9 As 131/2011

Plný text

9 As 131/2011 - 78

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobkyně: O. O., zastoupená Mgr. Radimem Strnadem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2011, č. j. CPR-15567-3/ČJ-2010-9CPR-V238, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 6. 2011, č. j. 36 A 16/2011 – 17,

t a k t o :

I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 6. 2011, č. j. 36 A 16/2011 - 17, s e z r u š u j e .

II. Rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 7. 4. 2011, č. j. CPR – 15567-3/ČJ-2010-9CPR-V238, s e z r u š u j e .

III. Rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno, odboru specializovaných činností, oddělení pátrání ze dne 7. 9. 2010, č. j. CPBR-10784- /ČJ-2010-064003-SV, s e z r u š u j e .

IV. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 8 712 Kč, k rukám jejího zástupce, Mgr. Radima Strnada, advokáta se sídlem [adresa] do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.

O d ů v o d n ě n í :

Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2011, č. j. CPR15567-3/ČJ-2010-9CPR-V238.

Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno, odboru specializovaných činností, oddělení pátrání (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 7. 9. 2010, č. j. CPBR-10784-/ČJ-2010-064003-SV, kterým jí podle § 119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění rozhodném pro posuzovanou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), bylo uděleno správní vyhoštění, neboť byla zaměstnána bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání. Doba, po kterou stěžovatelce nelze umožnit vstup na území České republiky, byla podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanovena na 6 měsíců s tím, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění; doba k vycestování z území České republiky byla stěžovatelce stanovena do 3 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Napadeným rozsudkem shledal krajský soud žalobu jako nedůvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.

V návaznosti na obsah žaloby se přitom krajský soud zabýval námitkou nezákonně stanovené doby, po kterou nelze žalobkyni umožnit vstup na území, jež byla stanovena shodně s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o jejím správním vyhoštění. V této souvislosti odkázal na § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, kde je výslovně dána pravomoc policie stanovit dobu, po kterou nelze umožnit vstup na území České republiky. Stanovil-li tedy správní orgán I. stupně tuto dobu shodně s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, určil tím počátek běhu a ukončení lhůty této doby s tím, že takto stanovená doba trvání odpovídá účelu rozhodnutí o správním vyhoštění, tj., že v době trvání zákonných podmínek nemůže cizinec po stanovenou dobu i proti vlastní vůli na území České republiky pobývat. Z uvedeného krajský soud dovodil, že zákonodárce dal policii pravomoc určit počátek a konec této doby, což není v rozporu s uvedeným ustanovením.

Dále konstatoval, že z napadeného rozhodnutí i zjištěného skutkového stavu je zřejmé, že důvodem pro udělení správního vyhoštění stěžovatelce byl důvod prve uvedený v ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu cizinců, tedy že vykonávala práci bez platného povolení k zaměstnání.

Důvodnou neshledal krajský soud ani námitku citace již zrušeného ustanovení zákona o zaměstnanosti v prvostupňovém rozhodnutí, neboť dospěl k závěru, že tato okolnost neměla vliv na správnost meritorního rozhodování. Zásadním pro posouzení důvodnosti je totiž skutečnost, že skutkový stav byl v projednávané věci dostatečně zjištěn.

V kasační stížnosti stěžovatelka uplatnila důvody uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., přičemž ve vztahu k výše uvedeným závěrům krajského soudu namítla, že výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nezákonný, neboť obsahuje určení, že doba, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Pro takový postup totiž neměl správní orgán I. stupně v rozhodném období oporu v žádném zákonném ustanovení.

Pro podporu uvedeného závěru pak poukázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 2008, sp. zn. 6 Tdo 1443/2008, a ze dne 4. 6. 2008, sp. zn. 8 Tdo 643/2008, podle nichž by doba, na kterou bylo správní vyhoštění uloženo, měla být ukončena bez ohledu na to, kdy nastala právní moc tohoto rozhodnutí, a nebo na to, kdy byla stanovena doba vycestování, resp. kdy se stalo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelným. Obě uvedená rozhodnutí přitom odkazují i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2008, sp. zn. 4 As 24/2008, přičemž podle posléze uvedeného usnesení Nejvyššího soudu: „…by lhůta tří roků (v případě stěžovatelky se jedná o šest měsíců, pozn. Nejvyššího správního soudu), na kterou bylo správní vyhoštění obviněné uložené na základě rozhodnutí ze dne 28. 6. 2004 vydáno, měla být ukončena dnem 28. 6. 2007“. Vedle toho stěžovatelka připomněla i rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2010, č. j. 10 Ca 371/2008 – 32, proti kterému byla podána kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 1. 3. 2011, č. j. 2 As 6/2011 – 62, zamítl a s odkazem na další judikaturu, zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 1. 2011, č. j. 8 As 69/2010 – 163, v němž konstatoval, že z odložení vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění nevyplývá: „…že by po tuto dobu byl sistován i běh doby, po níž je cizinci zakázán vstup na území ČR a je veden v evidenci nežádoucích osob“.

Podle stěžovatelky tak byla předmětná věc již jednoznačně judikaturou vyřešena, a to ve prospěch jí zastávaného právního názoru, podle kterého výrok rozhodnutí o správním vyhoštění spočívající v určení, že doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, nemá oporu v žádném z ustanovení zákona o pobytu cizinců.

Dále stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že v § 119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona o pobytu cizinců jsou uvedeny celkem tři skutkové podstaty, za které lze cizinci uložit správní vyhoštění. Z výroku správního rozhodnutí přitom nelze dovodit, kterou povinnost měla stěžovatelka porušit, a proto je rozhodnutí správního orgánu I. stupně v podobě, v jaké bylo potvrzeno žalovaným, neurčité a nepřezkoumatelné.

Stěžovatelka rovněž upozorňuje na skutečnost, že správní orgán I. stupně vycházel při svém rozhodnutí mimo jiného i z ustanovení § 13 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, které však v době vydání rozhodnutí již neplatilo. Přestože posléze vydal opravné usnesení, kterým vyjmul část odůvodnění rozhodnutí týkající se uvedeného ustanovení, stěžovatelka je přesvědčena, že úvahy vycházející ze závěru o porušení uvedeného ustanovení vedly ve svém důsledku k závěru o tom, že došlo k naplnění důvodů pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky. Žalovaný tak měl rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušit.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že nedošlo k nezákonnému stanovení doby, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území; tato doba byla stanovena dle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a žalovaný v tomto směru připomněl, že rozhodnutí o správním vyhoštění je nevykonatelné např. z toho důvodu, že cizinec požádal Českou republiky o mezinárodní ochranu a z toho titulu je na našem území oprávněn pobývat do doby ukončení řízení v uvedené věci. Pokud cizinec nemůže z určitého důvodu vykonávat rozhodnutí o správním vyhoštění, je výkon takového rozhodnutí odložen, cizinec nemusí opustit naše území a „trest“ vyhoštění nepůsobí, a proto neběží ani doba tohoto „trestu“. Toto stavění běhu doby nebylo možné před novelou zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem č. 428/2005 Sb., a proto zákonodárce tuto situaci napravil a namísto doby platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění zavedl dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Tímto chtěl zamezit tomu, aby byl popřen účel správního řízení v případě nevykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění a cizinci dobu platnosti rozhodnutí přečkali na našem území bez toho, aby v souladu s tímto rozhodnutím vycestovali. Vzhledem k výkladu § 118 zákona o pobytu cizinců však byl zákonodárce nucen svůj původní úmysl konkretizovat a novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. doplnil do citovaného ustanovení odst. 4 s tím, že: „do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území, se nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné“.

Ke druhé z uplatněných námitek žalovaný odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 As 98/2010 – 67. V rozhodnutí o správním vyhoštění je třeba jednání cizince podřadit pod určitou skutkovou podstatu obsaženou v ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu cizinců, tato podmínka je však vztažena především na odůvodnění rozhodnutí. Žalovaný je přesvědčen, že napadené rozhodnutí tato kritéria splňuje.

K poslední námitce týkající se zohlednění zrušeného ustanovení § 13 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb. žalovaný konstatoval, že tato skutečnost neměla vliv na meritum věci, neboť ze spisového materiálu lze seznat úplné zjištění skutkového stavu pro vydání rozhodnutí.

Z uvedených důvodů žalovaný Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby kasační stížnost stěžovatelky jako nedůvodnou zamítl.

Usnesením ze dne 30. 5. 2012, č. j. 9 As 131/2011 – 50, postoupil devátý senát Nejvyššího správního soudu věc rozšířenému senátu. Zjistil totiž, že ve vztahu k otázce, zda mohl správní orgán I. stupně určit výrokem rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území tak, že ji navázal na dobu vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, existuje rozporná judikatura mezi více senáty Nejvyššího správního soudu vycházející ze stejného rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 – 83. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu tak měl v nynější věci zodpovědět, zda byl správní orgán na základě § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011, oprávněn určit ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území tak, že počátek doby nevymezil konkrétním datem, ale spojil s dobou vykonatelnosti daného rozhodnutí.

Usnesením ze dne 30. 7. 2013, č. j. 9 As 131/2011 – 63, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že „podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011, byl správní orgán oprávněn stanovit ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, i tak, že se tato doba počítá ode dne, kdy se rozhodnutí o správním vyhoštění stane vykonatelným, a byl oprávněn stanovit celkovou délku této doby. Nebyl však oprávněn tuto dobu rozdělovat do více časových úseků např. tím, že by stanovil, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, a tedy předpokládal, že již započatá doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, nebude běžet v období, kdy dojde v jejím průběhu k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění“. Výrokem II. věc vrátil k projednání a rozhodnutí devátému senátu.

Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatelka je ve smyslu ustanovení § 105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupena. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

K námitce stěžovatelky týkající se nedostatečného vymezení důvodu pro udělení správního vyhoštění dle § 119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu cizinců Nejvyšší správní soud uvádí, že v souladu s judikaturou zdejšího soudu musí být z rozhodnutí o správním vyhoštění cizince dle citovaného ustanovení jednoznačně patrné, zda cizinec a) byl zaměstnán bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo b) provozoval dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu, nebo c) bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal, nebo d) takové zaměstnání cizinci zprostředkoval, případně že svým jednáním naplnil několik z těchto skutkových podstat zároveň (srov. např. rozsudek ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 As 98/2010  67, či rozsudek ze dne 9. 12. 2010, č. j. 1 As 70/2010  99, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou též dostupná na www.nssoud.cz).

V projednávané věci se Nejvyšší správní soud neztotožňuje s tvrzením stěžovatelky, že by z rozhodnutí správních orgánů nebylo patrné, z jakého z konkrétních důvodů uvedených v ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu cizinců bylo stěžovatelce uloženo správní vyhoštění. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí na straně 2 konstatoval: „dne 7. 9. 2010 v 10:15 hodin jste byla kontrolována v bistru ARMEN fast food v OC TESCO Královo Pole, Brno, a to při společné kontrolní akci kontrolního odd. Úřadu práce města Brna a Oddělení pátrání Brno. Při této kontrolní akci jste byla přistižena v pracovním oděvu při práci pomocné kuchařky. Šetřením Úřadu práce města Brna bylo zjištěno, že nemáte platné povolení k zaměstnání a Vaším jednáním došlo k porušení § 89 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.“ Z citované pasáže odůvodnění je zřejmé, že správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že jednáním stěžovatelky byla naplněna skutková podstata uvedená shora pod písm. a), tedy že stěžovatelka byla zaměstnána bez platného povolení k zaměstnání. Jak ostatně poukázal i žalovaný v napadeném rozhodnutí, sama stěžovatelka v rámci správního řízení tuto činnost potvrdila, když uvedla, že pracovala jako pomocná kuchařka v bistru Armen po dobu přibližně 1 roku 5 hodin denně.

Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatelky, že výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně je neurčitý a nepřezkoumatelný. Podle konstantní judikatury zdejšího soudu totiž postačí, pokud z výroku rozhodnutí o správním vyhoštění vyplývá, podle kterého ustanovení zákona o pobytu cizinců bylo vyhoštění uloženo (v projednávané věci podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu cizinců), a až v odůvodnění rozhodnutí je přezkoumatelným způsobem dostatečně popsáno jednání podřaditelné pod jednu ze skutkových podstat uvedeného ustanovení. Namátkou lze v podrobnostech odkázat na rozhodnutí ze dne 23. 5. 2012, č. j. 1 As 38/2012  38, ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 As 28/2012 – 33, ze dne 6. 12. 2012, č. j. 9 As 162/2012 – 34, či ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 61/2011 – 96. Tato námitka tak není důvodná.

Na zákonnost rozhodnutí nemá vliv ani skutečnost, že správní orgán I. stupně v odůvodnění svého rozhodnutí citoval ustanovení § 13 zákona o zaměstnanosti, které však již nebylo účinné. Jak je patrno z předloženého správního spisu, správní orgán I. stupně usnesením ze dne 23. 11. 2010, č. j. CPBR-10784-/ČJ-2010-064003-SV, shledal ve smyslu § 70 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, zřejmou nesprávnost v této části rozhodnutí a pasáž týkající se uvedeného ustanovení vyjmul. Žalovaný pak v odůvodnění svého rozhodnutí zcela správně konstatoval, že citace zrušeného zákonného ustanovení neměla v projednávané věci jakýkoliv vliv na meritum věci. S tímto názorem se ztotožnil krajský soud a ztotožňuje se s ním i zdejší soud. Vyjmutí uvedené pasáže, která je veskrze citací definice pojmu „běžné úkoly“, totiž nemá jakýkoliv vliv na podstatu věci, tj. na skutečnost, že i po vyjmutí uvedené pasáže je z rozhodnutí správního orgánu I. stupně jednoznačně seznatelné, že stěžovatelka byla zaměstnána v bistru Armen bez povolení k zaměstnání, čímž naplnila skutkovou podstatu podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu cizinců, což bylo důvodem pro udělení správního vyhoštění. Ani tato námitka tak není důvodná.

Jako důvodnou však Nejvyšší správní soud shledal námitku stěžovatelky, kterou brojí proti vymezení doby vyhoštění. Z předloženého správního spisu lze ověřit, že správní orgán I. stupně stanovil v rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky dobu, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území České republiky, na dobu 6 měsíců s tím, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. K tíži stěžovatelky tak nestanovil dobu, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území jako jeden soustavný časový úsek, ale pro eventualitu, že rozhodnutí o vyhoštění nebude po určitý časový úsek vykonatelné (např. proto, že stěžovatelka požádá o udělení mezinárodní ochrany), vyloučil plynutí doby vyhoštění.

Ze shora citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013, č. j. 9 As 131/2011 – 63, však zcela jednoznačně plyne, že tímto způsobem nebyl správní orgán I. stupně oprávněn dobu správního vyhoštění omezit. Právní úprava obsažená v zákoně o pobytu cizinců účinná od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 totiž takové vymezení doby vyhoštění neumožňovala. Správní orgán I. stupně proto tímto postupem překročil meze uplatňování veřejné moci, které mu stanovil zákon o pobytu cizinců, a rozhodnutí správních orgánů i rozsudek krajského soudu tak nemohou v tomto ohledu obstát.

Pro úplnost považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné upozornit na vadu řízení před krajským soudem mající vliv na zákonnost rozhodnutí, spočívající v tom, že krajský soud rozhodl o zamítnutí žaloby bez jednání bez toho, aby byly splněny podmínky § 51 s. ř. s. Z předloženého spisu krajského soudu Nejvyšší správní soud zjistil, že krajský soud výzvu podle § 51 s. ř. s. zaslal pouze žalovanému, nikoliv však již stěžovatelce.

Jedním ze základních projevů práva na spravedlivý proces je i zásada ústnosti a veřejnosti soudního jednání. Každý má právo, aby byla jeho věc projednána soudem veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti, má právo se vyjádřit ke všem provedeným důkazům, stejně jako další důkazy navrhovat, předkládat soudu právní argumenty či tvrdit další skutečnosti. Právo na spravedlivý proces je zakotveno na ústavní úrovni jak v právu vnitrostátním, tak v mezinárodních úmluvách o lidských právech [čl. 96 odst. 2 Ústavy, čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.)].

Právo účastníka na bezprostřední účast u jednání soudu není samoúčelné. Má totiž zajistit, aby soud přinejmenším v jedné soudní instanci s účastníkem vešel či mohl vejít (požaduje-li to účastník) v osobní kontakt a aby účastník mohl soudu bezprostředně a přímo sdělit svoji verzi toho, co je předmětem rozhodování, a poukázat na skutečnosti svědčící ve prospěch jeho tvrzení, a to i v případě, že soud na základě dosud získaných informací z vyjádření účastníků a ze správního spisu má (a třeba i, jak se nakonec ukáže, oprávněně) za to, že účastník soudu žádnou relevantní informaci neposkytne. Ostatně mimo jiné právě kvůli důsledné realizaci této zásady byla v roce 2002 přijata nová úprava správního soudnictví, a to i v návaznosti na předcházející rozhodnutí Ústavního soudu (viz zejm. nález Ústavního soudu ze dne 24. 9. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 18/96, zveřejněný pod č. 269/1996 Sb., všechna zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).

Výjimkou ze shora uvedené zásady je možnost soudu projednat věc bez nařízení jednání. Taková výjimka však musí být vykládána restriktivně, s ohledem na zájmy účastníka řízení, o jehož právech se rozhoduje a který má rovněž oprávnění svými dispozičními úkony zásadně ovlivňovat předmět řízení a průběh projednání jeho věci před soudem.

Otázkou nutnosti nařízení jednání v řízení před krajskými soudy jako správními soudy se zabýval ve svých rozhodnutích i Nejvyšší správní soud, který rovněž dovodil, že: „účastníku nelze upřít právo na veřejné projednání věci v jeho přítomnosti, včetně možnosti vyjádřit se k věci. Rozhodl-li proto krajský soud o věci bez nařízení jednání, aniž byly splněny zákonné podmínky uvedené v § 51 s. ř. s., došlo v řízení k vadě, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, a je proto důvodem pro jeho zrušení podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004, č. j. 6 Azs 28/2003  59, publikovaný pod č. 482/2005 Sb. NSS). Obdobně se zdejší soud vyjádřil i v rozsudku ze dne 29. 11. 2005, č. j. 4 As 46/2004  58: „Zamítl-li soud žalobu bez jednání poté, co na výzvu předsedy senátu (§ 51 odst. 1 s. ř. s.) vyjádřil účastník řízení s takovým postupem nesouhlas, je kasační stížnost podaná z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pro vadu řízení spočívající v tom, že byla účastníku odepřena možnost jednat před soudem, důvodná“. Shodně k dané problematice judikuje i Ústavní soud. V nálezu sp. zn. I. ÚS 819/07 ze dne 22. října 2007 konstatoval, „projeví-li některý z účastníků nesouhlas s rozhodnutím věci bez jednání nebo požaduje-li nařízení jednání, je povinností soudu k projednání věci samé jednání nařídit (samozřejmě nejde-li o některou ze zákonem stanovených výjimek; viz § 51 odst. 2 a § 76 odst. 1 s. ř. s.)“

Skutečnost, že krajský soud svým postupem odepřel stěžovatelce právo na slyšení před soudem, by sama o sobě byla důvodem pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu. Nicméně za situace, kdy neobstojí ani rozhodnutí správních orgánů, rozhodl Nejvyšší správní soud postupem podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. a zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně.

V posuzovaném případě dospěl totiž Nejvyšší správní soud k závěru, že již v řízení před krajským soudem byly důvody pro to, aby bylo rozhodnutí žalovaného zrušeno. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu, věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť současně konstatoval, že pro zrušení rozhodnutí žalovaného byly důvody již v řízení před krajským soudem, který by v dalším řízení, při respektování názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí a vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení, nemohl vady napadeného rozhodnutí žalovaného nikterak zhojit. Nejvyšší správní soud proto současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu rozhodl také o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného i o zrušení rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno, odboru specializovaných činností, oddělení pátrání ze dne 7. 9. 2010, č. j. CPBR-10784-/ČJ-2010-064003-SV [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.].

V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí krajského soudu a současně i rozhodnutí správních orgánů, rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z § 60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).

O náhradě nákladů řízení rozhodl zdejší soud v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaný neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario). Stěžovatelka byla v řízení zcela úspěšná, neboť dosáhla zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, má proto podle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému.

Ze spisů krajského a Nejvyššího správního soudu bylo zjištěno, že zástupce stěžovatelky provedl ve věci celkem tři úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení ve smyslu ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „advokátní tarif“), a ve dvou podáních ve věci samé ve smyslu § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu (žaloba a kasační stížnost). Za každý úkon právní služby v dané věci náleží mimosmluvní odměna ve výši 2 100 Kč [§ 9 odst. 3 písm. f), ve spojení s § 7 bodem 4. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle § 13 odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tedy za jeden úkon právní služby náleží 2 400 Kč, vzhledem k tomu, že ve věci byly učiněny tři úkony právní služby, náleží stěžovatelce částka 7 200 Kč (3 × 2 400 Kč). Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že zástupce stěžovatelky je plátcem daně z přidané hodnoty, uvedená částka se proto zvyšuje o tuto daň ve výši 21 % a celkem tak činí 8 712 Kč.

Tuto částku je žalovaný povinen stěžovatelce zaplatit ve lhůtě 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce Mgr. Radima Strnada, advokáta se sídlem [adresa] Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 18. září 2013

JUDr. Radan Malík
předseda senátu

Plný text

9 As 131/2011 - 56

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobkyně: O. O., zastoupená Mgr. Radimem Strnadem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2011, č. j. CPR-15567-3/ČJ-2010-9CPR-V238, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 6. 2011, č. j. 36 A 16/2011 - 17,

t a k t o :

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

I. Podstata věci

Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) domáhá zrušení shora označeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2011, č. j. CPR-15567-3/ČJ-2010-9CPR-V238.

Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno, odboru specializovaných činností, oddělení pátrání (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 7. 9. 2010, č. j. CPBR-10784/ČJ-2010-064003-SV, kterým jí podle § 119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění rozhodném pro posuzovanou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), bylo vydáno správní vyhoštění, neboť byla zaměstnána bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání. Doba, po kterou stěžovatelce nelze umožnit vstup na území České republiky, byla podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanovena na 6 měsíců s tím, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění; doba k vycestování z území České republiky byla stěžovatelce stanovena do 3 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

II. Posouzení věci krajským soudem

Napadeným rozsudkem shledal krajský soud žalobu jako nedůvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.

V návaznosti na obsah žaloby se přitom krajský soud zabýval mj. i námitkou nezákonně stanovené doby, po kterou nelze žalobkyni umožnit vstup na území, jež byla stanovena shodně s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o jejím správním vyhoštění. V této souvislosti odkázal na § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, kde je výslovně dána pravomoc policie stanovit dobu, po kterou nelze umožnit vstup na území České republiky. Stanovil-li tedy správní orgán I. stupně tuto dobu shodně s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, určil tím počátek běhu a ukončení lhůty této doby s tím, že takto stanovená doba trvání odpovídá účelu rozhodnutí o správním vyhoštění, tj., že v době trvání zákonných podmínek nemůže cizinec po stanovenou dobu i proti vlastní vůli na území České republiky pobývat. Z uvedeného krajský soud dovodil, že zákonodárce dal policii pravomoc určit počátek a konec této doby, což není v rozporu s uvedeným ustanovením.

III. Kasační stížnost

V kasační stížnosti stěžovatelka uplatnila důvody uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., přičemž ve vztahu k výše uvedenému závěru krajského soudu namítla, že výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nezákonný, neboť obsahuje určení, že doba, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Pro takový postup totiž neměl správní orgán I. stupně v rozhodném období oporu v žádném zákonném ustanovení.

Pro podporu uvedeného závěru pak poukázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 2008, sp. zn. 6 Tdo 1443/2008, a ze dne 4. 6. 2008, sp. zn. 8 Tdo 643/2008, dostupná z www.nsoud.cz, podle nichž by doba, na kterou bylo správní vyhoštěním uloženo, měla být ukončena bez ohledu na to, kdy nastala právní moc tohoto rozhodnutí, a nebo na to, kdy byla stanovena doba vycestování, resp. kdy se stalo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelným. Obě citovaná rozhodnutí přitom odkazují i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2008, sp. zn. 4 As 24/2008, dostupný z www.nssoud.cz, přičemž podle posléze uvedeného usnesení Nejvyššího soudu: „…by lhůta tří roků (v případě stěžovatelky se jedná o šest měsíců, pozn. Nejvyššího správního soudu), na kterou bylo správní vyhoštění obviněné uložené na základě rozhodnutí ze dne 28. 6. 2004 vydáno, měla být ukončena dnem 28. 6. 2007“. Vedle toho stěžovatelka připomněla i rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2010, č. j. 10 Ca 371/2008 - 32, proti kterému byla podána kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 1. 3. 2011, č. j. 2 As 6/2011 - 62, zamítl, a s odkazem na další judikaturu, zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 1. 2011, č. j. 8 As 69/2010 - 163, konstatoval, že z odložení vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění nevyplývá: „…že by po tuto dobu byl sistován i běh doby, po níž je cizinci zakázán vstup na území ČR a je veden v evidenci nežádoucích osob“.

Podle stěžovatelky tak byla předmětná věc již jednoznačně judikaturou vyřešena, a to ve prospěch jí zastávaného právního názoru, podle kterého výrok rozhodnutí o správním vyhoštění spočívající v určení, že doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, nemá oporu v žádném z ustanovení zákona o pobytu cizinců.

IV. Vyjádření žalovaného

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že nedošlo k nezákonnému stanovení doby, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území; tato doba byla stanovena dle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a žalovaný v tomto směru připomněl, že rozhodnutí o správním vyhoštění je nevykonatelné např. z toho důvodu, že cizinec požádal Českou republiky o mezinárodní ochranu a z toho titulu je na našem území oprávněn pobývat do doby ukončení řízení v uvedené věci. Pokud cizinec nemůže z určitého důvodu vykonávat rozhodnutí o správním vyhoštění, je výkon takového rozhodnutí odložen, cizinec nemusí opustit naše území a „trest“ vyhoštění nepůsobí, a proto neběží ani doba tohoto „trestu“. Toto stavění běhu doby nebylo možné před novelou zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem č. 428/2005 Sb., a proto zákonodárce tuto situaci napravil a namísto doby platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění zavedl dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Tímto chtěl zamezit tomu, aby byl popřen účel správního řízení v případě nevykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění a cizinci dobu platnosti rozhodnutí přečkali na našem území bez toho, aby v souladu s tímto rozhodnutím vycestovali. Vzhledem k výkladu § 118 zákona o pobytu cizinců však byl zákonodárce nucen svůj původní úmysl konkretizovat a novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. doplnil do citovaného ustanovení odst. 4 s tím, že: „do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území, se nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné“.

V. Sporná právní otázka stanovení doby zákazu vstupu na území v rozhodnutí o správním vyhoštění

V dané věci, vzhledem k obsahu kasační stížnosti a napadenému rozsudku, jde mj. o posouzení právní otázky spočívající v tom, zda správní orgán I. stupně mohl určit výrokem rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území tak, že ji navázal na dobu vykonatelnosti tohoto rozhodnutí.

Podle stěžovatelky takto správní orgán I. stupně postupovat nemohl, protože pro takový postup neměl zákonnou oporu, což dokládá i stěžovatelkou zmíněná judikatura reprezentovaná zejm. rozsudkem osmého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 1. 2011, č. j. 8 As 69/2010 - 163, podle kterého doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, plyne i přesto, že rozhodnutí o správním vyhoštění prozatím nelze vykonat. Tento závěr byl ovšem zpochybněn prvním senátem Nejvyššího správního soudu, který usnesením ze dne 2. 2. 2011, č. j. 1 As 106/2010 - 74, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu s tím, že dle jeho názoru doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, neplyne v období, kdy rozhodnutí o správním vyhoštění není vykonatelné.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 - 83, při posuzování předmětné právní otázky dospěl k těmto závěrům:

„I. Ustanovení § 118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném od 24. 11. 2005, svěřuje správnímu orgánu pravomoc stanovit v rozhodnutí o správním vyhoštění nejen délku, ale i počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, a to například tak, že se tato doba počítá ode dne uplynutí lhůty pro vycestování z území.

II. Nevyužil-li správní orgán této své pravomoci a v rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil pouze celkovou dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž by jakkoli vymezil její počátek, počítá se tato doba ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění. V takovém případě neměla podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání této doby žádný vliv ani skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.

III. Doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, se do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává až podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 1. 1. 2012.“

S odkazem na citované usnesení rozšířeného senátu první senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 68/2011 - 72, dospěl k závěru, dle kterého bez výslovné právní úpravy nebylo možné k tíži vyhošťovaného cizince dovozovat, že by počátek doby zákazu vstupu vyhošťovaného cizince na území měl být ve všech případech odvozován až od okamžiku, kdy se rozhodnutí o vyhoštění cizince stalo vykonatelným, a že by se do této doby nezapočítávalo období, kdy byla odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Dle prvního senátu NSS nebylo ve vztahu ke znění zákona o pobytu cizinců účinnému v době od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 možné bez dalšího stanovit zákaz vstupu cizinci na území ČR až ode dne vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Docházelo by tak k nezákonnému stavení, tj. prodlužování, doby zákazu vstupu cizince na území, aniž by k tomu byl v předmětné době zákonný podklad; shodně se vyslovil první senát též ve svém rozsudku ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 54/2011 - 78.

Obdobně i čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 29. 2. 2012, č. j. 4 As 24/2011 – 71, konstatoval, že správní orgán I. stupně pochybil, pokud ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil, že doba zákazu vstupu žalobce na území České republiky se shoduje s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. V důsledku tohoto výroku by se totiž doba, po kterou by nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítávala do doby, po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území České republiky. Takto však podle citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu lze postupovat až podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 1. 1. 2012, a nikoliv též podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011.

Naproti tomu osmý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 7. 3. 2012, č. j. 8 As 59/2011 - 82, konstatoval, že ze samotného znění § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nevyplývá, že by doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky, byla vázána na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Pokud však správní orgán I. stupně ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění určil, že doba, po kterou stěžovatelce nelze umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, využil tímto své pravomoci stanovit v rozhodnutí i počátek této doby. Přestože rozšířený senát ve výše citovaném usnesení přisvědčil názoru, že správní orgán je oprávněn navázat počátek doby, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území, na uplynutí lhůty pro vycestování z území, nevyloučil tím jiné způsoby určení počátku předmětné doby. Ostatně tento závěr podle názoru osmého senátu vyplývá i z formulace právní věty vyslovené ve výroku I. shora uvedeného rozhodnutí rozšířeného senátu, ve které byla pouze příkladem uvedena situace, kdy je počátek dané doby určen uplynutím lhůty pro vycestování z území.

Podle právního názoru osmého senátu vysloveného ve shora citovaném rozsudku tedy správní orgán I. stupně mohl na základě § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanovit počátek doby, po kterou není možné stěžovatelce umožnit vstup na území, také tím způsobem, že ji navázal na dobu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění; obdobně se vyslovil též třetí senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 3. 2012, č. j. 3 As 26/2011 – 80, podle něhož byl způsob stanovení dané doby plně v kompetenci správního orgánu a zákon o pobytu cizinců v tomto směru žádné upřesnění, omezení či zákaz neobsahoval.

VI. Rozporná judikatura

Z uvedeného je zjevné, že zde existuje rozporná judikatura mezi více senáty Nejvyššího správního soudu, jež sice shodně odkazují na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 – 83, avšak se zcela opačnými závěry:

1. na jedné straně první senát (v rozsudcích ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 68/2011 - 72 a č. j. 1 As 54/2011 - 78), stejně jako čtvrtý senát (v rozsudku ze dne 29. 2. 2012, č. j. 4 As 24/2011 - 71), dospěl k právnímu závěru, podle kterého správní orgán rozhodující v I. stupni pochybil, pokud dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, spojil s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění;

2. na druhé straně osmý senát (v rozsudku ze dne 7. 3. 2012, č. j. 8 As 59/2011 - 82), jakož i třetí senát (v rozsudku ze dne 21. 3. 2012, č. j. 3 As 26/2011 - 80), zaujal právní názor, podle kterého správní orgán rozhodující v I. stupni mohl stanovit počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, také tím způsobem, že ji navázal na dobu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.

Dlužno dodat, že z obsahu všech shora citovaných rozsudků vyplývá, že správní orgán I. stupně stanovil dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, tak, že ji vymezil konkrétní dobou (1, 2 či 3 roky) s tím, že tato je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí.

VII. Předložení věci rozšířenému senátu

Na základě výše uvedené rozporné judikatury devátý senát Nejvyššího správního soudu rozhodl v souladu s ustanovením § 17 odst. 1 s. ř. s. o postoupení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s tím, aby v návaznosti na své usnesení ze dne 24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 – 83, rozhodl, zda se v daném případě – kdy je doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, spojena s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění – jedná o:

- využití pravomoci správního orgánu I. stupně ve smyslu výše citovaného usnesení rozšířeného senátu (viz právní názor reprezentovaný rozsudky osmého a třetího senátu) nebo

- pochybení ze strany správního orgánu I. stupně, v důsledku kterého se doba, po kterou nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítávala do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž pro to byl zákonný podklad (viz právní názor vyjádřený v rozsudcích prvního a čtvrtého senátu).

Jinými slovy – byl správní orgán na základě § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011, oprávněn určit ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, tak, že počátek doby nevymezil konkrétním datem, ale spojil s dobou vykonatelnosti daného rozhodnutí?

VIII. Právní názor devátého senátu

Devátý senát při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, podle kterého správní orgán nebyl oprávněn postupovat shora naznačeným způsobem a v tomto směru se tedy přiklání k závěrům zaujatým v rozsudcích prvního a čtvrtého senátu zdejšího soudu.

V opačném případě by se totiž doba, po kterou nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítávala do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území; tím by tedy docházelo k stavění doby zákazu vstupu cizince na území a v důsledku toho i k obcházení zákona, který v rozhodné době nic takového neumožňoval. K tomu došlo až novelou zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., který s účinností od 1. 1. 2012 vložil do ustanovení § 118 nový odst. 4, který zní takto: „do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území, se nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné“.

Bez uvedeného zákonného podkladu nebylo podle devátého senátu možné, aby správní orgán v rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území, stanovil tak, že ji spojil s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. I v takových případech, jako je projednávaná věc, nepochybně platí princip uplatňování státní moci jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práva a svobod). To znamená, že všechny orgány, které státní moc jako moc vrchnostenskou (výsostnou) vykonávají, se při jejím výkonu musí řídit zákonem. Mohou tedy jednat toliko tak, jak jim to zákon umožňuje, a nesmí činit nic, co jim zákon nedovoluje.

Podle závěrů rozšířeného senátu v usnesení ze dne 24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 - 83, zákon o pobytu cizinců v § 118 odst. 1 dovoloval správnímu orgánu stanovit v rozhodnutí o správním vyhoštění nejen délku, ale i počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území. V daném případě se však nejedná o určení počátku této doby, nýbrž o stavění doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, což nelze akceptovat právě z důvodu absence předmětné právní úpravy do 31. 12. 2011. Ostatně takto vyznívá i formulace právní věty vyslovené ve výroku III. rozhodnutí rozšířeného senátu, ve které je jasně stanoveno, že: „doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, se do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává až podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 1. 1. 2012.“

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 30. května 2012

JUDr. Radan Malík
předseda senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013, čj. 9 As 131/2011-63)

Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Brno, odbor specializovaných činností, oddělení pátrání, rozhodnutím ze dne 7. 9. 2010 uložilo žalobkyni správní vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců, neboť byla zaměstnána bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání. Doba, po kterou žalobkyni nelze umožnit vstup na území České republiky, byla podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanovena na 6 měsíců s tím, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění; doba k vycestování z území České republiky byla žalobkyni stanovena do 3 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 7. 4. 2011 zamítla.

Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji rozsudkem ze dne 24. 6. 2011, čj. 36 A 16/2011-17, zamítl. Krajský soud se v návaznosti na obsah žaloby zabýval mimo jiné i námitkou nezákonně stanovené doby, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území. V této souvislosti krajský soud odkázal na § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, kde je výslovně dána pravomoc policie stanovit dobu, po kterou nelze umožnit vstup na území. Stanovil-li tedy správní orgán I. stupně tuto dobu shodně s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, určil tím počátek běhu a ukončení této doby s tím, že takto stanovená doba trvání odpovídá účelu rozhodnutí o správním vyhoštění. Z uvedeného krajský soud dovodil, že zákonodárce dal policii pravomoc určit počátek a konec této doby, což není v rozporu s uvedeným ustanovením.

Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nezákonný, neboť obsahuje určení, že doba, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Pro takový postup totiž neměl správní orgán I. stupně v rozhodném období oporu v žádném zákonném ustanovení.

Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatovala, že nedošlo k nezákonnému stanovení doby, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území; tato doba byla stanovena dle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a žalovaná v tomto směru připomněla, že rozhodnutí o správním vyhoštění je nevykonatelné např. z toho důvodu, že cizinec požádal Českou republiku o mezinárodní ochranu a z toho titulu je na našem území oprávněn pobývat do doby ukončení řízení v uvedené věci. Pokud cizinec nemůže z určitého důvodu „vykonávat“ rozhodnutí o správním vyhoštění, je výkon takového rozhodnutí odložen, cizinec nemusí opustit naše území a „trest“ vyhoštění nepůsobí, a proto neběží ani doba tohoto „trestu“.

Devátý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci zjistil, že k předmětné právní otázce spočívající v tom, zda správní orgán I. stupně mohl určit výrokem rozhodnutí o správním vyhoštění dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území tak, že ji navázal na dobu vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, existuje rozporná judikatura jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu. Byť všechna tato vzájemně rozporná rozhodnutí vycházejí z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2012, čj. 1 As 106/2010-83, č. 2586/2012 Sb. NSS, vykládají ho rozdílným způsobem.

Rozšířený senát totiž ve zmiňovaném usnesení čj. 1 As 106/2010-83 dospěl při posuzování otázky, jakým způsobem má být definována doba, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území, k těmto závěrům:

„I. Ustanovení § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 24. 11. 2005 svěřuje správnímu orgánu pravomoc stanovit v rozhodnutí o správním vyhoštění nejen délku, ale i počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, a to například tak, že se tato doba počítá ode dne uplynutí lhůty pro vycestování z území.

II. Nevyužil-li správní orgán této své pravomoci a v rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil pouze celkovou dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž by jakkoli vymezil její počátek, počítá se tato doba ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění. V takovém případě neměla podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání této doby žádný vliv ani skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.

III. Doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, se do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává až podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2012.“

S odkazem na citované usnesení rozšířeného senátu první senát v rozsudku ze dne 15. 2. 2012, čj. 1 As 68/2011-72, konstatoval, že bez výslovné právní úpravy nebylo možné k tíži vyhošťovaného cizince dovozovat, že by počátek doby zákazu vstupu vyhošťovaného cizince na území měl být ve všech případech odvozován až od okamžiku, kdy se rozhodnutí o vyhoštění cizince stalo vykonatelným, a že by se do této doby nezapočítávalo období, kdy byla odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Dle prvního senátu nebylo ve vztahu ke znění zákona o pobytu cizinců účinnému v době od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 možné bez dalšího stanovit zákaz vstupu cizinci na území až ode dne vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Docházelo by tak k nezákonnému stavení, tj. prodlužování, doby zákazu vstupu cizince na území, aniž by k tomu byl v předmětné době zákonný podklad; shodně se vyslovil první senát též ve svém rozsudku ze dne 15. 2. 2012, čj. 1 As 54/2011-78.

Obdobně i čtvrtý senát v rozsudku ze dne 29. 2. 2012, čj. 4 As 24/2011-71, konstatoval, že správní orgán I. stupně pochybil, pokud ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil, že doba zákazu vstupu cizince na území České republiky se shoduje s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. V důsledku tohoto výroku by se totiž doba, po kterou by nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítávala do doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Takto však podle citovaného usnesení rozšířeného senátu lze postupovat až podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2012, a nikoliv též podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011.

Naproti tomu osmý senát v rozsudku ze dne 7. 3. 2012, čj. 8 As 59/2011-82, konstatoval, že ze samotného znění § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nevyplývá, že by doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, byla vázána na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Pokud však správní orgán I. stupně ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění určil, že doba, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, využil tímto své pravomoci stanovit v rozhodnutí i počátek této doby. Přestože rozšířený senát v citovaném usnesení přisvědčil názoru, že správní orgán je oprávněn navázat počátek doby, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území, na uplynutí lhůty pro vycestování z území, nevyloučil tím jiné způsoby určení počátku předmětné doby. Ostatně tento závěr podle názoru osmého senátu vyplývá i z formulace právní věty vyslovené ve výroku I. uvedeného rozhodnutí rozšířeného senátu, ve které byla pouze příkladem uvedena situace, kdy je počátek dané doby určen uplynutím lhůty pro vycestování z území.

Podle právního názoru osmého senátu vysloveného v citovaném rozsudku tedy správní orgán I. stupně mohl na základě § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanovit počátek doby, po kterou není možné cizinci umožnit vstup na území, také tím způsobem, že ji navázal na dobu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění; obdobně se vyslovil též třetí senát v rozsudku ze dne 21. 3. 2012, čj. 3 As 26/2011-80, podle něhož byl způsob stanovení dané doby plně v kompetenci správního orgánu a zákon o pobytu cizinců v tomto směru žádné upřesnění, omezení či zákaz neobsahoval.

Z uvedeného je tedy podle devátého senátu zjevné, že zde existuje rozporná judikatura mezi více senáty Nejvyššího správního soudu, jež sice shodně odkazují na výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 As 106/2010-83, avšak se zcela opačnými závěry.

Devátý senát při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, podle kterého správní orgán nebyl oprávněn postupovat naznačeným způsobem, a v tomto směru se tedy přiklání k závěrům zaujatým v rozsudcích prvního a čtvrtého senátu zdejšího soudu. V opačném případě by se totiž doba, po kterou nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítávala do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území; tím by tedy docházelo k stavení doby zákazu vstupu cizince na území, a v důsledku toho i k obcházení zákona, který v rozhodné době nic takového neumožňoval. K tomu došlo až novelou zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., který s účinností od 1. 1. 2012 vložil do § 118 zákona o pobytu cizinců nový odstavec 4, podle něhož „[d]o doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území, se nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné“.

Vzhledem k uvedeným skutečnostem tedy devátý senát usnesením ze dne 30. 5. 2012, čj. 9 As 131/2011-50, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 byl správní orgán oprávněn stanovit ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, i tak, že se tato doba počítá ode dne, kdy se rozhodnutí o správním vyhoštění stane vykonatelným, a byl oprávněn stanovit celkovou délku této doby. Nebyl však oprávněn tuto dobu rozdělovat do více časových úseků např. tím, že by stanovil, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, a tedy předpokládal, že již započatá doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, nebude běžet v období, kdy dojde v jejím průběhu k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.