22 As 282/2025

Plný text

22 As 282/2025-133
pokračování
[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Tomáše Foltase a Jana Kratochvíla v právní věci navrhovatele: Bc. R. K., zastoupený Mgr. Ondřejem Kurkou, advokátem se sídlem [adresa] Opava, proti odpůrkyni: obec Těrlicko, se sídlem [adresa] Těrlicko, zastoupená Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ing. D. P., II) Ing. M. S., Ph.D., III) Ing. D. S., IV) Mgr. Ing. M. H., Ph.D., V) S. B., VI) M. M., VII) Ing. Z. M., zastoupený Mgr. J. M., VIII) L. F., IX) J. S., zastoupený M. S., X) Ing. P. P., XI) E. P, XII) G. K., XIII) Ing. Š. Š., XIV) Bc. J. P., zastoupená Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem [adresa] Brno, XV) K. Š., zastoupený Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem [adresa] Brno, XVI) Ing. J. S., zastoupený Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem [adresa] Brno, XVII) BYDLENÍ U PŘEHRADY, s. r. o., se sídlem [adresa] Havířov, XVIII) BYDLENÍ U PŘEHRADY S VYHLÍDKOU, s. r. o., se sídlem [adresa] Havířov, XIX) R. J., XX) T. J., XXI) Ž. J., XXII) Mgr. M. B, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Územní opatření o stavební uzávěře na území obce Těrlicko ze dne 13. 1. 2025, o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 11. 2025, čj. 76 A 1/2025196,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 9 474,30 Kč, k rukám jeho zástupce Mgr. Ondřeje Kurky, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rada odpůrkyně přijala dne 13. 1. 2025 v záhlaví uvedené opatření obecné povahy (dále též „OOP“), konkrétně stavební uzávěru pro území obce Těrlicko.

[2] Navrhovatel podal návrh na zrušení této stavební uzávěry, o kterém Krajský soud v Ostravě rozhodl v záhlaví uvedeným rozsudkem tak, že ke dni právní moci rozsudku stavební uzávěru zrušil, a uložil radě odpůrkyně, aby navrhovateli nahradila náklady řízení.

[3] Krajský soud úvodem svého posouzení vysvětlil, že právní úprava stavební uzávěry podle nyní aplikovaného zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále i jako „nový stavební zákon“), je stejná jako právní úprava stavební uzávěry podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále též jako „stavební zákon z roku 2006). Dle krajského soudu proto i v nynějším případě lze vycházet z judikatury, která se zabývala stavebními uzávěrami podle zákona z roku 2006.

[4] Krajský soud vysvětlil, že dle § 123 odst. 1 stavebního zákona musí být naplněny tři podmínky k tomu, aby mohlo dojít k vydání stavební uzávěry. Jednou z těchto podmínek je, aby již bylo rozhodnuto o změně budoucího využití území. Může se tak stát buď rozhodnutím o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace nebo jiným rozhodnutím či opatřením, jimiž se využití území jinak upravuje. V době vydání stavební uzávěry tedy musí být zřejmé, jaké cíle či zájmy mají být sledovány v rámci připravovaného uspořádání území, aby stavební uzávěra mohla tyto cíle či zájmy dočasně chránit. Nyní napadená stavební uzávěra byla vydána v reakci na přípravu nového územního plánu. Orgánem, který rozhoduje o pořízení a zadání územního plánu, je zastupitelstvo obce. Rada obce naopak rozhoduje o přijetí stavební uzávěry. Krajský soud se tedy zaměřil na otázku, zda zastupitelstvo obce deklarovalo relevantním způsobem svoji politickou vůli ohledně budoucího uspořádání území, na základě čehož by rada odpůrkyně následně mohla vydat nyní napadenou stavební uzávěru.

[5] Krajský soud shrnul tato skutková zjištění:

- dne 2. 9. 2020 schválilo zastupitelstvo obce III. zprávu o uplatňování Územního plánu Těrlicko, podle které jsou všechny požadavky nadřazené územně plánovací dokumentace v (tehdy) stávajícím územním plánu naplněny s výjimkami vyřešenými Změnou č. 5 Územního plánu Těrlicko;
- dne 19. 4. 2023 přijalo zastupitelstvo obce usnesení o pořízení nového územního plánu (krajský soud ve svém rozsudku odcitoval zápis z diskuse z daného zasedání zastupitelstva a odcitoval také návrh daného usnesení);
- dne 13. 1. 2025 byla přijata nyní napadená stavební uzávěra (krajský soud odcitoval její odůvodnění);
- dne 19. 2. 2025 přijalo zastupitelstvo obce zadání nového územního plánu, jehož cíle dle krajského soudu korespondují s odůvodněním nyní napadené stavební uzávěry;
- dne 18. 6. 2025 schválilo zastupitelstvo IV. zprávu o uplatňování Územního plánu Těrlicko za období 2021–2024, která obsahuje výhrady obdobné jako odůvodnění stavební uzávěry;
- dne 5. 8. 2025 vydal Krajský úřad Moravskoslezského kraje sdělení, jímž neshledal důvody ke zrušení nyní napadené stavební uzávěry (otázkou politické vůle zastupitelstva ohledně budoucího využití území se však krajský úřad nezabýval).

[6] Na základě výše uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že stavební uzávěra nechrání žádné územní cíle, které by zastupitelstvo v době před vydáním této uzávěry deklarovalo jako ty cíle, které by chtělo dále prosazovat. Jde-li o cíle, které zastupitelstvo deklarovalo v usnesení z 19. 4. 2023, tedy v době před vydáním nyní napadené uzávěry, krajskému soudu není zřejmé, jakým způsobem napadená uzávěra tyto cíle chrání. Do vydání napadené uzávěry šlo o jediné známé cíle územního plánování, které se však netýkaly stavební regulace. Jde-li o jiné cíle, které měla uzávěra ambici chránit, tak ty ke dni 13. 1. 2025 (den vydání této uzávěry) zastupitelstvo nijak navenek nedeklarovalo. Svoji politickou vůli ohledně těchto cílů vyjádřilo zastupitelstvo až 19. 2. 2025 při zadání nového územního plánu. K tomu však došlo až po vydání nyní napadené uzávěry. Krajský soud nicméně nemohl k zadání nového územního plánu z 19. 2. 2025 přihlédnout, neboť musel vycházet ze skutkového a právního stavu, který existoval v době vydání nyní napadené uzávěry. Na tomto závěru nic nemění ani to, že ke dni 13. 1. 2025 již byl znám návrh zadání nového územního plánu. Dle krajského soudu šlo totiž o návrh, k němuž do té doby zastupitelstvo nevyjádřilo svoji politickou vůli. Krajský soud proto uzavřel, že ke dni 13. 1. 2025 neexistovala politická vůle zastupitelstva, která by odůvodňovala obsah a přijetí nyní napadené uzávěry. Stavební uzávěra tedy byla přijata v rozporu s § 123 odst. 1 stavebního zákona. Vzhledem k tomuto důvodu nezákonnosti nyní napadené uzávěry se krajský soud již ostatní návrhovou argumentací nezabýval.

II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření navrhovatele a OZNŘ

Kasační stížnost

[7] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala odpůrkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost. V době vydání nyní napadené uzávěry se pořizování nového územního plánu nacházelo v rané fázi mezi rozhodnutím o jeho pořízení a schválením jeho zadání. Dle judikatury jednak platí, že při vydání stavební uzávěry je třeba vycházet z aktuální fáze přípravy územního plánu (rozsudek NSS z 20. 7. 2009, čj. 8 Ao 1/2009-142, č. 1941/2009 Sb. NSS). Dále dle judikatury platí, že při vydání stavební uzávěry lze vycházet již z usnesení zastupitelstva o pořízení nového územního plánu. Pro radu stěžovatelky to znamená, že v nynějším případě mohla vycházet již z usnesení o pořízení nového územního plánu z 19. 4. 2023, a tudíž mohla vydat stavební uzávěru v mnohem obecnější podobě, než v jaké ji nakonec vydala. Rada stěžovatelky nicméně zohlednila až tu následnou detailnější fázi územního plánování, tj. fázi zadání nového územního plánu, a nesouhlasí s krajským soudem, že tak nemohla učinit. Krajský soud v tomto ohledu totiž opomíjí, že rada i zastupitelstvo znají návrh zadání územního plánu, stejně jako zprávu o uplatňování územního plánu, ještě dříve, než jsou oficiálně zastupitelstvem schváleny. Ustanovení § 123 odst. 1 stavebního zákona v tomto ohledu nestanoví, že by rady obcí mohly vycházet pouze z těch dokumentů, které zastupitelstvo formálně schválilo. Politická vůle na změně územního rozvoje byla ostatně známá již z volebního programu hnutí NAŠE TĚRLICKO, které v komunálních volbách v roce 2022 získalo většinu zastupitelských mandátů. Názor krajského soudu je tedy formalistický. Závěr krajského soudu je v rozporu s usnesením Ústavního soudu z 6. 1. 2010, sp. zn. II. ÚS 2691/09, které se týká posuzování proporcionality stavebních uzávěr vůči omezení vlastnických práv.

[8] Dle stavebního zákona rozhoduje o vydání stavební uzávěry rada obce (má-li obec radu), a to v samostatné působnosti. Zastupitelstvo tedy při pořizování stavební uzávěry nijak nevystupuje, byť se rada zodpovídá ze své činnosti právě jemu. Krajský soud neuvedl žádné právní ustanovení, z nějž by vyplývalo, že podmínkou pro vydání stavební uzávěry je politická vůle zastupitelstva. To navíc svoji vůli pořídit stavební uzávěru jednoznačně vyslovilo. Rozhodující je však politická vůle rady obce. Závěr krajského soudu je tedy v rozporu s § 123 odst. 1 stavebního zákona. Z tohoto ustanovení plyne provázanost mezi pořizováním územně plánovací dokumentace a pořizováním stavební uzávěry. Předpokladem pro její vydání je alespoň existence usnesení zastupitelstva o pořízení územně plánovací dokumentace. Stěžovatelka má za to, že politická vůle k vydání nyní napadené stavební uzávěry vyplývá z usnesení z 13. 1. 2025, jímž rada vydala a schválila danou uzávěru. Při přijímání této uzávěry nedošlo k žádnému pochybení a je řádně odůvodněna. Podmínka stanovená § 123 odst. 1 stavebního zákona, tedy aby v době přijetí stavební uzávěry existoval souhlas zastupitelstva alespoň s pořízením nového územního plánu, byla v nynější věci splněna. Rada musela vydat uzávěru, neboť je povinna pečovat o všestranný rozvoj obce.

[9] Nyní napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Ačkoliv má rozsudek 19 stran, vlastní úvahy krajského soudu jsou uvedeny toliko v jeho bodech 40 a 41. Krajský soud nedokázal vysvětlit, proč dle jeho názoru vyplývá z § 123 odst. 1 stavebního zákona povinnost, aby danou politickou vůli vyjádřilo právě zastupitelstvo. Dle výkladu stěžovatelky naopak toto ustanovení nevyžaduje ani existenci politické vůle zastupitelstva a už vůbec nevyžaduje, aby tato politická vůle byla vyslovena v takové podrobnosti, v jaké následně bude přijata daná stavební uzávěra. Krajský soud nevysvětlil, proč již v usnesení o pořízení nového územního plánu z 19. 4. 2023 měly být uvedeny konkrétní cíle, které následně měla chránit stavební uzávěra. Krajský soud opomněl stěžejní roli rady při přijímání stavebních uzávěr a stejně opomněl i to, že zastupitelstvo schválilo pořízení nového územního plánu již 19. 4. 2023. Krajský soud nezdůvodnil ani to, proč rada nemohla vycházet z návrhu zadání nového územního plánu či z ještě neschválené zprávy o uplatňování dosavadního územního plánu. Návrh zadání nového územního plánu přeci byl konzultován s pověřeným zastupitelem, který v daném procesu hájí politickou vůli zastupitelstva.

[10] Odůvodnění krajského soudu je postaveno na neexistenci deklarované politické vůle zastupitelstva. Krajský soud uvedl, že tento návrhový bod vyplývá z vyjádření OZNŘ XIV) – XVI). Dle stěžovatelky však z tohoto vyjádření tento návrhový bod nevyplývá. Dle stěžovatelky nebyl tento návrhový bod obsažen ani v samotném návrhu navrhovatele, přičemž podáním tohoto návrhu došlo ke koncentraci řízení, po níž již nešlo nové návrhové body uplatňovat. Krajský soud tedy nepřípustně překročil rozsah návrhu [§ 101b odst. 3 ve spojení s § 101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Krajský soud dále ani nedal stěžovatelce možnost, aby se k tomuto případnému návrhovému bodu vyjádřila. Na soudním jednání dne 22. 10. 2025 krajský soud stěžovatelku toliko vyzval, aby předložila příslušné podklady. Argumentační linii postavenou na neexistenci politické vůle k přijetí stavební uzávěry však krajský soud při tomto jednání neuvedl, ačkoliv ve svém rozsudku naznačuje, že tak učinil. Odůvodnění krajského soudu je tedy v rozporu se zásadou rovnosti stran (stěžovatelka cituje z rozsudku NSS z 25. 11. 2015, čj. 6 As 176/2015-31, z jeho bodů 17 a 18).

[11] Krajský soud rovněž porušil § 101d odst. 1 větu druhou s. ř. s. Krajský soud se totiž nezabýval tím, zda je zrušení nyní napadené uzávěry z jeho strany vůbec přiměřené. Ačkoliv krajský soud má pravdu v tom, že byl vázán skutkovým a právním stavem, který existoval v době vydání nyní napadené uzávěry, sám ale shledal, že jím postrádanou politickou vůli deklarovalo zastupitelstvo již 19. 2. 2025, tedy chvíli po vydání uzávěry. Vzhledem k této skutečnosti proto měl krajský soud přihlédnout k tomuto „korektivu proporcionality“ a měl minimalizovat svůj zásah do práva stěžovatelky na samosprávu.

[12] Tím, že rada vydala nyní napadenou stavební uzávěru a zastupitelstvo schválilo návrh nového územního plánu, realizovala stěžovatelka své právo na samosprávu. Správní soudy by do tohoto práva měly zasahovat co nejméně, neboť jim přísluší posuzovat pouze zákonnost daných OOP, a nikoliv územní řešení, které dané OOP zakotvuje. K případnému zrušení daného OOP by soudy měly přistupovat jen tehdy, byl-li zákon v daném případě porušen v nezanedbatelné míře. Ve vztahu ke stavebním uzávěrám platí, že soudy by neměly zkoumat jejich obsah, nýbrž pouze důvody, pro které by snad daná uzávěra mohla být šikanózní či excesivní (stěžovatelka v tomto ohledu odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu či Krajského soudu v Praze). To však dle stěžovatelky není případ nyní posuzované uzávěry. Krajský soud tedy v nynější věci rozhodl v rozporu se zásadou zdrženlivosti při soudním přezkumu OOP.

Vyjádření OZNŘ I)

[13] OZNŘ I) se ve svém vyjádření ztotožňuje s nyní napadeným rozsudkem krajského soudu. OZNŘ I) souhlasí s krajským soudem, že v době vydání nyní napadené uzávěry nebyla známá ani rámcová podoba budoucího využití území, které by mělo být touto uzávěrou chráněno. Krajský soud se správně nespokojil s abstraktními tezemi o „živelném rozvoji“ či „ochraně infrastruktury“. Tuto podstatu nynějšího sporu se stěžovatelka snaží relativizovat tím, že postačovalo rozhodnutí zastupitelstva o pořízení nového územního plánu. Stěžovatelka se rovněž snaží posunout tuto věc do roviny kompetenčního sporu mezi radou a zastupitelstvem. Pomíjí však odůvodnění krajského soudu, který hodnotil obsah usnesení z 19. 4. 2023 a následné diskuse zastupitelstva s tím, zda z něčeho vyplývá dostatečně určitá představa o budoucím využití území. Napadený rozsudek je přezkoumatelný. Návrhový bod o neexistenci politické vůle zastupitelstva byl řádně vznesen.

Vyjádření OZNŘ XIV), XV) a XVI)

[14] V řízení u krajského soudu nedošlo k nepřípustnému rozšíření návrhových bodů, ale pouze k jejich upřesnění a doplnění. Navrhovatel v návrhu uvedl, že napadené OOP je nepřezkoumatelné, neboť postrádá relevantní podklady a vypořádání se s připomínkami navrhovatele. K této námitce navrhovatele se připojily OZNŘ XIV), XV) a XVI), které ve svém vyjádření z 28. 7. 2025 uvedly, že nepřezkoumatelnost této uzávěry je dána také tím, že z jejího odůvodnění nevyplývá, jak by zakázaná stavební činnost mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle nového územního plánu. OZNŘ tedy ve svém vyjádření přípustně navázaly na řádně uplatněný návrhový bod (OZNŘ citují z rozsudku Krajského soudu v Plzni z 14. 3. 2018, čj. 59 A 1/2018-87, který se týká otázky, jaké rozšíření návrhové argumentace je ještě přípustné a jaké již není). Krajský soud proto v nynější věci postupoval správně, jestliže přihlédl i k argumentaci OZNŘ.

[15] Co se týče návrhového bodu ohledně (ne)existence politické vůle zastupitelstva, OZNŘ ve svém vyjádření uvedly, že v době přijetí stavební uzávěry by měla být známá navrhovaná regulace území. Tato regulace by měla vyplývat z návrhu připravovaného územního plánu či alespoň z usnesení o pořízení nového územního plánu. Jestliže ale způsob připravovaného využití území nebyl v době vydání stavební uzávěry znám, z podstaty nelze tento způsob využití území chránit stavební uzávěrou. OZNŘ tedy jinými slovy namítly, že zastupitelstvo v době vydání nyní napadené uzávěry nevyjádřilo svoji vůli ohledně budoucí regulace území. V důsledku toho nemohla tato uzávěra připravovanou regulaci efektivně chránit a nebylo zřejmé, zda by stavební činnost mohla tuto připravovanou regulaci ztížit či znemožnit. Z uvedeného je tedy zřejmé, že OZNŘ fakticky namítaly neexistenci politické vůle zastupitelstva. Učinily tak v rámci námitky ohledně nepřezkoumatelnosti napadené uzávěry. Toto vyjádření OZNŘ měla odpůrkyně k dispozici.

[16] Stěžovatelka se míjí s odůvodněním krajského soudu. Nejde o neexistenci vůle k vydání stavební uzávěry, jak tvrdí stěžovatelka, ale o neexistenci deklarace cílů, které byly touto uzávěrou chráněny. Krajský soud netvrdil, jak uvádí stěžovatelka, že by § 123 odst. 1 stavebního zákona stanovoval podmínku ohledně existence politické vůle zastupitelstva pro vydání stavební uzávěry. Krajský soud nepopřel pravomoc rady k vydání uzávěry. S krajským soudem lze souhlasit v tom, že v době vydání nyní napadené uzávěry neexistoval žádný dokument schválený zastupitelstvem, z nějž by bylo možné dovodit jeho vůli ohledně budoucí regulace území. Na zasedání dne 19. 4. 2023 pověřilo zastupitelstvo radu jen k prověření potřeby stavební uzávěry, ne však k jejímu vydání. Tehdy starosta uvedl, že případná stavební uzávěra bude nejprve konzultována se zastupiteli a občany. Nyní napadená uzávěra však byla vydána bez těchto konzultací. To jen podporuje závěr krajského soudu, že zastupitelstvo nevyjádřilo souhlas s územní regulací, kterou měla uzávěra chránit. Návrh zadání nového územního plánu či návrh zprávy o uplatňování stávajícího územního plánu nemohly založit legitimní očekávání, jestliže v dané době nebyly schváleny zastupitelstvem.

Vyjádření navrhovatele

[17] Navrhovatel se ztotožňuje s nyní napadeným rozsudkem krajského soudu. Navrhovatel má za to, že stěžovatelka měla možnost učinit vyjádření při obou soudních jednáních, která u krajského soudu proběhla. Krajský soud neměl povinnost sdělovat, jakým způsobem hodlá rozhodnout o věci samé. Navrhovatel ve svém návrhu upozornil na nepřezkoumatelnost nyní napadené uzávěry, přičemž až do roku 2022 z ničeho nevyplývalo, že by územní rozvoj obce byl neudržitelný. V roce 2025 však byla přijata nyní napadená uzávěra, a proto navrhovatel upozornil ve svém návrhu na rozpor mezi uzávěrou a politickou vůlí zastupitelstva. Ve vyjádření ze 17. 10. 2025 pak navrhovatel výslovně uvedl, že z napadené uzávěry není jasné, z jakých důvodů byla přijata. Krajský soud proto nijak nevybočil z námitek, které byly uvedeny v samotném návrhu. Ke všem podáním ze strany navrhovatele a OZNŘ se stěžovatelka mohla vyjádřit. Vzhledem k tomu, jaké podklady krajský soud po stěžovatelce vyžadoval, bylo zřejmé, jakým směrem se bude jeho odůvodnění ubírat.

[18] Dle judikatury platí, že při posuzování otázky, zda je třeba vydat stavební uzávěru, je nutno vycházet z aktuálního stavu přípravy územně plánovací dokumentace. Při vyhlašování stavební uzávěry je pak třeba zkoumat, zda daná uzávěra obstojí ve světle cílů územního plánování. Názor krajského soudu je, dle navrhovatele, v souladu s těmito východisky. Z provedeného dokazování vyplynulo, že v době před vydáním nyní napadené uzávěry se o jejím vydání pouze uvažovalo, přičemž případná uzávěra se měla vztahovat pouze na individuální pozemky. Vydání nyní napadené uzávěry tak bylo překvapivé. Krajský soud se zabýval pouze neexistencí politické vůle zastupitelů, nikoliv pravomocemi rady. Stěžovatelka musí postupovat v souladu se zákonem, byť má právo na samosprávu. V případě stěžovatelky šlo nicméně o exces, který krajský soud správně zrušil.

[19] Navrhovatel dále navrhuje Nejvyššímu správnímu soudu, aby zrušil odkladný účinek, který soud přiznal nyní projednávané kasační stížnosti usnesením z 7. 1. 2026, čj. 22 As 282/2025-69.

Vyjádření OZNŘ IV)

[20] OZNŘ IV), stejně jako navrhovatel, navrhuje Nejvyššímu správnímu soudu, aby zrušil odkladný účinek, který soud přiznal této kasační stížnosti.

[21] OZNŘ IV) upozorňuje na to, že kasační stížnost je značně nepřehledná. OZNŘ IV) dále nesouhlasí s tím, že by nyní napadený rozsudek byl pro stěžovatelku překvapivý. Vzhledem k obsahu výzvy k doplnění podkladů, kterou krajský soud učinil při prvním soudním jednání, muselo být stěžovatelce zřejmé, jaké otázky hodlá krajský soud zkoumat. Krajský soud dále správně shledal, že rada vydala nyní napadenou uzávěru v době, kdy ještě nebyla deklarována politická vůle zastupitelstva ohledně budoucího územního rozvoje. Ačkoliv rada vztáhla nyní napadenou uzávěru na území celé obce, sama ale přiznává, že fakticky pouze usiluje o zamezení stavební činnosti svých politických oponentů. Tvrzení stěžovatelky o riziku nekoordinované výstavby jsou nepravdivá. Stěžovatelka svým dřívějším jednáním vyvolala ve vlastnících daných pozemků legitimní očekávání, že jejich stavební záměry, do jejichž přípravy vložili mnoho prostředků, budou povoleny. Na tyto investice však stěžovatelka nyní nebere ohled, a tak by její jednání nemělo požívat soudní ochrany.

Replika stěžovatelky

[22] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by navrhovatel ve svém návrhu upozornil na neexistenci politické vůle zastupitelstva ohledně cílů územního plánování. Navrhovatel pouze namítal nepřezkoumatelnost napadené uzávěry ve smyslu nedostatku statistických údajů, namítal porušení legitimního očekávání a nepřiměřenost napadené uzávěry. Tvrzení o neexistenci důvodů pro přijetí uzávěry, např. z důvodu údajně nedostatečných technických kapacit, není totéž co neexistence vůle na přijetí této uzávěry. Navrhovatel argumentoval pouze nezákonností uzávěry jako takové, nikoliv však nezákonností procesu jejího přijetí. Soud nemůže zrušit napadené OOP pro vady, které daný navrhovatel nenamítá. Jde-li o důkazy provedené krajským soudem, stěžovatelka nemohla vědět, co jimi krajský soud chtěl sledovat.

[23] Z rozsudku Krajského soudu v Praze z 5. 12. 2017, čj. 50 A 16/2017-77, vyplývá, že odůvodnění stavební uzávěry nemusí nutně vycházet z připravované územně plánovací dokumentace, ale může vycházet i z podkladů pro její pořízení. Tyto podklady tedy nemusí být formálně schválené zastupitelstvem. Kromě usnesení zastupitelstva z 19. 4. 2023 a návrhu zadání nového územního plánu existovaly v době přijetí nyní napadené uzávěry ještě územně analytické podklady ORP Havířov, které identifikovaly konkrétní problémy na území Těrlicka. Vysoký podíl zastavitelných ploch pak vyplynul i z terénního výzkumu s drony, který proběhl v dubnu 2024. Všechny tyto podklady, ze kterých mohla nyní napadená uzávěra podle § 127 odst. 2 stavebního zákona čerpat, jsou uvedeny v odůvodnění napadené uzávěry. Lze dodat, že zpracovatelem nyní napadené uzávěry byla stejná osoba, která je zpracovatelem i nového územního plánu. Tato osoba je tedy dobře obeznámena s problémy v území, které je nutné v novém územním plánu řešit.

[24] Stěžovatelka trvá na tom, že závěry krajského soudu jsou v rozporu se stavebním zákonem. Tím, že odůvodnění napadené uzávěry bylo podrobnější, naplnila rada požadavek judikatury, aby při vydávání uzávěry vycházela z aktuálního stavu přípravy územně plánovací dokumentace. Řešení stanovené touto uzávěrou bylo přiměřené. Vydání této uzávěry nemohlo být překvapivé, jestliže ve volební kampani v roce 2022 bylo avizováno, že dojde k regulaci dosavadního stavebního vývoje. Jde-li o zápis ze zasedání zastupitelstva z 19. 4. 2023, tak platí, že zastupitelstvo nemohlo svým usnesením omezit pravomoci, kterými rada disponuje ze zákona. Ze zápisu z 19. 4. 2023 navíc vyplývá, že zastupitelstvo neodmítlo pořízení stavební uzávěry, ale ponechalo na radě, aby posoudila potřebu případného pořízení uzávěry. Navrhovatel a OZNŘ vykládají rozsudek krajského soudu různými způsoby. Vyjádření OZNŘ se míjí s odůvodněním krajského soudu, neboť jejich vyjádření brojí proti samotnému odůvodnění uzávěry, a nikoliv proti neexistující politické vůli zastupitelstva. Dle stěžovatelky se krajský soud měl zabývat právě důvody uzávěry. Stěžovatelka dále nesouhlasí s OZNŘ IV) v tom, že by rizika živelné výstavby byla nepravdivá.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[25] Kasační stížnost není důvodná.

Pasivní legitimace

[26] Nejvyšší správní soud se nejprve vyjádří k otázce označení odpůrkyně. Ačkoliv tato otázka nebyla vznesena v kasační stížnosti, platí, že Nejvyšší správní soud se jí musí zabývat ze své úřední povinnosti (rozsudek NSS z 25. 11. 2025, čj. 8 Ads 129/2024-39, bod 7). Odpověď na tuto otázku se odvíjí od toho, zda nyní napadená stavební uzávěra byla vydána v samostatné či přenesené působnosti. Podle stavebního zákona z roku 2006 platilo, že stavební uzávěry vydává rada obce v přenesené působnosti (§ 98 odst. 1 odkazovaného zákona). Pokud tedy stavební uzávěra byla vydána podle stavebního zákona z roku 2006, byla v soudním řízení o návrhu na zrušení (části) dané uzávěry odpůrkyní ve smyslu § 101a odst. 5 s. ř. s. rada obce, a nikoliv obec samotná (z právní věty usnesení rozšířeného senátu NSS z 25. 6. 2019, čj. 1 As 454/2017-94, č. 3911/2019 Sb. NSS).

[27] Dle nového, nyní aplikovaného, stavebního zákona však platí, že rada obce nově vydává stavební uzávěry v samostatné působnosti (pro bližší vysvětlení viz body 27 až 31 rozsudku NSS z 26. 6. 2025, čj. 4 As 11/2025-58). V takové situaci platí, že v soudním řízení o návrhu na zrušení (části) stavební uzávěry, která byla vydána podle nového stavebního zákona, je odpůrkyní ve smyslu § 101a odst. 5 s. ř. s. již obec samotná, a nikoliv rada obce (usnesení rozšířeného senátu NSS z 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, body 12 až 14).

[28] Nyní posuzovaná stavební uzávěra byla vydána podle nového stavebního zákona. Krajský soud proto měl jednat a ve svém rozsudku označit jako odpůrkyni obec Těrlicko. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu nepřehlédl, že krajský soud nejprve sice jednal s obcí Těrlicko (přípis na č. l. 37 ve spise krajského soudu), nicméně posléze změnil označení odpůrkyně na radu obce Těrlicko (pokyn na č. l. 50 ve spise krajského soudu). V záhlaví svého rozsudku pak krajský soud označil jako odpůrkyni radu obce Těrlicko.

[29] Nejvyšší správní soud zároveň nepřehlédl, že v dané věci za obec Těrlicko vystupoval zástupce. Plnou moc tomuto zástupci udělil starosta obce Těrlicko (listina na č. l. 49 ve spise krajského soudu). Starosta je orgánem obce, který ji zastupuje navenek (§ 103 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). Ve vztahu k nyní posuzované otázce to znamená, že v řízení u krajského soudu fakticky vystupoval správný odpůrce, který jednal prostřednictvím advokáta. S radou obce Těrlicko tedy krajský soud fakticky vůbec nejednal, byť ji ve svém rozsudku formálně označil jako odpůrkyni. Toto nesprávné označení odpůrkyně ze strany krajského soudu tedy bylo vadou, která však neměla vliv na zákonnost jeho rozsudku podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud tedy z tohoto důvodu nepřistoupil ke zrušení nyní napadeného rozsudku a toliko přistoupil k tomu, že změnil označení odpůrkyně (stěžovatelky) v záhlaví tohoto rozsudku (obdobně zdejší soud postupoval např. v rozsudcích z 20. 10. 2025, čj. 4 As 7/2025-30, bod 22; z 9. 10. 2025, čj. 21 As 100/2025-35, bod 22; z 19. 11. 2025, čj. 8 Ads 16/2023-35, body 9 a 10).

Úvodní poznámka k soudnímu přezkumu

[30] Nejvyšší správní soud považuje dále za podstatné, aby se vyjádřil k tomu, co je předmětem nynějšího soudního přezkumu. Krajský soud v bodě 16 nyní napadeného rozsudku vymezil tři podmínky, při jejichž splnění lze dle krajského soudu považovat danou stavební uzávěru za zákonnou. Krajský soud se věcně zabýval pouze první podmínkou, tedy podmínkou, že musí být rozhodnuto o změně budoucího využití území, neboť stavební uzávěra může chránit jen ty cíle, které jsou deklarovány právě skrze schválené budoucí využití území. Jelikož krajský soud shledal, že tato podmínka není splněna, nezabýval se již splněním dalších dvou podmínek, resp. nezabýval se další návrhovou argumentací (bod 46 nyní napadeného rozsudku). Tyto další dvě podmínky spočívají dle krajského soudu v tom, zda 1) stavební činnosti, které jsou skrze uzávěru regulovány, skutečně mohou ztížit nebo znemožnit plánované využití území, a 2) zda je daná uzávěra stanovena jen v nezbytném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. Také Nejvyšší správní soud se proto bude zabývat pouze první podmínkou, a nikoliv dalšími dvěma podmínkami.

[31] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že nyní projednávané kasační stížnosti přiznal odkladný účinek výše uvedeným usnesením čj. 22 As 282/2025-69. V reakci na toto usnesení podala OZNŘ IV) a následně i navrhovatel návrh, aby Nejvyšší správní soud tento odkladný účinek kasační stížnosti zrušil. Těmito návrhy se však Nejvyšší správní soud blíže nezabýval, a to z důvodu přednostního projednání a rozhodnutí věci samé dle § 56 odst. 1 s. ř. s. (obdobně rozsudek NSS z 15. 2. 2018, čj. 9 As 430/2017-101, bod 115).

Přezkoumatelnost nyní napadeného rozsudku

[32] Nejvyšší správní soud se nejprve zaměřil na otázku, zda je nyní napadený rozsudek krajského soudu přezkoumatelný. V tomto ohledu platí, že věcný přezkum napadeného rozsudku krajského soudu je možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tj. že je srozumitelný a vychází z důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozsudku. Nepřezkoumatelnost však není projevem nenaplněné subjektivní představy účastníka řízení o tom, jak měl krajský soud rozhodnout, resp. jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale je objektivní překážkou, která Nejvyššímu správnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadený rozsudek (rozsudek NSS z 18. 3. 2026, čj. 3 Afs 2/2025-44, bod 10 a tam odkazovaná judikatura).

[33] Nejvyšší správní soud má za to, že nyní napadený rozsudek je přezkoumatelný. Soud na jednu stranu souhlasí se stěžovatelkou v tom, že velká část odůvodnění krajského soudu je vystavěna na pouhé citaci či rekapitulaci relevantních podkladů. Jestliže ale krajský soud na základě těchto citací shledal, že v době vydání nyní napadené uzávěry nebyla adekvátně deklarována politická vůle zastupitelstva ohledně cílů připravované územně plánovací dokumentace, které tato uzávěra měla chránit, pak vlastní úvahy krajského soudu na toto téma již teoreticky nemusely být nijak zvlášť rozsáhlé.

[34] Krajský soud v bodech 10 až 15 vysvětlil, jak právní předpisy definují podmínky pro vydání stavebních uzávěr, a následně v bodech 16 až 21 uvedl, jakým způsobem si tyto podmínky vykládá ať už sám krajský soud, tak i judikatura jiných správních soudů. Krajský soud v této souvislosti uvedl, že první podmínka zákonnosti (bod [30] tohoto rozsudku) spočívá v tom, že v době vydání stavební uzávěry musí být rozhodnuto o potenciální změně budoucího využití území. O této změně může být rozhodnuto buď rozhodnutím o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace nebo jiným rozhodnutím či opatřením, jimiž se využití území jinak upravuje. S ohledem na skutkové okolnosti nynější věci (zastupitelstvo nejprve dne 19. 4. 2023 schválilo pořízení nového územního plánu a dne 19. 2. 2025 zastupitelstvo schválilo zadání nového územního plánu) vycházel krajský soud z toho, že podstatná je právě nově pořizovaná územně plánovací dokumentace, konkrétně tedy nový územní plán. Jiná rozhodnutí či opatření, jimiž se využití území jinak upravuje, nebyla při dokazování u krajského soudu zjištěna. Krajský soud tedy vysvětlil, že tím orgánem, který schvaluje pořízení a zadání nového územního plánu, je zastupitelstvo. Z toho krajský soud dovodil, že z hlediska zákonnosti nyní napadené uzávěry je podstatná právě politická vůle zastupitelstva. Krajský soud tedy vysvětlil, proč dle jeho názoru mělo danou politickou vůli vyjádřit právě zastupitelstvo.

[35] Z výše uvedených závěrů krajského soudu rovněž vyplývá, že politická vůle zastupitelstva by měla být vyjádřena do doby, než je vydána stavební uzávěra. Tato uzávěra totiž musí chránit ty cíle, jejichž dosažení bylo politicky deklarováno např. na základě rozhodnutí o pořízení nové územně plánovací dokumentace. V nynější věci zastupitelstvo dne 19. 4. 2023 rozhodlo o pořízení nového územního plánu. Krajský soud se proto zaměřil na to, zda cíle, které jsou v tomto usnesení zastupitelstva uvedeny (ty vyjmenoval krajský soud v bodě 34 svého rozsudku), jsou těmi cíli, které jsou chráněny v nyní napadené uzávěře. Konstatoval však, že nikoli. Krajský soud současně vysvětlil, proč ty cíle, které jsou chráněny nyní napadenou uzávěrou, měly být stanoveny již v usnesení zastupitelstva z 19. 4. 2023. Z podmínky, aby šlo o deklarované cíle, totiž vyplývá, že o těchto cílech musí být formálně rozhodnuto. Z dokazování u krajského soudu nevyplynulo, že by existoval jiný dokument, v němž by zastupitelstvo deklarovalo svoji politickou vůli ještě před vydáním nyní napadené uzávěry. Z výše uvedeného rovněž vyplývá, že není pravdou, že by krajský soud opomněl usnesení zastupitelstva z 19. 4. 2023. Nejvyšší správní soud má tedy za to, že i v této dílčí otázce je nyní napadený rozsudek přezkoumatelný.

[36] Otázkou, zda jsou tyto závěry krajského soudu i věcně správné, se Nejvyšší správní soud zabývá níže v tomto rozsudku.

Překročení rozsahu návrhových bodů

[37] Nejvyšší správní soud se dále zaměřil na otázku, zda krajský soud překročil rozsah návrhových bodů. Neexistence deklarované politické vůle je jediným rozhodovacím důvodem, pro nějž krajský soud zrušil nyní napadené OOP. Nejvyšší správní soud se tedy zaměřil na to, zda byl návrhový bod ohledně neexistence deklarované politické vůle zastupitelstva řádně vznesen.

[38] Navrhovatel v bodech 8 až 12 svého návrhu z 9. 4. 2025 vznesl námitky ohledně nepřezkoumatelnosti nyní napadené uzávěry. Část těchto námitek sice brojí proti uzávěře jako takové, konkrétně že tato uzávěra nerozlišuje mezi obytnou a ostatní zástavbou anebo že tato uzávěra neobsahuje údaje např. ohledně plánované výstavby (body 9 a 10 návrhu). V další části těchto námitek však navrhovatel upozornil na diskontinuitu v územním plánování, jejíž vznik není dle navrhovatele odůvodněn. Navrhovatel v tomto ohledu v bodě 10 svého návrhu citoval ze zprávy o uplatňování územního plánu z roku 2020, dle které je územní rozvoj v Těrlicku udržitelný a pozitivní, včetně otázky hustoty zástavby. V nyní napadené uzávěře je však „uváděno, že problémem je zahušťování zástavby, aniž by bylo odůvodněno, kdy a z jakých důvodů došlo k tak zásadní a závažné změně z hlediska plánovaného udržitelného rozvoje obce. Odpůrce (…) pořizuje protichůdnou dokumentaci vztahující se k územnímu plánování a rozvoji obce“ (bod 11 návrhu). V bodě 12 návrhu navrhovatel upozorňuje, že zatímco v roce 2022 byla přijata změna č. 5 územního plánu, která podporovala výstavbu, tak v roce 2024 byla přijata nyní napadená uzávěra, která nepředvídatelným způsobem změnila územní vývoj.

[39] Na základě výše uvedeného má Nejvyšší správní soud za to, že navrhovatel namítl řádným a projednatelným způsobem, že z ničeho nevyplývají důvody, proč nyní napadená uzávěra byla vlastně vydána, jestliže do doby jejího vydání byl územní rozvoj v Těrlicku oficiálně považován za udržitelný. Navrhovatel také namítl, že cíle, které mají být chráněny touto uzávěrou, jsou protichůdné s cíli, které byly zakotveny v tehdy účinné územně plánovací dokumentaci. Toto druhé tvrzení pak OZNŘ XIV) – XVI) upřesnily v tom, že cíle, které mají být chráněny nyní napadenou uzávěrou, by měly vyplývat z teprve připravované územně plánovací dokumentace. Obdobně jako navrhovatel i tyto OZNŘ upozornily na to, že v době přijetí nyní napadené uzávěry nebyly oficiálně deklarovány územní cíle, které tato uzávěra měla chránit. Nejvyšší správní soud na jednu stranu uznává, že OZNŘ poskytly k dané otázce sofistikovanější právní argumentaci. Byly to až tyto OZNŘ, které vysvětlily, proč je postup rady stěžovatelky v rozporu s podmínkami stanovenými v § 123 odst. 1 stavebního zákona (body 6 až 10 vyjádření těchto OZNŘ z 28. 7. 2025). Na druhou stranu ale platí, že navrhovatel nemá povinnost své námitky přesně právně kvalifikovat. Postačuje, je-li daná námitka dostatečně konkrétní (rozsudek NSS z 12. 4. 2018, čj. 2 As 426/2017-62, bod 20). Námitka navrhovatele byla dle Nejvyššího správního soudu dostatečně konkrétní, neboť z ní bylo zřejmé, že navrhovatel postrádá právní skutečnost, o níž by se mohlo následně opřít vydání napadené uzávěry. Není rozhodující, že nebyla založena na terminologii či podmínkách uvedených v § 123 odst. 1 stavebního zákona a že tuto právní kvalifikaci provedly až OZNŘ.

[40] Obdobným způsobem jako nyní Nejvyšší správní soud vyložil i krajský soud obsah podání navrhovatele a daných OZNŘ, a to konkrétně v bodech 2a a 7 svého rozsudku. Není tedy pravdou, že by krajský soud uvedl, že danou námitku vznesly až OZNŘ ve svém vyjádření. Dále platí, že toto vyjádření OZNŘ bylo krajským soudem přeposláno zástupci stěžovatelky (pokyn a doručenky na č. l. 124 ve spise krajského soudu). Není tedy také pravdou, že by se stěžovatelka nemohla s tímto vyjádřením seznámit a následně na něj případně reagovat. Krajský soud rovněž při jednání dne 22. 10. 2025 vyzval zástupce stěžovatelky, aby do jednoho týdne od tohoto jednání předložil soudu konkrétní listiny (vyjmenované v bodě 31 napadeného rozsudku). Tuto výzvu odůvodnil krajský soud tím, že tyto listiny jsou nezbytné pro posouzení věci. Krajský soud sice při jednání (a ani v bodě 31 napadeného rozsudku, jak tvrdí stěžovatelka) konkrétně neuvedl, k jakým zjištěním měly tyto listiny vést. Nejvyšší správní soud se přesto nedomnívá, že by rozhodovací důvod, pro nějž krajský soud zrušil napadenou uzávěru, měl být pro stěžovatelku překvapivý. Jak totiž Nejvyšší správní soud vysvětlil výše, navrhovatel ve svém návrhu vznesl příslušný návrhový bod, s nímž měl krajský soud povinnost se vypořádat. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud postupoval a rozhodoval v souladu se zásadou rovnosti stran.

Zákonnost vydání nyní napadené stavební uzávěry

[41] Nejvyšší správní soud se dále zaměřil na otázku, zda stěžovatelka postupovala při vydávání nyní napadené stavební uzávěry v souladu s § 123 odst. 1 stavebního zákona. Toto ustanovení zní takto:

Územním opatřením o stavební uzávěře se omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit jeho budoucí využití podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí nebo opatření v území, jímž se upravuje využití území.

[42] Nejvyšší správní soud musí nejprve upřesnit konstatování krajského soudu, že toto citované ustanovení se neliší od § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona z roku 2006. Posledně zmiňované ustanovení ve znění účinném do 31. 12. 2012 totiž stanovovalo, že územní opatření o stavební uzávěře (…) omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud). Naopak dle znění účinného od 1. 1. 2013 nově platilo, že územní opatření o stavební uzávěře (…) omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud). Až toto pozdější znění je tedy srovnatelné s definicí stavební uzávěry, která je obsažena v nyní aplikovaném stavebním zákoně.

[43] Podle stavebního zákona je tedy třeba naplnění tří podmínek k tomu, aby mohla být vydána stavební uzávěra: 1) existence rozhodnutí o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace, 2) zakázaná, resp. omezená stavební činnost by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace a 3) omezení, resp. zákaz stavební činnosti je proveden v nezbytném rozsahu. Nejvyšší správní soud pro zjednodušení hovoří v rámci první podmínky pouze o územně plánovací dokumentaci (územním plánu), neboť to je i případ nyní posuzované věci. Budoucí způsob využití území nicméně může vyplývat i z jiných rozhodnutí či opatření v území.

[44] Na tomto místě je potřeba připomenout, že krajský soud se zabýval pouze naplněním první podmínky a shledal, že nebyla splněna. Krajský soud totiž konstatoval, že z podkladů připravovaného územního plánu (konkrétně šlo o usnesení o pořízení nového územního plánu či o zápisy ze zasedání zastupitelstva), které v době do přijetí napadené uzávěry vyjadřovaly deklarovanou politickou vůli zastupitelstva, vyplývaly jiné cíle než ty, které byly chráněny napadenou uzávěrou. Dle krajského soudu se do té doby deklarovaná vůle zastupitelstva týkala reakce na klimatické změny, vypracování nového územního plánu v jednotném standardu a čerpání dotace na takový nový územní plán, regulace počtu bytových jednotek v bytových domech, regulace ubytovacích kapacit, požadavku na modrou a zelenou infrastrukturu, požadavky na typ střech. Krajskému soudu přitom nebylo zřejmé, jak tyto cíle měla chránit napadená stavební uzávěra. Tento závěr krajského soudu nicméně stěžovatelka nesporuje. Nejvyšší správní soud, vázán kasačními námitkami (§ 109 odst. 3 s. ř. s.), proto nemůže přezkoumat úvahu krajského soudu, že omezení stavební činnosti plynoucí z napadené uzávěry nemá žádnou souvislost s takto vymezenými cíli (zvažovanými změnami v území).

[45] Co ale stěžovatelka sporuje, je závěr krajského soudu, že cíle napadené uzávěry nemohly vycházet z těch podkladů připravovaného územního plánu, které byly zastupitelstvem schváleny až po jejím vydání. Konkrétně tedy dle krajského soudu nebylo možné vycházet ze zadání nového územního plánu, jestliže byl schválen až po vydání napadené uzávěry. V tomto ohledu stěžovatelka jednak namítá, že v době vydání napadené uzávěry již zastupitelstvo a rada znali návrh zadání nového územního plánu, a také namítá, že stavební zákon nestanoví povinnost, aby rada mohla při pořizování stavební uzávěry vycházet pouze z těch podkladů, které byly formálně schváleny zastupitelstvem. Nejvyšší správní soud se tedy zaměří na otázku, z jakých podkladů, které se týkají pořizování nového územního plánu, může rada vycházet při pořizování stavební uzávěry.

[46] Již Krajský soud v Praze ve výše zmiňovaném rozsudku čj. 50 A 16/2017-77, z něhož citovala také stěžovatelka ve své replice, přiléhavě vysvětlil, že „podle tohoto ustanovení je podmínkou pro vydání stavební uzávěry, že omezovaná (zakazovaná) stavební činnost by mohla ztížit (znemožnit) budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Z odůvodnění by tedy mělo být alespoň v obecných rysech zřejmé, jaké budoucí využití předpokládá připravovaná územně plánovací dokumentace pro vymezené území a jakým způsobem by mohlo být toto využití ztíženo omezovanou stavební činností. Tyto úvahy se přitom musí opírat o aktuální stav připravované územně plánovací dokumentace, tj. ze stavu připravovaného územního plánu, resp. jeho změn v době vydání stavební uzávěry (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2016, č. j. 2 As 301/2015–37). Již v době vydání územního opatření o stavební uzávěře by tedy z připravované územně plánovací dokumentace anebo z podkladů pro její pořízení mělo být alespoň v obecných rysech zřetelné, jak má být stavební uzávěrou regulované území v budoucnu využito. Dokud totiž není o zamýšleném budoucím využití území jasno, nelze posoudit, zda je stavební činnost může ztížit, tedy zda jsou splněny podmínky podle § 97 odst. 1 stavebního zákona“ (bod 27 citovaného rozsudku; zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud).

[47] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že podoba stavební uzávěry je do velké míry předurčena, resp. vychází z jiného dokumentu, a to z teprve připravovaného územního plánu (výše zmiňovaný rozsudek NSS čj. 4 As 11/2025-58, bod 48). Rozsahem stavební uzávěry by měl být zajištěn smysl připravované změny územního plánu (rozsudek NSS z 13. 12. 2017, čj. 6 As 165/2017-31, bod 20). Nejvyšší správní soud dále v rozsudku z 15. 11. 2022, čj. 1 As 132/2022-67 uvedl: „Jejím (stavební uzávěry) hlavním účelem je ochrana budoucího využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, či v jiných případech, kdy je třeba dočasně omezit stavební činnost na daném území. Obec by tedy v době přijetí stavební uzávěry již měla mít konkrétnější představu o využití určitého území, kterou by však mohlo ohrozit uskutečnění jiných stavebních záměrů do doby, než bude schválena nová či pozměněná územně plánovací dokumentace“ (bod 24 citovaného rozsudku). Lze připomenout i úvahy, které Nejvyšší správní soud učinil ve vztahu ke stavebnímu zákonu z roku 1976: „Podle zmíněných ustanovení se v rozhodnutí o stavební uzávěře zakazují nebo omezují stavební činnosti za účelem ochrany důležitých zájmů v území, a to mj. zájmu na naplnění cílů a záměrů územního plánování a na budoucím využití území nebo na jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace. Z toho vyplývá, že stavební uzávěru lze dokonce stanovit i pro území, v němž stávající územní plán výstavbu povoluje, a to jako dočasné opatření do schválení podrobnější územně plánovací dokumentace pro dané území (…). I v takovém případě však musí být stavební uzávěra v souladu s cíli a záměry územního plánování a odpovídat tak budoucímu funkčnímu využití území nebo jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace“ (rozsudek NSS z 13. 12. 2013, čj. 5 As 101/2013-40).

[48] Z výše citované judikatury tedy vyplývá, že stavební uzávěra musí svým obsahem reflektovat obsah připravované územně plánovací dokumentace. Jenom za takové situace totiž bude možné posoudit naplnění dalších dvou podmínek zákonnosti dané uzávěry (bod [43] tohoto rozsudku). Je třeba vycházet z obsahu připravované územně plánovací dokumentace, aby bylo možné určit, zda omezená stavební činnost může ztížit nebo znemožnit plánované využití území, a také aby bylo možné určit, zda dané omezení stavební činnosti má nezbytný rozsah. Pokud by stavební uzávěra tímto způsobem obsah připravované územně plánovací dokumentace nereflektovala, byla by první podmínka zákonnosti uzávěry splněna pouze formálně, nikoliv ale fakticky. „Smyslem stavební uzávěry není omezit nebo zakázat stavební činnosti per se, nýbrž pouze ve vztahu k uvažované změně budoucího využití území, která by mohla být bez vydání stavební uzávěry v důsledku stavební činnosti probíhající podle dosavadní koncepce využití území neprosaditelná“ (Bursíková, L. a kolektiv. Stavební zákon. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2025, 2720 s. Komentář k § 123 stavebního zákona. Dostupné online na app.beck-online.cz).

[49] Pokud je stavební uzávěra vydána v reakci na rozhodnutí o pořízení nového územního plánu či o změně územního plánu, pak je to zastupitelstvo obce, které rozhoduje o tom, jaké cíle mají být tímto novým či změněným územním plánem dosaženy [§ 27 odst. 1 písm. a), b) a d) stavebního zákona]. Tímto rozhodováním zastupitelstvo zároveň definuje i cíle případné stavební uzávěry. Ačkoliv tedy o vydání stavební uzávěry rozhoduje rada, je obsah takové uzávěry popsaným způsobem závislý na vůli zastupitelstva. Bylo by absurdní, aby rada mohla nezávisle na zastupitelstvu definovat vlastní cíle připravované územně plánovací dokumentace a ta následně skrze stavební uzávěru chránit. Na tento závěr nemá vliv ani skutečnost, že stavební uzávěry se nově vydávají v samostatné působnosti. To určitě neznamená jakousi „politickou samostatnost“ rady na zastupitelstvu, jak naznačuje stěžovatelka. Naopak to znamená, že vydávání stavebních uzávěr se nově považuje za jeden z dílčích projevů práva na samosprávu obcí (výše zmiňované usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 1 Ao 1/2009-120, bod 44). Argumentaci stěžovatelky, dle které je zásadní pouze politická představa rady, tedy nelze přisvědčit.

[50] Nejvyšší správní soud ve výše odkazovaném rozsudku čj. 8 Ao 1/2009-142 dovodil, že při pořizování stavební uzávěry (resp. při posuzování její potřebnosti) je třeba vycházet z aktuálního stavu (fáze) přípravy územně plánovací dokumentace. Podle tohoto rozsudku platí, že „za situace, kdy bylo schváleno zadání územního plánu a nebyl dosud zpracován návrh tohoto plánu, je třeba vycházet především z tohoto zadání. Jestliže však již došlo k vypracování návrhu územního plánu, pokud obsahuje oproti zadání další regulativy, je nutno vycházet především z tohoto návrhu.“ Již tehdy Nejvyšší správní soud vysvětlil, že pořízení územně plánovací dokumentace je dynamickým procesem, který v čase přináší větší či menší změny, a proto nelze předjímat její konečné znění. Také pozdější judikatura potvrdila, že stavební uzávěra může vycházet z usnesení zastupitelstva o pořízení nového územního plánu (rozsudek NSS z 7. 8. 2024, čj. 6 As 164/2023-67, bod 27) anebo ze schváleného zadání nového územního plánu (rozsudek NSS z 14. 6. 2023, čj. 5 As 189/2021-31, bod 36). Není tedy sporu o tom, že pokud by se proces pořizování územního plánu dostal do fáze schváleného zadání, nebude rada posuzovat nezbytnost stavební uzávěry vzhledem k řešení, které předpokládalo rozhodnutí o pořízení územního plánu, ale bude vycházet ze schváleného zadání. Judikatura také uvádí, že odůvodnění stavební uzávěry se odvíjí od toho, k jak přesným formulacím již došlo při přípravě nového územního plánu (rozsudek NSS z 21. 2. 2023, čj. 8 As 251/2021-91, bod 41).

[51] Z výše uvedených závěrů judikatury lze dovodit, že podklady, z nichž vychází regulace daná stavební uzávěrou a její odůvodnění, musí odrážet vůli zastupitelstva o budoucím využití území. Jinými slovy u těchto podkladů nemají vznikat pochybnosti o tom, že odrážejí vůli zastupitelstva, neboť teprve od této vůle se může odvíjet obsah stavební uzávěry. O této jistotě („zřetelné“, „jasno“) ostatně hovořil i Krajský soud v Praze ve výše citovaném rozsudku čj. 50 A 16/2017-77. Rada tedy nemůže doplňovat či překračovat do té doby vyjádřenou politickou vůli zastupitelstva. I přes dynamičnost procesu přípravy nového územního plánu, v jehož průběhu se mohou měnit či upřesňovat představy o budoucí regulaci, musí být vždy zřejmá vazba vydávané stavební uzávěry k politické vůli zastupitelstva obce. S ohledem na první podmínku zákonnosti stavebních uzávěr (bod [43] tohoto rozsudku) se tedy stavební uzávěry budou typicky opírat o ty podklady související s připravovaným územním plánem (či jeho změnou), jejichž obsah byl zastupitelstvem schválen, popřípadě které zastupitelstvo vzalo na vědomí (slovy krajského soudu byl deklarován). Nejčastěji tedy půjde o výše zmiňované usnesení o pořízení nového územního plánu či o zadání nového územního plánu, nicméně nelze vyloučit také jiné podklady (např. zápis z diskuze zastupitelstva,
je-li z něj zřejmá většinová politická vůle zastupitelstva). Stejný závěr, tedy že lze vycházet i z těch podkladů, které vznikly až po usnesení zastupitelstva o pořízení nového územního plánu, nicméně jejichž obsah musí mít vazbu na deklarovanou vůli zastupitelstva, dovodil i krajský soud v napadeném rozsudku.

[52] Vztáhne-li Nejvyšší správní soud výše uvedená východiska na nyní projednávanou věc, nemůže přisvědčit argumentu stěžovatelky, že rada mohla vycházet z návrhu zadání územního plánu, ke kterému se zastupitelstvo žádným způsobem nevyjádřilo, respektive v řízení před krajským soudem nebylo prokázáno, že by se zastupitelstvo s tímto návrhem jakkoli ztotožnilo. Ačkoli návrh zadání v době rozhodování rady o vydání stavební uzávěry existoval, rada nemohla mít žádnou jistotu, že se tento návrh ještě nezmění při diskuzi na zasedání zastupitelstva. Ani návrh zprávy o uplatňování územního plánu nebyl v době vydání napadené uzávěry schválen zastupitelstvem. Jde-li o územně analytické podklady ORP Havířov či terénní průzkum drony, na něž stěžovatelka poukazuje v replice, jedná se o podklady, které sice mohou mít své opodstatnění při tvorbě obsahu stavebních uzávěr či územně plánovací dokumentace, nicméně z nich nevyplývají cíle připravovaného územního plánu. Jiné podklady, z nichž by měla vyplývat politická vůle o budoucím využití území, deklarovaná zastupitelstvem v době před vydáním napadené uzávěry, stěžovatelka v kasační stížnosti neuvádí. Především ale neuvádí, že by takové podklady navrhla krajskému soudu k důkazu, resp. neuvádí, že by krajský soud v tomto ohledu opomenul nějaký relevantní důkaz či okolnost. Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s argumentem, že vůle ke změně budoucího využití území byla prezentována již v předvolební kampani před komunálními volbami. Ačkoliv návrh později schváleného zadání z takových prohlášení mohl vycházet, nebyla tato prohlášení podkladem, jímž by zastupitelstvo oficiálně deklarovalo svoji představu ohledně budoucí stavební regulace v obci. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že okruh námitek ohledně zákonnosti nyní napadené uzávěry je nedůvodný.

Přiměřenost zrušení nyní napadené stavební uzávěry

[53] Nejvyšší správní soud se závěrem zabýval otázkou, zda bylo ze strany krajského soudu přiměřené, že přistoupil ke zrušení nyní napadené uzávěry. Dle stěžovatelky měl krajský soud přihlédnout k tomu, že politická vůle zastupitelstva, která odpovídá cílům chráněným nyní napadenou uzávěrou, byla zastupitelstvem deklarována již 19. 2. 2025, tedy asi měsíc po vydání nyní napadené uzávěry. Podle stěžovatelky jde o okolnost, pro kterou krajský soud neměl přistoupit ke zrušení nyní napadené uzávěry. Tím, že krajský soud však k tomuto zrušení i přesto přistoupil, nepřípustně zasáhl dle stěžovatelky do jejího práva na samosprávu. Aniž by tím chtěla popřít svoji předchozí argumentaci, snaží se stěžovatelka dále zrelativizovat krajským soudem zjištěnou nezákonnost. Stěžovatelka totiž naznačuje, že nyní shledaná nezákonnost nedosahuje takové intenzity, aby pro ni bylo třeba rušit nyní napadenou uzávěru.

[54] Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že napadený rozsudek je v tomto ohledu přezkoumatelný. Krajský soud totiž v bodech 37 a 38 svého rozsudku vysvětlil, že při svém přezkumu je vázán skutkovým a právním stavem, který existoval v době vydání napadené uzávěry, a proto nemohl přihlédnout k později schválenému zadání nového územního plánu. Z této úvahy krajského soudu tedy implicitně plyne i závěr o tom, že krajský soud se nemohl zabývat tím, zda je zrušení napadené uzávěry z jeho strany přiměřené. Otázkou, zda je tento závěr krajského soudu správný, se Nejvyšší správní soud zabýval níže.

[55] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou v tom, že zásada zdrženlivosti při soudním přezkumu územních plánů se projevuje také v tom smyslu, že soudy by ke zrušení napadeného územního plánu měly přistoupit pouze tehdy, „byl-li zákon v průběhu procesu přijímání územního plánu či vlastní zvolenou podobou územní regulace porušen v nezanedbatelné míře, tj. v intenzitě zpochybňující zákonnost vydaného opatření obecné povahy“ (rozsudek NSS z 12. 3. 2026, čj. 4 As 164/2025-95, bod 62 a tam odkazovaná judikatura). Nejvyšší správní soud v tomto ohledu také dovodil, že „současně je však třeba vlastníky dotčených pozemků chránit před nesprávnými, iracionálními či svévolnými změnami územního plánu. Nejvyšší správní soud již v minulosti uvedl, že ‚z tohoto důvodu je celý proces pořizování územně plánovací dokumentace podroben právní reglementaci, a to zejména stavebním zákonem a jeho prováděcími předpisy. V těchto mantinelech se popsané rozhodování odehrává, a úkolem soudu je tak pouze sledovat, zda se obec v rámci tohoto procesu pohybovala v jejích mezích‘ (…). Jinak řečeno, úkolem soudu je bránit jednotlivce před excesy v územním plánování (…), nikoliv určovat, jakým konkrétním způsobem má být určité území využito, zda je toto využití optimální, atd.“ (rozsudek NSS z 12. 12. 2025, čj. 7 As 269/2024-35, bod 48 a tam odkazovaná judikatura). Výše uvedená východiska vychází z judikatury Ústavního soudu, který dovodil, že správní soudy by měly vážit svůj zásah do práva na samosprávu na straně jedné a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé. Jinými slovy, soudy musí posoudit, zda je jednání obce v příkrém rozporu se zájmy chráněnými zákonem (nálezy Ústavního soudu z 18. 8. 2023, sp. zn. IV. ÚS 938/22, a z 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).

[56] Ačkoliv se tato citovaná judikatura primárně týká přezkumu územních plánů, jsou její závěry přiměřeně aplikovatelné i na přezkum stavebních uzávěr. Zásada zdrženlivosti totiž vyvěrá z existence ústavně garantovaného práva na samosprávu (rozsudek NSS z 20. 1. 2026, čj. 22 As 224/2025-40, bod 18 a tam odkazovaná judikatura). Z toho, že stavební uzávěry jsou podle stavebního zákona vydávány v samostatné působnosti, vyplývá, že jejich vydávání je jedním z projevů práva obcí na samosprávu. Nejvyšší správní soud tedy má za to, že také u soudního přezkumu stavebních uzávěr je třeba postupovat v souladu se zásadou zdrženlivosti.

[57] Nejvyšší správní soud se tedy zaměřil na otázku, zda v nyní posuzované věci může zásada zdrženlivosti při soudním přezkumu stavební uzávěry převážit nad obecným pravidlem, že při přezkoumání OOP vychází soud ze skutkového a právního stavu, který existoval v době vydání tohoto OOP (§ 101b odst. 4 s. ř. s.). Touto otázkou se již Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi zabýval, a to v rozsudku z 2. 9. 2010, čj. 1 Ao 3/2010-161, č. 2186/2011 Sb. NSS. Tehdy se soud zabýval otázkou, zda by bylo přiměřené zrušit tehdy napadené OOP (změnu územního plánu), jestliže jedno z povinných stanovisek dotčeného orgánu k návrhu tohoto OOP bylo vydáno až dodatečně v době po vydání tohoto OOP. Tehdy soud shledal, že ačkoliv šlo o vadu daného OOP, nepřistoupil k jeho zrušení, neboť dotčený orgán i přesto k danému OOP vydal kladné stanovisko. Za takové situace by tak dle soudu bylo zrušení napadeného OOP v rozporu se zásadou zdrženlivosti zásahů soudní moci do samosprávy (bod 24 odkazovaného rozsudku).

[58] Zatímco tedy krajský soud v nyní napadeném rozsudku uvedl, že nelze překonat pravidlo o vázanosti soudu skutkovým a právním stavem v době vydání OOP, a proto nelze než napadenou uzávěru zrušit, dle výše odkazované judikatury Nejvyššího správního soudu je naopak možné za určitých situací toto pravidlo překonat. Tato korekce odůvodnění krajského soudu však nutně nemusí vést ke zrušení jeho rozsudku. Pokud by totiž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že shledaná vada je natolik závažná, že je třeba kvůli ní zrušit napadenou uzávěru, pak by zrušení napadeného rozsudku bylo neúčelné a vedlo by pouze k tomu, že by krajský soud jen upravil své odůvodnění, ale svůj stěžejní závěr o zrušení napadené uzávěry by zachoval.

[59] Situace posuzovaná ve věci čj. 1 Ao 3/2011-161 je srovnatelná s nyní posuzovanou situací v tom smyslu, že také v nyní projednávané věci je nastolena otázka až dodatečného splnění jedné z podmínek k vydání stavební uzávěry. Krajský soud k tomu v bodě 28 svého rozsudku uvedl, že odůvodnění napadené uzávěry již koresponduje se zadáním územního plánu přijatým 19. 2. 2025. I kdyby tomu tak bylo (Nejvyšší správní soud tento závěr krajského soudu, vyslovený nad rámec jeho rozhodovacích důvodů, nepřezkoumával), má Nejvyšší správní soud za to, že v nynějším případě jde o natolik závažnou vadu, pro kterou je třeba nyní napadenou uzávěru zrušit. Jak totiž soud vysvětlil v bodě [48] ve spojení s bodem [43] tohoto rozsudku, při nesplnění první podmínky pro vydání stavební uzávěry [tj. podmínky náležitého vymezení důvodů a cílů změny územně plánovací dokumentace] nelze posoudit, zda byly splněny další dvě podmínky pro vydání stavební uzávěry. Nejen tedy, že je napadená uzávěra nezákonná v rozsahu první podmínky, ale zároveň je nepřezkoumatelná v rozsahu dalších dvou podmínek, neboť za takové situace v podstatě nelze věcně přezkoumat její obsah. Zatímco tedy ve věci čj. 1 Ao 3/2010-161 šlo o dílčí vadu v podobě jednoho chybějícího stanoviska dotčeného orgánu, nyní jde o komplexní vadu spočívající v celkové nepřezkoumatelnosti napadené uzávěry. Nelze přitom dodatečně zhojit nedostatek, který se netýká jen dílčího aspektu napadeného OOP, ale který se týká samotné podstaty napadeného OOP.

[60] Vedle toho přihlédl Nejvyšší správní soud také k tomu, že napadenou uzávěrou došlo k citelnému zásahu do vlastnického práva vlastníků dotčených pozemků. Tento zásah sice bývá nedílným důsledkem stavebních uzávěr, jestliže jejich podstata spočívá právě v omezení či zákazu stavební činnosti na jinak zastavitelných pozemcích. I přesto ale stále platí, že vlastnické právo „je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona“ (výše zmiňované usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 1 Ao 1/2009-120, bod 47). Jestliže tedy má dojít k zásahu do vlastnického práva, je dle rozšířeného senátu třeba zásadně trvat na tom, aby se tak stalo pouze v mezích stanovených právními předpisy. S ohledem na toto východisko tedy Nejvyšší správní soud nemůže „podržet“ napadenou uzávěru, jestliže jejím nezákonným vydáním došlo k tak výraznému zásahu do vlastnického práva dotčených osob, kdy např. některé z těchto osob musely kvůli napadené uzávěře přerušit již probíhající přípravu svých záměrů (viz usnesení o přiznání odkladného účinku čj. 22 As 282/2025-69). Naopak, jde-li o zásah tohoto rozsudku do práva na samosprávu stěžovatelky, tak platí, že zrušení napadené uzávěry nebrání tomu, aby rada stěžovatelky vydala novou uzávěru, která bude vycházet z aktuální fáze přípravy nového územního plánu. Dle Nejvyššího správního soudu je tedy zrušení napadené uzávěry i přiměřené.

IV. Závěr a náklady řízení

[61] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).

[62] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle § 60 odst. 1 a § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla úspěch.

[63] Navrhovatel měl ve věci úspěch, a proto mu vůči neúspěšné stěžovatelce přísluší právo na náhradu nákladů řízení. Tyto náklady spočívají v odměně zástupce navrhovatele, který učinil jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 1 písm. d) (vyjádření ke kasační stížnosti) a jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 2 písm. a) ve spojení s odst. 3 (vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif, ve znění účinném od 1. 1. 2025). Odměna za jeden úkon právní služby v plné výši činí 4 620 Kč, v poloviční výši pak 2 310 Kč. Za oba úkony zároveň zástupci navrhovatele náleží náhrada hotových výdajů ve výši 2 x 450 Kč. Celkem jde tedy o částku 7 830 Kč. Jelikož je zástupce navrhovatele společníkem advokátní kanceláře OK LEGAL, advokátní kancelář, s. r. o., která je plátcem DPH, zvyšuje se přiznaná odměna o sazbu této daně, tedy o 21 % na celkovou výši 9 474,30 Kč (7 830 + 1 644,30). Celkem tedy navrhovateli náleží náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 9 474,30 Kč, kterou je stěžovatelka povinna zaplatit ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Ondřeje Kurky, advokáta.

[64] Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. Podle § 60 odst. 5 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, případně jí soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů řízení. V daném případě však žádná z těchto zákonem předvídaných situací nenastala.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. června 2026

Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu

Plný text

22 As 282/2025 - 73
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Tomáše Foltase a Jana Kratochvíla v právní věci navrhovatele: R. K., zastoupený Mgr. Ondřejem Kurkou, advokátem se sídlem [adresa] Opava, proti odpůrkyni: Rada obce Těrlicko, se sídlem [adresa] Těrlicko, zastoupená Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem [adresa] Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) D. P., II) M. S., III) D. S., IV) M. H., V) S. B., VI) M. M., VII) Z. M., zastoupený J. M., VIII) L. F., IX) J. S., zastoupený M. S., X) P. P., XI) E. P., XII) G. K., XIII) Š. Š., XIV) J. P., zastoupená Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem [adresa] Brno, XV) K. Š., zastoupený Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem [adresa] Brno, XVI) J. S., zastoupený Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem [adresa] Brno, XVII) BYDLENÍ U PŘEHRADY, s. r. o., se sídlem [adresa] Havířov, XVIII) BYDLENÍ U PŘEHRADY S VYHLÍDKOU, s. r. o., se sídlem [adresa] Havířov, XIX) R. J., XX) T. J., XXI) Ž. J., XXII) M. B., o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Územní opatření o stavební uzávěře na území obce Těrlicko ze dne 13. 1. 2025, v řízení o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 11. 2025, čj. 76 A 1/2025196, o návrhu odpůrkyně na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,

takto:

I. Kasační stížnosti se přiznává odkladný účinek spočívající v tom, že až do skončení řízení o kasační stížnosti se pozastavují účinky rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 11. 2025, čj. 76 A 1/2025196.

II. Odpůrkyni se ukládá povinnost zaplatit soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.

Odůvodnění:

[1] Odpůrkyně vydala dne 13. 1. 2025 opatření obecné povahy, a to územní opatření o stavební uzávěře (dále jen „OOP“). Proti tomuto OOP podal navrhovatel návrh podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), o kterém Krajský soud v Ostravě rozhodl v záhlaví uvedeným rozsudkem tak, že napadené OOP zrušil ke dni právní moci svého rozsudku. Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala odpůrkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost, jejíž součástí je i návrh, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek.

Návrh stěžovatelky

[2] Stěžovatelka v návrhu vysvětlila, že napadené OOP přijala za účelem ochrany svého území před živelnou výstavbou, a to do doby, než bude přijat nový územní plán. Stěžovatelce tedy rozsudkem krajského soudu vznikla újma, neboť zrušení stavební uzávěry vede k ohrožení budoucího využití území tak, jak je zamýšleno v připravovaném územním plánu. Návrh tohoto nového územního plánu má být zanedlouho zveřejněn.

[3] Nyní napadená stavební uzávěra obsahuje dostatečné odůvodnění toho, proč byla přijata. Jde zejména o nedostatečnou kapacitu veřejné infrastruktury nebo občanské vybavenosti. Naopak živelná výstavba, jíž měla stavební uzávěra předcházet, by vedla ke zvýšení zastavěnosti obce a počtu obyvatel, na což obec není dostatečně připravena. Příkladem této výstavby je záměr navrhovatele, který hodlá v nevhodné lokalitě postavit 8 rodinných domů. Na tento záměr nemohla být vydána výjimka ze stavební uzávěry. Pokud by záměr navrhovatele byl v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu povolen, tak by na daném území vznikl stav, který by stěžovatelka již nemohla zvrátit, a to ani tehdy, pokud by její kasační stížnost byla úspěšná. Nevhodným záměrem je i záměr osoby zúčastněné na řízení XIV) na stavbu 13 rodinných domů.

[4] Stěžovatelka tedy vydáním nyní napadené stavební uzávěry sledovala legitimní cíl. Krajský soud však svým rozsudkem ohrozil naplnění tohoto cíle. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu navíc vyplývá, že pokud by stěžovatelka přijala stavební uzávěru až o měsíc později, tj. v době po schválení zadání nového územního plánu zastupitelstvem, pak by již byla zřejmá vůle zastupitelstva o rozsahu stavební uzávěry. Krajský soud tím naznačuje, že pokud by stěžovatelka nyní přijala totožnou stavební uzávěru, jakou je ta nyní napadená, pak by tato nová uzávěra již obstála.

[5] Stěžovatelka má za to, že pokud by Nejvyšší správní soud sice nepřiznal kasační stížnosti odkladný účinek, ale následně by napadený rozsudek krajského soudu zrušil, pak by stěžovatelce vznikla zásadně větší újma, než jaká by vznikla jiným osobám. Tím, že stěžovatelka přijala napadenou stavební uzávěru, plnila svoji povinnost ohledně všestranného rozvoje území. Naopak přiznání odkladného účinku se zásadně nedotkne práv jiných osob, neboť ty mohou své záměry zrealizovat i po vydání nového územního plánu, byť v souladu s ním. V nynější věci jde tedy o ochranu veřejného zájmu, jehož ohrožení by představovalo nepoměrně větší újmu, než jaká by přiznáním odkladného účinku vznikla jiným osobám, přičemž nedojde k rozporu s žádným jiným veřejným zájmem (usnesení rozšířeného senátu NSS z 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/201458, č. 3270/2015 Sb. NSS, body 20 až 36). Stěžovatelka dodává, že Nejvyšší správní soud přiznal odkladný účinek i kasační stížnosti sousední obce Horní Bludovice, která byla podána za srovnatelných skutkových okolností (usnesení NSS z 19. 6. 2025, čj. 10 As 109/202536, dále jen „usnesení Horní Bludovice“).

Vyjádření navrhovatele

[6] Navrhovatel ve svém vyjádření navrhuje, aby Nejvyšší správní soud tento návrh na přiznání odkladného účinku zamítl. Navrhovatel připomíná, že k přiznání odkladného účinku by mělo docházet jen výjimečně, přičemž stěžovatelka ve svém návrhu neuvádí a nedokládá, v čem konkrétně má spočívat hrozící újma. Stěžovatelka neprokázala, proč je záměr navrhovatele rizikový pro infrastrukturu obce v porovnání se záměry jiných potenciálních stavebníků. Stěžovatelka uvádí, že zrušení stavební uzávěry povede k nevratnému znehodnocení území, nicméně již neuvádí, že by v těchto lokalitách skutečně měly v dohledné době vzniknout nějaké rozsáhlé záměry. Stěžovatelka nevysvětlila ani koncepci nového územního plánu či jaké plochy chce vlastně chránit.

[7] Od roku 2008 je účinný stávající územní plán, který i navzdory svým změnám stále umožňoval stavební činnosti i na pozemcích navrhovatele. Navrhovatel tedy pokračoval ve svém projektu na výstavbu 8 rodinných domů. Od roku 2022 však v obci došlo ke změně politické reprezentace, která usiluje o omezení výstavby. Stěžovatelka však tak nečiní zákonným způsobem, ale stavební uzávěrou, jejíž nezákonnost potvrdil krajský soud. Tato uzávěra byla přijata pro fakticky všechny zastavitelné plochy v obci a byla přijata v době, kdy stěžovatelka nevěděla, co konkrétně chce touto uzávěrou chránit a jak bude zastavitelnost definována v novém územním plánu. Nyní napadená stavební uzávěra je tedy nepředvídatelná a diskriminační.

[8] Stavební úřad byl na základě nyní napadené stavební uzávěry v posledních dvou letech nečinný. Navrhovateli proto není zřejmé, jak by mohla v obci v nejbližší době vzniknout živelná výstavba, na kterou stěžovatelka upozorňuje, jestliže stavebníci nedisponují povoleními či projektovými dokumentacemi. Navrhovatel má za to, že se ze strany stěžovatelky jedná o nepřátelský postoj vůči němu či bývalým politickým reprezentantům obce, kteří chtějí realizovat své záměry. Projekt navrhovatele, který spočívá ve stavbě 8 rodinných domů, nelze považovat za nějak zásadní, jestliže se v Těrlicku již nyní nachází asi 1 500 domů a žije zde asi 5 000 obyvatel.

[9] Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti by naopak vznikla újma navrhovateli, neboť ten na základě předchozích dílčích povolení již vynaložil značné prostředky na vybudování komunikační a technické infrastruktury, na projekční práce a na právní zastoupení. Dále by tedy trval tento nepřípustný zásah do vlastnického práva navrhovatele a jeho újma by se prohlubovala. Vzhledem k množství osob zúčastněných na řízení (dále jen „OZNŘ“) je přitom zřejmé, že tato újma se netýká pouze navrhovatele, ale také dalších potenciálních stavebníků. Pokud soud nepřizná odkladný účinek kasační stížnosti, tak újma stěžovatelky bude spočívat pouze v tom, že se bude muset i nadále řídit stávajícím územním plánem, a to do doby, než bude přijat nový územní plán či nová stavební uzávěra. Nepřiznání odkladného účinku ani neohrozí veřejný zájem, neboť veřejný zájem na zákonnosti územního plánování byl obhájen právě až rozsudkem krajského soudu.

Vyjádření OZNŘ XIV)  XVI)

[10] Ve svém vyjádření OZNŘ XIV) – XVI) navrhují, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl, neboť pro přiznání odkladného účinku nejsou splněny podmínky. Pokud stěžovatelka hodlá zamezit živelné výstavbě na území obce, tak pro to může využít jiné právní prostředky. Konkrétně může vydat novou stavební uzávěru či urychlit přípravu nového územního plánu či se může účastnit povolovacích řízení. Tyto OZNŘ se ztotožňují s krajským soudem v tom, že v době přijímání stavební uzávěry ještě nebyla zřejmá vůle zastupitelstva. Stěžovatelka proto nyní nemůže dodatečně poukazovat na hrozící újmu.

[11] Není rovněž pravdou, že by přiznáním odkladného účinku nedošlo k újmě u jiných osob. OZNŘ XIV), která hodlala postavit 12 rodinných domů (pozn. NSS: stěžovatelka uvádí, že jde o 13 domů), již disponovala dílčími povoleními pro technické či komunikační zázemí. Měla tak legitimní očekávání, že její záměr získá i rozhodnutí o povolení záměru. Tato OZNŘ již proinvestovala miliony Kč, přičemž její žádosti o výjimku ze stavební uzávěry stěžovatelka nevyhověla. Přiznání odkladného účinku by tedy této OZNŘ způsobilo újmu, neboť vzhledem k prodloužení řízení by musela zaktualizovat příslušná stanoviska a dokumenty, k čemuž by musela vynaložit další finanční prostředky. Odkaz stěžovatelky na usnesení Horní Bludovice není pro nynější věc přiléhavý. Zatímco v tehdejší věci soud přiznal odkladný účinek, neboť tehdejší stěžovatel se soustavně bránil proti stavbě, tak v nynější věci stěžovatelka nejprve vymezila dané pozemky jako zastavitelné, a následně přijala tuto nezákonnou uzávěru.

Vyjádření OZNŘ IX)

[12] Ve svém vyjádření OZNŘ IX) navrhuje, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Přiznání odkladného účinku by této osobě způsobilo újmu v podobě pokračující právní nejistoty, znemožnění prodeje dotčených pozemků či snížení jejich tržní ceny. Stěžovatelka přitom může využít jiných právních možností pro naplnění svých zájmů.

[13] V následném doplnění svého vyjádření OZNŘ IX) uvedla, že podala žádost o územně plánovací informaci, kterou však stavební úřad úmyslně odmítá vyřídit. OZNŘ IX) proto navrhuje provést důkaz audionahrávkou, v níž měla vedoucí stavebního úřadu potvrdit, že stavební úřad jedná v rozporu se zákonem.

Vyjádření OZNŘ IV)

[14] Ve svém vyjádření OZNŘ IV) navrhuje, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Krajský soud svým rozsudkem korigoval svévolný, nezákonný exces stěžovatelky, jímž je napadená stavební uzávěra. Stěžovatelka opomíjí údaje o tom, že současný stavební vývoj v obci je udržitelný, přičemž k zastavěnosti, proti níž se stěžovatelka brání, by došlo až v horizontu několika desítek let. Nynější uzávěra brání ve fakticky jakékoliv stavební činnosti. Tato uzávěra byla přijata jako pomsta vůči předchozím politickým představitelům obce, nicméně má zásadní omezující vliv i na jiné občany. Již nyní je zřejmé, že stěžovatelka hodlá obejít rozsudek krajského soudu tím, že přijme novou uzávěru. Stěžovatelka ve svém návrhu nepřípustně argumentuje zásahem do své právní sféry a také tím, že brojí proti samotnému rozsudku krajského soudu. Obavy stěžovatelky jsou hypotetické a nedosahují dostatečné intenzity pro přiznání odkladného účinku.

[15] Dle judikatury platí, že pokud krajský soud zrušil daný akt pro procesní vady, tak Nejvyšší správní soud nepřizná kasační stížnosti žalovaného odkladný účinek (z právní věty II. usnesení NSS z 2. 5. 2013, čj. 6 As 61/201320). Stěžovatelka může nezákonnost své uzávěry zhojit tím, že vyčká na řádné přijetí nového územního plánu. OZNŘ IV) dále odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Praze z 5. 12. 2017, čj. 50 A 16/201777, v němž byla tehdy napadená uzávěra zrušena pro nepřezkoumatelnost. Krajský soud v Praze přitom vytýkal tehdy napadené uzávěře stejné vady, jakými dle OZNŘ IV) trpí i nynější uzávěra. Jdeli o odkaz stěžovatelky na usnesení Horní Bludovice, tak OZNŘ IV) má za to, že tento odkaz není na nynější věc přiléhavý. V tehdejší věci šlo o ochranu jediné parcely před záměrem, jehož realizace měla brzy začít, a šlo o jednoho stavebníka. Horní Bludovice, které mají výrazně menší rozlohu než Těrlicko, přitom nově vymezily více než 100 ha zastavitelných ploch. Není tak zřejmé, jak stavba pouhých 21 domů v Těrlicku může nevratně znehodnotit území.

Posouzení Nejvyšším správním soudem

[16] Podle § 107 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s. soud přizná na návrh stěžovatele po vyjádření žalovaného (zde navrhovatele) usnesením kasační stížnosti odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozsudku krajského soudu znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.

[17] Kromě formální podmínky, jíž je vznesení příslušného návrhu, je pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nutné splnění tří podmínek: (1) výkon nebo jiné právní následky musejí pro stěžovatele znamenat újmu, (2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a (3) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem (výše odkazované usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 10 Ads 99/201458, bod 24). Povinnost tvrdit a osvědčit hrozbu újmy tíží stěžovatele (usnesení NSS z 24. 9. 2015, čj. 2 As 218/201550, bod 5). Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti musí být proto dostatečně individualizovaný a podepřený konkrétními důkazy (usnesení NSS z 30. 1. 2012, čj. 8 As 65/201174, bod 9; pozor však na bod [19] tohoto usnesení), přičemž stěžovatelem tvrzená a prokazovaná újma musí být závažná a reálná, nikoli pouze hypotetická a bagatelní (usnesení NSS z 3. 10. 2017, čj. 9 Afs 275/201720, bod 10). Tyto podmínky je třeba posuzovat s přihlédnutím ke specifikům OOP jakožto předmětu řízení. Specifikum OOP spočívá v tom, že zasahují širší okruh osob, a nikoliv jen jmenovitě uvedeného adresáta, což je případ správních rozhodnutí (usnesení NSS z 19. 1. 2016, čj. 8 As 152/201564, body 22 a 23).

[18] Stěžovatelka má za to, že nepřiznáním odkladného účinku kasační stížnosti by byl ohrožen zájem na udržitelném rozvoji území obce. Pokud by totiž soud nepřiznal kasační stížnosti odkladný účinek, pak by pozbyla svých účinků nyní napadená stavební uzávěra, skrze níž má být tento zájem naplňován. Tato uzávěra totiž, dle stěžovatelky, má zabraňovat živelné výstavbě, na níž není technická infrastruktura a občanská vybavenost v obci připravena. Stěžovatelka v tomto ohledu odkazuje na text samotné uzávěry. Z něj vyplývá, že obci brání v dalšímu rozvoji např. nedostatečná kapacita mateřské školy, kanalizačního řadu či pozemních komunikací. Jako konkrétní příklady nevhodné výstavby pak stěžovatelka uvádí záměr navrhovatele a OZNŘ XIV).

[19] Nejvyšší správní soud na jednu stranu souhlasí s navrhovatelem v tom, že si lze ze strany stěžovatelky představit i podrobnější zdůvodnění toho, proč by její kasační stížnosti měl být přiznán odkladný účinek. Ačkoliv se stěžovatelka soustředila zejména na vysvětlení, že další stavební činnosti budou v rozporu s cíli, resp. důvody, stavební uzávěry, a tedy i s cíli nového územního plánu, tak tyto důvody či cíle účinků stavební uzávěry uvedla stěžovatelka spíše obecně (viz bod výše). Na druhou stranu je ale třeba dodat, že „míra konkrétnosti tvrzení stěžovatele o vzniku újmy (a jeho prokázání) bude nezbytně odrážet předmět řízení a povahu správního aktu, který je přezkoumáván soudem ve správním soudnictví. Jiný rozsah individualizace tvrzení (a jejich prokázání) lze předpokládat u konkrétního správního rozhodnutí týkajícího se zcela specifické věci, menší podrobnosti lze očekávat a připustit, jeli odkladný účinek žádán v případě přezkumu opatření obecné povahy jako abstraktněkonkrétního správního aktu“ (výše odkazované usnesení NSS čj. 5 As 255/201625).

[20] Soud přitom souhlasí se stěžovatelkou v tom, že nepřiznáním odkladného účinku by skutečně mohla vzniknout újma na zájmu na udržitelném rozvoji území. Pokud by totiž nynější stavební uzávěra skutečně pozbyla svých účinků, pak by teoreticky mohla být vydána pravomocná rozhodnutí o povolení záměrů navrhovatele či OZNŘ. Účinky těchto rozhodnutí by však, dle stávající rozhodovací praxe, již nemohly být novou stavební uzávěrou či novým územním plánem překonány (rozsudek NSS z 26. 6. 2025, čj. 4 As 11/202558, bod 60). Jinými slovy – záměry navrhovatele a OZNŘ by tedy mohly nevratně ohrozit důvody či cíle, pro které byla nynější uzávěra přijata, a zároveň by mohly ohrozit cíle případně nové uzávěry či nového územního plánu. Hrozící újma tak spočívá v rovině nastolení určitého právního stavu, který by ale stěžovatelka mohla posléze jen obtížně zvrátit (usnesení NSS z 22. 11. 2012, čj. 3 Aos 2/201234). Tato újma přitom není hypotetická či časově vzdálená, ale reálná. Navrhovatel a OZNŘ XIV) totiž dle svých tvrzení již disponují dílčími povoleními, které potřebují k realizaci svých záměrů. Lze tedy předpokládat, že tyto osoby již disponují též projektovými dokumentacemi v určité míře úplnosti, a že tedy budou v brzké době usilovat i o získání „definitivních“ povolení pro své záměry.

[21] Nejvyšší správní soud se proto dále zaměří na otázku, zda by nepřiznání odkladného účinku vedlo k nepoměrně větší újmě na výše popsaném zájmu, než jaká by vznikla jiným osobám, pokud by kasační stížnosti naopak byl přiznán odkladný účinek.

[22] Navrhovatel a přinejmenším OZNŘ XIV) shodně uvádějí, že přiznáním odkladného účinku by jim vznikly další náklady, které by musely vynaložit pro realizaci svých záměrů (např. náklady na obnovení již vydaných stanovisek). Jisté náklady již tyto osoby vynaložily pro získání povolení ohledně dílčích záležitostí svých záměrů (napojení na technické či komunikační sítě), Získáním těchto dílčích povolení jim přitom mělo vzniknout legitimní očekávání, že získají také povolení samotných záměrů.

[23] Nejvyšší správní soud v tomto ohledu upozorňuje, že se nebude zabývat tím, zda těmto stavebníkům vzniklo nějaké legitimní očekávání či zda je nynější stavební uzávěra skutečně nezákonná. Posouzení těchto otázek teoreticky může mít své místo až při přezkumu nyní napadeného rozsudku krajského soudu. Pokud ale jde o nynější rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku, tak dle soudu by přiznáním odkladného účinku mohla těmto stavebníkům vzniknout zásadní újma. S delším řízením o kasační stížnosti, pokud by se v něm nakonec závěry krajského soudu potvrdily, by totiž narůstalo riziko, že daní stavebníci by museli např. aktualizovat svoji stavební dokumentaci podle aktuálních právních předpisů anebo, že by teoreticky museli žádat o aktualizovaná stanoviska. Tím, že daní stavebníci již proinvestovali část svých prostředků, se nynější situace liší od jinak skutkově srovnatelných situací, o kterých Nejvyšší správní soud rozhodoval svými výše uvedenými usneseními čj. 5 As 255/201625 a 8 As 152/201564 (ve druhé uvedené věci sice šlo o přezkum územního plánu, nicméně jeho závěry jsou přiměřeně aplikovatelné také na přezkum stavebních uzávěr). Tehdy soud přiznal odkladný účinek bez dalšího, neboť neshledal, že by na straně tehdejších stavebníků existovala možnost zásadní újmy, jakou je právě ztráta již proinvestovaných prostředků. Naopak v usnesení z 7. 5. 2014, čj. 1 As 50/201469, Nejvyšší správní soud shledal, že tehdejší stavebník již proinvestoval finanční prostředky (tehdy šlo o přezkum územního rozhodnutí). Soud tedy sice přiznal kasační stížnosti „odpůrce stavby“ odkladný účinek, nicméně s ohledem na zájmy tehdejšího stavebníka fakticky uzavřel, že o věci rozhodne přednostně (body 18 až 20 odkazovaného usnesení).

[24] Vzhledem ke skutkovým okolnostem nynější věci tedy Nejvyšší správní soud přistoupil k následujícímu rozhodnutí: Návrhu stěžovatelky soud vyhověl a přiznal její kasační stížnosti odkladný účinek. Pokud by totiž soud odkladný účinek nepřiznal, tak by mohl být nastolen právní stav, kterému se stěžovatelka snaží zabránit a který by ani při případném úspěchu své kasační stížnosti již teoreticky nemusela zvrátit (bod [20] tohoto usnesení). Zároveň ale soud rozhodne o této kasační stížnosti přednostně, neboť shledal, že v nynější věci jsou pro přednostní projednání a rozhodnutí dány závažné důvody (§ 56 odst. 1 s. ř. s.). Ty spočívají v tom, že přinejmenším navrhovateli a OZNŘ XIV) mohou soustavně vznikat náklady spojené s nejistotou výsledku tohoto řízení. Přednostním projednáním tedy soud zmírní případnou újmu těchto osob (obdobně také usnesení NSS z 24. 5. 2024, čj. 8 As 115/2024108, bod 16).

[25] Vzhledem ke skutkovým okolnostem věci Nejvyšší správní soud nepřistoupil na argument OZNŘ XIV) – XVI), že kasační stížnosti by neměl být přiznán odkladný účinek, neboť stěžovatelka může pro hájení svých zájmů využít jiné právní prostředky. S těmito OZNŘ lze na jednu stranu souhlasit v tom, že přiznání odkladného účinku by mělo být jen výjimečně (usnesení NSS z 24. 7. 2025, čj. 22 As 128/202552, bod 7). Soud má však za to, že v nynější situaci je pro ochranu zájmů stěžovatelky vhodnější právě institut přiznání odkladného účinku oproti jiným právním možnostem. Jdeli o možné přijetí nového územního plánu, tak to může trvat i několik let (rozsudek NSS z 18. 7. 2024, čj. 8 As 188/202366, bod 36). Stěžovatelka v tomto ohledu uvádí, že má teprve dojít ke zveřejnění jeho návrhu. Lze tedy očekávat, že nový územní plán nebude přijat v nejbližší době, neboť jeho návrh by měl být následně ještě veřejně projednán, stěžovatelka by měla vypořádat připomínky k tomuto návrhu, rozhodnout o námitkách anebo by mělo být vydáno stanovisko nadřízeného orgánu (§ 96 až § 101 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon). Jdeli o potenciální novou stavební uzávěru, tak i jejímu přijetí musí předcházet splnění zákonem předvídaných procedurálních požadavků (např. její návrh je třeba projednat s dotčenými orgány  § 127 stavebního zákona). U nyní napadené stavební uzávěry uplynulo přibližně 6 měsíců mezi rozhodnutím o jejím pořízení a mezi jejím přijetím. Ani nová uzávěra tak nemusí přinést včasnou ochranu zájmům stěžovatelky.

[26] Ačkoliv by se Nejvyšší správní soud neměl v této fázi vyjadřovat k rozhodovacím důvodům krajského soudu, tak i přesto by na tomto místě měl zareagovat na tvrzení stěžovatelky, které stěžovatelka uvedla ve svém návrhu na přiznání odkladného účinku: Není pravdou, jak tvrdí stěžovatelka, že by krajský soud fakticky shledal zákonnost obsahu nynější uzávěry. Krajský soud se zabýval pouze otázkou politické vůle zastupitelstva a jelikož již v této otázce shledal nezákonnost nynější uzávěry, tak se samotným obsahem uzávěry již dále nezabýval.

[27] Jdeli o účast obce Těrlicko v řízeních o povolení záměrů, tak lze souhlasit s tím, že obec Těrlicko by mohla v těchto řízeních podávat námitky v rozsahu své samostatné působnosti [§ 182 písm. b) ve spojení s § 190 odst. 3 stavebního zákona]. To však nemusí znamenat, že by stavební úřad rozhodl ve prospěch těchto námitek. V případě, že by kasační stížnosti nebyl přiznán odkladný účinek, a zároveň by ještě nebyla přijata nová uzávěra či nový územní plán, pak by stavební úřad rozhodoval v souladu se stávajícím územním plánem. V takovém případě by ale jeho rozhodnutí patrně nemuselo reflektovat cíle či důvody, pro které stěžovatelka přijala nynější uzávěru a pro které chce obec přijat nový územní plán. Tato rozhodnutí stavebního úřadu by tak mohla nastolit stav, který by stěžovatelka již nemusela zvrátit i při úspěchu v řízení o této kasační stížnosti (bod [20] tohoto usnesení).

[28] Pokud jde o odkaz OZNŘ IV) na usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 61/201320, tak v něm se skutečně uvádí, že zrušilli krajský soud napadený správní akt pro procesní vadu, pak Nejvyšší správní soud nepřizná kasační stížnosti žalovaného odkladný účinek (byť i z tohoto pravidla existují výjimky – body 11 až 13 odkazovaného usnesení). Soud tehdy vysvětlil, že za takové situace správnímu orgánu nic nebrání v tom, aby v novém rozhodnutí rozhodl stejně, jako rozhodl i ve svém předchozím rozhodnutí (soud tehdy reagoval na otázku, jak zamezit tomu, aby správní orgán nevydal dvě protichůdná rozhodnutí o stejné věci). Tento závěr ovšem není na nynější věc zcela aplikovatelný. Jak totiž dovodila výše soudem zmiňovaná judikatura, rozhodnutím o povolení záměru vznikají účinky, které již nelze stavební uzávěrou (či územním plánem) překonat. Proto také soud ve skutkově srovnatelných situacích přiznal kasačním stížnostem odkladné účinky, aniž by se dále zabýval otázkou, pro jaké vady krajské soudy zrušily dané stavební uzávěry či územní plány (jde tedy o výše zmiňovaná usnesení čj. 3 Aos 2/201234, 5 As 255/201625 a 8 As 152/201564; zmínit lze také usnesení NSS z 26. 6. 2024, čj. 2 As 118/202446, body 15 až 17, anebo z 15. 7. 2014, čj. 6 As 131/201431).

[29] Na základě stejných úvah rozhodl Nejvyšší správní soud stejným způsobem také v usnesení Horní Bludovice. Také tehdy soud shledal, že účinky pravomocného územního rozhodnutí by již nešlo překonat novým územním plánem či změnami územního plánu. OZNŘ IV) má pravdu v tom, že v tehdejším případě šlo o jednoho stavebníka, kdežto v nynější věci jde o vícero stavebníků [v nynější věci jde minimálně o navrhovatele a OZNŘ XIV); další OZNŘ se o svých případných stavebních záměrech, alespoň výslovně, nezmínily]. Soud ovšem v nynější věci neshledal důvod, proč by se závěry usnesení Horní Bludovice měly na základě množství potenciálních stavebníků překonávat. Soud však zohlednil zájmy těchto stavebníků, a proto, jak uvedl v bodě [24] tohoto usnesení, rozhodne o nynější kasační stížnosti přednostně. OZNŘ XIV) – XVI) ve vztahu k usnesení Horní Bludovice namítají, že toto usnesení nelze na nynější věc aplikovat také proto, neboť tehdejší stěžovatelka se soustavně bránila proti výstavbě, kdežto nynější stěžovatelka se začala proti výstavbě bránit až poté, co tuto výstavbu nejprve sama umožňovala. Nejvyšší správní soud však s tímto argumentem nesouhlasí, neboť soud v tehdejší věci nepovažoval aspekt soustavnosti za rozhodovací důvod. Slovem „soustavně“ měl soud na mysli skutečnost, že tehdejší stěžovatelka využila několik právních způsobů k tomu, aby dané stavbě zamezila.

[30] Co se týče odkazu OZNŘ IV) na rozsudek Krajského soudu v Praze (bod [15] tohoto usnesení), tak tento odkazovaný rozsudek se zabýval otázkou přezkoumatelnosti tehdy napadené stavební uzávěry. Jdeli o otázku případné přezkoumatelnosti nyní napadené stavební uzávěry, tak tou se Nejvyšší správní soud bude případně zabývat až při rozhodování o věci samé.

[31] Jdeli o návrh OZNŘ IX) na provedení důkazu audionahrávkou, tak Nejvyšší správní soud tento důkaz nyní neprovede. Tento důkaz se totiž týká otázky zákonnosti postupu stavebního úřadu ohledně žádosti OZNŘ IX) o územně plánovací informaci, kdežto nyní soud rozhoduje o tom, jaká újma může vzniknout účastníkům a OZNŘ při přiznání či nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti ve věci nyní napadené stavební uzávěry. Tento důkazní návrh se tedy míjí s předmětem nynějšího rozhodování soudu.

[32] Z výše uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek. Učinil tak ve vztahu k záhlaví označenému rozsudku krajského soudu, v důsledku čehož až do právní moci rozhodnutí o kasační stížnosti dochází k plnému pozastavení účinků tohoto rozsudku. Tím však soud žádným způsobem nepředjímá své budoucí rozhodnutí o věci samé (usnesení NSS z 28. 2. 2025, čj. 8 As 20/202533, bod 16).

[33] Rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku podléhá soudnímu poplatku ve výši 1 000 Kč, a to podle položky 20 sazebníku soudních poplatků, který je přílohou zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Povinnost zaplatit soudní poplatek za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku vzniká dnem právní moci rozhodnutí, jímž bylo o návrhu rozhodnuto a v němž byla navrhovateli uložena povinnost soudní poplatek zaplatit [§ 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích, per analogiam; usnesení rozšířeného senátu NSS z 4. 6. 2024, čj. 9 As 270/202321, č. 4616/2024 Sb. NSS, bod 21 a násl.]. Soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto usnesení. Stěžovatelce však nestanovil lhůtu pro zaplacení soudního poplatku, neboť ta jej již zaplatila při podání kasační stížnosti.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně 7. ledna 2026

Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu