8 Azs 172/2020

Plný text

8 Azs 172/2020-82
pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: N. U. N. (dříve N. B. U. N.), zastoupené JUDr. Jiřím Gottweisem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem [adresa] Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 17. 10. 2016, čj. MV925044/SO-2016, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 8. 2020, čj. 62 A 180/2016-84,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč, k rukám jejího zástupce JUDr. Jiřího Gottweise, advokáta se sídlem [adresa] Brno, do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění:

[1] Nejvyšší správní soud se v této věci zabýval tím, zda správní orgány dostatečně posoudily přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně, které byla zrušena platnost povolení k trvalému pobytu na území České republiky. Zároveň musel posoudit, zda v okamžiku, kdy žalobkyně nabyla české státní občanství, nedošlo k odpadnutí předmětu řízení o kasační stížnosti žalované. V souvislosti s tím se v důsledku nejednotné rozhodovací praxe obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který dospěl k názoru, že nikoliv.
I. Vymezení věci
[2] Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 2. 6. 2016 zrušilo platnost povolení žalobkyně k trvalému pobytu na území České republiky podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Žalobkyně pobývala mimo území států Evropské unie po dobu delší než 12 měsíců, aniž by její nepřítomnost byla odůvodněna závažnými důvody. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaná rozhodnutím uvedeným v záhlaví zamítla.
[3] Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně, jenž rozhodnutí žalované zrušil poprvé rozsudkem ze dne 30. 5. 2018, čj. 62 A 180/2016-61. Shledal, že v projednávané věci nebylo nezbytné posuzovat přiměřenost zásahu do soukromého nebo rodinného života žalobkyně při rozhodování podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, neboť to zákon výslovně nestanovil. Dospěl nicméně k závěru, že navštěvování základní školy spojené s poznávacím pobytem v zemi původu představovalo rozumný závažný důvod pro nepřítomnost žalobkyně na území České republiky po dobu 5 let. Ministerstvo proto nemělo žalobkyni zrušit platnost povolení k trvalému pobytu.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná kasační stížnost. Nejvyšší správní soud jí vyhověl a první rozsudek krajského soudu zrušil rozsudkem ze dne 10. 6. 2020, čj. 8 Azs 141/2018-33. Uvedl, že poznávání života a zvyků ve Vietnamu spolu s navštěvováním tamní základní školy nedosahovalo takové intenzity, aby se jednalo o závažné důvody podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců.
[5] Krajský soud poté o žalobě rozhodoval znovu. Vázán uvedeným závazným právním názorem NSS rozsudkem uvedeným v záhlaví napadené rozhodnutí žalované znovu zrušil. Znovu se zabýval námitkou, že správní orgány neposoudily otázku přiměřenosti zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně podle § 174a zákona o pobytu cizinců. Uvedl, že jej ve zrušovacím rozsudku Nejvyšší správní soud nepřímo zavázal k tomu, aby o této otázce rozhodoval se zohledněním jeho aktuální judikatury. Na jejím základě krajský soud usoudil, že žalovaná dostatečně neodůvodnila svůj závěr o tom, že do soukromého a rodinného života žalobkyně nebylo napadeným rozhodnutím zasaženo.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Žalovaná (dále „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Nesouhlasila s tím, že se dostatečně nevypořádala s přiměřeností rozhodnutí ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců. Citované ustanovení se použije, je-li zákonem výslovně stanovena povinnost posoudit přiměřenost rozhodnutí. V takové situaci slouží § 174a zákona o pobytu cizinců jako vodítko pro to, aby byla přiměřenost rozhodnutí s ohledem na zde vyjmenovaná kritéria náležitě posouzena. To však nebyl vzhledem k dikci § 77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců tento případ. Na podporu své argumentace odkázala na judikaturu správních soudů zabývající se posuzováním námitky (ne)přiměřenosti. Ačkoliv k tomu správní orgány nebyly povinny, přesto se této otázce věnovaly a posoudily přiměřenost zásahu rozhodnutí do života žalobkyně.
[7] Rozhodnutí o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu nebylo nepřiměřené. Stěžovatelka v napadeném rozhodnutí uvedla, že žalobkyně se sice na území České republiky v roce 2003 narodila, nicméně odcestovala do země původu na dobu takřka 5 let, aby si tam osvojila mateřský jazyk, rodinné zvyky a absolvovala školní docházku. Matka žalobkyně je státní občankou Vietnamu, kde se narodila a žila část života. Žalobkyně se tak mohla naučit jazyk a rodinné tradice od svých rodičů. Ani nezbytnost vycestovat z České republiky, úmrtí otce, vydání rozhodnutí o zastavení správního řízení o žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu či začlenění žalobkyně do českého prostředí nelze považovat za relevantní důvody, které by zakládaly nepřiměřenost napadeného rozhodnutí.
[8] Dále stěžovatelka poukázala na to, že po správním orgánu nelze požadovat, aby výhradně z vlastní iniciativy vyhledával a opatřoval důkazy, které by mohly svědčit ve prospěch cizince. Tedy i ty, které by se týkaly nepřiměřenosti tvrzeného zásahu do soukromého a rodinného života cizince (rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2012, čj. 9 As 142/2012-21). Řízení zahajované na návrh je ovládáno zásadou dispoziční a na jeho účastnících proto je, aby správním orgánům poskytli veškeré informace, které považují za důležité. Zásahem do soukromého a rodinného života dle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) by mohl být zpravidla pouze dlouhodobý zákaz pobytu. Výjimkou by mohl být pouze případ, kdy by nepřiměřeným zásahem byla již pouhá nutnost vycestování (rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2008, čj. 5 Azs 46/2008-71).
[9] Závěrem kasační stížnosti namítla, že krajský soud ve svém rozsudku nikterak nespecifikoval, jakým způsobem by správní orgány měly při novém projednávání věci více zjišťovat okolnosti zásahu do rodinného a soukromého života žalobkyně.
[10] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se zcela ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu. Stěžovatelka neposuzovala dopad svého rozhodnutí v souladu s nejlepšími zájmy dítěte, jelikož při vydání napadeného rozhodnutí nepřihlédla k věku a rodinnému stavu žalobkyně. Odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu k posuzování přiměřenosti rozhodnutí o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Judikaturu, kterou argumentovala stěžovatelka v kasační stížnosti, označila za překonanou nebo nepřípadnou.
[11] Jelikož ve Vietnamu pobývala skoro 5 let, mělo ministerstvo posoudit její případ podle § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně má hlavní vazby k České republice, nikoliv k Evropské unii jako seskupení členských států. Z citovaného ustanovení by plynul pro ni příznivější výsledek.
[12] V závěru vyjádření žalobkyně upozornila na nesprávné rozlišování typů řízení stěžovatelkou, která zaměňuje řízení zahájené na návrh s řízením zahájeným z moci úřední, neboť v nyní posuzované věci šlo o řízení z moci úřední.
[13] Dne 23. 6. 2021 zaslala žalobkyně Nejvyššímu správnímu soudu podání nazvané jako návrh na zastavení řízení. Sdělila, že nabyla dne 22. 4. 2021 státní občanství České republiky. Nastala tak situace předjímaná v § 66 odst. 2 správního řádu a znovu navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl nebo případně probíhající řízení zastavil.
[14] Nejvyšší správní soud se proto obrátil na stěžovatelku s prosbou o sdělení, jak s ohledem na tuto skutečnost postupovala v řízení o odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Zároveň se stěžovatelky dotázal, zda i nadále trvá na projednání podané kasační stížnosti.
[15] Stěžovatelka sdělila, že skutečnost, že žalobkyně nabyla státní občanství České republiky, nemohla během původního řízení o odvolání nijak zohlednit. Správní orgán prvního stupně, u kterého bylo řízení v danou dobu vedeno, měl dle stěžovatelky řízení zastavit v souladu s § 66 odst. 2 správního řádu. Na podané kasační stížnosti stěžovatelka setrvala.
[16] Ministerstvo následně usnesením ze dne 19. 7. 2021 řízení ve věci zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu zastavilo podle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť zaniklo právo, kterého se řízení týká [ve smyslu § 76 písm. a) zákona o pobytu cizinců, dle kterého platnost povolení k trvalému pobytu zaniká nabytím státního občanství České republiky].
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
III.1. Přípustnost kasační stížnosti
[17] Podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, jeli jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[18] Nejvyšší správní soud se proto nejprve zabýval přípustností podané kasační stížnosti, jelikož jde v pořadí již o druhou kasační stížnost v této věci.
[19] Smyslem výše citovaného ustanovení je zamezit tomu, aby se Nejvyšší správní soud musel zabývat znovu věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil a krajský soud se tímto právním názorem řídil (nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05). Ostatně sám Nejvyšší správní soud je svým předchozím vysloveným právním názorem vázán, jestliže rozhoduje za jinak nezměněných poměrů v téže věci o kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. K výkladu § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. se vyslovil rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 22. 3. 2011, čj. 1 As 79/2009‑165, č. 2365/2011 Sb. NSS, Ateliér pro životní prostředí, ve kterém uvedl, že „ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila nad rámec doslovného znění § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména na případy, kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva. […] Lze tedy shrnout, že ustanovení § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným.“
[20] V pořadí první rozsudek krajského soudu (čj. 62 A 180/2016-61) NSS zrušil pro nesprávné posouzení závažnosti důvodů opuštění území Evropské unie žalobkyní. Jinými otázkami se nezabýval. Nezabýval se ani námitkou žalobkyně vznesenou ve vyjádření ke kasační stížnosti, která upozorňovala, že správní orgány neposoudily otázku přiměřenosti rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu ve vztahu k jejímu soukromému a rodinnému životu. Byl totiž podle § 109 odst. 4 s. ř. s. vázán důvody podané kasační stížnosti. Pro účely dalšího řízení však upozornil krajský soud na svou aktuální judikaturu týkající se problematiky přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle § 77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců do rodinného a soukromého života cizince.
[21] Závazným právním názorem ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s „je třeba rozumět ve zrušujícím rozsudku vyjádřený závěr o aplikaci a interpretaci práva, jež bylo nebo mělo být užito v rozhodované věci a jímž se tento soud zabýval ke kasačním námitkám, nebo jímž se zabýval nad jejich rámec v mezích § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1726/2008 Sb. NSS)
[22] Slovy krajského soudu jej Nejvyšší správní soud v bodě [12] zrušovacího rozsudku „nepřímo zavázal k tomu, aby o této otázce [přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně] rozhodoval znovu, a to se zohledněním aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu“ (viz bod 21 rozsudku krajského soudu). Svůj závazný právní názor ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s. však k této otázce Nejvyšší správní soud nevyjádřil. Pouze pro účely dalšího řízení před krajským soudem poukázal na svou aktuální relevantní judikaturu.
[23] Opakovaná kasační stížnost je nepřípustná také v případě, že v ní stěžovatel vznáší pouze námitky, které mohl uplatnit již v předešlé kasační stížnosti (viz usnesení rozšířeného senátu Ateliér pro životní prostředí). Tak tomu však v posuzované věci není. Krajský soud v prvním rozsudku dospěl v otázce posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně k opačnému závěru než v nyní napadeném rozsudku. Stěžovatelka proto v předchozí kasační stížnosti tento závěr krajského soudu námitkami nerozporovala.
[24] Kasační stížnost je tedy přípustná.

III.2 Existence předmětu řízení
[25] Nejvyšší správní soud předesílá, že nemohl vyhovět návrhu na zastavení řízení, podaném zástupcem žalobkyně poté, co ta nabyla české státní občanství. Tím totiž nebyla naplněna žádná z podmínek stanovených pro zastavení řízení uvedených v § 47 s. ř. s.
[26] V souvislosti s tím však bylo namístě posoudit, zda nabytím českého občanství žalobkyní a v návaznosti na to zastavením řízení o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu nemohlo dojít k odpadnutí předmětu probíhajícího soudního řízení. Existence předmětu řízení totiž patří mezi podmínky řízení, které je třeba zkoumat z moci úřední po celou dobu trvání soudního řízení. V případě odpadnutí předmětu řízení pak jde o neodstranitelnou vadu řízení, pro kterou je soud povinen návrh odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[27] Rozhodnutí ministerstva (ze dne 2. 6. 2016) bylo potvrzeno napadeným rozhodnutím stěžovatelky (ze dne 17. 10. 2016). Napadené rozhodnutí stěžovatelky bylo následně poprvé zrušeno krajským soudem, který jí věc vrátil k dalšímu řízení (rozsudkem ze dne 30. 5. 2018). V návaznosti na to stěžovatelka rozhodnutím ze dne 2. 7. 2018, zrušila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Dále podala kasační stížnost, ke které Nejvyšší správní soud zrušil (rozsudkem ze dne 10. 6. 2020) v pořadí první rozsudek krajského soudu, který následně o věci rozhodoval podruhé nyní napadeným rozsudkem (ze dne 19. 8. 2020). Tím napadené rozhodnutí stěžovatelky opět zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení stěžovatelka vydala další (nové) rozhodnutí dne 22. 9. 2020. Tím zrušila původní rozhodnutí ministerstva (ze dne 2. 6. 2016) a věc mu vrátila k dalšímu řízení. To následně řízení dne 19. 7. 2021 s odkazem na § 66 odst. 2 správního řádu zastavilo, neboť zaniklo právo, jehož se řízení týkalo. Důvodem bylo, že žalobkyně s platností od 22. 4. 2021 nabyla české státní občanství.
[28] Při předběžném posouzení této otázky však nyní rozhodující senát dospěl k závěru, že existuje rozporná judikatura jednotlivých senátů tohoto soudu stran toho, v jakém případě dochází k odpadnutí předmětu řízení o kasační stížnosti. Věc proto postoupil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Ten v usnesení ze dne 27. 2. 2024, čj. 8 Azs 172/2020-66, konstatoval, že dokud existuje kasační stížností napadené rozhodnutí krajského soudu, nelze kasační stížnost odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Předmětem řízení o kasační stížnosti je totiž právě rozhodnutí krajského soudu a dokud existuje, nemůže předmět řízení o kasační stížnosti odpadnout (bod 42 citovaného usnesení). S ohledem na závěry rozšířeného senátu lze proto uzavřít, že v nyní souzené věci k odpadnutí předmětu řízení nedošlo, jelikož předmětem řízení je právě napadený rozsudek. Není proto dán důvod pro odmítnutí kasační stížnosti podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (bod 70 citovaného usnesení).
III.3 Vypořádání kasačních námitek
[29] Nejvyšší správní soud následně přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[30] Úvodem soud poznamenává, že se nemohl zabývat tvrzením žalobkyně vzneseným ve vyjádření ke kasační stížnosti, že ministerstvo mělo posoudit její případ podle § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, který by pro ni byl příznivější. Nejvyšší správní soud je totiž vázán důvody podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.) a stěžovatelka takový důvod nenamítla (rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2018, čj. 9 As 133/2017-35).
[31] Ustanovení § 77 odst. 1 vyjmenovává důvody, pro které ministerstvo zruší platnost povolení k trvalému pobytu. Mezi nimi je i písm. c), podle nějž, jestliže cizinec pobýval mimo území států Evropské unie nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců, pokud nebyla odůvodněna závažnými důvody, zejména těhotenstvím a narozením dítěte, závažným onemocněním, studiem nebo odborným školením anebo pracovním vysláním do zahraničí.
[32] Ustanovení § 77 odst. 2 zákona o pobytu cizinců stanoví další možnosti zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu. Na rozdíl od prvního odstavce však pod podmínkou, že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince.
[33] Podle § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště.
[34] Článek 8 odst. 1 Úmluvy stanoví, že každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Podle odst. 2 téhož článku státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
[35] Stěžovatelka tvrdí, že neměla povinnost se dopady napadeného rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně zabývat. Na podporu své argumentace odkazuje na rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2016, čj. 57 A 40/2015-61, a ze dne 19. 10. 2016, čj. 30 A 139/2015-52, a rozsudky NSS ze dne 18. 11. 2015, čj. 6 Azs 226/2015-27, a ze dne 4. 1. 2017, čj. 9 Azs 288/2016-30.
[36] Citovaná judikatura Krajského soudu v Plzni se týká zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu podle § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Říká, že v tomto řízení správní orgány nepřihlíží k přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince, jelikož to zákon o pobytu cizinců na rozdíl od případů uvedených v jeho § 77 odst. 2 neukládá. Není proto pochyb, že zákonodárce měl důvod pro toto rozlišení. Rozsudky krajských soudů nicméně nejsou pro Nejvyšší správní soud závazné.
[37] Podle rozsudku NSS sp. zn. 6 Azs 226/2015 posuzují správní orgány přiměřenost podle § 174a zákona o pobytu cizinců pouze v případě, že zákon správnímu orgánu v konkrétním případě povinnost zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí ukládá [ve zde řešené věci se jednalo o rozhodnutí podle § 37 odst. 1 písm. a), v jehož případě se přiměřenost rozhodnutí „zásadně neposuzuje“, NSS tedy možnost posouzení výslovně nevyloučil (viz bod 11 odkazovaného rozsudku)].
[38] V rozsudku sp. zn. 9 Azs 288/2016 NSS uvedl, že skutečnost, že zákonodárce do zákona výslovně nezakotvil nutnost zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, nelze považovat za náhodnou. Je tedy třeba rozlišovat mezi tím, zda dal zákonodárce správnímu orgánu povinnost posoudit situaci z hlediska přiměřenosti rozhodnutí, či nikoliv.
[39] Tyto rozsudky by tedy na první pohled skutečně mohly svědčit závěrům stěžovatelky. Aktuální judikatura však tyto dřívější závěry rozvádí pro situaci, kdy cizinec zásah do svého práva na soukromý a rodinný život relevantně namítá. Zákonodárce totiž nemohl domyslet veškeré situace, na které dopadne § 77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Některé případy mohou být natolik specifické, že samotné naplnění podmínek pro užití tohoto ustanovení nepředstavuje záruku proporcionality rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 8. 6. 2017, čj. 4 Azs 87/2017-28). Tyto závěry NSS doplnil v navazující judikatuře: „Skutečnost, že zákon o pobytu cizinců výslovně nepředepisuje posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí podle § 77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců do rodinného a soukromého života […], znamená pouze tolik, že zákonodárce typově vyhodnotil dopady takových rozhodnutí do soukromého a rodinného života jako nízké až zanedbatelné. […] Česká republika je mimo jiné smluvní stranou Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jejíž článek 8 zavazuje smluvní státy k respektu vůči soukromému a rodinnému životu každého jednotlivce. Povinnost zvážit přiměřenost dopadu každého rozhodnutí do těchto práv tak vyplývá přímo z Úmluvy“ (rozsudky NSS ze dne 14. 3. 2018, čj. 6 Azs 422/2017-29, a ze dne 31. 5. 2018, čj. 5 Azs 46/2016-53). To však neznamená, že by správní orgány byly při rozhodování podle § 77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců pokaždé bez dalšího povinny zabývat se posuzováním přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince z hlediska Úmluvy. Učinit tak však musí, pokud cizinec v řízení o zrušení povolení k trvalému pobytu namítá nepřiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života. Článek 8 Úmluvy je totiž přímo použitelný a má přednost před zákonem (rozsudky NSS ze dne 10. 5. 2018, čj. 6 Azs 201/2016-46, a ze dne 12. 12. 2019, čj. 10 Azs 310/2019-32).
[40] Byť se část rozsudků citovaných v předchozím bodě týká rozhodnutí podle § 77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců (zrušení povolení k trvalému pobytu cizinci, který pobýval mimo Českou republiku nepřetržitě po dobu delší než 6 let), dopadají jejich závěry i na rozhodnutí podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců (rozsudky NSS sp. zn. 6 Azs 201/2016 nebo 5 Azs 46/2016).
[41] Žalobkyně vznesla v odvolacím řízení námitky ohledně nepřiměřenosti rozhodnutí vzhledem ke své konkrétní situaci. Uvedla, že jejím návratem do České republiky došlo ke spojení všech členů rodiny v České republice, kde žalobkyně pokračovala v základním vzdělání. Coby nezletilá nemohla sama vycestovat z České republiky do Vietnamu k podání nové žádosti o udělení pobytového oprávnění ani se tam vrátit natrvalo, neboť její prarodiče už nejsou kvůli vysokému věku a zdravotnímu stavu schopni ji vychovávat. Jejím vycestováním by vznikla nepřiměřená bariéra mezi ní a jejími rodiči, resp. po úmrtí otce pouze matkou. Žalobkyně je existenčně závislá na matce, která v České republice podnikáním zajišťuje prostředky pro celou rodinu. Proto neexistuje ani možnost, že by odjela do Vietnamu v doprovodu své matky. S ohledem na takto konkrétně namítanou nepřiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně se stěžovatelka měla touto námitkou zabývat, i když to z § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců výslovně neplyne.
[42] Stěžovatelka v kasační stížnosti dále tvrdí, že se nad rámec svých povinností s námitkou žalobkyně vypořádala. V napadeném rozhodnutí uvedla, že „zrušení platnosti odvolatelčina povolení k trvalému pobytu nestaví nepřekonatelnou bariéru mezi ni a Českou republiku. Odvolatelka má možnost požádat o jiný, nižší pobytový status (např. dle ustanovení § 42a zákona o pobytu cizinců). Odvolatelka si též může požádat o vydání povolení k trvalému pobytu podle ustanovení § 66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Komise si je vědoma, že nelze plně předjímat výsledek správního řízení o žádosti odvolatelky o jiné pobytové oprávnění, avšak je zcela zjevné, že vzhledem k její konkrétní situaci (odvolatelka je nezletilá a není jí rušeno pobytové oprávnění z důvodu aplikace výhrady veřejného pořádku či zjištěného obcházení zákona) je velmi pravděpodobné, že toto pobytové oprávnění bez problémů získá. […] Ve skutečnosti, že odvolatelka nyní může získat pouze nižší stupeň pobytového oprávnění, pro ni již ne tolik výhodný, popř. že bude muset znovu žádat o vydání povolení k trvalému pobytu, nelze spatřovat nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života.“
[43] Takové posouzení přiměřenosti však není dostatečné. Jediným argumentem totiž byla možnost žalobkyně získat nižší stupeň pobytového oprávnění, případně opětovně požádat o povolení k trvalému pobytu. K tomu se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 28. 2. 2022, čj. 7 Azs 405/2021-34. Uvedl, že „z hlediska jádra dané věci (absence náležitého odůvodnění) je irelevantní argumentace obsažená v kasační stížnosti stran možnosti žalobce podat žádost o jiné pobytové oprávnění“. V tomto směru se ztotožnil se závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 1. 2021, čj. 6 A 152/201742 podle kterého je „nepřiměřený další argument správních orgánů, neboť měloli by platit, že zásah je přiměřený, pokud si cizinec může požádat o udělení jiného pobytového statusu, pak by rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu bylo z hlediska zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince přiměřené vždy, neboť zákon o pobytu cizinců žádosti o nižší pobytový status nebrání. Zároveň však z žádného ustanovení zákona o pobytu cizinců nevyplývá žádná záruka, že žalobci bude jiný pobytový status přiznán.“
[44] Stěžovatelka se tedy dostatečným způsobem nevypořádala s námitkami žalobkyně ohledně zásahu rozhodnutí do jejího soukromého a rodinného života, neboť se chybně omezila na odkaz, že žalobkyně má možnost požádat o nižší pobytová oprávnění nebo podat opakovanou žádost o udělení povolení k trvalému pobytu. Tím zatížila své rozhodnutí vadou, jež má za následek jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.
[45] Stěžovatelka v kasační stížnosti dále odkazuje na rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2012, čj. 9 As 142/2012-21, podle kterého nelze po příslušném správním orgánu požadovat, aby výhradně z vlastní iniciativy vyhledával a opatřoval důkazy, které by mohly svědčit ve prospěch cizince, tj. které by se týkaly i nepřiměřenosti tvrzeného zásahu do jeho soukromého a rodinného života (zde v řízení o správním vyhoštění zahájeném z moci úřední; pozn. NSS). Stěžovatelka pak uvádí, že řízení zahajované na návrh je ovládáno zásadou dispoziční, která svěřuje iniciativu účastníkům řízení, kteří mají povinnost tvrdit rozhodné skutečnosti podložené relevantními důkazy.
[46] Ani této kasační námitce soud nemohl přisvědčit. Žalobkyně v řízení před správními orgány konkrétní a relevantní skutečnosti jasně tvrdila. Na správních orgánech tedy nebylo, aby si výhradně z vlastní iniciativy opatřovaly důkazy svědčící v její prospěch. Navíc, jak již uvedla žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti, řízení o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu podle § 77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je zahajováno z moci úřední. Argumentace dispoziční zásadou proto v případě žalobkyně není namístě. V souvislosti s tím není případný ani odkazu stěžovatelky na rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2008, čj. 5 Azs 46/2008-71, dle kterého „jen dlouhodobý zákaz pobytu na území ČR může v některých případech dosáhnout intenzity nepřiměřeného zásahu do soukromého a rodinného života, který si cizinec za dobu svého pobytu na území ČR vytvořil“, přičemž „výjimkou z výše uvedených závěrů [by byl] pouze případ, kdy by si stěžovatel vytvořil na území ČR takové rodinné či případně osobní vazby, že by nepřiměřeným zásahem do tohoto rodinného či soukromého života byla již nutnost pouhého vycestování z území ČR.“ Kdyby totiž Nejvyšší správní soud řešenou věc posuzoval touto optikou, jednalo by se už o věcné hodnocení dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně, nikoliv toho, zda se správní orgány touto otázkou dostatečně zabývaly.
[47] V poslední řadě stěžovatelka namítá, že krajský soud ve svém rozsudku nijak nespecifikoval, jakým způsobem by měla v novém projednání věci více zjišťovat okolnosti zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně. K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že úkolem stěžovatelky v řízení o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu není zjišťovat nové okolnosti ve prospěch žalobkyně. To, co je stěžovatelce krajským soudem a nyní i Nejvyšším správním soudem vytýkáno, je nedostatečné posouzení žalobkyní tvrzených okolností majících vliv na přiměřenost zásahu do jejího soukromého a rodinného života.
IV. Závěr a náklady řízení
[48] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, proto ji dle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[49] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 větu první ve spojení s § 120 s. ř. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník řízení o kasační stížnosti, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, proto jí Nejvyšší správní soud přiznal náhradu nákladů řízení. Žalobkyni vznikly náklady právního zastoupení podle § 57 odst. 1 ve spojení s § 35 odst. 2 s. ř. s., neboť byla zastoupena advokátem. Zástupce žalobkyně v řízení o kasační stížnosti učinil jeden úkon právní služby, kterým bylo písemné podání soudu ve věci samé – vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. V řízení před Nejvyšším správním soudem zástupce žalobkyně dále podal „Návrh na zastavení řízení z důvodu změny právního postavení stěžovatelky a zániku práva stěžovatelky, jehož se řízení týká“. Nejvyšší správní soud však tomuto návrhu nemohl vyhovět, jelikož zcela zjevně nenastaly podmínky pro zastavení řízení podle § 47 ve spojení s § 120 s. ř. s. Nejednalo se tak o účelně vynaložené náklady ve smyslu § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s., proto za ně zástupci žalobkyně náhrada nákladů nenáleží. Za jeden úkon právní služby v dané věci tedy náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle § 13 odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tedy za jeden úkon právní služby náleží 3 400 Kč. Vzhledem k tomu, že zástupce žalobkyně je plátcem daně z přidané hodnoty, náleží k nákladům řízení rovněž částka, která odpovídá příslušné sazbě daně, vypočtená z odměny za zastupování a z náhrad určených podle § 35 odst. 2 věty druhé s. ř. s., a která činí 714 Kč. Celkem je tedy stěžovatelka povinna zaplatit žalobkyni náklady řízení ve výši 4 114 Kč.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně 28. března 2024

Petr Mikeš
předseda senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2024, čj. 8 Azs 172/2020-66)

V této věci se rozšířený senát zabýval otázkou, za jakých okolností je namístě kasační stížnost směřující proti konečnému rozhodnutí krajského soudu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu odpadnutí předmětu řízení.

Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 2. 6. 2016 zrušilo platnost povolení žalobkyně k trvalému pobytu na území České republiky podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť žalobkyně pobývala mimo území států Evropské unie po dobu delší než 12 měsíců, aniž by její nepřítomnost byla odůvodněna závažnými důvody. Odvolání žalobkyně zamítla žalovaná rozhodnutím ze dne 17. 10. 2016.

Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který napadené rozhodnutí zrušil poprvé rozsudkem ze dne 30. 5. 2018, čj. 62 A 180/2016-61. Na základě kasační stížnosti žalované Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil rozsudkem ze dne 10. 6. 2020, čj. 8 Azs 141/2018-33, a věc mu vrátil k dalšímu řízení

Krajský soud následně rozsudkem ze dne 19. 8. 2020, čj. 62 A 180/2016-84, napadené rozhodnutí žalované opět zrušil. V souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu shledal nedůvodnou žalobní námitku, že navštěvování základní školy v zemi původu po dobu 5 let spadá pod závažný důvod, pro který by měla být několikaletá nepřítomnost žalobkyně na území České republiky „omluvena“. Na základě aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu však usoudil, že žalovaná dostatečně neodůvodnila svůj závěr o tom, že napadeným rozhodnutím nebylo zasaženo do soukromého a rodinného života žalobkyně.

Také proti tomuto rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. Nesouhlasila s tím, že se dostatečně nevypořádala s přiměřeností rozhodnutí ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců.

V průběhu řízení o kasační stížnosti vydala stěžovatelka ve správním řízení (vázána právním názorem krajského soudu ve zrušujícím rozsudku) nové rozhodnutí o odvolání ze dne 22. 9. 2020, kterým zrušila rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 2. 6. 2016 a věc mu vrátila k dalšímu řízení. Žalobkyně soudu sdělila, že dne 22. 4. 2021 nabyla státní občanství České republiky, a navrhla, aby Nejvyšší správní soud „zastavil“ řízení o kasační stížnosti nebo ji zamítl. Správní orgán I. stupně následně usnesením ze dne 19. 7. 2021 správní řízení zastavil podle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť zaniklo právo, kterého se řízení týkalo [ve smyslu § 76 písm. a) zákona o pobytu cizinců, dle kterého platnost povolení k trvalému pobytu zaniká nabytím státního občanství České republiky].

Osmý senát, kterému byla věc přidělena, posuzoval, zda zrušením původního prvostupňového rozhodnutí či následným zastavením řízení nedošlo k odpadnutí předmětu řízení o kasační stížnosti, tedy zda není dán důvod k odmítnutí kasační stížnosti podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Shledal, že k této otázce existuje rozporná judikatura. Jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu odlišně přistupují k otázce existence předmětu řízení s ohledem na charakter řízení, ve kterém v průběhu řízení o kasační stížnosti dojde ke zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného správního orgánu, případně správního orgánu I. stupně, a k následnému vydání rozhodnutí.

Podle osmého senátu ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu v této věci následuje rozsudek ze dne 12. 4. 2007, čj. 7 Afs 143/2006-95, INPEKO. V něm soud dospěl k závěru, že „bude-li v rámci přezkumného řízení vedeného správními orgány (§ 55b zákona o správě daní a poplatků), které předcházelo soudnímu přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí odvolacího správního orgánu (finančního ředitelství), toto žalobou napadené rozhodnutí pravomocně zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno (§ 55b odst. 1 téhož zákona), nejsou splněny podmínky pro vydání rozhodnutí ve věci samé (odpadl předmět řízení). Krajskému soudu proto nezbude, než pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení podanou žalobu odmítnout [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].“ Tuto linii (odpadnutí předmětu řízení poté, co je původní rozhodnutí správního orgánu zrušeno v přezkumném řízení) následovaly například rozsudky ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104, č. 2207/2011 Sb. NSS (přezkumné řízení podle správního řádu), nebo ze dne 21. 11. 2019, čj. 8 Afs 361/2018-49, č. 3951/2020 Sb. NSS (přezkumné řízení podle daňového řádu). Na rozsudek ve věci INPEKOnavázala judikatura v situacích, kdy bylo žalobou napadené rozhodnutí zrušeno v jiném (než přezkumném) řízení [např. v řízení podle § 12 odst. 4 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí; usnesení NSS ze dne 14. 1. 2016, čj. 9 Ads 147/2015-24]. Jako další příklad lze uvést usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2017, čj. 1 Afs 332/2016-39, týkající se řízení, v němž žalovaný v průběhu řízení o kasační stížnosti nahradil napadené oznámení o nevyplacení části dotace podle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), oznámením novým.

Z toho vyplývá, že v obecné rovině k odpadnutí předmětu řízení dochází, pokud je žalobou napadené rozhodnutí pravomocně zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno v jiném řízení. Totožné důsledky nastanou také v případě zrušení, nahrazení či změny napadeného rozhodnutí v jiném řízení v průběhu řízení o kasační stížnosti. Podle ustálené judikatury by totiž případným věcným přezkumem kasační stížnosti Nejvyšší správní soud nerozhodoval o konkrétních subjektivních veřejných právech, neboť žádné rozhodnutí, které by subjektivní veřejná práva žalobkyně mohlo zasáhnout, již neexistuje a „neobživlo“ by ani při zrušení kasační stížností napadeného rozsudku. Druhostupňové rozhodnutí nemůže existovat samo o sobě, tj. bez rozhodnutí prvního stupně, a krajský soud by i po případném vrácení věci Nejvyšším správním soudem musel žalobu odmítnout. Věcné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu by tak bylo rozhodnutím ryze akademickým (citované usnesení čj. 9 Ads 147/2015-24; dále např. usnesení NSS ze dne 30. 9. 2021, čj. 6 Azs 52/2021-34).

Čtvrtý senát však výše uvedenou judikaturu v usnesení ze dne 24. 5. 2021, čj. 4 Ads 312/2020-39, vyložil podle osmého senátu nesprávným způsobem. Aplikoval ji totiž na situaci, kdy je správní rozhodnutí zrušeno nikoliv „v jiném řízení“ (s čímž počítá uvedená judikaturní linie), ale v původním řízení, které „ožilo“ v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu. Ve věci čtvrtého senátu Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí, kterým žalovaný správní orgán (stěžovatel) zamítl odvolání proti rozhodnutí, kterým byl ukončen služební poměr žalobkyně. V průběhu řízení o kasační stížnosti vydal žalovaný v návaznosti na zrušující rozsudek městského soudu nové rozhodnutí o původním odvolání žalobkyně, kterým bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí o ukončení služebního poměru. Z nového rozhodnutí o odvolání, které bylo v řízení o kasační stížnosti předloženo žalobkyní, jasně vyplývalo, že žalovaný nově odvolání vyhověl v důsledku vázanosti právním názorem zrušujícího rozsudku. To vysloveně potvrdil i žalovaný ve vyjádření k tomuto podání žalobkyně. Žalovaný poukázal na to, že předmět řízení neodpadl, neboť jím je rozsudek městského soudu, který zrušen ani změněn nebyl. Pokud by nepostupoval podle zrušujícího rozsudku městského soudu, dopouštěl by se nezákonné nečinnosti. Čtvrtý senát však i v této situaci dospěl k závěru, že odpadl předmět řízení, jelikož rozhodnutí, jehož zákonnost byla napadena v soudním řízení, bylo v rámci správního řízení zrušeno.

Na toto usnesení čtvrtého senátu pak navázal první senát v usnesení ze dne 6. 1. 2022, čj. 1 As 199/2021-58. V této věci žalovaný původně zamítl odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, kterým byla povolena změna stavby před dokončením. Krajský soud toto rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. I v této věci žalovaný v průběhu řízení o kasační stížnosti vydal nové rozhodnutí o původním odvolání žalobce, jímž prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání. Žalovaný znovu rozhodoval v návaznosti na zrušující rozsudek krajského soudu. První senát uvedl, že v době jeho rozhodování neexistovalo ani rozhodnutí o změně stavby před dokončením, proti němuž žalobce brojil v odvolacím řízení, ani původní rozhodnutí o odvolání. Proto dospěl k závěru, že předmět řízení před správními soudy odpadl. Ve vyjádření k ústavní stížnosti proti citovanému usnesení následně poukázal na to, že žalovaný novým rozhodnutím zrušil prvostupňové rozhodnutí na základě jiných skutečností než závazného právního názoru vysloveného ve zrušujícím rozsudku krajským soudem, což se nápadně podobalo situaci, „kdy dojde ke zrušení správního rozhodnutí kupříkladu v důsledku přezkumného řízení“ (ve smyslu výše citované judikatury). Tato informace však z textu samotného usnesení nevyplývá, navíc podle osmého senátu ani nemohla být pro posouzení otázky existence předmětu řízení podstatná, jak bude rozvedeno dále.

Stejně první senát posoudil situaci v usnesení ze dne 14. 3. 2022, čj. 1 Afs 351/2021-94, VEMEX. V této věci městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti dodatečným platebním výměrům na daň z přidané hodnoty. Žalovaný v průběhu řízení o jím podané kasační stížnosti proti zrušujícímu rozsudku městského soudu vydal v návaznosti na tento rozsudek nové rozhodnutí, jímž část dodatečných platebních výměrů zrušil (a v tomto rozsahu řízení zastavil), a část dodatečných platebních výměrů změnil. Na základě toho první senát dospěl k závěru o odpadnutí předmětu řízení. Ani v tomto usnesení první senát neargumentoval tím, že žalovaný zrušil prvostupňové rozhodnutí na základě jiných skutečností než závazného právního názoru krajského soudu.

Podle závěrů čtvrtého a prvního senátu by tedy k odpadnutí předmětu řízení mělo dojít tehdy, pokud správní orgány po vydání zrušujícího rozsudku krajského soudu ve věci znovu rozhodnou.

Takový postup je však podle názoru osmého senátu svými důsledky v rozporu s již existující judikaturou rozšířeného senátu. Ten v usnesení ze dne 15. 8. 2006, čj. 8 Ans 1/2006-135, č. 1012/2007 Sb. NSS, konstatoval, že „vydal-li správní orgán rozhodnutí tak, jak mu uložil pravomocný rozsudek krajského soudu k žalobě proti nečinnosti, nestane se tím jeho kasační stížnost proti takovému rozsudku nepřípustnou“. Uvedl, že „výklad soudního řádu správního nemůže vést správní orgán k nutnosti volby, a to buď jednat v souladu s pravomocným rozhodnutím krajského soudu za vědomí ztráty opravného prostředku, nebo vědomě pravomocné rozhodnutí krajského soudu ignorovat za účelem udržení přípustnosti opravného prostředku“. Věcnému projednání kasační stížnosti správního orgánu proto nebrání, že správní orgán v průběhu řízení o jím podané kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu, které mu ukládá vydat rozhodnutí, takové rozhodnutí vydal. Zároveň uzavřel, že „předmětem řízení o kasační stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je rozhodnutí krajského soudu, nikoliv nečinnost správního orgánu (která byla předmětem řízení před krajským soudem). Tento závěr vyplývá z povahy kasační stížnosti jako nástroje přezkumu pravomocných rozhodnutí krajských soudů a je podpořen mimo jiné rozsahem stížních bodů, které může správní orgán v takovém řízení uplatnit (srov. § 103 odst. 1 s. ř. s.).“

Byť oba citované závěry rozšířený senát vyslovil ve vztahu k žalobě proti nečinnosti, jsou dle následné judikatury přenositelné i na řízení o žalobě proti rozhodnutí (rozsudky NSS ze dne 25. 7. 2016, čj. 8 As 135/2015-36, či ze dne 31. 7. 2019, čj. 9 As 127/2017-44). Citované rozsudky řešily stejnou procesní situaci jako v této věci. Ke dni rozhodování Nejvyššího správního soudu již neexistovalo prvostupňové rozhodnutí, řízení bylo zastaveno a pravomocný byl pouze rozsudek napadený kasační stížností žalovaného správního orgánu. Tyto rozsudky však podle osmého senátu nejsou v rozporu s judikaturní linií popsanou výše (usnesení čj. 9 Ads 147/2015-24 a čj. 6 Azs 52/2021-34). Ta totiž vychází z širšího pojetí předmětu řízení o kasační stížnosti, kterým jsou veřejná subjektivní práva fyzických a právnických osob. Citované rozsudky čj. 8 As 135/2015-36 a čj. 9 As 127/2017-44 však míní předmět řízení o kasační stížnosti v užším slova smyslu. Tím je právě kasační stížností napadené soudní rozhodnutí a řízení, z něhož vzešlo. Pokud tedy napadené rozhodnutí krajského soudu existuje a je pravomocné, tak předmět řízení o kasační stížnosti neodpadá, nedojde-li zároveň k odpadnutí předmětu řízení v širším slova smyslu. Nedošlo totiž k situaci, že by zrušení napadeného soudního rozhodnutí nemohlo mít dopad do veřejných subjektivních práv žalobkyně. Ačkoliv tedy obě linie hovoří o předmětu řízení o kasační stížnosti, pokaždé tak činí v jiném smyslu.

Osmý senát uzavřel, že i v řízení o žalobě proti rozhodnutí by byl správní orgán stavěn před popsanou nutnost volby mezi vydáním nového rozhodnutí a šancí na meritorní projednání jeho kasační stížnosti.

Usnesením ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS, rozšířený senát správním orgánům stanovil povinnost, aby v případě zrušujícího rozsudku krajského soudu pokračovaly v řízení a řídily se přitom závazným právním názorem krajského soudu, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. Tento právní názor je v judikatuře Nejvyššího správního soudu stále zastáván (rozsudky ze dne 9. 6. 2016, čj. 2 Azs 307/2015-41, bod 14, nebo ze dne 1. 10. 2021, čj. 5 As 108/2021-61, bod 28). Výše uvedené závěry čtvrtého a prvního senátu však tento závěr fakticky popírají, jelikož pokud by správní orgán chtěl, aby o jeho kasační stížnosti bylo věcně rozhodnuto, musel by otálet s vydáním nového rozhodnutí o odvolání, čímž by se vědomě dopouštěl nečinnosti v odvolacím řízení.

Přijetím postupu, který zvolil čtvrtý a první senát, by zároveň došlo k popření judikatury Nejvyššího správního soudu, podle které vedle sebe mohou existovat dvě správní rozhodnutí v téže věci, byť jde o nežádoucí jev (kromě výše citované judikatury rozšířeného senátu např. rozsudek ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 Afs 71/2012-34, či ze dne 18. 7. 2019, čj. 2 Afs 249/2017-66). Podle citované judikatury tato skutečnost nemá za následek zmatečnost řízení či nezákonnost kasační stížností napadeného rozsudku. Hrozba existence dvou správních rozhodnutí vydaných v téže věci ani sama o sobě není důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS). Způsobem vyřešení existence dvou správních rozhodnutí v těchto případech se pak Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v již citovaném rozsudku čj. 2 Azs 307/2015-41 nebo v usnesení ze dne 30. 10. 2020, čj. 5 Azs 254/2020-101.

V případě usnesení ve věci VEMEX první senát také fakticky popřel smysl a účel § 124a daňového řádu, na což následně odkázal i žalovaný v této věci (Odvolací finanční ředitelství) v ústavní stížnosti proti tomuto usnesení. Citované ustanovení stanoví, kdy se nové rozhodnutí správce daně, jež bylo vydáno v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu, stane ze zákona neúčinným. Zákonodárce tak přijal právní úpravu, která řeší stav spočívající v existenci dvou rozhodnutí v jednom řízení. Tento úmysl zákonodárce by však zcela postrádal smysl, kdyby byl přijat závěr, že vydáním nového rozhodnutí ve věci odpadá předmět řízení a kasační stížnost musí být pro tento nedostatek podmínky řízení odmítnuta.

Přijetím závěrů čtvrtého a prvního senátu by tak v zásadě nebylo možné po zrušení rozhodnutí o odvolání krajským soudem (a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení) a následném podání kasační stížnosti ze strany žalovaného správního orgánu vydat navazující rozhodnutí o odvolání před vydáním meritorního rozsudku o kasační stížnosti, aniž by se tím správní orgán vystavoval riziku odmítnutí kasační stížnosti pro odpadnutí předmětu řízení. Takovým postupem by se však dopouštěl nečinnosti. Naopak, pokud by měl správní orgán v úmyslu vést odvolací řízení (případně vydat nové rozhodnutí), aniž by byl nečinný, zbavil by se tak možnosti podat proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu účinně kasační stížnost. Zbaven možnosti meritorního projednání kasační stížnosti by však byl v případě vydání nového rozhodnutí žalovaným v průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem nejen správní orgán, ale i účastník řízení před správním orgánem, který následně vystupoval v soudním řízení jako osoba zúčastněná na řízení, jako tomu bylo ve věci sp. zn. 1 As 199/2021. Uvedený postup by byl porušením práva na přístup k soudu, garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). V neposlední řadě lze jako další neočekávaný důsledek uvést, že správní orgány jsou v dalším řízení vázány právním názorem, který vyslovil krajský soud ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Pokud jej tedy budou respektovat, byla by tato jejich zákonná povinnost v souladu se závěry prvního a čtvrtého senátu neslučitelná s jejich šancí na meritorní projednání kasační stížnosti. Tím by však byla omezena sjednocující role Nejvyššího správního soudu ve smyslu § 12 odst. 1 s. ř. s., jelikož ten v případě, že kasační stížnost odmítne pro odpadnutí předmětu řízení, zpravidla nevysloví závazný právní názor podle § 78 odst. 5 s. ř. s., jímž by judikaturu krajských soudů sjednocoval.

Vzhledem k závěrům rozšířeného senátu ve věcech sp. zn. 2 Ans 3/2006 a 10 Ads 99/2014 je evidentní, že správní soudnictví situaci nastalou v usneseních čj. 4 Ads 312/2020-39, čj. 1 As 199/2021-58 a ve věci VEMEX předvídá a judikatura Nejvyššího správního soudu s ní pracuje. Osmý senát měl tedy za to, že není třeba nijak dále dokládat konkrétní příklady toho, že různé senáty Nejvyššího správního soudu zcela běžně rozhodují meritorně ve věcech v době, kdy už bylo v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu vydáno nové rozhodnutí ve správním řízení. V určitých případech navíc i samy instruují krajský soud či správní orgány, která správní rozhodnutí v důsledku zrušujícího rozsudku „obživla“ a jak s nimi případně naložit (např. rozsudek ze dne 6. 12. 2017, čj. 6 Afs 282/2017-26, bod 19).

Osmý senát se ztotožňoval s citovanou judikaturou rozšířeného senátu, ze které lze podle jeho názoru dovodit, že v případě, kdy správní orgány během řízení o kasační stížnosti na základě zrušujícího rozsudku krajského soudu ve věci vydají nové rozhodnutí, k odpadnutí předmětu soudního řízení nedochází. Považoval za vhodné poukázat na komplikace, které by způsobilo přistoupení na druhou judikaturní linii. Klíčová je role zrušujícího rozsudku krajského soudu, neboť ten je tím, co dává „do pohybu“ další stadium správního řízení. Kdyby nebylo rozsudku, kterým krajský soud zruší rozhodnutí správního orgánu, tak by řízení zůstalo pravomocně ukončené napadeným rozhodnutím o odvolání. Proto podle osmého senátu nemohla být relevantní úvaha prvního senátu ve vyjádření k ústavní stížnosti ve věci sp. zn. 1 As 199/2021, že žalovaný správní orgán následně nezruší prvostupňové rozhodnutí (pouze) proto, že jej k tomu zavázal krajský soud, ale sám nalezne důvody jiné, případně dokonce bude postupovat v rozporu se závazným právním názorem krajského soudu.

Daná judikaturní linie, podle které předmět řízení odpadá i tehdy, pokud odvolací správní orgán zruší prvostupňové rozhodnutí až po zásahu správního soudu, není správná i z dalšího důvodu. Je totiž založena na tom, že pokud je zrušeno i prvostupňové rozhodnutí, není už o čem rozhodovat. Pak by ale musela být od začátku nepřípustná také kasační stížnost žalovaného správního orgánu, pokud by krajský soud zrušil nejen odvolací, ale i prvostupňové rozhodnutí v souladu s § 78 odst. 3 s. ř. s. I v takovém případě totiž již neexistuje ani prvostupňové rozhodnutí, přičemž právě neexistence alespoň prvostupňového rozhodnutí vedla čtvrtý a první senát k závěru o odpadnutí předmětu řízení. Z toho vyplývá, že pro posouzení existence předmětu řízení nemůže být relevantní to, že žalovaný správní orgán v rámci nového stadia téhož správního řízení, vyvolaného na základě rozsudku krajského soudu, zruší prvostupňové rozhodnutí.

V dané věci řešil osmý senát situaci, kdy žalovaný během řízení před Nejvyšším správním soudem zrušil rozhodnutí Ministerstva vnitra, které následně řízení zastavilo z důvodu, že žalobkyně nabyla státní občanství. Ke zrušení prvostupňového rozhodnutí však mohlo dojít jen díky tomu, že krajský soud nejprve zrušil původní zamítavé rozhodnutí o odvolání. Pokud by osmý senát kasační stížnosti vyhověl a zrušil napadený rozsudek, „obživlo“ by tím napadené rozhodnutí stěžovatelky, kterým zamítla odvolání proti rozhodnutí ministerstva. Nebyl by tedy vůbec žádný prostor v původním správním řízení pokračovat. Výsledek řízení je tak minimálně způsobilý ovlivnit právo žalobkyně na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím ve smyslu § 7 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Podle § 8 odst. 1 citovaného zákona lze totiž nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Pokud by však měl osmý senát následovat popsanou druhou judikaturní linii, musel by kasační stížnost odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení.

Otázka, kterou osmý senát předložil rozšířenému senátu, proto zněla: „Má být kasační stížnost podaná proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení před Nejvyšším správním soudem, pokud správní orgán vydá nové rozhodnutí ve správním řízení v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu?“

Rozšířený senát rozhodl, že předmětem řízení o kasační stížnosti proti konečnému rozhodnutí krajského soudu je toto rozhodnutí. Dokud napadené rozhodnutí krajského soudu existuje, nelze kasační stížnost odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Věc vrátil k projednání a rozhodnutí osmému senátu.

Plný text

8 Azs 172/2020-59
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy P. M. a soudců Milana Podhrázkého a Faisala Husseiniho v právní věci žalobkyně: B. U. N. N. (dříve N. B. U. N.), zastoupená JUDr. Jiřím Gottweisem, advokátem se sídlem [adresa] Brno, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem [adresa] Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 17. 10. 2016, čj. MV925044/SO-2016, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 8. 2020, čj. 62 A 180/2016-84,

takto:

Věc se postupuje rozšířenému senátu.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci
[1] Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 2. 6. 2016, čj. OAM-810-15/ZR-2016, zrušilo platnost povolení žalobkyně k trvalému pobytu na území České republiky podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť žalobkyně pobývala mimo území států Evropské unie po dobu delší než 12 měsíců, aniž by její nepřítomnost byla odůvodněna závažnými důvody. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání k žalované, která jej rozhodnutím uvedeným v záhlaví zamítla.

[2] Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně, jenž rozhodnutí žalované zrušil poprvé rozsudkem ze dne 30. 5. 2018, čj. 62 A 180/2016-61. Shledal, že v projednávané věci nebylo nezbytné posuzovat přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně. Dospěl nicméně k závěru, že důvody její nepřítomnosti byly závažnými důvody ve smyslu § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců.

[3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná kasační stížnost. Nejvyšší správní soud jí vyhověl a napadený rozsudek zrušil rozsudkem ze dne 10. 6. 2020, čj. 8 Azs 141/2018-33. Uvedl, že poznávání života a zvyků ve Vietnamu spolu s navštěvováním tamní základní školy nedosahuje takové intenzity, aby se jednalo o závažné důvody podle citovaného ustanovení.

[4] Krajský soud poté o žalobě rozhodoval znovu. Rozsudkem uvedeným v záhlaví napadené rozhodnutí žalované opět zrušil. V souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu shledal nedůvodnou námitku, že navštěvování základní školy v zemi původu po dobu 5 let spadá pod závažný důvod, pro který by měla být několikaletá nepřítomnost žalobkyně „omluvena“.

[5] Dále se znovu zabýval otázkou posouzení přiměřenosti zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně podle § 174a zákona o pobytu cizinců. Na základě aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu usoudil, že žalovaná dostatečně neodůvodnila svůj závěr o tom, že do soukromého a rodinného života žalobkyně nebylo napadeným rozhodnutím zasaženo.

[6] Proti rozsudku podala žalovaná (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost. Nesouhlasila s tím, že se dostatečně nevypořádala s přiměřeností rozhodnutí ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců. Pro účely usnesení o postoupení věci je však nadbytečné kasační námitky blíže rekapitulovat. Osmý senát totiž zjistil dvě rozdílné judikaturní linie týkající se existence předmětu řízení o kasační stížnosti, tedy jedné z podmínek řízení, které musí zkoumat z moci úřední.

[7] V průběhu řízení o kasační stížnosti vydala stěžovatelka ve správním řízení (vázána právním názorem krajského soudu ve zrušujícím rozsudku) nové rozhodnutí o odvolání ze dne 22. 9. 2020, kterým zrušila rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 2. 6. 2016 a věc mu vrátila k dalšímu řízení. Následně žalobkyně soudu sdělila, že dne 22. 4. 2021 nabyla státní občanství České republiky. V souvislosti s tím navrhla, aby soud kasační stížnost buď zamítl, nebo případně probíhající řízení zastavil. Správní orgán I. stupně následně usnesením ze dne 19. 7. 2021 správní řízení zastavil podle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť zaniklo právo, kterého se řízení týkalo [ve smyslu § 76 písm. a) zákona o pobytu cizinců, dle kterého platnost povolení k trvalému pobytu zaniká nabytím státního občanství České republiky].

[8] V souvislosti s tím osmý senát posuzoval, zda zrušením původního prvostupňového rozhodnutí (příp. následným zastavením řízení) nemohlo dojít k odpadnutí předmětu probíhajícího soudního řízení. Existence předmětu řízení totiž patří mezi podmínky řízení, které je třeba zkoumat z moci úřední po celou dobu trvání soudního řízení. V případě odpadnutí předmětu řízení pak jde o neodstranitelnou vadu řízení, pro kterou je soud povinen návrh odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

II. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu

[9] Osmý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci shledal, že je naplněn důvod pro postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť existuje rozporná judikatura jednotlivých senátů tohoto soudu, respektive osmý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru již vyjádřeného v některých rozsudcích NSS (§ 17 odst. 1 s. ř. s.). Jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu odlišně přistupují k otázce (ne)existence předmětu řízení s ohledem na charakter řízení, ve kterém v průběhu řízení o kasační stížnosti dojde ke zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného správního orgánu, příp. správního orgánu I. stupně, a k následnému vydání rozhodnutí.

[10] Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu v této věci následuje rozsudek NSS ze dne 12. 4. 2007, čj. 7 Afs 143/2006-95, INPEKO. V něm soud dospěl k závěru, že „[b]ude-li v rámci přezkumného řízení vedeného správními orgány (§ 55b zákona o správě daní a poplatků), které předcházelo soudnímu přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí odvolacího správního orgánu (finančního ředitelství), toto žalobou napadené rozhodnutí pravomocně zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno (§ 55b odst. 1 téhož zákona), nejsou splněny podmínky pro vydání rozhodnutí ve věci samé (odpadl předmět řízení). Krajskému soudu proto nezbude, než pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení podanou žalobu odmítnout [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].“ Tuto linii (odpadnutí předmětu řízení poté, co je původní rozhodnutí správního orgánu zrušeno v přezkumném řízení) následovaly např. rozsudky NSS ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104, č. 2207/2011 Sb. NSS (přezkumné řízení podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu), nebo ze dne 21. 11. 2019, čj. 8 Afs 361/2018-49, č. 3951/2020 Sb. NSS (přezkumné řízení podle zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu). Na rozsudek INPEKO přiměřeně navázala judikatura v situacích, kdy bylo žalobou napadené rozhodnutí zrušeno v jiném (než přezkumném) řízení [např. v řízení podle § 12 odst. 4 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí; usnesení NSS ze dne 14. 1. 2016, čj. 9 Ads 147/2015-24]. Jako další příklad lze uvést usnesení NSS ze dne 8. 6. 2017, čj. 1 Afs 332/2016-39, kde žalovaný v průběhu řízení o kasační stížnosti nahradil napadené oznámení o nevyplacení části dotace podle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, oznámením novým.

[11] Z toho vyplývá, že v obecné rovině k odpadnutí předmětu řízení dochází, pokud je žalobou napadené rozhodnutí pravomocně zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno v jiném řízení.

[12] Totožné důsledky nastanou také v případě zrušení, nahrazení či změny napadaného rozhodnutí v jiném řízení v průběhu řízení o kasační stížnosti. Podle ustálené judikatury by totiž případným věcným přezkumem kasační stížnosti Nejvyšší správní soud nerozhodoval o konkrétních subjektivních veřejných právech, neboť žádné rozhodnutí, které by subjektivní veřejná práva žalobkyně mohlo zasáhnout, již neexistuje a „neobživlo“ by ani při zrušení kasační stížností napadeného rozsudku. Druhostupňové rozhodnutí nemůže existovat samo o sobě, tj. bez rozhodnutí prvního stupně a krajský soud by i po případném vrácení věci Nejvyšším správním soudem musel žalobu odmítnout. Věcné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu by tak bylo rozhodnutím ryze akademickým (rozsudek sp. zn. 9 Ads 147/2015, a rozsudek ze dne 30. 9. 2021, čj. 6 Azs 52/2021-34).

[13] Čtvrtý senát NSS však výše předestřenou judikaturu usnesením ze dne 24. 5. 2021, čj. 4 Ads 312/2020-39, vyložil podle osmého senátu nesprávným způsobem. Aplikoval ji totiž na situaci, kdy je správní rozhodnutí zrušeno nikoliv „v jiném řízení“ (s čímž počítá výše uvedená judikaturní linie), ale v původním řízení, které „ožilo“ v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu. Ve věci čtvrtého senátu Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí, kterým žalovaný správní orgán (stěžovatel) zamítl odvolání proti rozhodnutí, kterým byl ukončen služební poměr žalobkyně. V průběhu řízení o kasační stížnosti vydal žalovaný v návaznosti na zrušující rozsudek městského soudu nové rozhodnutí o původním odvolání žalobkyně, kterým bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí o ukončení služebního poměru. Z nového rozhodnutí o odvolání, které bylo v řízení o kasační stížnosti předloženo žalobkyní, jasně vyplývá, že žalovaný nově odvolání vyhověl v důsledku vázanosti právním názorem zrušujícího rozsudku. To vysloveně potvrdil i žalovaný ve vyjádření k tomuto podání žalobkyně. Ten poukázal na to, že předmět řízení neodpadl, neboť jím je rozsudek městského soudu, který zrušen ani změněn nebyl. Pokud by nepostupoval podle zrušujícího rozsudku městského soudu, dopouštěl by se nezákonné nečinnosti. Čtvrtý senát však i v této situaci dospěl k závěru, že odpadl předmět řízení, jelikož rozhodnutí, jehož zákonnost byla napadena v soudním řízení, bylo v rámci správního procesu zrušeno.

[14] Na toto usnesení čtvrtého senátu pak navázal první senát v usnesení ze dne 6. 1. 2022, čj. 1 As 199/2021-58. Ve zde řešené věci žalovaný původně zamítl odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, kterým byla povolena změna stavby před dokončením. Krajský soud toto rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. I v této věci žalovaný v průběhu řízení o kasační stížnosti vydal nové rozhodnutí o původním odvolání žalobce, jímž prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání. Žalovaný znovu rozhodoval v návaznosti na zrušující rozsudek krajského soudu, což ve svém vyjádření potvrdili žalobce a osoba zúčastněná na řízení IV). První senát uvedl, že v době jeho rozhodování neexistovalo ani rozhodnutí o změně stavby před dokončením, proti němuž žalobce brojil v odvolacím řízení, ani původní rozhodnutí o odvolání. Proto dospěl k závěru, že předmět řízení před správními soudy odpadl. Ve vyjádření k ústavní stížnosti proti citovanému usnesení následně poukázal na to, že žalovaný novým rozhodnutím zrušil prvostupňové rozhodnutí na základě jiných skutečností, než závazného právního názoru vysloveného ve zrušujícím rozsudku krajským soudem, což se nápadně podobalo situaci, „kdy dojde ke zrušení správního rozhodnutí kupříkladu v důsledku přezkumného řízení“ (ve smyslu judikatury citované v bodě [10] tohoto usnesení). Tato informace však z textu samotného usnesení nevyplývá a navíc podle osmého senátu ani nemůže být pro posouzení otázky existence předmětu řízení podstatná, jak bude rozvedeno dále.

[15] Stejně tak první senát posoudil obdobnou situaci v usnesení ze dne 14. 3. 2022, čj. 1 Afs 351/2021-94, VEMEX. V této věci městský soud v návaznosti na zrušující rozsudek NSS ze dne 9. 9. 2021, čj. 1 Afs 129/2021-63, zrušil rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti dodatečným platebním výměrům na daň z přidané hodnoty. Žalovaný v průběhu řízení o jeho následné kasační stížnosti proti zrušujícímu rozsudku městského soudu vydal v návaznosti na tento rozsudek nové rozhodnutí, jímž část dodatečných platebních výměrů zrušil (a v tomto rozsahu řízení zastavil), a část dodatečných platebních výměrů změnil. Na základě toho první senát dospěl k závěru o odpadnutí předmětu řízení. Ani v tomto usnesení první senát neargumentoval tím, že žalovaný zrušil prvostupňové rozhodnutí na základě jiných skutečností, než závazného právního názoru krajského soudu.

[16] Podle reprodukovaných závěrů čtvrtého a prvního senátu by tedy k odpadnutí předmětu řízení mělo dojít tehdy, pokud správní orgány po vydání zrušujícího rozsudku krajského soudu ve věci znovu rozhodnou.

[17] Takový postup je však podle přesvědčení osmého senátu svými důsledky v rozporu s již existující judikaturou rozšířeného senátu. Ten v rozsudku ze dne 15. 8. 2006, čj. 8 Ans 1/2006135, č. 1012/2007 Sb. NSS, konstatoval, že vydal-li správní orgán rozhodnutí tak, jak mu uložil pravomocný rozsudek krajského soudu k žalobě proti nečinnosti, nestane se tím jeho kasační stížnost proti takovému rozsudku nepřípustnou. Uvedl, že „[v]ýklad soudního řádu správního nemůže vést správní orgán k nutnosti volby, a to buď jednat v souladu s pravomocným rozhodnutím krajského soudu za vědomí ztráty opravného prostředku, nebo vědomě pravomocné rozhodnutí krajského soudu ignorovat za účelem udržení přípustnosti opravného prostředku.“ Věcnému projednání kasační stížnosti správního orgánu proto nebrání, že správní orgán v průběhu řízení o jím podané kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu, které mu ukládá vydat rozhodnutí, takové rozhodnutí vydal. Zároveň uzavřel, že „[p]ředmětem řízení o kasační stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je rozhodnutí krajského soudu, nikoliv nečinnost správního orgánu (která byla předmětem řízení před krajským soudem). Tento závěr vyplývá z povahy kasační stížnosti jako nástroje přezkumu pravomocných rozhodnutí krajských soudů a je podpořen mimo jiné rozsahem stížních bodů, které může správní orgán v takovém řízení uplatnit (srov. § 103 odst. 1 s. ř. s.).“

[18] Byť oba citované závěry rozšířený senát vyslovil ve vztahu k žalobě proti nečinnosti, jsou dle následné judikatury přenositelné i na řízení o žalobě proti rozhodnutí (rozsudky NSS ze dne 25. 7. 2016, čj. 8 As 135/2015-36, či ze dne 31. 7. 2019, čj. 9 As 127/201744). Citované rozsudky řešily stejnou procesní situaci, jako v nyní projednávané věci. Ke dni rozhodování NSS již neexistovalo rozhodnutí správního orgánu I. stupně, řízení bylo zastaveno a pravomocný byl pouze rozsudek napadený kasační stížností žalovaného správního orgánu. Tyto judikáty však nijak nejsou v rozporu s judikaturní linií popsanou v bodě [12]. Tato judikaturní linie totiž vychází z širšího pojetí předmětu řízení o kasační stížnosti, kterým jsou veřejná subjektivní práva fyzických a právnických osob. V tomto bodě citované rozsudky však míní předmět řízení o kasační stížnosti v užším slova smyslu. Tím je právě kasační stížností napadené soudní rozhodnutí a řízení, z něhož vzešlo. Pokud tedy napadené rozhodnutí krajského soudu existuje a je pravomocné, tak předmět řízení o kasační stížnosti neodpadá, nedojde-li zároveň k odpadnutí předmětu řízení v širším slova smyslu. Nedošlo totiž k situaci, že by zrušení napadeného soudního rozhodnutí nemohlo mít dopad do veřejných subjektivních práv žalobkyně. Ačkoliv tedy obě linie hovoří o předmětu řízení o kasační stížnosti, pokaždé tak činí v jiném smyslu.

[19] Lze proto uzavřít, že i v řízení o žalobě proti rozhodnutí by byl správní orgán stavěn před popsanou nutnost volby mezi vydáním nového rozhodnutí a šancí na meritorní projednání jeho kasační stížnosti, jak vyplývá z judikatury uvedené v následujícím odstavci.

[20] Usnesením ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS, rozšířený senát správním orgánům stanovil povinnost, aby v případě zrušujícího rozsudku krajského soudu pokračovaly v řízení a řídily se přitom závazným právním názorem krajského soudu, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. Tento právní názor je v judikatuře NSS stále zastáván (rozsudky NSS ze dne 9. 6. 2016, čj. 2 Azs 307/2015-41, bod 14, nebo ze dne 1. 10. 2021, čj. 5 As 108/2021-61, bod 28). Výše uvedené závěry čtvrtého a prvního senátu však tento závěr fakticky popírají, jelikož pokud by správní orgán chtěl, aby o jeho kasační stížnosti bylo věcně rozhodnuto, musel by otálet s vydáním nového rozhodnutí o odvolání, čímž by se vědomě dopouštěl nečinnosti v odvolacím řízení.

[21] Přijetím postupu, který zvolil čtvrtý a první senát, by zároveň došlo k popření judikatury NSS, podle které vedle sebe mohou existovat dvě správní rozhodnutí v téže věci, byť jde o nežádoucí jev (kromě výše citované judikatury rozšířeného senátu např. rozsudek ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 Afs 71/2012-34, či ze dne 18. 7. 2019, čj. 2 Afs 249/2017-66). Podle citované judikatury tato skutečnost nemá za následek zmatečnost řízení či nezákonnost kasační stížností napadeného rozsudku. Hrozba existence dvou správních rozhodnutí vydaných v téže věci ani sama o sobě není důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS). Způsobem vyřešení existence dvou správních rozhodnutí v těchto případech se pak Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v rozsudku sp. zn. 2 Azs 307/2015 nebo v usnesení ze dne 30. 10. 2020, čj. 5 Azs 254/2020-101.

[22] V případě usnesení VEMEX první senát také fakticky popřel smysl a účel § 124a daňového řádu, na což následně odkázal i žalovaný v této věci (Odvolací finanční ředitelství) v ústavní stížnosti proti zmiňovanému usnesení. Citované ustanovení stanoví, kdy se nové rozhodnutí správce daně, jež bylo vydáno v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu, stane ze zákona neúčinným. Zákonodárce tak přijal právní úpravu, která řeší stav spočívající v existenci dvou rozhodnutí v jednom řízení. Tento úmysl zákonodárce by však zcela postrádal smysl, kdyby byl přijat závěr, že vydáním nového rozhodnutí ve věci odpadá předmět řízení a kasační stížnost musí být pro tento nedostatek podmínky řízení odmítnuta.

[23] Přijetím závěrů čtvrtého a prvního senátu by tak v zásadě nebylo možné po zrušení rozhodnutí o odvolání krajským soudem (za současného vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení) a následném podání kasační stížnosti ze strany žalovaného správního orgánu vydat navazující rozhodnutí o odvolání před vydáním meritorního rozsudku o kasační stížnosti, aniž by se tím správní orgán vystavoval riziku odmítnutí kasační stížnosti pro odpadnutí předmětu řízení. Tímto postupem by se však zároveň dopouštěl nečinnosti v následném odvolacím řízení. Naopak, pokud by měl správní orgán v úmyslu vést odvolací řízení (příp. vydat nové rozhodnutí), aniž by byl nečinný, zbavil by se tak možnosti podat proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Zbaven možnosti meritorního projednání kasační stížnosti by však byl v případě vydání nového rozhodnutí žalovaným v průběhu řízení před NSS nejen správní orgán, ale i účastník řízení před správním orgánem, který následně vystupoval v soudním řízení jako osoba zúčastněná na řízení, jako tomu bylo ve věci sp. zn. 1 As 199/2021. Uvedený postup by byl porušením práva na přístup k soudu, garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dle kterého se každý může stanoveným způsobem domáhat svého práva u nezávislého a nestranného soudu. V neposlední řadě lze jako další neočekávaný důsledek uvést, že správní orgány jsou v dalším řízení vázány právním názorem, který vyslovil krajský soud ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Pokud jej tedy budou respektovat, byla by tato jejich zákonná povinnost v souladu se závěry prvního a čtvrtého senátu neslučitelná s jejich šancí na meritorní projednání kasační stížnosti. Tím by však byla omezena sjednocující role Nejvyššího správního soudu ve smyslu § 12 odst. 1 s. ř. s., jelikož ten v případě, že kasační stížnost odmítne pro odpadnutí předmětu řízení, zpravidla nevysloví závazný právní názor podle § 78 odst. 5 s. ř. s., skrze který by judikaturu krajských soudů sjednocoval.

[24] Vzhledem k závěrům rozšířeného senátu ve věcech sp. zn. 2 Ans 3/2006 a 10 Ads 99/2014 je evidentní, že správní soudnictví situaci nastalou v usneseních sp. zn. 4 Ads 312/2020, 1 As 199/2021 a VEMEX předvídá a judikatura NSS s ní pracuje. Osmý senát má tedy za to, že není třeba nijak dále dokládat konkrétní příklady toho, že různé senáty NSS zcela běžně rozhodují meritorně ve věcech v době, kdy už bylo v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu vydáno nové rozhodnutí ve správním řízení. V určitých případech navíc i samy instruují krajský soud či správní orgány, která správní rozhodnutí v důsledku zrušujícího rozsudku „obživla“ a jak s nimi případně naložit (např. rozsudek ze dne 6. 12. 2017, čj. 6 Afs 282/2017-26, bod 19).

[25] Osmý senát se ztotožňuje s citovanou judikaturou rozšířeného senátu, ze které lze podle jeho přesvědčení dovodit, že v případě, že správní orgány během řízení o kasační stížnosti na základě zrušujícího rozsudku krajského soudu ve věci vydají nové rozhodnutí, k odpadnutí předmětu soudního řízení nedochází. Považuje za vhodné poukázat na komplikace, které by způsobilo přistoupení na druhou judikaturní větev. Klíčová je role zrušujícího rozsudku krajského soudu, neboť ten je tím, co dává „do pohybu“ další stadium správního řízení. Kdyby nebylo rozsudku, kterým krajský soud zruší rozhodnutí správního orgánu, tak by řízení zůstalo pravomocně ukončené napadeným rozhodnutím o odvolání. Proto podle osmého senátu nemůže být relevantní úvaha prvního senátu ve vyjádření k ústavní stížnosti ve věci sp. zn. 1 As 199/2021, že žalovaný správní orgán následně nezruší prvostupňové rozhodnutí (pouze) proto, že jej k tomu zavázal krajský soud, ale sám nalezne důvody jiné, případně dokonce bude postupovat v rozporu se závazným právním názorem krajského soudu.

[26] Daná judikaturní linie, že předmět řízení odpadá i tehdy, pokud odvolací správní orgán zruší rozhodnutí správního orgánu I. stupně až po zásahu správního soudu, není správná i z dalšího důvodu. Je totiž založena na tom, že pokud je zrušeno i prvostupňové rozhodnutí, není už o čem rozhodovat. Pak by ale musela být od začátku nepřípustná také kasační stížnost žalovaného správního orgánu, pokud by krajský soud zrušil nejen odvolací, ale i prvostupňové správní rozhodnutí v souladu s § 78 odst. 3 s. ř. s. I v takovém případě totiž již neexistuje ani prvostupňové rozhodnutí, přičemž právě neexistence alespoň prvostupňového rozhodnutí vedla čtvrtý a první senát k závěru o odpadnutí předmětu řízení. Z toho vyplývá, že pro posouzení existence předmětu řízení nemůže být relevantní to, že žalovaný správní orgán v rámci nového stadia téhož správního řízení, vyvolaného na základě rozsudku krajského soudu, zruší rozhodnutí správního orgánu I. stupně.

[27] V nyní projednávané věci řeší osmý senát situaci, kdy žalovaný během řízení před NSS zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně, který následně řízení zastavil z důvodu, že žalobkyně nabyla státní občanství. Ke zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně však mohlo dojít jen díky tomu, že krajský soud nejprve zrušil původní zamítavé rozhodnutí o odvolání (podrobněji viz bod [7] tohoto usnesení). Pokud by osmý senát kasační stížnosti vyhověl a zrušil napadený rozsudek, „obživlo“ by tím napadené rozhodnutí stěžovatelky, kterým zamítla odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Nebyl by tedy vůbec žádný prostor v původním správním řízení pokračovat. Výsledek řízení je tak minimálně způsobilý ovlivnit právo žalobkyně na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím ve smyslu § 7 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Podle § 8 odst. 1 citovaného zákona lze totiž nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit pouze tehdy, pokud bylo pravomocné rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Pokud by však měl osmý senát následovat předestřenou druhou judikaturní linii, musel by kasační stížnost odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení.

[28] Otázka, jež je v judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena rozdílně, a kterou předkládá osmý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, proto zní:

Má být kasační stížnost podaná proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení před Nejvyšším správním soudem, pokud správní orgán vydá nové rozhodnutí ve správním řízení v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu?

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: J. B., Z. K., K. Š., F. D., B. P., A. R., P. M.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.

V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.

V Brně 7. prosince 2022

P. M.
předseda senátu