále jen „ministerstvo“) stížnost stěžovatele zamítlo a postup žalovaného potvrdilo.

[4] Dne 24. 8. 2016 podal stěžovatel u městského soudu žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného.

[5] Dne 16. 11. 2016 byla stěžovateli na jeho elektronickou adresu doručena zpráva od žalovaného, podle níž mu žalovaný zasílá v příloze požadované informace. V příloze uvedené zprávy však dle tvrzení stěžovatele nebyly žádné informace, ale rozhodnutí ministerstva ze dne 8. 11. 2016, jehož písemné vyhotovení již bylo stěžovateli doručeno poštou.

[6] V záhlaví označeným rozsudkem Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu stěžovatele zamítl. S odkazem na § 16a odst. 5 informačního zákona a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 4/2009 – 86, a ze dne 30. 3. 2016, č. j. 6 As 21/2016 – 42, městský soud dovodil, že stěžovatel nejprve postupoval v souladu s právem, jestliže podal žalobu na ochranu proti nečinnosti vůči žalovanému za stavu, kdy měl za to, že jeho žádost o poskytnutí informací nebyla zcela vyřízena (informace mu byly poskytnuty jen částečně, aniž by bylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti, pokud se jedná o zbývající požadované informace) a podal stížnost podle § 16a odst. 1 písm. c) informačního zákona, o níž nebylo včas rozhodnuto. Nicméně městský soud podle § 81 odst. 1 s. ř. s. rozhodoval na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Městský soud konstatoval, že skutkový stav ke dni jeho rozhodnutí vychází z rozhodnutí ministerstva ze dne 8. 11. 2016, č. j. MSP-257/2016-OSV/3, jímž byl podle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona postup žalovaného potvrzen a stížnost stěžovatele zamítnuta. Uvedeným rozhodnutím tedy bylo dle městského soudu potvrzeno, že žalovaný postupoval správně a žádost stěžovatele vyřídil v celém rozsahu. Nebylo tedy povinností žalovaného rozhodnout, byť by jen o částečném, odmítnutí žádosti. Vydáním rozhodnutí ministerstva skončila jakákoli nečinnost žalovaného a žaloba není důvodná.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti

[7] Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel dne 16. 1. 2017 kasační stížnost, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[8] Namítá, že bezvýsledné vyčerpání procesních prostředků na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 odst. 1 s. ř. s. je dáno nejen tam, kde nadřízený správní orgán na takový procesní prostředek (v daném případě stížnost podle § 16a informačního zákona) vůbec nereaguje, ale i tam, kde takovou stížnost zamítne a postup povinného subjektu potvrdí. Takové rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti není rozhodnutím v materiálním smyslu a nelze jej napadnout správní žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. Z uvedeného plyne, že rozhodnutí o stížnosti podle § 16a informačního zákona není pro soud závazné a není určující pro závěr soudu o tom, zda žádost byla vyřízena v plném rozsahu a zda správní orgán je ohledně (části) žádosti o informace nečinný. Uvedený závěr je povinen učinit správní soud sám. Postup správních orgánů, který městský soud aproboval, představuje „pohyb v kruhu“. Stěžovateli byly poskytnuty neúplné informace, o zbytku žádosti nebylo žalovaným rozhodnuto, ale na základě rozhodnutí ministerstva (prý) nečinnost žalovaného netrvá, přičemž rozhodnutí ministerstva nelze napadnout žalobou. Popsaná situace nemá řešení a vylučuje stěžovatele ze soudní ochrany jeho práv.

[9] Podle stěžovatele žalovaný postupoval nezákonně, pokud mu nejprve dne 23. 12. 2015 zaslal neúplnou informaci a poté mu dne 16. 12. 2016 zaslal sdělení, že mu posílá požadované informace, přestože mu v příloze elektronické zprávy žádné informace nezaslal, jak bylo výše uvedeno.

[10] Stěžovatel připouští, že pokud žalovaný nemá požadované informace, jedná se o důvod k odepření jejich poskytnutí. V takovém případě ovšem bylo povinností žalovaného vydat rozhodnutí o (částečném) odmítnutí žádosti, což se nestalo.

[11] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku městského soudu.

[12] Žalovaný konstatoval, že stížnost stěžovatele spolu se spisovým materiálem postoupil k rozhodnutí ministerstvu až po uplynutí lhůty stanovené § 16a odst. 5 informačního zákona. V tomto směru své pochybení uznává. Je ovšem přesvědčen, že stěžovateli jím požadované informace řádně poskytl a při poskytnutí informací stěžovateli nepochybil. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.

III. Důvody předložení věci rozšířenému senátu

[13] Při posuzování věci pátý senát zjistil, že v otázce, zda rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., proti němuž se lze bránit žalobou u správního soudu, není judikatura Nejvyššího správního soudu jednotná.

[14] Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 6. 4. 2017, č. j. 4 As 12/2017  21, ve skutkově obdobné věci [rovněž se jednalo o případ, kdy ministerstvo podle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona postup povinného subjektu potvrdilo a stížnost stěžovatele zamítlo] mezi týmiž účastníky dospěl k závěru: „Podstatné pro posouzení věci je, že se stěžovatel žalobou domáhal rozhodnutí žalovaného o žádosti o informace ze dne 8. 12. 2015 a ne rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti o stížnosti proti způsobu vyřízení žádosti. Taková žaloba by ostatně nebyla ani přípustná, neboť rozhodnutí o stížnosti dle § 16a zákona č. 106/1999 Sb. není ani rozhodnutím o věci samé ani osvědčením ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. Vydání rozhodnutí Ministerstvem spravedlnosti tedy pro posouzení důvodnosti žaloby nemá žádný význam (pozn. – podtrženo pátým senátem). Názor, že by nečinnostní žaloba ve věcech práva na informace měla směřovat k rozhodnutí o stížnosti dle § 16a zákona č. 106/1999 Sb. odmítl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 4/2009 - 86: „Argumentaci stěžovatele, že napřed se měl žalobce soudně bránit nečinnostní žalobou proti nečinnosti při vyřizování stížnosti podané proti postupu stěžovatele podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím a teprve potom případně proti nečinnosti při vyřizování žádosti o poskytnutí informací, Nejvyšší správní soud nesdílí. Taková interpretace by totiž vedla k tomu, že místo účelné a reálné ochrany práv (a to dokonce práv ústavně garantovaných – srov. čl. 17 Listiny základních práv a svobod) by se žadatelům o informace dostalo ochrany jen veskrze pofidérní, přístup k informacím by se oddaloval, soudní řízení by se násobila“. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud zároveň potvrdil, že v případě nevyřízení (popř. neúplného vyřízení) žádosti o informace se žadatel může obrátit na soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu: „Pokud jde o argumentaci stěžovatele, že Městský soud v Praze mu uložil povinnost rozhodnout o žádosti žalobce o poskytnutí informací, přičemž se rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informací vydává jen v případě, pokud povinný subjekt žádosti o poskytnutí informací, byť jen zčásti, nevyhoví, zdejší soud konstatuje, že to neznamená, že žalovaný nemůže informace poskytnout. Výrok napadeného rozsudku je třeba vykládat v kontextu shora citovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, a to tak, že žalovaný se povinnosti vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti ve lhůtě soudem určené zprostí poskytnutím všech požadovaných informací v téže lhůtě, neboli že soudem uložená povinnost zahrnuje jak možnost povinného subjektu rozhodnout o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací, tak možnost žádosti plně vyhovět (tj. všechny požadované informace poskytnout), popřípadě možnost žádosti za zákonem stanovených podmínek částečně vyhovět a částečně rozhodnout o jejím odmítnutí.“

[15] Rozsudku čtvrtého senátu ovšem předchází rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2016, č. j. 1 As 39/2016 – 35, jenž dále rozvádí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 4/2009 – 86, na který odkazuje také čtvrtý senát v citovaném rozsudku ze dne 6. 4. 2017, a dovozuje následující:

„Možnost podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu je stanovena v § 79 s. ř. s., podle kterého „[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.“ Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že v případě žadatelů o informace v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím se za bezvýsledné vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti povinného subjektu považuje podání stížnosti dle § 16a odst. 1 písm. b) tohoto zákona (viz např. rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 4/2009 – 86).

Žalobu na ochranu proti nečinnosti však nelze podat v případě, kdy byl ke stížnosti žadatele postup povinného subjektu nadřízeným orgánem dle § 16a odst. 6 písm. a) potvrzen. Rozhodnutí nadřízeného orgánu, kterým byl postup povinného subjektu při vyřizování stížnosti potvrzen, je totiž rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Je proto namístě se proti němu bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) (pozn. – podtrženo pátým senátem). Žaloba na ochranu proti nečinnosti má naopak řešit situace, kdy i po marném vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti na straně správního orgánu nečinnost přetrvává, nikoliv však případy, kdy na základě prostředku na ochranu proti nečinnosti byla tato nečinnost odstraněna, a to ať už vydáním rozhodnutí ve věci samé či jiným zákonem požadovaným postupem či úkonem (viz rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2008, čj. 9 As 76/2007 – 52).“

[16] Spornou otázkou v nyní projednávané věci tedy je, zda rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona je rozhodnutím, proti němuž se lze bránit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s., anebo v případě negativního vyřízení této stížnosti je třeba podat nečinnostní žalobu dle § 79 a násl. s. ř. s. První a čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu dospěly ke zcela opačným závěrům.

[17] Pátý senát Nejvyššího správního soudu se přitom jednoznačně přiklání k názoru, že rozhodnutí o stížnosti dle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a rovněž v těchto případech se může žadatel o informaci bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní žalobou podle § 79 odst. 1 s. ř. s.

[18] Ostatně sám první senát v rozsudku ze dne 14. 4. 2016, č. j. 1 As 39/2016 – 35, konstatuje: „Ačkoli tedy žalovaný byl ohledně poskytnutí určitých informací (aktů, na základě nichž byli konkrétní zaměstnanci žalovaného zařazeni do příslušného odboru) de facto nečinný (pozn. – podtrženo pátým senátem), v důsledku vydání rozhodnutí nadřízeného orgánu ze dne 29. 9. 2015 potvrzující jeho postup, byla tato nečinnost odstraněna. […] Podstatné v této věci je, že k ukončení nečinnosti žalovaného nepochybně došlo, neboť po povinném subjektu nelze požadovat, aby určité informace poskytl v rozporu s názorem nadřízeného orgánu vyjádřeným v rozhodnutí o stížnosti na jeho postup při vyřizování žádosti o informace. Žaloba na ochranu proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 s. ř. s. proto nebyla na místě (obdobně rozhodl NSS ve výše citovaném rozsudku č. j. 9 As 76/2007 – 52).“

[19] Devátý senát ve svém rozsudku ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 – 52, z něhož první senát vychází, dovozuje, že „tímto rozhodnutím se správní orgán s konečnou platností vypořádal se stěžovatelovou žádostí o poskytnutí informací tak, že tyto v daném řízení fakticky poskytnuty nebyly“.

[20] Podle názoru pátého senátu však nelze považovat úkon, kterým byl ke stížnosti žadatele postup povinného subjektu nadřízeným orgánem dle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona potvrzen, za rozhodnutí, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (§ 65 odst. 1 s. ř. s.). Informační zákon totiž nezná rozhodnutí, kterým by bylo možné rozhodnout o „faktickém neposkytnutí informací“, nýbrž naopak v případech, v nichž povinný subjekt, byť i jen zčásti, nevyhoví žádosti o poskytnutí informací, ukládá v § 15 odst. 1 informačního zákona povinnost povinnému subjektu rozhodnout o odmítnutí žádosti, případně její části (s výjimkou případů, kdy se žádost odloží). Proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti pak lze podle § 16 odst. 1 informačního zákona podat odvolání (řádný opravný prostředek – viz dále).

[21] Oproti odvolání pak stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona není opravným prostředkem proti rozhodnutí o věci samé – odmítnutí žádosti, ale výlučně prostředkem ochrany proti nečinnosti povinného subjektu (správního orgánu) při vyřizování žádosti o informace ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., který je třeba vyčerpat před podáním nečinnostní žaloby [obdobně jako žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), nebo podnět podle § 38 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „daňový řád“)]; stížností nemůže být z povahy věci napadeno žádné rozhodnutí povinného subjektu. Jak již bylo řečeno, podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona třeba považovat za prostředek, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 – 14, ze dne 31. 7. 2014, č. j. 5 As 76/2014 – 23, ze dne 19. 11. 2014, č. j. 3 As 26/2014 – 62). Jeli stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona „pouze“ prostředkem k ochraně proti nečinnosti, může být logicky následným prostředkem obrany žadatele o informaci pouze nečinnostní žaloba podle § 79 odst. 1 s. ř. s., a nikoli žaloba podle § 65 odst. 1 s. ř. s.

[22] Rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona ostatně nemůže být rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. ani z dalších důvodů.

[23] Podle § 68 písm. a) s. ř. s. žaloba je nepřípustná také tehdy nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.

[24] Samotný pojem „řádné opravné prostředky“ sice soudní řád správní nedefinuje, nicméně je jeho význam v doktríně již zcela ustálený a zahrnuje opravné prostředky, které se podávají proti rozhodnutím správních orgánů, která dosud nenabyla právní moci (viz komentář k výkladu § 68 s. ř. s., Wolters Kluwer, ASPI). Stížnost podle § 16a informačního zákona ovšem není podávána proti rozhodnutí povinného subjektu, ale „jen“ na jeho postup.

[25] Pro úplnost je ovšem vhodné uvést, že ze stížností uvedených v § 16a informačního zákona má zvláštní postavení stížnost podle § 16a písm. d) informačního zákona, která se týká nesouhlasu žadatele s výší úhrady nákladů za poskytnutí informace, a rozhodnutí o ní. Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, v usnesení ze dne 15. 9. 2010, č. j. Konf 115/2009 – 34, vyložil, že otázky týkající se výše úhrady nákladů za poskytnutí informace je nutné posuzovat vůči právu na informace samostatně; jde o jiný nárok a jiné právo. Sdělení povinné osoby o výši úhrady (§ 17 odst. 3 informačního zákona) nemůže být rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., protože se jím nezakládá, neruší, nemění ani autoritativně nedeklaruje právo nebo povinnost. Teprve rozhodnutí o odložení žádosti (a tedy vlastní odepření informaci poskytnout) podle tohoto speciálního ustanovení informačního zákona je pod soudní ochranou. Pokud je tedy žádost odložena pro nezaplacení, může žadatel proti takovému rozhodnutí brojit žalobou ve správním soudnictví, neboť tímto rozhodnutím bylo teprve do jeho práva zasaženo. V návaznosti na citované rozhodnutí zvláštního senátu následně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008 – 90, rovněž dovodil, že sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace a o výši této úhrady (§ 17 odst. 3 informačního zákona), ani rozhodnutí o stížnosti žadatele, který nesouhlasí s výší úhrady jemu sdělené (§ 16a odst. 7 informačního zákona), nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., ani rozhodnutími správního orgánu ve věci soukromoprávní [§ 68 písm. b) s. ř. s.]. Rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je však rozhodnutí, jímž povinný subjekt žádost o poskytnutí informace pro nezaplacení úhrady odložil (§ 17 odst. 5 informačního zákona).

[26] Závěrem pátý senát odkazuje rovněž na skutečnost, že § 16a informačního zákona byl do informačního zákona doplněn zákonem č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, přičemž podle důvodové zprávy k tomuto zákonu „[s]tížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (dále jen „stížnost“) je nový institut, který vznikl jednak v souvislosti s odstraněním institutu fikce rozhodnutí, tedy k pokrytí případů, kdy povinný subjekt vůbec v zákonné lhůtě na podanou žádost nereagoval či kdy poskytl pouze část informací (popř. informace, jichž se žadatel nedožadoval) a ke zbytku (obsahu) žádosti se nevyjádřil (tedy nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti). Institut stížnosti na postup při vyřizování informace však nepokrývá pouze výše označené případy nečinnosti [..]“

[27] Z výše citovaného je tedy zřejmé, že rovněž důvodová zpráva k uvedenému novelizačnímu zákonu má nevydání rozhodnutí o částečném či úplném odmítnutí žádosti o informaci za situace, kdy informace povinným subjektem zcela nebo zčásti poskytnuta nebyla, za nečinnost. Podle názoru pátého senátu skutečnost, že nadřízený orgán povinného subjektu jeho žadatelem tvrzenou nečinnost ,,rozhodnutím“ podle § 16a odst. 6 informačního zákona potvrdil, nemůže nečinnost spočívající v nevydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti změnit v činnost, stížnost podle § 16a informačního zákona se nemůže stát řádným opravným prostředkem (proti neexistujícímu rozhodnutí) a z vyřízení stížnosti (jakkoli § 16 odst. 6 informačního zákona formálně hovoří o rozhodování o stížnosti ve smyslu jejího posouzení a vyřízení), která byla podána jako prostředek k ochraně proti nečinnosti (postupu povinného subjektu), nemůže učinit rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., kterému nadto ani nepředchází žádné rozhodnutí povinného subjektu, ale právě jen jeho nečinnost.

[28] Rozhodnutím „o neposkytnutí informací“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je podle názoru předkládajícího senátu také v nyní projednávané věci teprve rozhodnutí podle § 15 odst. 1 informačního zákona o odmítnutí (i částečném) žádosti o poskytnutí informací. Situace, v níž nadřízený orgán potvrdil postup povinného subjektu, který požadované informace neposkytl ani nerozhodl o jejich odmítnutí, je obdobná situaci, kdy nadřízený správní orgán usnesením dle § 80 odst. 6 správního řádu nevyhověl žádosti účastníka správního řízení o ochranu před nečinností správního orgánu I. stupně nebo obdobně nadřízený správce daně odložil podnět osoby zúčastněné na správě daní podle § 38 odst. 4 daňového řádu. Ani v těchto případech nepovažuje ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu uvedené postupy nadřízeného správního orgánu či nadřízeného správce daně za rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s., ale za bezvýsledné vyčerpání prostředku na ochranu proti nečinnosti ve správním a daňovém řízení, které je nezbytnou podmínkou dle § 79 odst. 1 s. ř. s. k podání nečinnostní žaloby. Opačný přístup by ostatně znamenal úplné popření institutu nečinnostní žaloby.

IV. Závěr

[29] Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu týkající se sporné právní otázky, zda rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy není jednotná a zároveň se hodlá pátý senát odchýlit od právního názoru vyjádřeného ve výše uvedených rozsudcích zdejšího soudu ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 – 52, a ze dne 14. 4. 2016, č. j. 1 As 39/2016 - 35. Posouzení označené sporné otázky je přitom pro kasační řízení, které pátý senát pod sp. zn. 5 As 18/2017 vede, podstatné, a proto pátý senát předkládá v souladu s § 17 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.

P o u č e n í :
Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., Mgr. J. B., JUDr. Z. K., JUDr. L. M., JUDr. B. P., Mgr. A. R., JUDr. K. Š.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.

Účastníci řízení mají právo se ve lhůtě jednoho týdne od doručení tohoto usnesení vyjádřit k věci předložené rozšířenému senátu.

V Brně dne 28. listopadu 2017

JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu