9 Afs 9/2023

Plný text

9 Afs 9/2023 - 61
pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka, soudce Mgr. Michala Bobka a soudkyně JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: Fatra, a.s., se sídlem [adresa] sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem [adresa] Praha 1, zast. JUDr. J. B., LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem [adresa] Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2021, čj. MPO 614938/21/61500, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2022, č. j. 14 A 224/2021145,

takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2022, čj. 14 A 224/2021145, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

[1] Ministerstvo průmyslu a obchodu zamítlo v průběhu roku 2021 řadu žádostí o dotace, které podaly různé obchodní společnosti náležící do koncernu Agrofert. Tyto společnosti následně napadly rozhodnutí ministerstva u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Jednotlivé senáty městského soudu se při rozhodování o žalobách názorově rozdělily a obsahově stejné spory vyřešily třemi různými způsoby. Jedním z nich bylo zrušení rozhodnutí ministerstva pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Toto řešení zvolil městský soud i v nyní projednávané věci. Nejvyšší správní soud (dále též jen „NSS“) však v nyní projednávané věci dospěl k závěru, že pro zmíněný postup nebyly splněny předpoklady. Rozhodnutí ministerstva je přezkoumatelné. Rozsudek městského soudu proto NSS zrušil a věc mu vrací k dalšímu řízení.

I. Vymezení věci

[2] Žalobkyně je obchodní společností zpracovávající plasty. Náleží do koncernu Agrofert. Dne 20. 6. 2020 požádala žalovaného o poskytnutí dotace na projekt „Energeticky úsporná opatření Fatra, a.s. VZT linky A BO PET, Chropyně“ (dále jen „projekt“) z Operačního programu podnikání a inovace pro konkurenceschopnost. Podle žalovaného sice žalobkyně splnila věcná kritéria pro poskytnutí dotace, její žádost byla nicméně i tak zamítnuta.

[3] V napadeném rozhodnutí žalovaný odkázal na audit Evropské komise (dále jen „Komise“) č. REGC414CZ0133 (dále jen „audit“) týkající se souladu řídících a kontrolních systémů ČR s právním rámcem dle čl. 75 odst. 1 a 2 nařízení č. 1303/2013. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 347/320 ze dne 20. 12. 2013).
Výstupem auditu byla Závěrečná zpráva ze dne 29. 11. 2019, na níž navázal dopis Komise ze dne 22. 10. 2020 (dále jen „auditní výstupy“). Z těchto dokumentů žalovaný dovodil, že v projednávané věci nebyl splněn „základní předpoklad“, aby žádosti žalobkyně vyhověl, tedy aby byla dána možnost v konečném důsledku financovat dotaci z Evropského fondu pro regionální rozvoj. Žalovaný vysvětlil, že operační program stanovuje v souladu s čl. 120 odst. 1 a 2 nařízení č. 1303/2013 míru spolufinancování jednotlivých projektů. Upozornil, že způsob vyplácení podpory z Evropského fondu pro regionální rozvoj spočívá v postupu, kdy příjemce dotace nejprve předfinancuje způsobilé výdaje ze svých zdrojů, následně předloží žádost o platbu správnímu orgánu, na jejímž základě správní orgán vyplatí dotaci. Teprve poté správní orgán požádá Komisi o vyplacení příslušné částky. Tímto způsobem dochází k financování způsobilých výdajů z Evropského fondu pro regionální rozvoj a nikoli ze státního rozpočtu.

[4] K tomuto proplacení by nicméně v důsledku postoje Komise nemuselo dojít. V dosavadním postoji Komise žalovaný viděl jasné riziko pro prostředky státního rozpočtu. Vyhovění žádosti by mohlo ohrozit nejenom proplacení jednotlivých dotací pro obchodní společnosti náležící do koncernu Agrofert, ale i financování celého operačního programu. Žalovaný tedy postupoval s ohledem na princip prevence, rozpočtové odpovědnosti, a šetření prostředků státního rozpočtu. Současně vysvětlil, proč v dané věci nepostupoval podle § 4c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (dále jen „zákon o střetu zájmů“), a nemusel se tedy ani zabývat námitkami žalobkyně ohledně naplnění podmínky v tomto ustanovení. Žádost žalobkyně zamítl z jiného důvodu, který byl součástí jeho správního uvážení.

[5] Městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Rozhodl přitom způsobem podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy zrušil rozhodnutí žalovaného bez nařízení jednání pro nepřezkoumatelnost. Žalovaný se podle městského soudu vyhnul posouzení klíčové podmínky podle § 4c zákona o střetu zájmů. Současně si měl žalovaný vyhodnotit použitelnost a věcnou správnost závěrů Komise učiněných v rámci probíhajícího auditu. V této fázi nemohl žalovaný brát postoj Komise jako definitivní.

II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně

[6] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost, a to z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti přednesl stěžovatel jednak rozsáhlou polemiku s věcnou argumentací městského soudu, kterou však NSS s ohledem na důvody a rozsah tohoto rozhodnutí dále nereprodukuje.

[7] Stěžovatel však současně také namítl dvě vady řízení podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Za prvé, stěžovatel tvrdí, že jeho rozhodnutí je přezkoumatelné, a že městský soud neměl postupovat podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V napadeném rozhodnutí stěžovatel jasně vysvětlil důvody rozhodnutí, se kterými ostatně sám městský soud ve svém rozhodnutí věcně polemizuje. Stěžovatel navíc odkázal na rozhodnutí jiného senátu městského soudu, konkrétně na rozsudek ze dne 11. 1. 2023, č. j. 6 A 119/2021185, ve kterém daný senát v zásadě stejné rozhodnutí stěžovatele za přezkoumatelné označil a také jej věcně přezkoumal.

[8] Za druhé, stěžovatel napadanému rozsudku městského soudu rovněž vytýká, že zrušil rozhodnutí stěžovatele z důvodu, který nebyl uveden v žalobě, a to bez nařízení jednání a bez jakéhokoliv dalšího dokazování. Stěžovatel však s dokazováním ve věci samé počítal, důkazy k prokázání svých tvrzení navrhoval. Nebyly tedy dány podmínky pro postup podle § 51 odst. 2 s. ř. s., který soudu umožňuje rozhodnout ve věci samé bez jednání. Městský soud tím zatížil své řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.

[9] Žalobkyně navrhuje kasační stížnost zamítnout. V rozsahu argumentů relevantních pro toto rozhodnutí žalobkyně v zásadě souhlasí s městským soudem, že rozhodnutí stěžovatele je nepřezkoumatelné a že bylo ve věci možné rozhodnout bez nařízení jednání. Nicméně dodává, že i kdyby rozhodnutí stěžovatele mělo být přezkoumatelné, není postup soudu spočívající s jiném vnímání důvodů nepřezkoumatelnosti a nenařízení ústního jednání vadou, která by měla znamenat nezákonnost napadeného rozsudku. Samotný výrok rozsudku městského soudu by byl stejný, i kdyby k tvrzeným procesním vadám nedošlo.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[10] Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost je přípustná. Byla podána osobou oprávněnou, ve lhůtě dle § 106 odst. 2 s. ř. s. Napadený rozsudek proto přezkoumal v rozsahu a z důvodů vymezených stěžovatelem v kasační stížnosti. Přihlížel při tom k případným vadám, které je povinen zkoumat z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[11] Kasační stížnost je důvodná.

[12] Jak již NSS předeslal v úvodu tohoto rozsudku, v kauze dotací pro obchodní společnosti z koncernu Agrofert zvolily (za prakticky shodných odůvodnění jednotlivých napadených rozhodnutí stěžovatele) různé senáty městského soudu odlišné postupy a výstupy. Některé senáty, podobně jako v nyní napadeném rozsudku, zrušily rozhodnutí stěžovatele pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů (např. rozsudky ve věcech sp. zn. 10 A 129/2021, 10 A 130/2021, 11 A 175/2021, 11 A 220/2021, 14 A 223/2021, 18 A 105/2021). Jiné senáty použily v podstatě shodnou argumentaci, ovšem rozhodnutí stěžovatele podle nich nebylo nepřezkoumatelné, ale nezákonné (např. rozsudky ve věcech pod sp. zn. 6 A 119/2021, 6 A 120/2021, 17 A 130/2021). Třetí variantu pak představují rozsudky devátého senátu městského soudu, který zamítl žaloby neúspěšných žadatelů o poskytnutí dotace, protože rozhodnutí stěžovatele nebylo ani nepřezkoumatelné, ani nezákonné (rozsudky v řízeních sp. zn. 9 A 126/2021, 9 A 127/2021, 9 A 128/2021). Proti rozsudkům městského soudu jsou nyní podány kasační stížnosti, ať už stěžovatelem nebo v případě poslední citované varianty neúspěšnými žadateli o poskytnutí dotace.

[13] NSS předesílá, že se v nynější věci omezil výlučně na posouzení námitek, které směřovaly proti závěru městského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele, resp. na související námitky o vadách řízení před městským soudem. NSS se v tomto řízení nezabýval věcí samou.

[14] Městský soud zrušil napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. NSS připomíná, že zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, tedy nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů, kvůli kterým skutečně nelze rozhodnutí věcně přezkoumat (např. rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/201245). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů pak musí být „vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/200674, č. 1566/2008 Sb. NSS).

[15] Správní orgán nemusí výslovně reagovat na každou dílčí námitku. V rovině věcného posouzení může vystavět vlastní argumentaci, v jejíž konkurenci pak námitky účastníků neobstojí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů má proto místo zejména tehdy, opomeneli správní orgán na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. např. již cit. rozsudek NSS č. j. 1 Afs 92/2012-45 bod [28], nověji rozsudek NSS ze dne 17. 8. 2023, č. j. 1 Afs 66/202379, bod [23]).

[16] Městský soud stěžovateli v podstatě vytkl, že ve svém rozhodnutí až příliš spoléhal na dosavadní závěry auditu Komise. Upozornil, že Komise k datu zamítnutí žádosti žalobkyně o dotaci ještě nevydala žádné rozhodnutí, které by definitivně vyloučilo proplacení dotací pro společnosti ze skupiny Agrofert z unijních prostředků, jako by bylo kupříkladu rozhodnutí o finanční opravě podle čl. 85 nařízení č. 1303/2013. K zamítnutí žádosti žalobkyně z důvodů uvedených v napadeném rozhodnutí by stěžovatel mohl přistoupit pouze tehdy, pokud by existoval jednoznačný, definitivní, a právně závazný dokument, který by uzavíral, že ke střetu zájmů došlo, a že Evropská unie proto neproplatí žádné dotační prostředky zasažené touto nesrovnalostí. V situaci, kdy takový dokument doposud nebyl vydán, se stěžovatel měl sám zabývat otázkou střetu zájmů A. B., konkrétně naplnění podmínky podle § 4c zákona o střetu zájmů, podle něhož je zakázáno poskytnout dotaci podle právního předpisu upravujícího rozpočtová pravidla obchodní společnosti, ve které veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti. Pokud tak stěžovatel neučinil a posouzení této klíčové otázky se s odkazem na auditní závěry vyhnul, vydal nepřezkoumatelné rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů.

[17] Městský soud proto uzavřel, že důvod zamítnutí žádosti o dotaci spočívající v předpokladu, že Evropská unie prostředky dotace neproplatí, v jeho přezkumu neobstál, a tudíž vedl ke zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost. V době rozhodování stěžovatele nebylo postaveno najisto, že unijní orgány budou České republice dotace krátit, popřípadě že rozhodnou o pozastavení plateb a projekty financované z tohoto programu by tak byly financovány ze státního rozpočtu. V takovém případě se měl stěžovatel splněním podmínky § 4c zákona o střetu zájmů zabývat sám. Mohl vyjít z auditních zjištění Komise, musel je ovšem zhodnotit a v tomto ohledu vypořádat veškeré námitky žalobkyně proti použitelnosti a věcné správnosti těchto zjištění, což neučinil. Městský soud proto stěžovatele zavázal, aby se v dalším řízení splněním podmínky podle § 4c zákona o střetu zájmů zabýval a vypořádal se s dosavadními výsledky auditu Komise.

[18] NSS se s tímto posouzením městského soudu neztotožňuje. Rozhodnutí stěžovatele je přezkoumatelné.

[19] Zjednodušeně řečeno, stěžovatel v napadeném rozhodnutí konstruoval možnost během posuzování žádosti o poskytnutí dotace zatáhnout za jakousi „ruční brzdu“. Dovodil, že v případě, kdy by poskytnutí dotace mohlo ohrozit státní rozpočet (např. tím, že by následně dotace nebyla, resp. nemusela být proplacena z unijních peněz, případně že by dokonce mohlo být ohroženo unijní financování pro celý operační program), může stěžovatel jednat v souladu s principem prevence a žádosti o poskytnutí dotace nevyhovět. Takový postup podle stěžovatele podléhá správnímu uvážení. Jde formálně o samostatný důvod pro zamítnutí žádosti o poskytnutí dotace, odlišný od zamítnutí žádosti pro nesplnění podmínky stanovené v § 4c zákona o střetu zájmů.

[20] Pokud jde o odůvodnění napadeného rozhodnutí, je sice pravda, že v jeho úvodu stěžovatel obecně popisuje dosavadní průběh řízení o žádosti o poskytnutí dotace. Uvádí tam, že po věcné stránce byla žádost žalobkyně doporučena k financování, a mohla tak postoupit do další části jejího posuzování, během které se stěžovatel zabývá mj. splněním podmínky v § 4c zákona o střetu zájmů. V dalších částech odůvodnění ale vysvětluje, že jedná v rámci správního uvážení [na dotaci totiž podle zákona není právní nárok, viz § 14 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)], a že právě v rámci správního uvážení, veden řadou dalších zákonných důvodů, plynoucích jak z práva vnitrostátního [zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, zákon o rozpočtových pravidlech], tak práva unijního [další ustanovení nařízení č. 1303/2013 zavazující členské státy předcházet nesrovnalostem ve výdajích, a rovněž čl. 4 Smlouvy o EU – zásada loajální spolupráce], na které stěžovatel ve svém rozhodnutí podrobně odkazuje, nalezl jiný, další důvod, pro který má žádost žalobkyně zamítnout. Stěžovatel tímto způsobem osvětlil, proč se dle jeho názoru nemusí samostatně zabývat otázkou střetu zájmů podle § 4c zákona o střetu zájmů.

[21] Rozhodnutí by jistě mohlo být napsáno přehledněji. Rozhodně však z něj lze rozeznat důvody, proč stěžovatel žádost žalobkyně zamítl, a především proč se nezabýval ustanovením § 4c zákona o střetu zájmů. Stěžovatel v rozhodnutí popisuje dosavadní závěry auditu Komise, včetně poukazu Komise na možnost pozastavit nebo přerušit platby či dokonce zrušit příspěvek na nynější operační program. Stěžovatel uznává, že neměl v okamžiku svého rozhodování v rukou definitivní rozhodnutí Komise. Následně ale vysvětluje, že i když rozpočtová pravidla neobsahují výslovnou možnost zamítnout žádost o dotaci pro „neexistenci zdroje financování“, stěžovatel musí i tak jednat v souladu s principem prevence a chránit státní rozpočet před tím, že by z něj byly financovány dotace, které měly být proplaceny z unijních prostředků a pro které neexistuje odpovídající výdajová položka v českém rozpočtu. Již stávající závěry Komise však stěžovatel považuje za riziko pro státní rozpočet dostatečné k tomu, aby přistoupil k zatažení oné „ruční brzdy“, přičemž s ohledem na postoj Komise varuje, že vyhovění nynější – jedné, konkrétní – žádosti může mít širší důsledky: „potenciální dopady na státní rozpočet České republiky jsou tak rozsáhlejšího charakteru než jen provedení čisté finanční opravy týkající se jednotlivé operace“ (str. 8 rozhodnutí stěžovatele).

[22] Stěžovatel tak srozumitelně a přezkoumatelně vysvětlil, že otázkou, zda byla v nynější věci naplněna podmínka podle § 4c zákona o střetu zájmů (ani jinými pravidly o střetu zájmů), se za této situace již nemusel zabývat. Stěžovatel tento svůj postup považuje za součást správního uvážení při rozhodování o žádosti o poskytnutí dotace.

[23] Rozhodnutí stěžovatele proto nelze považovat na nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Z rozhodnutí lze vyčíst, proč se stěžovatel domnívá, že jednal v rámci správního uvážení, proč zamítl žádost žalobkyně, proč nezkoumal splnění podmínky podle § 4c zákona o střetu zájmů, resp. proč nepovažoval za určující skutečnost, že Komise dosud nevydala definitivní rozhodnutí. Na všechny tyto otázky je v napadeném rozhodnutí přezkoumatelná odpověď. Stěžovatel využil možnosti si vystavět vlastní právní názor, který by podle jeho mínění měl převážit nad námitkami žalobkyně, a nereagoval proto na všechny dílčí námitky. Takový přístup je však podle již výše citované judikatury správních soudů přípustný.

[24] NSS též dodává, že i případné překročení mezí správního uvážení či jeho zneužití (vzhledem k tomu, že právě do správního uvážení stěžovatel rámuje svůj dosavadní postup) je nezákonností, nikoli nepřezkoumatelností rozhodnutí správního orgánu (viz § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s., srov. již rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/200479, č. 739/2006 Sb. NSS; naopak k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí opřeného o správní uvážení srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2011, č. j. 1 As 105/201073, body [30] a [31] – rozhodnutí založené na správním uvážení bude nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud vůbec nevysvětlí úvahy a kritéria při správním uvážení použitá).

[25] Jen pro ilustraci NSS rovněž doplňuje, že podobný názor na přezkoumatelnost obdobných rozhodnutí stěžovatele měly i jiné senáty městského soudu (srov. odstavec [12] výše).

[26] NSS opakuje, že v projednávané věci mu nepřísluší hodnotit, zda má stěžovatel po věcné stránce pravdu. Stejně tak NSS neřeší otázku, zda stěžovatel vykročil z mezí správního uvážení nebo jej zneužil. NSS zde pouze konstatuje, že městský soud zrušil napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., byť pro tento postup nebyly dány důvody.

IV. Závěr a náklady řízení

[27] NSS v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V souladu s § 110 odst. 4 s. ř. s. je městský soud vázán právním názorem uvedeným v tomto rozsudku. Rozhodnutí stěžovatele je přezkoumatelné. Městský soud proto napadené rozhodnutí věcně přezkoumá. Rovněž posoudí, zda provede oběma účastníky navržené důkazy. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v dalším řízení (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 7. září 2023

JUDr. Radan Malík
předseda senátu

Plný text

9 Afs 9/2023 - 38
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. R. Malíka a soudců Mgr. Michala Bobka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: Fatra, a.s., se sídlem [adresa] zast. JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., advokátkou se sídlem [adresa] Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem [adresa] Praha 1, zast. doc. JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem [adresa] Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2021, č. j. MPO 614938/21/61500, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2022, č. j. 14 A 224/2021145, o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,

takto:

Návrh žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamítá.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým bylo podle § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“), zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 8. 10. 2021, č. j. MPO 614938/21/61500, a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím žalovaný podle § 14m odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých zákonů, zamítl žádost žalobkyně ze dne 20. 6. 2020 o poskytnutí dotace vedenou pod registračním číslem CZ.01.3.10/0.0/0.0/19_251/0022409.

[2] Městský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele pro jeho nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Ačkoli stěžovatel zdůraznil, že pro posouzení žádosti o dotaci je určující, zda ve vztahu k žalobkyni není dána překážka pro poskytnutí dotace z důvodu střetu zájmů Ing. A. B., (tehdy v postavení) předsedy vlády, touto složitou právní otázkou se však v napadeném rozhodnutí sám vůbec nezabýval. Namísto toho založil své rozhodnutí na konstatování, že s ohledem na výsledek auditu provedeného Evropskou komisí je zřejmé, že poskytnutá dotace by nebyla proplacena z evropských fondů, a tedy by musela být ve výsledku vyplacena ze státního rozpočtu ČR, ačkoliv dotační program, v jehož rámci byla žádost podána, nepředpokládá jakékoliv financování ze státního rozpočtu. Tento důvod zamítnutí žádosti (chybějící zdroj financování) označil městský soud obecně za přípustný, ovšem pouze za podmínky, že by existovalo právně závazné rozhodnutí Evropské komise, z něhož by definitivním způsobem vyplývalo, že by dotace v případě jejího poskytnutí skutečně nebyla proplacena z evropských fondů (z důvodu střetu zájmů). Výsledky auditu ovšem ještě do této závazné fáze nedospěly, mají podobu toliko přípravného podkladu, a tedy nelze výlučně o ně opřít rozhodnutí o neposkytnutí dotace. Za této situace měl stěžovatel vypořádat výhrady žalobkyně směřující proti závěrům auditu Evropské komise a otázkou existence střetu zájmů se měl sám zabývat.

II. Návrh na přiznání odkladného účinku a vyjádření žalobkyně

[3] Stěžovatel současně s kasační stížností podal návrh na přiznání odkladného účinku.

[4] Tuto žádost stěžovatel odůvodnil tím, že přiznání odkladného účinku je jediným způsobilým nástrojem, jak předejít negativním a neodčinitelným právním důsledkům. Konkrétně uvedl, že v případě, že Nejvyšší správní soud zruší napadený rozsudek, dojde v souladu s judikaturou k tzv. obživnutí původního zamítavého rozhodnutí stěžovatele. Pokud tedy stěžovatel v mezičase nově ve věci rozhodne, nastane situace, kdy vedle sebe budou existovat dvě rozhodnutí stěžovatele, a to „obživlé“ původní rozhodnutí a vedle něj nové rozhodnutí vydané v mezidobí. V projednávaném případě přitom nelze použít institut přezkumného řízení, který se k řešení konkurence obživlého a nového rozhodnutí používá. Podle stěžovatele tak nastane procesně neřešitelná situace, jež je v rozporu se zásadou ne bis in idem a zásadou právního jistoty. Pokud by navíc byly na základě nového rozhodnutí prostředky vyplaceny, bylo by znemožněno zpětné vymožení takto vyplacené dotace. Právě v nemožnosti domoci se zákonnými prostředky vrácení dotace spatřuje stěžovatel hrozící vážnou újmu, a to vše za situace, kdy v souladu s dotčenými dotačními podmínkami neměl být vůbec zatížen státní rozpočet, neboť dotace z předmětného operačního programu měly být vypláceny z unijních prostředků. Podle stěžovatele se přitom jedná o specifickou situaci, odlišnou od věci řešené rozšířeným senátem v usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458. Podle stěžovatele je navíc v projednávané věci ohroženo několik důležitých veřejných zájmů – konkrétně zájem na stabilitě veřejných rozpočtů, zájem na řádném nakládání s finančními prostředky, resp. oprávněném poskytování dotací, potažmo zájem na předcházení nesrovnalostem a související zájem na právní jistotě a jednotném postupu správních orgánů. Přiznání odkladného účinku naopak není v rozporu s žádným veřejným zájmem, ani nemůže způsobit újmu žalobkyni, neboť na dotaci není právní nárok.

[5] Žalobkyně ve vyjádření k návrhu stěžovatele uvedla, že návrh na přiznání odkladného účinku považuje za nedůvodný. Navrhla proto jeho zamítnutí. Podle žalobkyně nejsou splněny zákonné předpoklady pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Stěžovatel zcela nepřiléhavě předjímá, že v nově vedeném řízení bude nucen žádosti o dotaci vyhovět. V tomto směru žalobkyně poukázala na to, že městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil pro nepřezkoumatelnost, nikoli pro nesprávnost právního posouzení. Pokud stěžovatelka klíčovou otázku střetu zájmů v novém řízení posoudí a svůj závěr odůvodní, není napadeným rozsudkem nijak omezena v opětovném zamítnutí žádosti o dotaci. K rozporu mezi dvěma rozhodnutími v téže věci by navíc nemuselo dojít ani v případě, že by v novém řízení stěžovatel žádosti o dotaci vyhověl. Hrozba existence dvou protichůdných rozhodnutí není dostatečným důvodem pro přiznání odkladného účinku. V tomto směru žalobkyně poukázala na usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458, který lze uplatnit i na projednávaný případ. Existence dvou protichůdných žádostí o dotaci je procesně řešitelná (včetně možnosti odnětí dotace). Nejedná se tedy o mimořádnou povahu procesní situace, která by umožňovala přiznání odkladného účinku. V případě přiznání odkladného účinku žalobkyni hrozí újma spočívající v zasažení do jejího práva na řádný proces, včetně práva na vyřízení věci bez zbytečných průtahů.

III. Posouzení návrhu Nejvyšším správním soudem

[6] Po zvážení všech důvodů a skutečností předložených stěžovatelem a žalobkyní dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nejsou naplněny podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle § 73 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 107 odst. 1 s. ř. s.

[7] Podle § 107 odst. 1 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat; § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně. Možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. podmíněna kumulativním naplněním tří objektivních předpokladů: 1) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí musí pro stěžovatele znamenat újmu; 2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám; 3) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem (§ 73 odst. 2 s. ř. s.). Pokud je navrhovatelem žalovaný správní orgán, jako tomu je v právě projednávané věci, může jeho újma spočívat pouze v ohrožení veřejného zájmu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458, č. 3270/2015 Sb. NSS). Břemeno tvrzení a břemeno důkazní ohledně naplnění těchto podmínek nese navrhovatel.

[8] Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti prolamuje před vlastním rozhodnutím ve věci samé právní účinky pravomocného rozhodnutí krajského soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není zrušeno. Odkladný účinek má proto charakter výjimky z pravidla, že žaloba či kasační stížnost odkladný účinek nemají, a měl by tak být přiznáván pouze v případech, které svou specifickou povahou takový postup odůvodňují. Jeli přiznání odkladného účinku výjimkou, znamená to (mimo jiné), že újma, která žadateli hrozí, nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní, nýbrž naopak významná, tedy taková, která odůvodňuje, aby v konkrétním případě pravidlo, že žaloba (resp. kasační stížnost) odkladný účinek nemá, nebylo výjimečně uplatněno (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2020, č. j. 8 Azs 339/201938, č. 4039/2020 Sb. NSS, bod [65] a ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458, č. 3270/2015 Sb. NSS, bod [25]).

[9] Z judikatury NSS navíc plyne, že újma (v tomto případě v podobě ohrožení veřejného zájmu) musí být v příčinné souvislosti s výkonem napadeného rozsudku či jiným právním následkem plynoucím z rozsudku, popř. z žalobou napadeného správního rozhodnutí (např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/201458, bod [26]; či usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2021, č. j. 8 Azs 168/202136). Žádný takový právní následek napadeného rozsudku městského soudu, jenž by nutně vedl k narušení veřejného zájmu, jak tvrdí stěžovatelka a jak vyžaduje judikatura Nejvyššího správního soudu (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 10 Ads 99/201458), nicméně Nejvyšší správní soud neshledal.

[10] Stěžovatel konkrétně tvrdí hrozící újmu v podobě nemožnosti domoci se zákonnými prostředky vrácení dotace v případě, že bude vyplacena, ačkoli v budoucnu dojde k existenci vzájemně rozporných rozhodnutí v téže věci v důsledku toho, že stěžovatel vyhoví žádosti o poskytnutí dotace, současně „obživne“ původní rozhodnutí poté, co Nejvyšší správní soud zruší kasační stížností napadený rozsudek městského soudu. Vznik uvedené situace nicméně není důsledkem výkonu či právních následků napadeného rozsudku městského soudu. Tato situace – a tedy i stěžovatelem tvrzená hrozící újma – je v současnosti čistě hypotetická.

[11] Jak správně poukazuje žalobkyně, městský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Podle závazného právního názoru městského soudu má stěžovatel v dalším řízení vypořádat výhrady žalobkyně proti závěrům auditu Evropské komise a zabývat se otázkou existence střetu zájmů. Žalobkyni je tedy třeba dát za pravdu, že městský soud ve svém rozsudku stěžovatele nijak věcně nezavázal, pokud jde o obsah rozhodnutí o žádosti, nýbrž mu uložil zabývat se hlouběji některými skutkovými aspekty věci. Městský soud tedy svým rozsudkem nijak nepředurčil, jak má stěžovatel o žádosti žalobkyně o dotaci v novém řízení věcně rozhodnout.

[12] Nejvyšší správní soud nevylučuje, že situace nastíněná stěžovatelem může v budoucnu nastat. Zda se tak skutečně stane, nicméně závisí na novém posouzení věci stěžovatelem a na rozhodnutí soudu o podané kasační stížnosti v rámci nyní projednávané věci (jež na tomto místě Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá). Případné vyhovění žádosti o dotaci v novém řízení přitom bude důsledkem nového právního posouzení věci, nikoli právním následkem kasační stížností napadeného rozsudku. Nastaneli tedy situace, kdy dojde ke koexistenci dvou zdánlivě protichůdných rozhodnutí, nelze bez dalšího usoudit, že je jedno z nich založeno na nesprávném právním posouzení. Jejich odlišnost totiž může být způsobena skutkovým posunem, k němuž mohlo v období mezi vydáním obou správních rozhodnutí dojít (srov. rovněž bod 46. napadeného rozsudku městského soudu).

[13] Je naopak třeba předpokládat, že stěžovatel bude při novém vyhodnocení žádosti o poskytnutí dotace postupovat v souladu se zákonem a zákonné bude i samotné rozhodnutí o této žádosti. Rozhodnutí o přiznání dotace osvědčuje, že byly splněny všechny podmínky pro vydání rozhodnutí tohoto obsahu. Budeli na základě takového rozhodnutí vyplacena dotace, nemůže tím být nijak dotčen veřejný zájem fiskálního charakteru (zejména zájem na poskytování dotací v souladu se stanovenými podmínkami). Ochrana veřejného zájmu, jehož se stěžovatel v návrhu dovolává, je tedy v rukou samotného stěžovatele, a to prostřednictvím vydání zákonného rozhodnutí v dalším řízení. Budeli toto rozhodnutí zákonné, nemůže být porušen fiskální zájem státu. Stejně tak snaha zabránit existenci dvou protichůdných rozhodnutí nemá v kontextu projednávané věci nic společného s veřejnými zájmy fiskálního charakteru, na které v návrhu odkazuje stěžovatel. Veřejný zájem na zamítnutí žádosti o dotaci neexistuje (ostatně samotná existence dotačních programů dokládá existenci veřejného zájmu na poskytování dotací). Existuje toliko veřejný zájem na poskytování dotací v souladu se zákonem, jehož ochranu však musí zajistit při novém rozhodování o žádosti o poskytnutí dotace právě stěžovatel. Pokud tedy nové rozhodnutí stěžovatele ve věci bude zákonné, což lze předpokládat, nemůže se jednat o újmu v podobě ohrožení či porušení důležitého veřejného zájmu, kterou k přiznání odkladného účinku vyžaduje výše citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu (natož, aby tato újma byla zapříčiněna právními následky napadeného rozsudku, jak bylo již blíže rozebráno výše).

[14] V souladu s ustálenou judikaturou NSS navíc hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci sama o sobě není důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Uvedený právní závěr výslovně potvrdil rozšířený senát v usnesení č. j. 10 Ads 99/201458. Stěžovateli tudíž nelze přisvědčit, že judikatura správních soudů je v této otázce nejednotná. Stejně tak není pravdou, že v současné době je tato otázka předložena k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Věc řešená rozšířeným senátem pod sp. zn. RS 15/2022, na kterou stěžovatel ve svém návrhu poukazuje, se týká odlišné právní otázky. Osmý senát NSS, který usnesením ze dne 7. 12. 2022, č. j. 8 Azs 172/202056, věc předložil rozšířenému, se konkrétně táže, zda „[m]á být kasační stížnost podaná proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení před Nejvyšším správním soudem, pokud správní orgán vydá nové rozhodnutí ve správním řízení v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu“. Výše citovaný závěr plynoucí z usnesení rozšířeného senátu č. j. 10 Ads 99/201458, jež dopadá na rozhodování o návrzích na přiznání odkladného účinku, tak není zpochybněn. Nejvyšší správní soud navíc ani v projednávané věci neshledal žádný důvod, pro který by se měl od těchto právních závěrů odchýlit.

[15] Nedůvodná jsou konečně i tvrzení stěžovatele ohledně hrozby nevratných dopadů na státní rozpočet. Nejvyšší správní soud již mnohokrát rozhodl, že újma spočívající v ohrožení veřejného zájmu na zkrácení státního rozpočtu není důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (viz např. usnesení ze dne 5. 1. 2005, č. j. 1 Afs 106/200449, č. 982/2006 Sb. NSS, či usnesení ze dne 10. 9. 2020, č. j. 10 Ads 279/202023, bod [5]; k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 10 Ads 99/201458, bod [30]). S těmito závěry se plně ztotožňuje i v této věci.

[16] S ohledem na uvedené důvody Nejvyšší správní soud neshledal naplnění shora vymezených podmínek pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, jelikož výkon či jiné právní důsledky napadeného rozsudku nevedou ke vzniku stěžovatelem vymezené újmy v podobě porušení veřejného zájmu. Návrh na přiznání odkladného účinku proto Nejvyšší správní soud zamítl.

[17] Závěrem Nejvyšší správní soud připomíná, že usnesení o přiznání či nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti lze považovat pouze za rozhodnutí předběžné povahy a nelze na jeho základě předjímat, jak bude rozhodnuto o kasační stížnosti samotné.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 14. března 2023

JUDr. R. Malík
předseda senátu